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〔摘要〕 现代社会系统复杂程度高，蕴含着多重安全风险。人们通过制度安排和技术设计构建了安全防护网络以确保系统的正常与高效运转。目前的安全防护网络具有结构立体性、功能复合性和机制联动性等特征，风险治理效果尚可。天津港事故却暴露出现有安全防护网依然存在着重大的结构性漏洞。这表现在：该风险防控系统是一个相对封闭的治理“黑箱”，各子系统间存在着功能性（机制）联结缺失，综合风险预警和防范存在“缺环”和“断链”现象，导致安全监管信息孤岛效应和日常治理效力的递减。缺少了制度和机制的有效约束，有关组织和个体的风险治理能力急剧下降，安全责任意识由淡化变为故意，风险治理的行动由努力减缓转为刻意放纵与违规。最终，安全防护网被彻底洞穿，酿成特别重大灾难事故。只有从制度安排和机制运行上系统化地“查缺补漏”，才能实现真正的安全。
〔关键词〕 风险治理;日常风险;安全防护网;治理结构洞
〔中图分类号〕C916.1 〔文獻标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2019）05-0119-10
日常风险治理和应急管理相辅相成，共同构成“结构-功能”完备的现代风险治理体系。从世界各国的发展进程来看，安全风险防护网络的日常治理子系统建设的时间比应急管理子系统要早得多，其相关制度、机制理应更加完善高效。但是，由于21世纪以来全球性治理危机和国内巨灾事故频发，使得整个社会将关注的焦点和资源都更多地投向了突发事件应急救援领域，中国特色的应急管理体系在结构和功能上得到了快速优化，应急管理水平有了显著提升，实现了历史性跨越式发展②，应急管理尤其是政府主导的动员型救灾体系的建设呈现出突飞猛进式的单向度发展势态③，反而让风险先期预警与防范和日常监管与纠正显得“次要和滞后”了。国内每一次重特大风险事件发生后，人们的反思从来不缺位，但这些痛定思痛更多的是“惩前毖后”式的问责，鲜有“防微杜渐”式的建设性探究。因此，有必要借助风险研究的“连续统-全过程”理论视角④，从风险治理的日常维度入手，描述灾害事故发生前的事态，通过分析复杂系统的安全防护网来揭示风险治理的结构性漏洞，实现“织网堵漏”的政策目标。
本文采用案例研究法，选取2015年震惊中外的天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故（以下简称天津港事故）作为典型案例，使用内容分析和比较分析技术，以国务院天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查组（以下简称事故调查组） 的调查报告文本和其他文献资料为基础，阐释复杂系统的安全防护网及其风险治理结构洞。
2015 年 8 月 12 日，位于天津市滨海新区天津港的瑞海国际物流有限公司（以下简称瑞海公司）危险品仓库发生特别重大火灾爆炸事故，造成165人遇难，8人失踪，798 人受伤住院治疗，304 幢建筑物、12428辆商品汽车、7533个集装箱受损。截至当年 12 月 10 日，核定的直接经济损失为 68.66 亿元人民币。⑤事故还造成了区域内短时的环境污染和人身健康伤害，其长期的环境风险评估结果未正式公布，但可以预计也将是严重的。经国务院调查组认定，天津港事故是一起特别重大生产安全责任事故。
一、现代社会系统的复杂性与高风险性
现代港口是国家工业化水平的一个象征，也是社会系统高度复杂性的体现。港口是水陆联运的“咽喉”，是现代水运交通和物流系统的枢纽，其作为海运的终始点、生产要素的集散地和国内国际贸易的连接点的功能无可替代。通常的港口有三大构成要素：水域、码头岸线和陆域。水域又可分为港外水域（锚地、航道、防波堤）和港内水域（制动水域、停泊水域、港池、码头前水域等）;陆域则包括作业系统和服务保障系统。⑥就最常见的集装箱港口而言，其作业系统就包括泊位、堆场、岸壁集装箱卸桥、堆场装卸机械、水平运输机械、集疏运系统、信息商务系统、环境保护系统、能源系统等多个庞杂的子系统。⑦
风险管理的理论与实践都表明，社会系统越复杂，其蕴含的内在风险点就越多，系统中的“熵增”现象就越明显，风险管理的难度也就越大。⑧天津港是中国北方最大的综合性港口，拥有各类泊位总数173个，其中万吨级以上泊位119个;2015年，天津港货物吞吐量突破5.4亿吨，世界排名第四位。⑨让如此庞大复杂的现代港口长期安全运转并非易事，尤其是当这类大型综合港口经常性地存储、装卸、运输大量危险货物的时候，就更是如此。此次事故中，涉事的瑞海公司危险品仓库危险货物种类高达111种，其中危险指数在1-3级的高易燃易爆货物就有18种，总重量高达11383.79吨;而在事故发生前瑞海公司“运抵区”的危险货物种类有72种，高危险等级货物有12种，各类危险货物总重量为4840.42吨。⑩这些危险货物具有易爆、易燃、 毒害、感染、腐蚀、放射性等危险特性，在运输、储存、生产、经营、使用和处置中容易发生事故，造成人身伤亡、财产损毁或环境污染而需要特别防护。其中任何一个环节的工作疏漏或安全隐患都有可能造成难以挽回的损失。可见，现代港口系统的高度复杂性在危险货物属性的作用下具备了高风险特征。从风险识别的角度看，天津港事发区主要存在着火灾、爆炸、有毒有害气体泄漏造成重大人员伤亡和财产损失等安全事故风险，以及由此产生的环境风险和更大范围的经济、政治、社会稳定风险，不得不谨慎防护。
二、复杂系统的日常安全防护网
有关港口建设与运营的安全防护网络自然不是在天津港事故之后才开始建设运作的。实际上，国内针对港口系统的安全防护已经相当“完备”，包括有安全防护的网络静态构成和动态防护运行机制两个层面。
（一）港口的安全防护网结构
中国现代港口的安全防护网络可分为8个纵横交织的层级，包括法律层、国家行政法规层、国家部门规章层、地方法规层、地方政府规章层、国家技术标准层、行业技术标准层、相关工作规范层。天津港事故中，明文标注适用的各类法律、法规、标准、规范的条款数总量达108条，其中涉及9部法律的26个条款，7部国务院行政法规的15个条款，15部中央部门规章的36个条款，5部地方性法规的6个条款，10部地方政府部门规章或规范文件的12个条款，2部国家标准的3个技术标准条款，2部行业标准的6个技术标准条款，4部工作规范的4个条款。 港口建设与生产作业的每一层安全防护内部又有多部法律法规或规章制度的要求构成横向的风险治理网。以国家法律层面为例，此次事故适用的法律包括《城乡规划法》《安全生产法》《港口法》《消防法》《特种设备安全法》《环境影响评价法》《环境保护法》《行政许可法》和《公司法》等9部，这些法律分别或者联合对港口项目的立项、审批、建设、营运等诸多方面进行了明确规定，以确保从事港口危险货物生产经营活动的顺利开展。
由表1可知，此次事故中，适用的法律法规层规定条款数量多，而国家标准、行业标准等技术条款少，呈现出顶层制度安全防护网“致密”，底层技术安全防护网“稀疏”的“倒三角锥”形态。但如果将顶层法律条款和底层技术条款的具体内容对比，则结构另有不同。比如，《港口法》第 15 条规定：建设港口工程项目，应当依法进行环境影响评价，却无细节要求。而《建设项目环境影响技术评估导则》（HJ616-2011） 第 4 条则规定：环境影响技术评估工作程序包括接受委托;对环境影响评价文件进行初步审核;现场考察建设项目选址及周围环境、建设情况等;召开专家评估会;组织专家论证提出评审意见，提出技术评估报告的工作流程;提交技术评估报告等。可见，同样是关于项目环境影响评价的要求，法律只做粗线条原则性规定，而技术标准则给出详细操作规程，呈现出底层防护网详细可操作、顶层防护网原则指导性强的“正三角锥”形态（见图1）。这样一来，“正-倒三角锥”防护网络相互匹配，共同构成综合安全防护网。
（二）安全网的动态防护机制分析
安全防护目标的实现依赖于安全网工作机制的正常运转，具体表现为时序逻辑、运作流程和行动关联等三个方面。
首先看时序逻辑，根据前文提及的相关法律法规的要求，港口危险货物堆场项目建设和营运需要经过企业工商登记注册、立项备案、环境影响评价、规划许可、消防许可、建设许可、安全评价与许可、海关登记与许可、港口经营许可等审批工作;投产后，开展监管、督查、指导、巡查、命令和处罚等日常监察、检查工作;安全事故发生后依法依规开展问责处理工作。这三个阶段分别从事前、事中和事后展开风险治理与安全防护工作，形成完整的时序逻辑链条。
其次，安全防护网的运作流程主要包括：对港口项目的申请审查、批准和证照核发等行政许可行为;开展环境影响评价及验收、规划评价及验收、消防设计及验收、安全评价及验收等相关风险评估的中介咨询行为;日常检查、综合监管、工作指导、责令停工、整改、吊销许可证和没收违法所得并罚款等行政执法行为。
再次，安全网络还通过相互的行动关联发挥综合防护功能。例如在港口危险货物堆场建设项目的审批阶段，不同类型的行政主管部门和中介咨询机构在工作职责和权限上就存在“依存关系”，以发挥最大安防合力，如表2所示。瑞海公司想要从事危险货物经营活动，先要取得工商营业执照，按照法定要求，后续的其他行政许可、审批都会查验工商执照上注明的经营范围。瑞海公司要在天津港進行危险货物堆场建设，需要首先取得环境影响审批，而环保部门是否通过其环境影响审查，又依赖于中介机构为其实施的环评活动和编制的环评报告的科学水平。更为重要的是，环保行政机关审批通过的环评文件就具有了法律效力，成为其他行政审批许可的前置条件。同样的，项目建设需要取得行政主管部门的规划许可，瑞海公司得先委托测绘单位为其现场测量绘制图纸，而测绘单位则需要根据天津市和滨海新区的城乡规划开展测绘工作，其绘制图纸不得违背法定规划，更不能擅自修改，这些工作最终又要在城乡规划行政部门的审核监督下进行。安全许可是该阶段最重要的安全防护机制，瑞海公司要获得生产经营权，需要通过安全生产许可，安全生产监督管理部门为其颁发许可的条件是企业已经取得了工商执照、立项备案、环境、规划许可等行政审批，并通过安全评价。于是，瑞海公司需要委托中介机构为其编制《安全设施设计专篇》，进行安全预评价、安全验收评价及审核。根据法律规定，中介机构应查验瑞海公司已经取得的行政许可和审批文件，进行现场勘察，科学地严肃地进行安评工作。安监行政部门最后对上述工作进行把关审验，以确保安评报告科学、真实、可信。
此外，除了环境、规划和安全评价许可三大防护机制的联合作用外，施工、消防、海关和港口经营管理等部门也存在相互关联的工作机制。如，审验消防设计文件时，需要提供施工许可;而颁发施工许可，需要核验规划设计图纸，且需要通过安全条件审查。瑞海公司想要取得港口经营许可，应先通过环评，并依法办理工商登记;且正式经营前，先核发1年期的试运行许可证。办理海关行政许可，要审核企业的工商登记材料，并进行监管场所验收，再次核查公司经营各项条件。
可见，一项看似简单的危险货物堆场建设和经营活动，实际上要通过层层关口，以得到充分的安全保障。该安全防护网络的工作机制表现为：以企业的安全自觉为基础，以中介咨询机构的专业性、技术性和科学性的评价为保障，以行政主管部门的“互嵌性”安全审批为条件的复合型立体式安全防护。
三、日常风险治理的结构洞分析
复合型立体式的安全防护网无论如何致密，都难免存在“漏洞”，安全防护网的漏洞恰如不确定性导致的“风险”一样客观存在着。当然，漏洞的客观性不是发生重特大安全事故的借口。揭示漏洞是为了提醒有关部门重新审视自己建构起来的安全防护网络，弄清楚哪些漏洞是“天然”的，哪些漏洞是“人为”的，哪些漏洞是“意外性”的，哪些漏洞是“结构性”的。通过对日常风险治理的漏洞分析，找出人为、故意、结构性的漏洞并加以封堵才是根本之道。本文所谓的治理“结构洞”就是指那些安全防护网中因考虑不周、延时滞后、制度性缺失、故意放任产生的“网眼”，它们是真正的风险之源，是风险治理的盲区、空当、矛盾与缺陷。
（一）治理制度的漏洞
1.安全准入制度的衔接性与条件性漏洞 危化品企业的安全准入是以保证整个园区、周边人员及环境的安全为目标。类似瑞海公司在天津港从事的危化品行业，原有的安全防护网络已经设立了多层安全准入制度，包括城乡总体规划和详细控制规划、环境影响评价、安全生产评价、职业卫生评价和消防安全评价等多重风险评估的行政审批制度，还建立了工商注册、港口经营、海关监管等行政许可与资质管理制度以防控风险。只不过现有的安全准入制度之间缺乏统一标准和有效衔接机制，致使该安全防护网络面积虽大，但节点之间的连接并不紧密，没有形成一个逻辑严谨的“反馈性制度环”。尽管现行的法律规章要求项目立项备案需要通过环评，企业办理海关许可证需要再次检验工商经营资格等前置条件，但是不同准入制度的“并行”与“先后”关系还需进一步明确。比如，规划许可放在整个风险评价体系中最先进行，一旦发现项目申请与城乡规划不符，其应该无法进入下一个环节的环境影响评价审批。而项目一旦进入环评，还要重新审核规划许可情况，发现问题则退回到上一个环节重新报批和审核。然而，现行的《城乡规划法》和《环境影响评价法》等法律法规对此都无明确要求，没有法条联结，也无系统内的反馈与衔接机制。
2.日常监管制度的统一性漏洞与“信息孤岛”
港口的危险货物大多涉及危险化学品，它对安全管理制度的统一性要求极高。国内的危险化学品安全管理涉及综合监管和行业监管两大体系，每一个体系内部的纵向监管环节多且横向部门多。与欧美发达国家和部分发展中国家相比，中国的各管理部门立法出发点不同，对危险化学品安全要求不一致，出台的法规标准多，造成当前危险化学品安全监管乏力以及企业安全管理要求模糊不清、标准不一、无所适从的状况。由于中国没有统一的危险化学品安全管理、环境风险防控的专门法律，其生产、运输和存储等环节的管理信息就无法整合汇总，容易造成监管的“信息孤岛”。全国缺乏统一的危险化学品信息管理平台，风险治理部门之间没有做到互联互通，信息不能共享，不能实时掌握危险化学品的去向和情况。此次事故中，天津港危险货物堆场事发前后就成了一个“信息孤岛”，多个部门都无法准确提供危化品的数量、种类和堆放位置，给应急救援带来极大困难，全社会为此付出的成本巨大。
3.处罚制度偏轻与社会监督制度缺失
现行有关法规对危险化学品安全管理违法行为处罚偏轻，单位和个人违法成本很低，不足以起到惩戒和震慑作用。作为事后风险治理的手段，现有的法律法规惩罚力度已不能适应经济社会的发展形势。风险监管处罚轻的表现为：一是罚款额度相对很低。如《环境影响评价法》第31条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件擅自开工建设的，可以处5万元以上20万元以下的罚款;《港口法》第46条规定，未经依法批准，在港口建设危险货物作业场所的，可处5万元以下罚款。这些罚款额度与当前动辄过亿的建设投资金额相比只能说是九牛一毛，对建设单位来说毫无威慑性。二是以罚代刑的现象普遍存在。国务院事故调查报告显示，各类规定涉及“罚款”的条款多达24处，只有交通运输部与住房和城乡建设部的两条规定中写明“给予某种处罚，……构成犯罪的，依法追究刑事责任”。制度处罚力度轻，使得责任单位和个人在心理预期上存在挑战制度权威性的可能，容易造成安全防护网络“警示”功能的失灵。
《港口危险货物安全管理规定》和《港口危险货物重大危险源监督管理办法（试行）》都还规定：危险货物港口经营人应当进行重大危险源辨识，确定重大危险源级别，进行分级管理，对本单位的重大危险源登记建档，并报送所在地港口行政管理部门备案;对涉及船舶航行、作业安全的重大危险源信息，港口行政管理部门应当及时通报海事管理机构。岂不知，重大危险源危及的不仅仅是港口企业的安全，也会严重影响周边居民和其他组织的安全，且此类重大事故造成的生态污染，多具有长期性和扩散性。现行法律法规却没有把这些直接利益相关群体法定为“知情人”，重大危险源信息不向社会公布，自然无法接受社会舆论监督。相关研究早已揭示，危化品设施附近的居民和机构才是最核心的利益相关方，虽然公众的过度风险感知同样存在“邻避效应”，但从风险治理制度建设角度考虑，敏感的行业外监督远比专业的行业内监管更为有效，因为它更符合风险的社会文化建构规律。
（二）治理关系的漏洞
1.府际关系：纵向层级多、效力递减;横向职责交叉、监管弱化
在风险治理体系中，复杂的府际关系组成的纵横交错的权力网络貌似强大，实则漏洞明显。天津港事故中，被国务院事故调查组明确问责的中央和地方政府及其职能部门有24个，其中有多级科层关系的行政系统高达10个，每一个多层行政系统内又有3-5层的上下级关系。以安监系统为例，从国家安全生产监督管理总局到天津市安全监管局，再到滨海新区安全监管局，其又下设第一分局，该分局还专门设立了一个天津港集装箱物流园区安全生产监督检查站作为派出机构负责日常安监。按照立体安全防护网的设计初衷，多层级应该带来多重治理效力，但事实并非如此。风险治理体系内部的管理层级越多，上级机关对下级安全监管的效力就越出现递减。效力递减表现为下级的行政效率过度依赖于上级的督促质量。一旦上级机关对下级工作督促不力、领导无方，下级就会出现监管不严、问题失察。事故调查报告表明，被指对监管对象违法违规行为负有“问题失察”责任的地方党委政府和具体行政部门有7个，上级机关对下级机关“工作指导不到位”的部门有6个。
从横向的府际关系来看，海关系统、交通运输部、天津市政府以及天津港集团公司对港区管理职责交叉，特别是对港口海关监管区（运抵区）安全监管责任不明，致使瑞海公司违法违规行为长期得不到有效纠正。横向府际关系没有理顺，出现了风险治理多部门协调难的困境，虽历经多次国家和地方的管理体制改革，依然没有解开天津港区风险治理体制的困局。1984年体制改革后，天津港实行中央和地方政府“双重领导，以地方为主”的模式。2004年，天津港集团有限公司（以下简称天津港集团公司）成立，原港务局職能移交天津市交通运输委员会。但在实际执行时变成了“天津港自主多，地方管理变辅助”的格局。这一尴尬局面突出体现在天津港公安局及其下属的消防支队的建制上（见图2）：天津港公安局是交通运输部派驻天津港的行政执法和刑事司法机关，系国家为保卫天津港水运交通安全组建的专业执法队伍，受天津市公安局和交通运输部公安局双重领导;天津港公安局消防支队是天津港公安局成立的专职消防队伍，但编制并不属于公安消防系统，其成员归天津港集团公司管理。如此一来，天津港的公安消防部门被多头管理，而这些主管部门都没有尽心对其工作进行监督指导，其针对火灾爆炸安全风险防范与应对工作的能力难以保障。事故调查组报告表明，天津港公安局消防支队为瑞海公司违规出具消防设计审核意见书，对瑞海公司各种消防安全隐患视而不见，事故发生后应急失当，危险化学品事故处置能力不强。 2.政企关系：政企不分，权力私相授受
企业是风险治理的一线单位，政府职能部门则负有监管督促企业落实其风险治理责任。从安全防护网络体系的运作逻辑来讲，企业安全职责的执行不能只依赖于自身的自发自觉，必须有独立于企业之外的力量，尤其是具有强制性的国家力量进行监督。“清-亲”的政企关系是有效风险治理的前提之一。天津港事故发生前，天津港集团公司与相关政府部门的关系却属于典型的“政企不分”，该大型国有企业竟然被违法赋予了相当程度的政府职权。从图2可以看出，天津港集团公司内设多个职能机构，分别对接地方政府的公安、消防、安监、国土规划、交通运输管理等多个部门，且通过“特定途径”获得了只有行政机关才能拥有的一系列风险治理权限。事发前，天津市交通运输委员会、天津市建设管理委员会、滨海新区规划和国土资源管理局违法将多项行政职能委托天津港集团公司行使，如滨海新区规划和国土资源管理局委托天津港集团公司对港区内建设项目进行规划许可初审，违反《行政许可法》第24条“行政许可主体只能是行政机关”的规定;又如天津市交通委授权天津港集团公司管理其公司范围内的港口工程招投标备案、合同管理和施工许可证管理，负责全市水运工程安全质量监督管理。结果，出现了令人不可思议的“治理”怪象：瑞海公司委托隶属天津港集团的天津港建设公司提出港口危险货物堆场建设申请，接着天津港公司建设部进行规划建设初审，整个申报和建设过程的安全质量监督也由天津港内部监督站实施。尽管瑞海公司不属于天津港集团，但二者是经济合作共赢关系，让其中一家企业代替政府审核另外一家企业的安全生产资质，其漏洞之大一望而知。
3.政社关系：无法独立的“红顶中介”与公众权利虚置化
与风险评估相关的中介组织是介于市场和国家之间的较为特殊的社会力量，它们凭借自身的知识技术优势为有需求的企业提供真实可信的各类风评报告，作为企业项目申报材料的主要依据;同时将原有的政府监管部门的风险评价职能承接过来，代替政府开展相对独立的第三方风险评价，以保持风评的客观性和科学性。这看似完美的国家-市场-社会三方权责关系设计却在现实中被严重扭曲，呈现出国家干预甚至控制市场与社会的“直线结构”。天津港事故调查报告在整改建议中指出，要切断中介服务利益关联，杜绝“红顶中介”现象，审批部门所属事业单位、主管的社会组织及其所办的企业，不得开展与本部门行政审批相关的中介服务。而为瑞海公司提供安全评价的“中滨海盛安评公司”恰恰与公安、消防及安监部门有着密切的合作关系（见图3）。其实，“红顶中介”是中介组织的变形和异化，是不健康政商关系的产物。事发前，中滨海盛是天津滨海新区安全生产“十三五”规划编制项目的唯一供货商，该项目系天津滨海新区安监局以单一来源采购的方式采购，中滨海盛被地方安监部门认定“能够直接进行关于安全生产规划设计工作”。中滨海盛的前身是天津市橡胶工业研究所安全评价中心，2005年8月该中心改制，由天津海豚橡胶集团公司（以下简称“海豚橡胶公司”）与天津市橡胶工业研究所及相关自然人共同出资，组建成立天津市海橡安全技术发展有限公司，并于同年11月取得安全评价乙级资质。2008年，海豚橡胶公司与公安部天津消防研究所合作，遂改名为天津中滨海盛科技发展有限公司。该公司的股东有一家事业法人——国家消防工程技术研究中心，它的主管部门是公安部，依托单位正是公安部天津消防研究所。安评中介组织不仅与行政审批部门利益关联，且该组织唯一具备“安评”资质的专家竟然也供职于公安部天津消防研究所，自然人股东中更是有4人是国家消防工程技术研究中心的工作人员。国家-市场-社会本应在风险治理体系中相互监督制衡的三方竟然“融为一体”，漏洞百出的安评报告“一路过关”也就毫不奇怪了。
政社关系的结构性漏洞还表现为公众合法权益的虚置化。事故调查报告多次提及相关企业和政府部门信息公开方面的违法违规情形，如：在项目审批阶段违反国务院颁布的《政府信息公开条例》和《港口经营管理规定》，天津市交通委核发瑞海公司《港口经营许可证》《港口危险货物作业附证》，批复瑞海公司危险货物经营资质的信息未向社会公开; 瑞海公司提供的项目环评报告中的公众参与意见篇章存在弄虚作假现象，天津市环境工程评估中心和天津市滨海新区环境局行政审批处在评估审核该报告时也未核实公众参与意见情况及意见采纳反馈。事故发生前，危险货物堆场改造与建成运营拉动了本地GDP，给政府带来了政绩，更有官商勾结、利益输送的违法行徑，瑞海公司、中介机构、天津港集团公司和滨海新区政府都在危险货物堆场改造项目中获得了巨大经济利益。直到爆炸的那一刻，公众尤其是居住在附近的居民对危险货物堆场的情况毫不知情。这都说明，在整个风险治理体系中，公众充其量只是法律文本意义上的权利人，他们的各项权益（知情权、同意权和监督权）在现实中皆被忽略、冒用和虚置。
（三）治理能力的漏洞
1.主观意识的放松乃至故意
日常风险治理的效果最终依赖于治理主体能力的大小。治理能力可分为安全意识和治理行为两个维度。自发自觉的高度责任感和安全意识是任何组织及其成员理解安全价值、执行安全规则、实现安全目标的保障;相反，低水平的安全意识甚至是主观故意降低安全的自觉性则是风险治理能力弱的典型表现。事故调查报告中，对不同的责任主体使用了迥异的责任定性词汇。通过对这些词汇的梳理，我们发现风险治理主体的安全意识存在着较为严重的问题。调查组在认定涉事企业瑞海公司的各项违法违规情形并定性时，使用的词汇包括“无视”（2次）、“不顾”（2次）、“冒险”（1次）、“很清楚……但”（1次）、“不了解”（1次）、“不知道”（1次）。这些定性词可分为三类主观心态：无知、侥幸和故意。涉事行政监管机关在事故发生前的主观意识也被调查组一一揭露：天津市各级党委政府及其多个职能部门存在“安全意识不强、规划执行意识不强”且“不认真”（7次）的情形，天津市交通委和滨海新区安监局第一分局存在“明知……而故犯”（3次）的严重情形，天津海关系统则有“放纵”（1次）的情形，天津市规划、国土资源管理部门和天津港集团公司则存在“不负责任”（3次）的情形，中介机构中滨海盛公司更有“故意隐瞒”（1次）的违法情形。对涉事行政监管机构和中介机构的这些定性词也可分为三类主观心态：缺乏、弱化和故意。
对比事故调查组关于瑞海公司和监管机构的评价，可以发现，如此严重的安全生产事故之所以冲破层层安全防护造成巨大的灾难后果，恰恰是在相关企业对于“危险的无知”与职能部门“安全意识缺乏”的相互配合下，在企业“心存侥幸”与监管机构“放松心理”的相互呼应下，在官商勾结“故意”共谋下而一步步变成现实的。监管者与被监管对象在对抗安全防護的主观意识上如此“默契”，安全防护网络心理意识层的漏洞只会越来越大，防护网的基底被洞穿。
2.客观行动的敷衍乃至刻意
风险责任主体的主观心态会在其行动上体现出来。通过对表3中不同主体在审查审批和日常监管阶段的行动属性分析，可以看到他们在主观意识的指引下，应有的风险规避行为不断消弭，甚至刻意违背风险治理基本原则，致使安全防护网络预警与纠错机制形同虚设，最终酿成特别重大安全事故。
由于安全防护网络具有系统性、联动性特征，涉事企业和相关机构想要突破它同样也要分阶段分步骤实施。换言之，风险责任主体治理能力的弱化与丧失也是逐步显现的。在风险治理的源头——立项审批阶段，瑞海公司、中介机构和行政审批部门的行为特征是“以假乱真”：企业“假申请-真违法”，中介“假评估-真违规”，行政部门“假审查-真通融”。风险治理规则由人来制定、执行，当然也会被人更改、破坏。瑞海公司港口危险货物堆场项目在审批阶段的层层“造假过审”，相关人员的违法违规行为是关键。瑞海公司实际控制人于某等从业多年，深知正规行政许可程序的复杂性、严谨性以及自家企业资质的欠缺，就利用社会关系网采取“送、请、托”的手段获取合法的许可。同时，由于上述风险治理制度和治理关系漏洞的存在，提供安全设计和评价的中介与行政部门工作人员同瑞海公司的“造假”得以呼应配合。结果，非正式的“利益-人情网”快速侵蚀并替代了正式的安全防护网的审查许可。
从“亡羊补牢”的角度讲，即便是天津港的危险货物堆场改建项目在审批阶段违法立项建设未能得到及时阻止与纠正，如果其在日常运营阶段被依法监管，仍然存在弥补漏洞、有效减轻风险及其危害的机会。遗憾的是，从瑞海公司注册登记到特别重大安全事故发生时的两年多时间里，日常风险防范的自查和外部监管行为也发生了严重问题。从表3可知，瑞海公司日常经营中的安全管理“乱”字当头：工作人员没有经过安全培训就让其无证上岗，危险货物违法存放，货物运输装卸违法作业;相关行政部门对其的日常安全监管“放任宽纵”：有法不依或是执法不严，要么是不检查或疏于检查，要么去例行检查却对明显的安全隐患视而不见，即便查实，也会出现查而不纠、纠而不严的现象。企业的“乱作为”与安全监管部门的“不作为”相互配合，多个主体的风险治理能力几乎丧失殆尽。
四、结论与讨论
现代化港口系统复杂程度高且蕴含多重安全风险，社会通过制度安排和技术设计构建出一套安全防护网络以确保该系统的正常高效运作。中国目前的港口安全防护网络具备了结构立体性、功能复合性和机制联动性的特征，在长期的应用中也经受了实践的检验，取得了良好的风险治理效果。天津港事故的发生，并非是该安全防护网络无效的证据，否则出现事故的不会只有天津港一例;而是暴露出现有安全防护网依然存在着重大的结构性漏洞。这表现在，虽然当前的安全防护网覆盖面广且层次丰富，但该风险防控系统采取行业内部监管的体制，容易造成封闭的“锥管状”治理“黑箱”现象。在这个闭合的风险治理系统中，各子系统间存在着功能性（机制）联结缺失，综合风险预警和防范存在“缺环”和“断链”现象，导致安全监管的“信息孤岛”效应和日常治理效力的递减。上述体制和机制上的结构洞给那些注重经济利益而忽略安全危害的组织与个人以可乘之机。缺少了制度和机制的有效约束，组织及其成员个体的风险治理能力急剧下降，安全责任意识由淡化变为故意，风险治理的行动由努力规避转为刻意放纵与违反。最终，安全防护网被彻底洞穿，酿成特别重大灾难事故。
复杂系统的安全防护网和治理结构洞本质上是“一体两面”，二者相伴而生，完全封堵治理结构洞也是不可能完成的任务。风险治理的结构洞长期存在与以下三个方面的因素有关：
1.事物本身的复杂化程度与管理设计的简单化倾向之间存在难以克服的矛盾。风险成因的多样性、复合风险的链式反应性以及风险后果的多重叠加性，使“风险-灾害（突发事件）-危机”的形成和演化的结构关系异常复杂多变。但是，每次巨大灾难事故让管理变得紧迫，“立竿见影”的效果期待迫使风险治理多以短期且易行的方式进行结构化处理，风险的社会学习缺少深层次的反思性建设。
2.风险源头治理的高成本-低代价与事后应急管理的高代价-低成本之间孰优孰劣难以定论。对风险源头的科学识别与先期化解，可以大大减少不必要的人员伤亡和财产损失，但这需要风险治理全过程都保持高度的“警戒”，长期来看各种资源（人力、物力、财力等）投入和维护成本巨大;强调事后应急与恢复，虽然也会带来后期成本的增加，但可以减少（甚至省去）前期管理环节，这让一些管理者乐意接受。这导致应急管理的“高亮效应”——救援和处置获得的资源越多，预防、准备与监测越可能被忽略。结果，在安全制度设计与执行上出现了到底是坚持“一世”还是“一时”的政策摇摆。
3.推动风险治理结构转型升级的合力尚未形成。打破日常风险治理中“权力-资源”垄断格局的内在动力不足，针对特定事故案例的“教训吸取式”制度修补无法带来自上而下的顶层治理结构变革;发展社会组织，增强体制外监督的外部推动力缺乏，从城乡规划到环境保护再到安全生产，无不涉及千家万户的直接利益，但居民个体缺乏行使公民权利的平台，没有组织起来的个体无论是风险治理的意愿还是能力都显得不足。单纯依赖事故后的舆论压力和媒体议程设置很难推动风险治理的“在地化”，而本地居民与社会组织长期的积极参与才是真正有效的外部监督力量的源泉。唯有不断优化安全防护网络的内部结构和改善风险治理的外部环境，在制度安排和机制实践中系统化地“查缺补漏”，在体制法制上更加合理地分配权力与资源，才能真正实现安全生产领域的长治久安。 ① 本文所述情况皆是指2015年天津港事故发生前和发生时的状况。这之后，从中央到地方，重大安全事故风险防范与化解的管理体制、运行机制和法治化水平有了明显进步，有效遏制了类似天津港这类特重大事故的再次发生。但重大及其以下等级的安全事故并未禁绝，安全工作形势依然严峻。
② 高小平：《中国特色应急管理体系建设的成就和发展》，《中国行政管理》2008年第11期，第8-11页; 闪淳昌、周玲：《从SARS到大雪灾：中国应急管理体系建设的发展脉络及经验反思》，《甘肃社会科学》 2008年第5期，第40-44页; 薛澜：《中国应急管理系统的演变》，《行政管理改革》2010年第8期，第22-24页;钟开斌：《中国应急管理的演进与转换：从体系建构到能力提升》，《理论探讨》 2014年第2期，第17-21页。
③ 张海波、童星：《中国应急管理结构变化及其理论概化》，《中国社会科学》2015年第3期，第58-84页。
④ 童星：《风险灾害危机连续统与全过程应对体系》，《学习论坛》 2012年第8期，第47-50页。
⑤ ⑩ 国务院事故调查组：《天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告》，第1-8，100-104，93，92，41，36，97，33，49、74，28-29頁，中华人民共和国应急管理部网站，特重大事故调查报告栏目，http：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/2016/201602/P020190415543917598002.pdf.
⑥ 庞瑞芝、薛伟：《港口管理与经营》，天津：天津人民出版社， 2006年，第4-8页。
⑦ 韩晓龙：《集装箱港口装卸作业资源配置研究》， 博士学位论文，上海海事大学，2005年，第20-21页。
⑧ 童星：《熵：风险危机管理研究新视角》，《江苏社会科学》2008年第6期，第3页。
⑨ 《天津港集团有限公司简介》，http：//www.ptacn.com/detailcontentAction.do？searchFlag=1&typeId=45.
表格中统计数字是本案例中被运用的次数，各类法律法规实际的条款数量远大于此。
李保良等：《化工园区安全准入理论框架探讨》，《中国安全生产科学技术》2011年第8期，第160页。
张乐、童星：《“邻避”设施决策“环评”与“稳评”的关系辨析及政策衔接》，《思想战线》 2015 年第6期，第120-125页。
薛露：《安全生产日常监管与应急管理体系比较探析》，《中国应急救援》 2011年第3期，第38页。
事故调查报告中适用的法律法规皆是行政法规，本身不具有刑罚效力，自然不能苛责其明文规定适用何种刑罚。但作为风险治理网络的制度体系，各类涉及安全防护的法律法规若都能明确自身与最高处罚效力的《刑法》之间的关联，也会起到事前震慑和事后处罚有依据的作用。
贾学琼、高恩新：《应急管理多元参与的动力与协调机制》，《中国行政管理》 2011年第1期，第72页。
张乐、童星：《“邻避”行动的社会生成机制》，《江苏行政学院学报》 2013年第1期，第64-70页。
薛澜、刘冰：《应急管理体系新挑战及其顶层设计》，《国家行政学院学报》 2013年第1期，第13页。
卫佳铭等：《“独立王国”天津港的前世今生》，《南方都市报》2015年8月17日， http：//ndapp.oeeee.com/app.php？m=News&a=show&id=41361&from=timeline&isappinstalled=0.
童星：《从科层制管理走向网络型治理——社会治理创新的关键路径》，《学术月刊》 2015年第10期，第114页。
孙晓莉、李广栋：《红顶中介：异化与回归》， 《中国党政干部论坛》2016年第6期，第23页。
《媒体起底天津港爆炸事故中的“红顶中介”》， 凤凰网， http：//news.ifeng.com/a/20150820/44471852_0.shtml.
何林璘、刘星：《天津港爆炸事故中的“红顶中介”》，《中国青年报》2015年8月20日，第3版;李壮壮等：《瑞海国际谜团》，《21世纪经济报道》，http：//m.21jingji.com/article/20150818/264986c31efeec33376934016cb10a89_baidunews.html.
括号内的数字是事故调查报告中出现该行为、情形的次数。
张乐、童星：《“邻避”冲突中的社会学习——基于7个PX项目的案例比较》，《学术界》2016年第8期，第38-54页。
（责任编辑：何 频）
〔关键词〕 风险治理;日常风险;安全防护网;治理结构洞
〔中图分类号〕C916.1 〔文獻标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2019）05-0119-10
日常风险治理和应急管理相辅相成，共同构成“结构-功能”完备的现代风险治理体系。从世界各国的发展进程来看，安全风险防护网络的日常治理子系统建设的时间比应急管理子系统要早得多，其相关制度、机制理应更加完善高效。但是，由于21世纪以来全球性治理危机和国内巨灾事故频发，使得整个社会将关注的焦点和资源都更多地投向了突发事件应急救援领域，中国特色的应急管理体系在结构和功能上得到了快速优化，应急管理水平有了显著提升，实现了历史性跨越式发展②，应急管理尤其是政府主导的动员型救灾体系的建设呈现出突飞猛进式的单向度发展势态③，反而让风险先期预警与防范和日常监管与纠正显得“次要和滞后”了。国内每一次重特大风险事件发生后，人们的反思从来不缺位，但这些痛定思痛更多的是“惩前毖后”式的问责，鲜有“防微杜渐”式的建设性探究。因此，有必要借助风险研究的“连续统-全过程”理论视角④，从风险治理的日常维度入手，描述灾害事故发生前的事态，通过分析复杂系统的安全防护网来揭示风险治理的结构性漏洞，实现“织网堵漏”的政策目标。
本文采用案例研究法，选取2015年震惊中外的天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故（以下简称天津港事故）作为典型案例，使用内容分析和比较分析技术，以国务院天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查组（以下简称事故调查组） 的调查报告文本和其他文献资料为基础，阐释复杂系统的安全防护网及其风险治理结构洞。
2015 年 8 月 12 日，位于天津市滨海新区天津港的瑞海国际物流有限公司（以下简称瑞海公司）危险品仓库发生特别重大火灾爆炸事故，造成165人遇难，8人失踪，798 人受伤住院治疗，304 幢建筑物、12428辆商品汽车、7533个集装箱受损。截至当年 12 月 10 日，核定的直接经济损失为 68.66 亿元人民币。⑤事故还造成了区域内短时的环境污染和人身健康伤害，其长期的环境风险评估结果未正式公布，但可以预计也将是严重的。经国务院调查组认定，天津港事故是一起特别重大生产安全责任事故。
一、现代社会系统的复杂性与高风险性
现代港口是国家工业化水平的一个象征，也是社会系统高度复杂性的体现。港口是水陆联运的“咽喉”，是现代水运交通和物流系统的枢纽，其作为海运的终始点、生产要素的集散地和国内国际贸易的连接点的功能无可替代。通常的港口有三大构成要素：水域、码头岸线和陆域。水域又可分为港外水域（锚地、航道、防波堤）和港内水域（制动水域、停泊水域、港池、码头前水域等）;陆域则包括作业系统和服务保障系统。⑥就最常见的集装箱港口而言，其作业系统就包括泊位、堆场、岸壁集装箱卸桥、堆场装卸机械、水平运输机械、集疏运系统、信息商务系统、环境保护系统、能源系统等多个庞杂的子系统。⑦
风险管理的理论与实践都表明，社会系统越复杂，其蕴含的内在风险点就越多，系统中的“熵增”现象就越明显，风险管理的难度也就越大。⑧天津港是中国北方最大的综合性港口，拥有各类泊位总数173个，其中万吨级以上泊位119个;2015年，天津港货物吞吐量突破5.4亿吨，世界排名第四位。⑨让如此庞大复杂的现代港口长期安全运转并非易事，尤其是当这类大型综合港口经常性地存储、装卸、运输大量危险货物的时候，就更是如此。此次事故中，涉事的瑞海公司危险品仓库危险货物种类高达111种，其中危险指数在1-3级的高易燃易爆货物就有18种，总重量高达11383.79吨;而在事故发生前瑞海公司“运抵区”的危险货物种类有72种，高危险等级货物有12种，各类危险货物总重量为4840.42吨。⑩这些危险货物具有易爆、易燃、 毒害、感染、腐蚀、放射性等危险特性，在运输、储存、生产、经营、使用和处置中容易发生事故，造成人身伤亡、财产损毁或环境污染而需要特别防护。其中任何一个环节的工作疏漏或安全隐患都有可能造成难以挽回的损失。可见，现代港口系统的高度复杂性在危险货物属性的作用下具备了高风险特征。从风险识别的角度看，天津港事发区主要存在着火灾、爆炸、有毒有害气体泄漏造成重大人员伤亡和财产损失等安全事故风险，以及由此产生的环境风险和更大范围的经济、政治、社会稳定风险，不得不谨慎防护。
二、复杂系统的日常安全防护网
有关港口建设与运营的安全防护网络自然不是在天津港事故之后才开始建设运作的。实际上，国内针对港口系统的安全防护已经相当“完备”，包括有安全防护的网络静态构成和动态防护运行机制两个层面。
（一）港口的安全防护网结构
中国现代港口的安全防护网络可分为8个纵横交织的层级，包括法律层、国家行政法规层、国家部门规章层、地方法规层、地方政府规章层、国家技术标准层、行业技术标准层、相关工作规范层。天津港事故中，明文标注适用的各类法律、法规、标准、规范的条款数总量达108条，其中涉及9部法律的26个条款，7部国务院行政法规的15个条款，15部中央部门规章的36个条款，5部地方性法规的6个条款，10部地方政府部门规章或规范文件的12个条款，2部国家标准的3个技术标准条款，2部行业标准的6个技术标准条款，4部工作规范的4个条款。 港口建设与生产作业的每一层安全防护内部又有多部法律法规或规章制度的要求构成横向的风险治理网。以国家法律层面为例，此次事故适用的法律包括《城乡规划法》《安全生产法》《港口法》《消防法》《特种设备安全法》《环境影响评价法》《环境保护法》《行政许可法》和《公司法》等9部，这些法律分别或者联合对港口项目的立项、审批、建设、营运等诸多方面进行了明确规定，以确保从事港口危险货物生产经营活动的顺利开展。
由表1可知，此次事故中，适用的法律法规层规定条款数量多，而国家标准、行业标准等技术条款少，呈现出顶层制度安全防护网“致密”，底层技术安全防护网“稀疏”的“倒三角锥”形态。但如果将顶层法律条款和底层技术条款的具体内容对比，则结构另有不同。比如，《港口法》第 15 条规定：建设港口工程项目，应当依法进行环境影响评价，却无细节要求。而《建设项目环境影响技术评估导则》（HJ616-2011） 第 4 条则规定：环境影响技术评估工作程序包括接受委托;对环境影响评价文件进行初步审核;现场考察建设项目选址及周围环境、建设情况等;召开专家评估会;组织专家论证提出评审意见，提出技术评估报告的工作流程;提交技术评估报告等。可见，同样是关于项目环境影响评价的要求，法律只做粗线条原则性规定，而技术标准则给出详细操作规程，呈现出底层防护网详细可操作、顶层防护网原则指导性强的“正三角锥”形态（见图1）。这样一来，“正-倒三角锥”防护网络相互匹配，共同构成综合安全防护网。
（二）安全网的动态防护机制分析
安全防护目标的实现依赖于安全网工作机制的正常运转，具体表现为时序逻辑、运作流程和行动关联等三个方面。
首先看时序逻辑，根据前文提及的相关法律法规的要求，港口危险货物堆场项目建设和营运需要经过企业工商登记注册、立项备案、环境影响评价、规划许可、消防许可、建设许可、安全评价与许可、海关登记与许可、港口经营许可等审批工作;投产后，开展监管、督查、指导、巡查、命令和处罚等日常监察、检查工作;安全事故发生后依法依规开展问责处理工作。这三个阶段分别从事前、事中和事后展开风险治理与安全防护工作，形成完整的时序逻辑链条。
其次，安全防护网的运作流程主要包括：对港口项目的申请审查、批准和证照核发等行政许可行为;开展环境影响评价及验收、规划评价及验收、消防设计及验收、安全评价及验收等相关风险评估的中介咨询行为;日常检查、综合监管、工作指导、责令停工、整改、吊销许可证和没收违法所得并罚款等行政执法行为。
再次，安全网络还通过相互的行动关联发挥综合防护功能。例如在港口危险货物堆场建设项目的审批阶段，不同类型的行政主管部门和中介咨询机构在工作职责和权限上就存在“依存关系”，以发挥最大安防合力，如表2所示。瑞海公司想要从事危险货物经营活动，先要取得工商营业执照，按照法定要求，后续的其他行政许可、审批都会查验工商执照上注明的经营范围。瑞海公司要在天津港進行危险货物堆场建设，需要首先取得环境影响审批，而环保部门是否通过其环境影响审查，又依赖于中介机构为其实施的环评活动和编制的环评报告的科学水平。更为重要的是，环保行政机关审批通过的环评文件就具有了法律效力，成为其他行政审批许可的前置条件。同样的，项目建设需要取得行政主管部门的规划许可，瑞海公司得先委托测绘单位为其现场测量绘制图纸，而测绘单位则需要根据天津市和滨海新区的城乡规划开展测绘工作，其绘制图纸不得违背法定规划，更不能擅自修改，这些工作最终又要在城乡规划行政部门的审核监督下进行。安全许可是该阶段最重要的安全防护机制，瑞海公司要获得生产经营权，需要通过安全生产许可，安全生产监督管理部门为其颁发许可的条件是企业已经取得了工商执照、立项备案、环境、规划许可等行政审批，并通过安全评价。于是，瑞海公司需要委托中介机构为其编制《安全设施设计专篇》，进行安全预评价、安全验收评价及审核。根据法律规定，中介机构应查验瑞海公司已经取得的行政许可和审批文件，进行现场勘察，科学地严肃地进行安评工作。安监行政部门最后对上述工作进行把关审验，以确保安评报告科学、真实、可信。
此外，除了环境、规划和安全评价许可三大防护机制的联合作用外，施工、消防、海关和港口经营管理等部门也存在相互关联的工作机制。如，审验消防设计文件时，需要提供施工许可;而颁发施工许可，需要核验规划设计图纸，且需要通过安全条件审查。瑞海公司想要取得港口经营许可，应先通过环评，并依法办理工商登记;且正式经营前，先核发1年期的试运行许可证。办理海关行政许可，要审核企业的工商登记材料，并进行监管场所验收，再次核查公司经营各项条件。
可见，一项看似简单的危险货物堆场建设和经营活动，实际上要通过层层关口，以得到充分的安全保障。该安全防护网络的工作机制表现为：以企业的安全自觉为基础，以中介咨询机构的专业性、技术性和科学性的评价为保障，以行政主管部门的“互嵌性”安全审批为条件的复合型立体式安全防护。
三、日常风险治理的结构洞分析
复合型立体式的安全防护网无论如何致密，都难免存在“漏洞”，安全防护网的漏洞恰如不确定性导致的“风险”一样客观存在着。当然，漏洞的客观性不是发生重特大安全事故的借口。揭示漏洞是为了提醒有关部门重新审视自己建构起来的安全防护网络，弄清楚哪些漏洞是“天然”的，哪些漏洞是“人为”的，哪些漏洞是“意外性”的，哪些漏洞是“结构性”的。通过对日常风险治理的漏洞分析，找出人为、故意、结构性的漏洞并加以封堵才是根本之道。本文所谓的治理“结构洞”就是指那些安全防护网中因考虑不周、延时滞后、制度性缺失、故意放任产生的“网眼”，它们是真正的风险之源，是风险治理的盲区、空当、矛盾与缺陷。
（一）治理制度的漏洞
1.安全准入制度的衔接性与条件性漏洞 危化品企业的安全准入是以保证整个园区、周边人员及环境的安全为目标。类似瑞海公司在天津港从事的危化品行业，原有的安全防护网络已经设立了多层安全准入制度，包括城乡总体规划和详细控制规划、环境影响评价、安全生产评价、职业卫生评价和消防安全评价等多重风险评估的行政审批制度，还建立了工商注册、港口经营、海关监管等行政许可与资质管理制度以防控风险。只不过现有的安全准入制度之间缺乏统一标准和有效衔接机制，致使该安全防护网络面积虽大，但节点之间的连接并不紧密，没有形成一个逻辑严谨的“反馈性制度环”。尽管现行的法律规章要求项目立项备案需要通过环评，企业办理海关许可证需要再次检验工商经营资格等前置条件，但是不同准入制度的“并行”与“先后”关系还需进一步明确。比如，规划许可放在整个风险评价体系中最先进行，一旦发现项目申请与城乡规划不符，其应该无法进入下一个环节的环境影响评价审批。而项目一旦进入环评，还要重新审核规划许可情况，发现问题则退回到上一个环节重新报批和审核。然而，现行的《城乡规划法》和《环境影响评价法》等法律法规对此都无明确要求，没有法条联结，也无系统内的反馈与衔接机制。
2.日常监管制度的统一性漏洞与“信息孤岛”
港口的危险货物大多涉及危险化学品，它对安全管理制度的统一性要求极高。国内的危险化学品安全管理涉及综合监管和行业监管两大体系，每一个体系内部的纵向监管环节多且横向部门多。与欧美发达国家和部分发展中国家相比，中国的各管理部门立法出发点不同，对危险化学品安全要求不一致，出台的法规标准多，造成当前危险化学品安全监管乏力以及企业安全管理要求模糊不清、标准不一、无所适从的状况。由于中国没有统一的危险化学品安全管理、环境风险防控的专门法律，其生产、运输和存储等环节的管理信息就无法整合汇总，容易造成监管的“信息孤岛”。全国缺乏统一的危险化学品信息管理平台，风险治理部门之间没有做到互联互通，信息不能共享，不能实时掌握危险化学品的去向和情况。此次事故中，天津港危险货物堆场事发前后就成了一个“信息孤岛”，多个部门都无法准确提供危化品的数量、种类和堆放位置，给应急救援带来极大困难，全社会为此付出的成本巨大。
3.处罚制度偏轻与社会监督制度缺失
现行有关法规对危险化学品安全管理违法行为处罚偏轻，单位和个人违法成本很低，不足以起到惩戒和震慑作用。作为事后风险治理的手段，现有的法律法规惩罚力度已不能适应经济社会的发展形势。风险监管处罚轻的表现为：一是罚款额度相对很低。如《环境影响评价法》第31条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件擅自开工建设的，可以处5万元以上20万元以下的罚款;《港口法》第46条规定，未经依法批准，在港口建设危险货物作业场所的，可处5万元以下罚款。这些罚款额度与当前动辄过亿的建设投资金额相比只能说是九牛一毛，对建设单位来说毫无威慑性。二是以罚代刑的现象普遍存在。国务院事故调查报告显示，各类规定涉及“罚款”的条款多达24处，只有交通运输部与住房和城乡建设部的两条规定中写明“给予某种处罚，……构成犯罪的，依法追究刑事责任”。制度处罚力度轻，使得责任单位和个人在心理预期上存在挑战制度权威性的可能，容易造成安全防护网络“警示”功能的失灵。
《港口危险货物安全管理规定》和《港口危险货物重大危险源监督管理办法（试行）》都还规定：危险货物港口经营人应当进行重大危险源辨识，确定重大危险源级别，进行分级管理，对本单位的重大危险源登记建档，并报送所在地港口行政管理部门备案;对涉及船舶航行、作业安全的重大危险源信息，港口行政管理部门应当及时通报海事管理机构。岂不知，重大危险源危及的不仅仅是港口企业的安全，也会严重影响周边居民和其他组织的安全，且此类重大事故造成的生态污染，多具有长期性和扩散性。现行法律法规却没有把这些直接利益相关群体法定为“知情人”，重大危险源信息不向社会公布，自然无法接受社会舆论监督。相关研究早已揭示，危化品设施附近的居民和机构才是最核心的利益相关方，虽然公众的过度风险感知同样存在“邻避效应”，但从风险治理制度建设角度考虑，敏感的行业外监督远比专业的行业内监管更为有效，因为它更符合风险的社会文化建构规律。
（二）治理关系的漏洞
1.府际关系：纵向层级多、效力递减;横向职责交叉、监管弱化
在风险治理体系中，复杂的府际关系组成的纵横交错的权力网络貌似强大，实则漏洞明显。天津港事故中，被国务院事故调查组明确问责的中央和地方政府及其职能部门有24个，其中有多级科层关系的行政系统高达10个，每一个多层行政系统内又有3-5层的上下级关系。以安监系统为例，从国家安全生产监督管理总局到天津市安全监管局，再到滨海新区安全监管局，其又下设第一分局，该分局还专门设立了一个天津港集装箱物流园区安全生产监督检查站作为派出机构负责日常安监。按照立体安全防护网的设计初衷，多层级应该带来多重治理效力，但事实并非如此。风险治理体系内部的管理层级越多，上级机关对下级安全监管的效力就越出现递减。效力递减表现为下级的行政效率过度依赖于上级的督促质量。一旦上级机关对下级工作督促不力、领导无方，下级就会出现监管不严、问题失察。事故调查报告表明，被指对监管对象违法违规行为负有“问题失察”责任的地方党委政府和具体行政部门有7个，上级机关对下级机关“工作指导不到位”的部门有6个。
从横向的府际关系来看，海关系统、交通运输部、天津市政府以及天津港集团公司对港区管理职责交叉，特别是对港口海关监管区（运抵区）安全监管责任不明，致使瑞海公司违法违规行为长期得不到有效纠正。横向府际关系没有理顺，出现了风险治理多部门协调难的困境，虽历经多次国家和地方的管理体制改革，依然没有解开天津港区风险治理体制的困局。1984年体制改革后，天津港实行中央和地方政府“双重领导，以地方为主”的模式。2004年，天津港集团有限公司（以下简称天津港集团公司）成立，原港务局職能移交天津市交通运输委员会。但在实际执行时变成了“天津港自主多，地方管理变辅助”的格局。这一尴尬局面突出体现在天津港公安局及其下属的消防支队的建制上（见图2）：天津港公安局是交通运输部派驻天津港的行政执法和刑事司法机关，系国家为保卫天津港水运交通安全组建的专业执法队伍，受天津市公安局和交通运输部公安局双重领导;天津港公安局消防支队是天津港公安局成立的专职消防队伍，但编制并不属于公安消防系统，其成员归天津港集团公司管理。如此一来，天津港的公安消防部门被多头管理，而这些主管部门都没有尽心对其工作进行监督指导，其针对火灾爆炸安全风险防范与应对工作的能力难以保障。事故调查组报告表明，天津港公安局消防支队为瑞海公司违规出具消防设计审核意见书，对瑞海公司各种消防安全隐患视而不见，事故发生后应急失当，危险化学品事故处置能力不强。 2.政企关系：政企不分，权力私相授受
企业是风险治理的一线单位，政府职能部门则负有监管督促企业落实其风险治理责任。从安全防护网络体系的运作逻辑来讲，企业安全职责的执行不能只依赖于自身的自发自觉，必须有独立于企业之外的力量，尤其是具有强制性的国家力量进行监督。“清-亲”的政企关系是有效风险治理的前提之一。天津港事故发生前，天津港集团公司与相关政府部门的关系却属于典型的“政企不分”，该大型国有企业竟然被违法赋予了相当程度的政府职权。从图2可以看出，天津港集团公司内设多个职能机构，分别对接地方政府的公安、消防、安监、国土规划、交通运输管理等多个部门，且通过“特定途径”获得了只有行政机关才能拥有的一系列风险治理权限。事发前，天津市交通运输委员会、天津市建设管理委员会、滨海新区规划和国土资源管理局违法将多项行政职能委托天津港集团公司行使，如滨海新区规划和国土资源管理局委托天津港集团公司对港区内建设项目进行规划许可初审，违反《行政许可法》第24条“行政许可主体只能是行政机关”的规定;又如天津市交通委授权天津港集团公司管理其公司范围内的港口工程招投标备案、合同管理和施工许可证管理，负责全市水运工程安全质量监督管理。结果，出现了令人不可思议的“治理”怪象：瑞海公司委托隶属天津港集团的天津港建设公司提出港口危险货物堆场建设申请，接着天津港公司建设部进行规划建设初审，整个申报和建设过程的安全质量监督也由天津港内部监督站实施。尽管瑞海公司不属于天津港集团，但二者是经济合作共赢关系，让其中一家企业代替政府审核另外一家企业的安全生产资质，其漏洞之大一望而知。
3.政社关系：无法独立的“红顶中介”与公众权利虚置化
与风险评估相关的中介组织是介于市场和国家之间的较为特殊的社会力量，它们凭借自身的知识技术优势为有需求的企业提供真实可信的各类风评报告，作为企业项目申报材料的主要依据;同时将原有的政府监管部门的风险评价职能承接过来，代替政府开展相对独立的第三方风险评价，以保持风评的客观性和科学性。这看似完美的国家-市场-社会三方权责关系设计却在现实中被严重扭曲，呈现出国家干预甚至控制市场与社会的“直线结构”。天津港事故调查报告在整改建议中指出，要切断中介服务利益关联，杜绝“红顶中介”现象，审批部门所属事业单位、主管的社会组织及其所办的企业，不得开展与本部门行政审批相关的中介服务。而为瑞海公司提供安全评价的“中滨海盛安评公司”恰恰与公安、消防及安监部门有着密切的合作关系（见图3）。其实，“红顶中介”是中介组织的变形和异化，是不健康政商关系的产物。事发前，中滨海盛是天津滨海新区安全生产“十三五”规划编制项目的唯一供货商，该项目系天津滨海新区安监局以单一来源采购的方式采购，中滨海盛被地方安监部门认定“能够直接进行关于安全生产规划设计工作”。中滨海盛的前身是天津市橡胶工业研究所安全评价中心，2005年8月该中心改制，由天津海豚橡胶集团公司（以下简称“海豚橡胶公司”）与天津市橡胶工业研究所及相关自然人共同出资，组建成立天津市海橡安全技术发展有限公司，并于同年11月取得安全评价乙级资质。2008年，海豚橡胶公司与公安部天津消防研究所合作，遂改名为天津中滨海盛科技发展有限公司。该公司的股东有一家事业法人——国家消防工程技术研究中心，它的主管部门是公安部，依托单位正是公安部天津消防研究所。安评中介组织不仅与行政审批部门利益关联，且该组织唯一具备“安评”资质的专家竟然也供职于公安部天津消防研究所，自然人股东中更是有4人是国家消防工程技术研究中心的工作人员。国家-市场-社会本应在风险治理体系中相互监督制衡的三方竟然“融为一体”，漏洞百出的安评报告“一路过关”也就毫不奇怪了。
政社关系的结构性漏洞还表现为公众合法权益的虚置化。事故调查报告多次提及相关企业和政府部门信息公开方面的违法违规情形，如：在项目审批阶段违反国务院颁布的《政府信息公开条例》和《港口经营管理规定》，天津市交通委核发瑞海公司《港口经营许可证》《港口危险货物作业附证》，批复瑞海公司危险货物经营资质的信息未向社会公开; 瑞海公司提供的项目环评报告中的公众参与意见篇章存在弄虚作假现象，天津市环境工程评估中心和天津市滨海新区环境局行政审批处在评估审核该报告时也未核实公众参与意见情况及意见采纳反馈。事故发生前，危险货物堆场改造与建成运营拉动了本地GDP，给政府带来了政绩，更有官商勾结、利益输送的违法行徑，瑞海公司、中介机构、天津港集团公司和滨海新区政府都在危险货物堆场改造项目中获得了巨大经济利益。直到爆炸的那一刻，公众尤其是居住在附近的居民对危险货物堆场的情况毫不知情。这都说明，在整个风险治理体系中，公众充其量只是法律文本意义上的权利人，他们的各项权益（知情权、同意权和监督权）在现实中皆被忽略、冒用和虚置。
（三）治理能力的漏洞
1.主观意识的放松乃至故意
日常风险治理的效果最终依赖于治理主体能力的大小。治理能力可分为安全意识和治理行为两个维度。自发自觉的高度责任感和安全意识是任何组织及其成员理解安全价值、执行安全规则、实现安全目标的保障;相反，低水平的安全意识甚至是主观故意降低安全的自觉性则是风险治理能力弱的典型表现。事故调查报告中，对不同的责任主体使用了迥异的责任定性词汇。通过对这些词汇的梳理，我们发现风险治理主体的安全意识存在着较为严重的问题。调查组在认定涉事企业瑞海公司的各项违法违规情形并定性时，使用的词汇包括“无视”（2次）、“不顾”（2次）、“冒险”（1次）、“很清楚……但”（1次）、“不了解”（1次）、“不知道”（1次）。这些定性词可分为三类主观心态：无知、侥幸和故意。涉事行政监管机关在事故发生前的主观意识也被调查组一一揭露：天津市各级党委政府及其多个职能部门存在“安全意识不强、规划执行意识不强”且“不认真”（7次）的情形，天津市交通委和滨海新区安监局第一分局存在“明知……而故犯”（3次）的严重情形，天津海关系统则有“放纵”（1次）的情形，天津市规划、国土资源管理部门和天津港集团公司则存在“不负责任”（3次）的情形，中介机构中滨海盛公司更有“故意隐瞒”（1次）的违法情形。对涉事行政监管机构和中介机构的这些定性词也可分为三类主观心态：缺乏、弱化和故意。
对比事故调查组关于瑞海公司和监管机构的评价，可以发现，如此严重的安全生产事故之所以冲破层层安全防护造成巨大的灾难后果，恰恰是在相关企业对于“危险的无知”与职能部门“安全意识缺乏”的相互配合下，在企业“心存侥幸”与监管机构“放松心理”的相互呼应下，在官商勾结“故意”共谋下而一步步变成现实的。监管者与被监管对象在对抗安全防護的主观意识上如此“默契”，安全防护网络心理意识层的漏洞只会越来越大，防护网的基底被洞穿。
2.客观行动的敷衍乃至刻意
风险责任主体的主观心态会在其行动上体现出来。通过对表3中不同主体在审查审批和日常监管阶段的行动属性分析，可以看到他们在主观意识的指引下，应有的风险规避行为不断消弭，甚至刻意违背风险治理基本原则，致使安全防护网络预警与纠错机制形同虚设，最终酿成特别重大安全事故。
由于安全防护网络具有系统性、联动性特征，涉事企业和相关机构想要突破它同样也要分阶段分步骤实施。换言之，风险责任主体治理能力的弱化与丧失也是逐步显现的。在风险治理的源头——立项审批阶段，瑞海公司、中介机构和行政审批部门的行为特征是“以假乱真”：企业“假申请-真违法”，中介“假评估-真违规”，行政部门“假审查-真通融”。风险治理规则由人来制定、执行，当然也会被人更改、破坏。瑞海公司港口危险货物堆场项目在审批阶段的层层“造假过审”，相关人员的违法违规行为是关键。瑞海公司实际控制人于某等从业多年，深知正规行政许可程序的复杂性、严谨性以及自家企业资质的欠缺，就利用社会关系网采取“送、请、托”的手段获取合法的许可。同时，由于上述风险治理制度和治理关系漏洞的存在，提供安全设计和评价的中介与行政部门工作人员同瑞海公司的“造假”得以呼应配合。结果，非正式的“利益-人情网”快速侵蚀并替代了正式的安全防护网的审查许可。
从“亡羊补牢”的角度讲，即便是天津港的危险货物堆场改建项目在审批阶段违法立项建设未能得到及时阻止与纠正，如果其在日常运营阶段被依法监管，仍然存在弥补漏洞、有效减轻风险及其危害的机会。遗憾的是，从瑞海公司注册登记到特别重大安全事故发生时的两年多时间里，日常风险防范的自查和外部监管行为也发生了严重问题。从表3可知，瑞海公司日常经营中的安全管理“乱”字当头：工作人员没有经过安全培训就让其无证上岗，危险货物违法存放，货物运输装卸违法作业;相关行政部门对其的日常安全监管“放任宽纵”：有法不依或是执法不严，要么是不检查或疏于检查，要么去例行检查却对明显的安全隐患视而不见，即便查实，也会出现查而不纠、纠而不严的现象。企业的“乱作为”与安全监管部门的“不作为”相互配合，多个主体的风险治理能力几乎丧失殆尽。
四、结论与讨论
现代化港口系统复杂程度高且蕴含多重安全风险，社会通过制度安排和技术设计构建出一套安全防护网络以确保该系统的正常高效运作。中国目前的港口安全防护网络具备了结构立体性、功能复合性和机制联动性的特征，在长期的应用中也经受了实践的检验，取得了良好的风险治理效果。天津港事故的发生，并非是该安全防护网络无效的证据，否则出现事故的不会只有天津港一例;而是暴露出现有安全防护网依然存在着重大的结构性漏洞。这表现在，虽然当前的安全防护网覆盖面广且层次丰富，但该风险防控系统采取行业内部监管的体制，容易造成封闭的“锥管状”治理“黑箱”现象。在这个闭合的风险治理系统中，各子系统间存在着功能性（机制）联结缺失，综合风险预警和防范存在“缺环”和“断链”现象，导致安全监管的“信息孤岛”效应和日常治理效力的递减。上述体制和机制上的结构洞给那些注重经济利益而忽略安全危害的组织与个人以可乘之机。缺少了制度和机制的有效约束，组织及其成员个体的风险治理能力急剧下降，安全责任意识由淡化变为故意，风险治理的行动由努力规避转为刻意放纵与违反。最终，安全防护网被彻底洞穿，酿成特别重大灾难事故。
复杂系统的安全防护网和治理结构洞本质上是“一体两面”，二者相伴而生，完全封堵治理结构洞也是不可能完成的任务。风险治理的结构洞长期存在与以下三个方面的因素有关：
1.事物本身的复杂化程度与管理设计的简单化倾向之间存在难以克服的矛盾。风险成因的多样性、复合风险的链式反应性以及风险后果的多重叠加性，使“风险-灾害（突发事件）-危机”的形成和演化的结构关系异常复杂多变。但是，每次巨大灾难事故让管理变得紧迫，“立竿见影”的效果期待迫使风险治理多以短期且易行的方式进行结构化处理，风险的社会学习缺少深层次的反思性建设。
2.风险源头治理的高成本-低代价与事后应急管理的高代价-低成本之间孰优孰劣难以定论。对风险源头的科学识别与先期化解，可以大大减少不必要的人员伤亡和财产损失，但这需要风险治理全过程都保持高度的“警戒”，长期来看各种资源（人力、物力、财力等）投入和维护成本巨大;强调事后应急与恢复，虽然也会带来后期成本的增加，但可以减少（甚至省去）前期管理环节，这让一些管理者乐意接受。这导致应急管理的“高亮效应”——救援和处置获得的资源越多，预防、准备与监测越可能被忽略。结果，在安全制度设计与执行上出现了到底是坚持“一世”还是“一时”的政策摇摆。
3.推动风险治理结构转型升级的合力尚未形成。打破日常风险治理中“权力-资源”垄断格局的内在动力不足，针对特定事故案例的“教训吸取式”制度修补无法带来自上而下的顶层治理结构变革;发展社会组织，增强体制外监督的外部推动力缺乏，从城乡规划到环境保护再到安全生产，无不涉及千家万户的直接利益，但居民个体缺乏行使公民权利的平台，没有组织起来的个体无论是风险治理的意愿还是能力都显得不足。单纯依赖事故后的舆论压力和媒体议程设置很难推动风险治理的“在地化”，而本地居民与社会组织长期的积极参与才是真正有效的外部监督力量的源泉。唯有不断优化安全防护网络的内部结构和改善风险治理的外部环境，在制度安排和机制实践中系统化地“查缺补漏”，在体制法制上更加合理地分配权力与资源，才能真正实现安全生产领域的长治久安。 ① 本文所述情况皆是指2015年天津港事故发生前和发生时的状况。这之后，从中央到地方，重大安全事故风险防范与化解的管理体制、运行机制和法治化水平有了明显进步，有效遏制了类似天津港这类特重大事故的再次发生。但重大及其以下等级的安全事故并未禁绝，安全工作形势依然严峻。
② 高小平：《中国特色应急管理体系建设的成就和发展》，《中国行政管理》2008年第11期，第8-11页; 闪淳昌、周玲：《从SARS到大雪灾：中国应急管理体系建设的发展脉络及经验反思》，《甘肃社会科学》 2008年第5期，第40-44页; 薛澜：《中国应急管理系统的演变》，《行政管理改革》2010年第8期，第22-24页;钟开斌：《中国应急管理的演进与转换：从体系建构到能力提升》，《理论探讨》 2014年第2期，第17-21页。
③ 张海波、童星：《中国应急管理结构变化及其理论概化》，《中国社会科学》2015年第3期，第58-84页。
④ 童星：《风险灾害危机连续统与全过程应对体系》，《学习论坛》 2012年第8期，第47-50页。
⑤ ⑩ 国务院事故调查组：《天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告》，第1-8，100-104，93，92，41，36，97，33，49、74，28-29頁，中华人民共和国应急管理部网站，特重大事故调查报告栏目，http：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/2016/201602/P020190415543917598002.pdf.
⑥ 庞瑞芝、薛伟：《港口管理与经营》，天津：天津人民出版社， 2006年，第4-8页。
⑦ 韩晓龙：《集装箱港口装卸作业资源配置研究》， 博士学位论文，上海海事大学，2005年，第20-21页。
⑧ 童星：《熵：风险危机管理研究新视角》，《江苏社会科学》2008年第6期，第3页。
⑨ 《天津港集团有限公司简介》，http：//www.ptacn.com/detailcontentAction.do？searchFlag=1&typeId=45.
表格中统计数字是本案例中被运用的次数，各类法律法规实际的条款数量远大于此。
李保良等：《化工园区安全准入理论框架探讨》，《中国安全生产科学技术》2011年第8期，第160页。
张乐、童星：《“邻避”设施决策“环评”与“稳评”的关系辨析及政策衔接》，《思想战线》 2015 年第6期，第120-125页。
薛露：《安全生产日常监管与应急管理体系比较探析》，《中国应急救援》 2011年第3期，第38页。
事故调查报告中适用的法律法规皆是行政法规，本身不具有刑罚效力，自然不能苛责其明文规定适用何种刑罚。但作为风险治理网络的制度体系，各类涉及安全防护的法律法规若都能明确自身与最高处罚效力的《刑法》之间的关联，也会起到事前震慑和事后处罚有依据的作用。
贾学琼、高恩新：《应急管理多元参与的动力与协调机制》，《中国行政管理》 2011年第1期，第72页。
张乐、童星：《“邻避”行动的社会生成机制》，《江苏行政学院学报》 2013年第1期，第64-70页。
薛澜、刘冰：《应急管理体系新挑战及其顶层设计》，《国家行政学院学报》 2013年第1期，第13页。
卫佳铭等：《“独立王国”天津港的前世今生》，《南方都市报》2015年8月17日， http：//ndapp.oeeee.com/app.php？m=News&a=show&id=41361&from=timeline&isappinstalled=0.
童星：《从科层制管理走向网络型治理——社会治理创新的关键路径》，《学术月刊》 2015年第10期，第114页。
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《媒体起底天津港爆炸事故中的“红顶中介”》， 凤凰网， http：//news.ifeng.com/a/20150820/44471852_0.shtml.
何林璘、刘星：《天津港爆炸事故中的“红顶中介”》，《中国青年报》2015年8月20日，第3版;李壮壮等：《瑞海国际谜团》，《21世纪经济报道》，http：//m.21jingji.com/article/20150818/264986c31efeec33376934016cb10a89_baidunews.html.
括号内的数字是事故调查报告中出现该行为、情形的次数。
张乐、童星：《“邻避”冲突中的社会学习——基于7个PX项目的案例比较》，《学术界》2016年第8期，第38-54页。
（责任编辑：何 频）