论文部分内容阅读
国家工商总局提出推进监管领域、监管方式、监管方法和监管手段的转变，为工商行政管理适应新形势、完成新任务、发挥新作用提供了创新路径。随着改革的深化和政府职能转变步伐的加快，实现工商监管的“四个转变”已经成为摆在工商系统面前最为紧迫的任务。我们应该将“四个转变”作为落实“四个统一”、实现“四高目标”的重要抓手，切实理清工商行政管理的转型目标，在体制机制建设上拿出可操作的办法，着力把“四个转变”落到实处。本文着重研究监管领域由低端向高端延伸的问题。
一、监管领域延伸的相关概念及其特点和关系
(一)监管领域的概念及工商监管领域的渊源
工商行政管理的监管领域，是工商行政管理机关从事市场监管和行政执法活动的范围。监管领域的渊源是指监管领域的法律形式，亦即监管领域成立的立法权力或行政权力来源。
一是法律法规规定的监管责任。主要表现形式有：法律、行政法规、地方法规，以及由国家工商总局制定的部门规章，此外还有大量的规范性文件。这其中有实体法，也有程序法。实体法关于调整范畴、违法行为、执法主体和执法责任等的内容，规定了监管领域的范围：程序法关于执法方式、管辖范围、执法程序等的内容，界定了监管领域的层序。
二是新“三定”方案依法确定的行政职能。在法律确权的情况下，新“三定”方案对执法部门管理国家事务、行使职能给予了明确的授权，清晰地圈定了监管领域的边界，是法律落实的依据和重要的补充，从根本上保证了“权责统一”的法治原则得以落实。
三是地方政府要求参与的经济管理领域。完成好各级政府交办的工作任务，一直是工商部门的一项重要职能，主要表现为：1、政府要求的在工商监管领域内参与地方经济社会事务管理。2、政府赋予工商部门的与其监管领域相关的经济服务职能。3、政府要求工商部门参与的临时性、突击性任务。
(二)低端、高端监管领域的涵义、特点及其辩证关系
低端监管领域一般意义上是指工商部门传统监管范围、监管对象和监管重点。具有三个特点：一是基础性。低端并不是低级的、不重要的，而是工商部门已经积累了大量的经验，纳入了日常管理的传统监管领域。二是常规性。低端监管领域是例行性工作，是已经具备了完备程序的流程性工作。三是传统性。工商部门恢复设立以来即已介入监管的领域，是工商传统职能。
高端监管领域是指工商部门新涉足或管理对象有新变化、传统经验不能移植、尚未形成有效管理模式与机制的领域。其产生的来源和特点有以下几点：一是新生领域，即国家通过法律赋予工商部门的新职能。二是对象提升，即传统监管对象因与现代科技相结合引起的高端化。三是工作延伸，如注册登记工作从原来注重企业组织形式向企业股权、债权、融资等方面深入。四是职能延展，一方面是管理界面有新的延展。如以电子网络为基础的虚拟经济发展催生了虚拟产品交易。另一方面是监管领域的进一步明确。如流通领域曾经是一个模糊地带，行政监管职责不清。近年，已经由国务院确定为工商部门监管领域。五是职能创新，如从原来静态地表现市场主体存量数据，到主动地对工商数据进行分析解读，为上级政府提供决策依据，为社会提供信息公共产品。
监管的高端领域与低端领域是高中有低、低中有高的矛盾统一。
高中有低。网络交易是工商行政管理监管领域中的高端领域。但是，网络交易本质上讲是以互联网络和现代物流为媒介的商品交易行为。这里涉及的商品质量、消保维权、合同履行、公平交易、广告宣传等方面的内容是工商行政管理部门的传统职能。而互联网这一媒介也使得商品交易行为出现了新的特点，如商品交易主体更加分散，交易方式非直接化，交易标的物的虚拟化与远程递送等等，这些是工商部门所不熟悉的，原有对商品交易行为监管的经验也不能直接移植过来，必须探索新的监管方法，才能实现对这一领域的监督管理。
低中有高。对市场主体实施登记管理是工商行政管理与生俱来的监管领域，法律较为完备、监管方式方法手段较为成熟，无疑是工商部门较为熟悉的低端监管领域。但是改革开放以来，从个体户开始，私营企业、外商投资企业等所有制形式逐步丰富，有限责任、股份制、个人合伙、个人独资等企业组织形式日渐增多，工商登记管理领域不断向着多样化、复杂化的高端发展。特别是近年来，连锁经营、集团化企业，以及私募基金、股权投资等在我国前所未有的企业经营业态与经营方式不断涌现。仅就私募股权投资基金而言，虽然从登记管理上按照已经立法规范的各种企业形式实施登记，并不是高端内容，但是在此类企业存续过程中，涉及到大量的股权变更、债权转移的登记管理，需要我们在加强服务与管理两个方面进行新的探索。
(三)监管领域延伸是工商工作高端化发展的历史性进程
工商部门监管领域的延伸是一个历史性现象，随着改革开放的不断深入，监管领域既有剥离和转移，又有深化与扩展，这一过程大体上经历了四个阶段。
第一个阶段是恢复建局的十年(1978～1988年)。经济体制改革推进到“有计划的商品经济”，“市场机制”被引入经济活动，国家恢复设立工商部门，监管领域一个是保卫社会主义公有制，职能是“六管一打”；一个是个体私营经济的主管单位，即在个体经济管理的同时承担促进个体私营经济发展的职责。第二个阶段是着力发展市场主体的十年(1988～1998年)。1988年，《中华人民共和国宪法修正案》明确了“私营经济”的法律地位，私营经济发展进入黄金时期。这一阶段工商部门主要的领域是培育有形市场和发展个体私营经济。在管理方面则是以清理整顿公司为主，推动政企分开，建立市场经济体制。第三个阶段是探索社会主义大市场监管的十年。(1998～2003年)随着市场机制在资源配置中渐次起到主导作用，多种经济成分在竞争中不断发展，工商部门监管内容从单纯的注册登记延伸至行政审批，从打击投机倒把延伸至维护公平竞争。同时，随着办管脱钩，工商监管领域进而定位为社会主义大市场，即包括生产资料与生产要素市场各类市场。第四个阶段是融入公共治理模式的新起点。2003年始，我国将完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能作为改革的中心内容，政府管理逐步向治理型、服务型、调控型转变，工商部门监管也随之向畅通市场准入、维护有序竞争、规范交易行为等领域拓展，
可见，工商监管领域从低端向高端延伸是我国经济体制改革不断深化的必然结果。在这一过程中，监管领域低端与高端既由低向高转化、又由高向低转化，即监管的新生领域日渐增多，日益高端化，同时又伴生着曾经为工商部门所不熟悉高端领域，随着工作的深化转而成为熟悉的低端领域。所以，在说明工商监管领域从低端向高端发展的问题上，用“延伸”而不用“转变”是比较准确的。它表述的是工商部门监管领域或说工作职能适应历史变迁、经济发展和国家要求而进行的自我调整、 自我创新；是巩固基础职能的同时，促进职能到位。应该说，工商行政管理部门丰富多样的职能与宽广的监管领域之中，各项任务是不分高低的，之所以说高是因其新颖而不熟悉，低是因熟悉而常规。因此，监管领域的延伸是要求我们克服对旧有监管方式、方法、手段的依赖，在新兴监管领域内积极行政、逐步积累，尽快建立起长效监管机制，并将其纳入日常监管。使高端领域成为熟悉领域。
二、监管领域延伸的本质是监管职能到位
在工商行政管理执法实践与理论研究中监管领域与监管职能经常对应出现，对两者的内涵及关系在不同语境有不同的表述。
一是把监管领域理解为监管职能作为的场所，职能是指机构本身具有的功能或应起的作用。领域是从事一种专门活动或事业的范围。工商行政管理的监管职能，亦即工商部门应该具有的功能或应该起的作用：而工商行政管理的监管领域，即为工商部门发挥功能或作用的范围。在这个意义上，职能是行为的概念，领域是场所的概念。工商部门的注册登记职能、消费维权职能即是这样的行为概念，而流通领域、食品安全领域、网络交易领域等就是场所的概念。
二是把监管领域理解为监管职能作为的对象，从管理学的角度来分析，一个组织的职能是根据组织目标确定的。组织的工作任务与活动领域，二者都是由组织目标所决定的，是组织目标的具体化。如维护公平竞争的市场秩序是工商部门的组织目标之一，国家赋予工商部门反垄断与反不正当竞争的职能，随之企业竞争行为、行政权力对企业竞争的影响等领域也就确定为工商监管领域。这里，监管领域实质上是一种利益关系的表现，是监管行为所指向的监管对象。
这两种表述对于监管领域的认识虽然有所差异，但都清晰地反映出了监管职能的核心地位和对监管领域的决定性作用，表明监管职能与监管领域具有同一性。监管职能一方面决定了工商部门所能进入的监管领域，如工商部门在食品安全监管中只能在流通领域而不能进入生产领域进行执法活动：另一方面决定了在某领域内工商行政管理具有区别于其他行政管理的特定行为方式，如国家工商总局通过查处垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争等行为来实现反垄断职能，而国家发改委和商务部则分别通过查处价格垄断和审查经营者集中来实现反垄断职能。因此，我们可以把监管领域延伸理解为监管职能覆盖监管领域的一个动态的过程，或者说是职能转变与到位的过程。而这一过程的实质，就是职能与领域在执法实践中实现统一。
三、监管领域延伸是工商部门履行职能的现实性需要
工商部门的监管领域遍及市场经济秩序和经济发展的各个层面，这就要求我们必须不断延伸监管触角，在更广、更深、更多样的领域内实现职能到位。
一是监管界面的广阔性。工商部门监管界面宽广，现行有效的法律法规中，共有104部法律和264部行政法规赋予工商行政管理部门监管执法职责，总局单独制定和与有关部门联合制定的行政规章有101部。只有延伸监管领域，实现职能到位，才能全面履行好这些法定职责。
二是监管对象的多样性。监管对象日益呈多样化，而且这种多样化还是建立在专业化的基础之上的。由此带给工商部门的压力主要有两个方面，一方面是随着改革开放的深入和新经济时代的来临，品牌营销、集团化经营、网络经济等新型企业经营模式不断涌现，企业经营行为、竞争行为呈现复杂化与专业化的倾向；另一方面是由于当代科技的普及与应用，市场违法违规活动自身科技含量也日益提高，滥用食品添加剂、网络传销等依托科技手段的违法行为层出不穷，增加了监管难度。只有适应不同领域内监管客体的多样性，提出有针对性的监管策略，才能实现对监管领域的全覆盖。
三是监管区域的差异性。我国幅员辽阔，地区差异十分显著，区域经济发展尚不平衡，由此造成了各地区之间市场环境的巨大差异，即使在一个省内监管领域也具有差异性，使得监管领域呈不规则分布状态，即相同监管领域在不同地区呈现着不同的特点。特别是高端领域，因各地经济发展水平不同，其发端的时间、发展的程度、表现的特点都有所不同，增加了领域延伸的迫切性与层次性。
四、监管领域延伸的途径与方法
总局提出监管领域延伸总的方向是“从低端向高端”，涵盖监管范围、监管内容、监管重点三个层面，是个全局性的变革。我们认为，实现监管领域延伸要定位在“扩大市场主体，促进经济发展：加强监督管理，促进社会和谐”这两大基本任务上，并通过以下三个途径加以推进。
(一)从主体规制为中心向行为规制为中心转向
主体规制是指以市场主体资格作为规范对象的管理制度安排。行为规制则是以市场主体行为作为规范对象的管理制度安排。规制作为一种社会管理的方式，其实质是通过对抗性的立法程序协调市场主体的经济关系。随着我国市场机制在资源配置方面主导作用日益增强，对市场主体资格实施对抗性的管制明显不适应于市场经济投资自主的本质要求，放松对市场主体准入的管制是大势所趋。同时，市场经济越是发达，市场上的经济运作方式和竞争方式越是复杂多样，产生权益侵害的概率也就越大，加强对市场主体行为的管制也是大势所趋。因此，监管领域的延伸一方面应贯彻监管与服务、监管与发展的统一原则，进一步放宽市场准入门槛，简化市场主体资格审查：另一方面要贯彻监管与执法、监管与维权的统一原则，着力加大打击经济违法行为的力度，净化市场环境。
(二)从个案查处为重点向行业引导为重点发展
企业个案行为与行业整体行为之间存在着部分和整体的辩证关系。整体是个体的综合，其功能大于个体之和。企业个案行为的发生，往往体现了行业整体行为、整体情况。“三鹿”问题乳品，案发于一个企业，折射的却是整个奶制品行业，甚至食品行业行为的问题。以案件为核心，不告不理、一案一处置的监管方式，由于监管力量有限，违法行为不可能得到全部有效的惩处，只能通过警示作用来影响其他企业的行为，这样企业违法成本低于守法成本，选择违法追逐利润就是企业最可能选择的策略行为。因此，在个案查处过程中，不能只见树木不见森林。应该见微知著、举一反三，而是要在个别事件中发现整体规律，并找出治理的方法，形成长效的机制，才能实现监管职能在监管领域内的全覆盖。
(三)从有形市场向无形市场拓展
随着我国市场经济发展水平的迅速提高，初级生产要素和工业消费品市场对经济的拉动效用日益弱化，资金、技术、信息、管理等越来越成为推动经济发展和取得竞争优势的主要因素。与之相应，配置资金、技术、信息、管理等资源的要素市场、无形市场等高层次市场逐渐发展起来，监管对象也逐步远离实体经济。从市场主体上看，出现了利用网络卫星等高科技通信和流通技术组成的不受地域时空限制的经营性组织，即虚拟制公司：从交易物品上看，不仅存在着信息、技术及商标专用权等的无形资产交易，还存在着如网络游戏装备、点卡等虚 拟物品的交易等等。这些监管领域都是工商部门监管职责所在，是监管领域延伸的方向。
与之相适应，我们认为应主要采取以下三个方面的措施。
一是转变思想观念。思想指导行动，观念开阔视野。延伸监管领域首先是一个认识问题。第一，要增强法治观念。从监管领域的法定性来讲，包含三个方面的内容：1、监管领域是国家授权或法律法规特定的，任何执法部门、任何执法人员都不能超越国家和法律法规规定，擅自扩大或缩小本部门的监管领域。2、按照法律对监管领域的划分，监管职责的明确和对执法权力的限定实施监管行为，纵向到底、横向到边，不留死角，不留盲区，保证监管工作到位，杜绝越位、错位和缺位。3、国家对监管领域的划分，如部门分工、级别管辖、责权分配，其目的是建立公共行政秩序。避免职能交叉、重复执法和执法资源的浪费，为有序执法、规范执法提供了基础和保障，各执法部门必须共同遵守和维护。第二，要树立平等保护观念。从市场的统一性出发，按照平等物权的原则，在监管问题上摒弃市场主体差别化、特殊化倾向，对监管领域内主体无论所有制、无论企业形式、无论规模大小都一视同仁，给予同等的保护与监管，弃“人治”，尊“法治”，维护公平竞争，保证监管领域不留空白。第三，要强化积极行政意识。可以说，对工商行政管理部门的问责，实际上就是监管领域延伸不到位的问题。从我国目前的法治环境状况来看。立法的滞后与空白是客观存在的，在法律划定的监管领域内就难免缺乏可操作的法律规范。对此，工商部门必须在遵循合法性的前提下积极作为，这也是延伸监管领域题中应有之意。第四，要确立市场经济视野。工商行政管理市场监管职能是政府市场监管职能的重要组成部分。工商行政管理监管领域延伸要从社会主义市场经济的要求出发，明确管理边界，解析工商部门职能任务，树立正确治理理念，着重从制定或参与制定市场规则、维护市场秩序这两个方面来实施市场监管职能。
二是完善法制。一方面要针对监管领域内的空白加快立法步伐。按照平等保护原则，通过立法活动，进一步消除工商行政管理计划经济色彩，进一步推进监管统一与主体平等。要针对监管领域变迁与高端化的实际需要，对如《商标法》、《广告法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》实施多年的法律进行修订，按照市场经济发展规律，对商标权属的流动、如网络交易中消费隐私信息保护等现阶段监管领域内的空白，加以明确与规范。为工商部门依法有效地实施行政监管提供依据。另一方面应从“四化”建设的角度推进制度建设。工商行政管理监管领域中有诸多的新领域、新问题、新事物，这些都需要通过实践来加以认识和解决。应该在实践的基础上，结合对工商行政管理基本法律的原则性规定的细化和可操作化，拟制预案、程序、规程等规范性文件，使在新型监管领域取得的监管经验能够固化成为有效的治理机制，促进延伸领域转化为日常领域。
三是强化体制机制。适应监管领域高端化的要求，工商行政管理部门必须推动体制机制从分散、多层级、经验型的模式，向集约化、扁平化、专业化的方向发展。所谓集约化，即构建综合性的统一指挥协调系统，增强快速反应能力，在广阔的监管界面中统一、高效地实施监管职能。所谓扁平化，即按照“重心在下”的原则，加大向基层授权的力度，减少不必要的中间层，完善基层监管和服务体系。所谓专业化，即针对监管领域专业化与多样化并存的现象，推行分层分类的差异化监管机制，充分利用高科技手段，努力构建行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系。
四是创新运行方式。监管领域的延伸，必须以监管方式、监管方法和监管手段的转变作为基础，监管方式的转变，是细分监管领域，建立评价体系，明晰监管责任，保障监管效果。监管方法的转变，是放大有限的监管力量，提高监管效率，实现监管领域的全覆盖。监管手段的转变，是监管领域从传统向现代化延伸的技术性基础，支撑监管领域的高端化，促进监管创新。可以说，监管转变的四个部分，是不可分割、普遍联系的辩证统一体，只有适应形势变化、协调一致、相互促进地推动领域、方式、方法和手段的转变，才能最终实现工商职能的整体性转变，使工商行政管理在新的历史条件下做出新的更大的贡献。
一、监管领域延伸的相关概念及其特点和关系
(一)监管领域的概念及工商监管领域的渊源
工商行政管理的监管领域，是工商行政管理机关从事市场监管和行政执法活动的范围。监管领域的渊源是指监管领域的法律形式，亦即监管领域成立的立法权力或行政权力来源。
一是法律法规规定的监管责任。主要表现形式有：法律、行政法规、地方法规，以及由国家工商总局制定的部门规章，此外还有大量的规范性文件。这其中有实体法，也有程序法。实体法关于调整范畴、违法行为、执法主体和执法责任等的内容，规定了监管领域的范围：程序法关于执法方式、管辖范围、执法程序等的内容，界定了监管领域的层序。
二是新“三定”方案依法确定的行政职能。在法律确权的情况下，新“三定”方案对执法部门管理国家事务、行使职能给予了明确的授权，清晰地圈定了监管领域的边界，是法律落实的依据和重要的补充，从根本上保证了“权责统一”的法治原则得以落实。
三是地方政府要求参与的经济管理领域。完成好各级政府交办的工作任务，一直是工商部门的一项重要职能，主要表现为：1、政府要求的在工商监管领域内参与地方经济社会事务管理。2、政府赋予工商部门的与其监管领域相关的经济服务职能。3、政府要求工商部门参与的临时性、突击性任务。
(二)低端、高端监管领域的涵义、特点及其辩证关系
低端监管领域一般意义上是指工商部门传统监管范围、监管对象和监管重点。具有三个特点：一是基础性。低端并不是低级的、不重要的，而是工商部门已经积累了大量的经验，纳入了日常管理的传统监管领域。二是常规性。低端监管领域是例行性工作，是已经具备了完备程序的流程性工作。三是传统性。工商部门恢复设立以来即已介入监管的领域，是工商传统职能。
高端监管领域是指工商部门新涉足或管理对象有新变化、传统经验不能移植、尚未形成有效管理模式与机制的领域。其产生的来源和特点有以下几点：一是新生领域，即国家通过法律赋予工商部门的新职能。二是对象提升，即传统监管对象因与现代科技相结合引起的高端化。三是工作延伸，如注册登记工作从原来注重企业组织形式向企业股权、债权、融资等方面深入。四是职能延展，一方面是管理界面有新的延展。如以电子网络为基础的虚拟经济发展催生了虚拟产品交易。另一方面是监管领域的进一步明确。如流通领域曾经是一个模糊地带，行政监管职责不清。近年，已经由国务院确定为工商部门监管领域。五是职能创新，如从原来静态地表现市场主体存量数据，到主动地对工商数据进行分析解读，为上级政府提供决策依据，为社会提供信息公共产品。
监管的高端领域与低端领域是高中有低、低中有高的矛盾统一。
高中有低。网络交易是工商行政管理监管领域中的高端领域。但是，网络交易本质上讲是以互联网络和现代物流为媒介的商品交易行为。这里涉及的商品质量、消保维权、合同履行、公平交易、广告宣传等方面的内容是工商行政管理部门的传统职能。而互联网这一媒介也使得商品交易行为出现了新的特点，如商品交易主体更加分散，交易方式非直接化，交易标的物的虚拟化与远程递送等等，这些是工商部门所不熟悉的，原有对商品交易行为监管的经验也不能直接移植过来，必须探索新的监管方法，才能实现对这一领域的监督管理。
低中有高。对市场主体实施登记管理是工商行政管理与生俱来的监管领域，法律较为完备、监管方式方法手段较为成熟，无疑是工商部门较为熟悉的低端监管领域。但是改革开放以来，从个体户开始，私营企业、外商投资企业等所有制形式逐步丰富，有限责任、股份制、个人合伙、个人独资等企业组织形式日渐增多，工商登记管理领域不断向着多样化、复杂化的高端发展。特别是近年来，连锁经营、集团化企业，以及私募基金、股权投资等在我国前所未有的企业经营业态与经营方式不断涌现。仅就私募股权投资基金而言，虽然从登记管理上按照已经立法规范的各种企业形式实施登记，并不是高端内容，但是在此类企业存续过程中，涉及到大量的股权变更、债权转移的登记管理，需要我们在加强服务与管理两个方面进行新的探索。
(三)监管领域延伸是工商工作高端化发展的历史性进程
工商部门监管领域的延伸是一个历史性现象，随着改革开放的不断深入，监管领域既有剥离和转移，又有深化与扩展，这一过程大体上经历了四个阶段。
第一个阶段是恢复建局的十年(1978～1988年)。经济体制改革推进到“有计划的商品经济”，“市场机制”被引入经济活动，国家恢复设立工商部门，监管领域一个是保卫社会主义公有制，职能是“六管一打”；一个是个体私营经济的主管单位，即在个体经济管理的同时承担促进个体私营经济发展的职责。第二个阶段是着力发展市场主体的十年(1988～1998年)。1988年，《中华人民共和国宪法修正案》明确了“私营经济”的法律地位，私营经济发展进入黄金时期。这一阶段工商部门主要的领域是培育有形市场和发展个体私营经济。在管理方面则是以清理整顿公司为主，推动政企分开，建立市场经济体制。第三个阶段是探索社会主义大市场监管的十年。(1998～2003年)随着市场机制在资源配置中渐次起到主导作用，多种经济成分在竞争中不断发展，工商部门监管内容从单纯的注册登记延伸至行政审批，从打击投机倒把延伸至维护公平竞争。同时，随着办管脱钩，工商监管领域进而定位为社会主义大市场，即包括生产资料与生产要素市场各类市场。第四个阶段是融入公共治理模式的新起点。2003年始，我国将完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能作为改革的中心内容，政府管理逐步向治理型、服务型、调控型转变，工商部门监管也随之向畅通市场准入、维护有序竞争、规范交易行为等领域拓展，
可见，工商监管领域从低端向高端延伸是我国经济体制改革不断深化的必然结果。在这一过程中，监管领域低端与高端既由低向高转化、又由高向低转化，即监管的新生领域日渐增多，日益高端化，同时又伴生着曾经为工商部门所不熟悉高端领域，随着工作的深化转而成为熟悉的低端领域。所以，在说明工商监管领域从低端向高端发展的问题上，用“延伸”而不用“转变”是比较准确的。它表述的是工商部门监管领域或说工作职能适应历史变迁、经济发展和国家要求而进行的自我调整、 自我创新；是巩固基础职能的同时，促进职能到位。应该说，工商行政管理部门丰富多样的职能与宽广的监管领域之中，各项任务是不分高低的，之所以说高是因其新颖而不熟悉，低是因熟悉而常规。因此，监管领域的延伸是要求我们克服对旧有监管方式、方法、手段的依赖，在新兴监管领域内积极行政、逐步积累，尽快建立起长效监管机制，并将其纳入日常监管。使高端领域成为熟悉领域。
二、监管领域延伸的本质是监管职能到位
在工商行政管理执法实践与理论研究中监管领域与监管职能经常对应出现，对两者的内涵及关系在不同语境有不同的表述。
一是把监管领域理解为监管职能作为的场所，职能是指机构本身具有的功能或应起的作用。领域是从事一种专门活动或事业的范围。工商行政管理的监管职能，亦即工商部门应该具有的功能或应该起的作用：而工商行政管理的监管领域，即为工商部门发挥功能或作用的范围。在这个意义上，职能是行为的概念，领域是场所的概念。工商部门的注册登记职能、消费维权职能即是这样的行为概念，而流通领域、食品安全领域、网络交易领域等就是场所的概念。
二是把监管领域理解为监管职能作为的对象，从管理学的角度来分析，一个组织的职能是根据组织目标确定的。组织的工作任务与活动领域，二者都是由组织目标所决定的，是组织目标的具体化。如维护公平竞争的市场秩序是工商部门的组织目标之一，国家赋予工商部门反垄断与反不正当竞争的职能，随之企业竞争行为、行政权力对企业竞争的影响等领域也就确定为工商监管领域。这里，监管领域实质上是一种利益关系的表现，是监管行为所指向的监管对象。
这两种表述对于监管领域的认识虽然有所差异，但都清晰地反映出了监管职能的核心地位和对监管领域的决定性作用，表明监管职能与监管领域具有同一性。监管职能一方面决定了工商部门所能进入的监管领域，如工商部门在食品安全监管中只能在流通领域而不能进入生产领域进行执法活动：另一方面决定了在某领域内工商行政管理具有区别于其他行政管理的特定行为方式，如国家工商总局通过查处垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争等行为来实现反垄断职能，而国家发改委和商务部则分别通过查处价格垄断和审查经营者集中来实现反垄断职能。因此，我们可以把监管领域延伸理解为监管职能覆盖监管领域的一个动态的过程，或者说是职能转变与到位的过程。而这一过程的实质，就是职能与领域在执法实践中实现统一。
三、监管领域延伸是工商部门履行职能的现实性需要
工商部门的监管领域遍及市场经济秩序和经济发展的各个层面，这就要求我们必须不断延伸监管触角，在更广、更深、更多样的领域内实现职能到位。
一是监管界面的广阔性。工商部门监管界面宽广，现行有效的法律法规中，共有104部法律和264部行政法规赋予工商行政管理部门监管执法职责，总局单独制定和与有关部门联合制定的行政规章有101部。只有延伸监管领域，实现职能到位，才能全面履行好这些法定职责。
二是监管对象的多样性。监管对象日益呈多样化，而且这种多样化还是建立在专业化的基础之上的。由此带给工商部门的压力主要有两个方面，一方面是随着改革开放的深入和新经济时代的来临，品牌营销、集团化经营、网络经济等新型企业经营模式不断涌现，企业经营行为、竞争行为呈现复杂化与专业化的倾向；另一方面是由于当代科技的普及与应用，市场违法违规活动自身科技含量也日益提高，滥用食品添加剂、网络传销等依托科技手段的违法行为层出不穷，增加了监管难度。只有适应不同领域内监管客体的多样性，提出有针对性的监管策略，才能实现对监管领域的全覆盖。
三是监管区域的差异性。我国幅员辽阔，地区差异十分显著，区域经济发展尚不平衡，由此造成了各地区之间市场环境的巨大差异，即使在一个省内监管领域也具有差异性，使得监管领域呈不规则分布状态，即相同监管领域在不同地区呈现着不同的特点。特别是高端领域，因各地经济发展水平不同，其发端的时间、发展的程度、表现的特点都有所不同，增加了领域延伸的迫切性与层次性。
四、监管领域延伸的途径与方法
总局提出监管领域延伸总的方向是“从低端向高端”，涵盖监管范围、监管内容、监管重点三个层面，是个全局性的变革。我们认为，实现监管领域延伸要定位在“扩大市场主体，促进经济发展：加强监督管理，促进社会和谐”这两大基本任务上，并通过以下三个途径加以推进。
(一)从主体规制为中心向行为规制为中心转向
主体规制是指以市场主体资格作为规范对象的管理制度安排。行为规制则是以市场主体行为作为规范对象的管理制度安排。规制作为一种社会管理的方式，其实质是通过对抗性的立法程序协调市场主体的经济关系。随着我国市场机制在资源配置方面主导作用日益增强，对市场主体资格实施对抗性的管制明显不适应于市场经济投资自主的本质要求，放松对市场主体准入的管制是大势所趋。同时，市场经济越是发达，市场上的经济运作方式和竞争方式越是复杂多样，产生权益侵害的概率也就越大，加强对市场主体行为的管制也是大势所趋。因此，监管领域的延伸一方面应贯彻监管与服务、监管与发展的统一原则，进一步放宽市场准入门槛，简化市场主体资格审查：另一方面要贯彻监管与执法、监管与维权的统一原则，着力加大打击经济违法行为的力度，净化市场环境。
(二)从个案查处为重点向行业引导为重点发展
企业个案行为与行业整体行为之间存在着部分和整体的辩证关系。整体是个体的综合，其功能大于个体之和。企业个案行为的发生，往往体现了行业整体行为、整体情况。“三鹿”问题乳品，案发于一个企业，折射的却是整个奶制品行业，甚至食品行业行为的问题。以案件为核心，不告不理、一案一处置的监管方式，由于监管力量有限，违法行为不可能得到全部有效的惩处，只能通过警示作用来影响其他企业的行为，这样企业违法成本低于守法成本，选择违法追逐利润就是企业最可能选择的策略行为。因此，在个案查处过程中，不能只见树木不见森林。应该见微知著、举一反三，而是要在个别事件中发现整体规律，并找出治理的方法，形成长效的机制，才能实现监管职能在监管领域内的全覆盖。
(三)从有形市场向无形市场拓展
随着我国市场经济发展水平的迅速提高，初级生产要素和工业消费品市场对经济的拉动效用日益弱化，资金、技术、信息、管理等越来越成为推动经济发展和取得竞争优势的主要因素。与之相应，配置资金、技术、信息、管理等资源的要素市场、无形市场等高层次市场逐渐发展起来，监管对象也逐步远离实体经济。从市场主体上看，出现了利用网络卫星等高科技通信和流通技术组成的不受地域时空限制的经营性组织，即虚拟制公司：从交易物品上看，不仅存在着信息、技术及商标专用权等的无形资产交易，还存在着如网络游戏装备、点卡等虚 拟物品的交易等等。这些监管领域都是工商部门监管职责所在，是监管领域延伸的方向。
与之相适应，我们认为应主要采取以下三个方面的措施。
一是转变思想观念。思想指导行动，观念开阔视野。延伸监管领域首先是一个认识问题。第一，要增强法治观念。从监管领域的法定性来讲，包含三个方面的内容：1、监管领域是国家授权或法律法规特定的，任何执法部门、任何执法人员都不能超越国家和法律法规规定，擅自扩大或缩小本部门的监管领域。2、按照法律对监管领域的划分，监管职责的明确和对执法权力的限定实施监管行为，纵向到底、横向到边，不留死角，不留盲区，保证监管工作到位，杜绝越位、错位和缺位。3、国家对监管领域的划分，如部门分工、级别管辖、责权分配，其目的是建立公共行政秩序。避免职能交叉、重复执法和执法资源的浪费，为有序执法、规范执法提供了基础和保障，各执法部门必须共同遵守和维护。第二，要树立平等保护观念。从市场的统一性出发，按照平等物权的原则，在监管问题上摒弃市场主体差别化、特殊化倾向，对监管领域内主体无论所有制、无论企业形式、无论规模大小都一视同仁，给予同等的保护与监管，弃“人治”，尊“法治”，维护公平竞争，保证监管领域不留空白。第三，要强化积极行政意识。可以说，对工商行政管理部门的问责，实际上就是监管领域延伸不到位的问题。从我国目前的法治环境状况来看。立法的滞后与空白是客观存在的，在法律划定的监管领域内就难免缺乏可操作的法律规范。对此，工商部门必须在遵循合法性的前提下积极作为，这也是延伸监管领域题中应有之意。第四，要确立市场经济视野。工商行政管理市场监管职能是政府市场监管职能的重要组成部分。工商行政管理监管领域延伸要从社会主义市场经济的要求出发，明确管理边界，解析工商部门职能任务，树立正确治理理念，着重从制定或参与制定市场规则、维护市场秩序这两个方面来实施市场监管职能。
二是完善法制。一方面要针对监管领域内的空白加快立法步伐。按照平等保护原则，通过立法活动，进一步消除工商行政管理计划经济色彩，进一步推进监管统一与主体平等。要针对监管领域变迁与高端化的实际需要，对如《商标法》、《广告法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》实施多年的法律进行修订，按照市场经济发展规律，对商标权属的流动、如网络交易中消费隐私信息保护等现阶段监管领域内的空白，加以明确与规范。为工商部门依法有效地实施行政监管提供依据。另一方面应从“四化”建设的角度推进制度建设。工商行政管理监管领域中有诸多的新领域、新问题、新事物，这些都需要通过实践来加以认识和解决。应该在实践的基础上，结合对工商行政管理基本法律的原则性规定的细化和可操作化，拟制预案、程序、规程等规范性文件，使在新型监管领域取得的监管经验能够固化成为有效的治理机制，促进延伸领域转化为日常领域。
三是强化体制机制。适应监管领域高端化的要求，工商行政管理部门必须推动体制机制从分散、多层级、经验型的模式，向集约化、扁平化、专业化的方向发展。所谓集约化，即构建综合性的统一指挥协调系统，增强快速反应能力，在广阔的监管界面中统一、高效地实施监管职能。所谓扁平化，即按照“重心在下”的原则，加大向基层授权的力度，减少不必要的中间层，完善基层监管和服务体系。所谓专业化，即针对监管领域专业化与多样化并存的现象，推行分层分类的差异化监管机制，充分利用高科技手段，努力构建行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系。
四是创新运行方式。监管领域的延伸，必须以监管方式、监管方法和监管手段的转变作为基础，监管方式的转变，是细分监管领域，建立评价体系，明晰监管责任，保障监管效果。监管方法的转变，是放大有限的监管力量，提高监管效率，实现监管领域的全覆盖。监管手段的转变，是监管领域从传统向现代化延伸的技术性基础，支撑监管领域的高端化，促进监管创新。可以说，监管转变的四个部分，是不可分割、普遍联系的辩证统一体，只有适应形势变化、协调一致、相互促进地推动领域、方式、方法和手段的转变，才能最终实现工商职能的整体性转变，使工商行政管理在新的历史条件下做出新的更大的贡献。