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摘要:近年来,随着我国工农业的不断发展,耕地土壤重金属污染日益严重,重金属污染物在土壤中移动性差、滞留时间长、不能被微生物降解,显著影响农作物的生长、产量和品质,威胁人们的生命健康。为探索如何对重金属超标农用地的安全利用,从我国农用地重金属污染的基本形势、现实背景和重要意义等方面论述重金属超标农用地安全利用的必要性。分析国外治理重金属污染土地的安全利用情况和各种配套措施,并结合我国各职能部门的监督对象、职责职权、工作效果等论证目前各种对策的优缺点。最后,结合我国农业的各种情况,对我国重金属超标农用地如何安全利用提出合理的对策。
关键词:重金属超标;农用地;安全利用;政策规划与评估方法(S-CAD);管控对策
中图分类号: F32322文献标志码: A
文章编号:1002-1302(2017)21-0341-05
HJ14mm]
收稿日期:2017-03-09
基金项目:公益性行业(国土资源)科研专项(编号:201511082-2)。
作者简介:董莉莉(1979—),女,河南信阳人,博士研究生,主要从事土地评价与规划研究。E-mail:dllcugb@126com。
通信作者:吴克宁,博士,教授,博士生导师,主要从事土地评价与规划研究。Tel:(010)82322151;E-mail:knwu@sohucomcn。
土壤是除大气、水以外生态系统中不可或缺的一部分,直接决定着人类的生存前景、生活质量、生产能力。根据全世界专家学者达成的共识,土壤污染已成为一个刻不容缓的问题,它时刻威胁着人类的可持续发展。遏制土壤污染、维护土壤健康,已成为当前人们所关注的焦点1]。据权威预测,全球人口在2050年将达到91亿人,为此全球的粮食产量必须在现在的基础上增加1倍,才能保障全球的粮食安全2]。全球耕地面积占陆地总面积的110,但由于大量的耕地被污染,同时另一部分耕地向其他用地类型转变,全球的耕地资源利用都将面临粮食安全、生态安全和城市化发展的挑战3]。
随着社会的不断发展,工业化也相继进行着质的突破,看似人们的生活越来越美好,越来越便利,但是工业化所带来的重金属污染也正在侵蚀着耕地。重金属污染不似其他污染,它一旦入侵土壤将在其中滞留很长一段时间,并且不易移动,同时也不易被分解,对农产品数量和质量可以造成长期伤害和威胁。2008年我国发出环境状况公报,根据公报的内容可以看出,我国约有40%的土地因为人类而出现不同程度的污染和破坏,而其中农业用地遭到破坏的程度更是触目惊心,有近20%的农业用地已经难以被再利用。由于土壤的特殊性,也为保护工作带来了一定的难度。据调查,迄今为止我国约有1 000万hm2的农业用地受到不同程度、不同方式的破坏。其中,由于不达标的灌溉,被破坏的农业用地达到200万hm2;由于废弃工业残渣的占地,被破坏的农业用地达到1333万hm2,这些被破坏的农业用地占总耕地面积的近20%4]。
本研究以过去的研究成果为依据,并结合我国的实际情况,着重分析农用地土壤污染特别是有关重金属污染的形势,同时结合用地类型转变、重金属超标基本农田作物布局调整、重金属超标农用地权属转移等不同的利用管理情景,對重金属超标的农用地提出健康发展的合理化建议。
1我国农用地污染管控政策的必要性
11土壤污染的现状与成因
重金属作为一种持久性有机污染物,已经被越来越重视和关注。据调查,我国大部分城市周围的土壤都受到重金属不同程度的污染。江苏省丘陵地区的铜、汞、铅和镉污染地区为359%。根据广东省国土资源厅土壤调查结果表明,西江1万km2的面积受到重金属污染达到5 500 km2,污染程度超过50%;汞污染面积为1 275 km2,土壤污染深度为 40 cm。采矿业是重金属污染的主要原因,在今天重金属污染已严重威胁和影响人类的生存与发展。重金属在自然中的运移途径如图1所示。
随着经济发展对矿产资源的需求,矿山开采、冶炼活动日益频繁,其废水、废气、废渣的排放容易污染下游和周边土壤。重金属在矿业系统中的循环过程如图2所示。
FK(W13]TPDLL2tif]
在过去,长期污水灌溉导致农业严重的土壤污染和不同程度的农产品重金属含量超标。污水灌溉开始于20世纪50年代末到60年代,污水处理技术落后,高废水污染物浓度。据农业部开展污水灌溉的全国调查,约有140万hm2污水灌溉的地区,重金属污染地区的土壤占水浇地土壤的65%。
随着我国城市化和工业化进程的加快,城市产业结构正在进行大规模的调整,许多城市都在实施“退二进三”的战略布局。原来处于城区或近郊的高能耗、高污染、高投入企业相继搬迁,置换出来的土地相继被开发成住宅、商业地产。在原企业长期的生产过程中,很多搬迁遗留场地在原企业土壤受到污染,特别是一些农药、有机化工、冶炼和电子垃圾处置等高污染行业的产地,存在明显的重金属等污染问题。总体来说,工业区的土壤重金属含量通常高于其他地区,而且随着工业区历史的延长,重金属污染程度增加。金属开采和冶炼容易导致周边和下游的土壤重金属含量增加。发电站、金属冶炼厂等导致的土壤污染通常以污染源为中心呈同心圆状分布,并且在下风向的扩散距离更远。
城市土壤污染的重金属受人类复杂活动的强烈影响。煤燃烧、交通、垃圾、油漆等都有可能导致增加土壤重金属含量。结果表明,在车辆的废气排放和正常磨损可能导致P、B、Zn、Cu在土壤中的公路附近的生长。大气污染物沉淀在消退表面上,不仅直接影响暴露人群的健康,而且还可以通过作物进一步富集,通过食物链对人类健康产生间接威胁。在许多工业领域,大气沉降对重金属在土壤系统中积累的贡献是不同的外部输入中最高的。一般来说,城市土地重金属含量远高于郊区。以江苏省南京市为例,重金属在城郊菜地的含量从市区下降到郊区,并一直在郊区保持不变。 农药、肥料和农膜等农用化学品在农业生产中有着不可替代的作用。但随着其用量的大幅度增加,所造成的污染问题也开始显现。长期大量施用农药和不合格的肥料,会导致土壤中有害物质累积,增加农产品中农药及其衍生物的残留量。如含Cu的杀虫剂、植物喷洒剂广泛被应用于果园的病虫害防治,导致土壤铜含量升高。常用肥料氮肥和钾肥中重金属含量很少,而磷肥中可能会含有数量不等的重金属,较为突出的是Cd。某些农药中含有As、Cu、Pb,当这些制剂在农业用地中长期大量施用时,可能会导致重金属积累。
综合各农用地重金属来源与去向渠道,得到农用地生态系统重金属循环过程,结果如图3所示。
12我国现行农用地污染管控部门职能、政策及其局限
环境保护部内设土壤环境管理司,负责全国土壤、固体废物、化学品、重金属等污染防治的监督管理。农业部负责农业生产和土壤保护,预防土地的污染;国土资源部则是维护排灌
FK(W11]TPDLL3tif]
工程设施,改良土壤、提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。
3个部门针对农用地污染管控行为的区别如表1所示。
我国在农用地污染治理方面存在多头管理、立法形式失之散乱、立法内容失之粗疏、立法授权不尽科学。在单行法中实施粗糙、抽象、简单的规定,规定各有关部门根据自己的职责或在各自的职责范围内实施监督管理,但各有关部门权责不清,不知道自己到底有没有农用地污染管理职责,也就没法依据职责实施监督管理,不利于各部门间各司其职、相互配合,都管或都不管都是有法律依据的。
S-CAD是从一个选定的观点出发,对公共政策作全方位的分析,包括一致性、充要性、依赖性的系统分析。该方法认为,在政策制定的过程中,每个参与者的认知和价值是主观的,不同参与者有不同的信息、期望、价值和选择,政策评估要接受和尊重这一现实,但还要提供有效、可行的评估方法去提升政策的素质(理性和道德)。
针对农用地污染管控政策,按照S-CAD分析(图4)应分为4步:(1)确定政策出台时中央政府的立场;(2)从中央政府的立场出发,分析中央政府立场下的观点与政策目标、实施手段与预期结果间的逻辑与因果关系;(3)比较农用地污染管控政策设计时的预期结果与日后的实际结果、政策的设计是否符合逻辑、考虑是否充分、是否具有政策的先见和远见;(4)发现当前农用地污染管控中的实际问题。
21政策立场
政策立场是政策出台时中央政府的农用地污染管控价值观,即农用地污染管控政策文本中的“为加强国家对农用地的污染管控”,从国家角度来统筹、平衡农用地保护与经济发展二者的关系。
22政策目标
在上述的价值观下,依据政策文本和当年土地管理背景,农用地污染管控的目的主要有2个:(1)调控土地用途(G1)。农地保护机制不能有效运行,地方政府在土地审批、利用环节权力过大,造成耕地转为建设用地的随意行为,因此中央政府希望采取农用地污染管控的行政手段,加强地方国土部门的权力和省级政府对土地的责任,从而调控土地用途。(2)提高土地监管力度(G2)。尽管我国的土地管理法律、法规众多,但执行结果却不尽如人意,因此农用地污染管控政策正是为提高土地管理效率而生的。
23政策手段
(1)调整干部管理体制(S1),分为提高省政府权力(S11)和加强省以下各级政府对国土部门人员编制的权力(S12),对基层国土部门工作人员的编制权力上收1级;(2)完善国土部门的审批手续(S2),包括乡(镇)污染行业土地利用均须报省级人民政府审批(S21)、省国土环境、农业部门监督下级相应部门是否履行职责(S211)、市或县级政府的环境、农业部门可以直接查处违法违规用地(S212)、加强耕地保护的动态巡查(S213)、及时制止与纠正并报告土地违法事件(S214);(3)强化环境与农业部门的执法监察职能(S3),包括市或县级建设用地规模(S31)、新增建设占用耕地指标(S32)、基本农田保护指标(S33)等。
24政策预期结果
农用地污染管控制度实施的预期结果是通过地方国土部门的引导,地方政府能合理、规范地利用土地。这一愿望的实现有赖于地方依据土地利用规划使用土地,因此本研究将“农用地污染减少”作为农用地污染管控后的直接表现与政策的预期结果。
3我国农用地污染管控政策执行的优化建议
31行政管理体系保障
农业土壤污染防治,我国应实行人民政府领导、统一监督管理、分工负责管理的行政体制。在人民政府环境保护或在县级以上为监督环境保护工作应设立指导、监督预防和农业用地污染防治部门的行政部门;农业行政主管部门负责对农田土壤环境質量调查、监测、评价和研究,改善农业土地污染,事故调查,土地的农业用地污染修复等。土地管理部门负责土地复垦、土地新开垦控制污染、改善土壤等。
依据重金属超标农用地安全利用评价结果,对比不同用途农用地对重金属安全利用的标准, 按照优先采取农用地内部类地转换、作物调整、工程修复等措施进行优化布局,对重金属污染特别严重的农用地将其转变为非农业用地,通过对重金属超标农用地的合理调整,实现重金属超标农用地利用效益的最大化,避免大面积修复造成不必要的经济损失,最大限度减少工程修复的成本,提高土地修复的费用效用比例。在这个过程中,须要完善相关的体制,明确各部门的职责和义务,研究有效阻控污染、进行有限目标修复和整治的机制,推进重金属污染防治与控制自动化、标准化和合法化。
国土、农业、财政等相关部门应加强协调与配合,从选址、立项、招投标、工程建设、质量评定、耕种培肥、资金管理等各环节实施全方位跟踪、检查、监督,确保能及时发现质量问题,提前返工纠差,保障新增农用地质量达到有关标准。
建立耕地保护政策激励机制,对损害农用地质量、侵占农用地的行为建立举报制度,同时给与举报人一定的物质和精神奖励;建立环境保护激励政策,应用经济手段来激励企业和个人环境保护的积极性,建立环境保护激励机制,促进企业积极参加环境污染治理工作,采取环境收费、财政补贴、押金制度、市场方法、强制刺激等措施,建立环境资源有偿使用制度,把环境保护视为推动经济转型发展的动力。通过激励积极保护农用地的群众,惩罚污染破坏农用地的企业或个人,来推动农用地保护工作的顺利进行,保证其效果的长久性。
关键词:重金属超标;农用地;安全利用;政策规划与评估方法(S-CAD);管控对策
中图分类号: F32322文献标志码: A
文章编号:1002-1302(2017)21-0341-05
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收稿日期:2017-03-09
基金项目:公益性行业(国土资源)科研专项(编号:201511082-2)。
作者简介:董莉莉(1979—),女,河南信阳人,博士研究生,主要从事土地评价与规划研究。E-mail:dllcugb@126com。
通信作者:吴克宁,博士,教授,博士生导师,主要从事土地评价与规划研究。Tel:(010)82322151;E-mail:knwu@sohucomcn。
土壤是除大气、水以外生态系统中不可或缺的一部分,直接决定着人类的生存前景、生活质量、生产能力。根据全世界专家学者达成的共识,土壤污染已成为一个刻不容缓的问题,它时刻威胁着人类的可持续发展。遏制土壤污染、维护土壤健康,已成为当前人们所关注的焦点1]。据权威预测,全球人口在2050年将达到91亿人,为此全球的粮食产量必须在现在的基础上增加1倍,才能保障全球的粮食安全2]。全球耕地面积占陆地总面积的110,但由于大量的耕地被污染,同时另一部分耕地向其他用地类型转变,全球的耕地资源利用都将面临粮食安全、生态安全和城市化发展的挑战3]。
随着社会的不断发展,工业化也相继进行着质的突破,看似人们的生活越来越美好,越来越便利,但是工业化所带来的重金属污染也正在侵蚀着耕地。重金属污染不似其他污染,它一旦入侵土壤将在其中滞留很长一段时间,并且不易移动,同时也不易被分解,对农产品数量和质量可以造成长期伤害和威胁。2008年我国发出环境状况公报,根据公报的内容可以看出,我国约有40%的土地因为人类而出现不同程度的污染和破坏,而其中农业用地遭到破坏的程度更是触目惊心,有近20%的农业用地已经难以被再利用。由于土壤的特殊性,也为保护工作带来了一定的难度。据调查,迄今为止我国约有1 000万hm2的农业用地受到不同程度、不同方式的破坏。其中,由于不达标的灌溉,被破坏的农业用地达到200万hm2;由于废弃工业残渣的占地,被破坏的农业用地达到1333万hm2,这些被破坏的农业用地占总耕地面积的近20%4]。
本研究以过去的研究成果为依据,并结合我国的实际情况,着重分析农用地土壤污染特别是有关重金属污染的形势,同时结合用地类型转变、重金属超标基本农田作物布局调整、重金属超标农用地权属转移等不同的利用管理情景,對重金属超标的农用地提出健康发展的合理化建议。
1我国农用地污染管控政策的必要性
11土壤污染的现状与成因
重金属作为一种持久性有机污染物,已经被越来越重视和关注。据调查,我国大部分城市周围的土壤都受到重金属不同程度的污染。江苏省丘陵地区的铜、汞、铅和镉污染地区为359%。根据广东省国土资源厅土壤调查结果表明,西江1万km2的面积受到重金属污染达到5 500 km2,污染程度超过50%;汞污染面积为1 275 km2,土壤污染深度为 40 cm。采矿业是重金属污染的主要原因,在今天重金属污染已严重威胁和影响人类的生存与发展。重金属在自然中的运移途径如图1所示。
随着经济发展对矿产资源的需求,矿山开采、冶炼活动日益频繁,其废水、废气、废渣的排放容易污染下游和周边土壤。重金属在矿业系统中的循环过程如图2所示。
FK(W13]TPDLL2tif]
在过去,长期污水灌溉导致农业严重的土壤污染和不同程度的农产品重金属含量超标。污水灌溉开始于20世纪50年代末到60年代,污水处理技术落后,高废水污染物浓度。据农业部开展污水灌溉的全国调查,约有140万hm2污水灌溉的地区,重金属污染地区的土壤占水浇地土壤的65%。
随着我国城市化和工业化进程的加快,城市产业结构正在进行大规模的调整,许多城市都在实施“退二进三”的战略布局。原来处于城区或近郊的高能耗、高污染、高投入企业相继搬迁,置换出来的土地相继被开发成住宅、商业地产。在原企业长期的生产过程中,很多搬迁遗留场地在原企业土壤受到污染,特别是一些农药、有机化工、冶炼和电子垃圾处置等高污染行业的产地,存在明显的重金属等污染问题。总体来说,工业区的土壤重金属含量通常高于其他地区,而且随着工业区历史的延长,重金属污染程度增加。金属开采和冶炼容易导致周边和下游的土壤重金属含量增加。发电站、金属冶炼厂等导致的土壤污染通常以污染源为中心呈同心圆状分布,并且在下风向的扩散距离更远。
城市土壤污染的重金属受人类复杂活动的强烈影响。煤燃烧、交通、垃圾、油漆等都有可能导致增加土壤重金属含量。结果表明,在车辆的废气排放和正常磨损可能导致P、B、Zn、Cu在土壤中的公路附近的生长。大气污染物沉淀在消退表面上,不仅直接影响暴露人群的健康,而且还可以通过作物进一步富集,通过食物链对人类健康产生间接威胁。在许多工业领域,大气沉降对重金属在土壤系统中积累的贡献是不同的外部输入中最高的。一般来说,城市土地重金属含量远高于郊区。以江苏省南京市为例,重金属在城郊菜地的含量从市区下降到郊区,并一直在郊区保持不变。 农药、肥料和农膜等农用化学品在农业生产中有着不可替代的作用。但随着其用量的大幅度增加,所造成的污染问题也开始显现。长期大量施用农药和不合格的肥料,会导致土壤中有害物质累积,增加农产品中农药及其衍生物的残留量。如含Cu的杀虫剂、植物喷洒剂广泛被应用于果园的病虫害防治,导致土壤铜含量升高。常用肥料氮肥和钾肥中重金属含量很少,而磷肥中可能会含有数量不等的重金属,较为突出的是Cd。某些农药中含有As、Cu、Pb,当这些制剂在农业用地中长期大量施用时,可能会导致重金属积累。
综合各农用地重金属来源与去向渠道,得到农用地生态系统重金属循环过程,结果如图3所示。
12我国现行农用地污染管控部门职能、政策及其局限
环境保护部内设土壤环境管理司,负责全国土壤、固体废物、化学品、重金属等污染防治的监督管理。农业部负责农业生产和土壤保护,预防土地的污染;国土资源部则是维护排灌
FK(W11]TPDLL3tif]
工程设施,改良土壤、提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。
3个部门针对农用地污染管控行为的区别如表1所示。
我国在农用地污染治理方面存在多头管理、立法形式失之散乱、立法内容失之粗疏、立法授权不尽科学。在单行法中实施粗糙、抽象、简单的规定,规定各有关部门根据自己的职责或在各自的职责范围内实施监督管理,但各有关部门权责不清,不知道自己到底有没有农用地污染管理职责,也就没法依据职责实施监督管理,不利于各部门间各司其职、相互配合,都管或都不管都是有法律依据的。
S-CAD是从一个选定的观点出发,对公共政策作全方位的分析,包括一致性、充要性、依赖性的系统分析。该方法认为,在政策制定的过程中,每个参与者的认知和价值是主观的,不同参与者有不同的信息、期望、价值和选择,政策评估要接受和尊重这一现实,但还要提供有效、可行的评估方法去提升政策的素质(理性和道德)。
针对农用地污染管控政策,按照S-CAD分析(图4)应分为4步:(1)确定政策出台时中央政府的立场;(2)从中央政府的立场出发,分析中央政府立场下的观点与政策目标、实施手段与预期结果间的逻辑与因果关系;(3)比较农用地污染管控政策设计时的预期结果与日后的实际结果、政策的设计是否符合逻辑、考虑是否充分、是否具有政策的先见和远见;(4)发现当前农用地污染管控中的实际问题。
21政策立场
政策立场是政策出台时中央政府的农用地污染管控价值观,即农用地污染管控政策文本中的“为加强国家对农用地的污染管控”,从国家角度来统筹、平衡农用地保护与经济发展二者的关系。
22政策目标
在上述的价值观下,依据政策文本和当年土地管理背景,农用地污染管控的目的主要有2个:(1)调控土地用途(G1)。农地保护机制不能有效运行,地方政府在土地审批、利用环节权力过大,造成耕地转为建设用地的随意行为,因此中央政府希望采取农用地污染管控的行政手段,加强地方国土部门的权力和省级政府对土地的责任,从而调控土地用途。(2)提高土地监管力度(G2)。尽管我国的土地管理法律、法规众多,但执行结果却不尽如人意,因此农用地污染管控政策正是为提高土地管理效率而生的。
23政策手段
(1)调整干部管理体制(S1),分为提高省政府权力(S11)和加强省以下各级政府对国土部门人员编制的权力(S12),对基层国土部门工作人员的编制权力上收1级;(2)完善国土部门的审批手续(S2),包括乡(镇)污染行业土地利用均须报省级人民政府审批(S21)、省国土环境、农业部门监督下级相应部门是否履行职责(S211)、市或县级政府的环境、农业部门可以直接查处违法违规用地(S212)、加强耕地保护的动态巡查(S213)、及时制止与纠正并报告土地违法事件(S214);(3)强化环境与农业部门的执法监察职能(S3),包括市或县级建设用地规模(S31)、新增建设占用耕地指标(S32)、基本农田保护指标(S33)等。
24政策预期结果
农用地污染管控制度实施的预期结果是通过地方国土部门的引导,地方政府能合理、规范地利用土地。这一愿望的实现有赖于地方依据土地利用规划使用土地,因此本研究将“农用地污染减少”作为农用地污染管控后的直接表现与政策的预期结果。
3我国农用地污染管控政策执行的优化建议
31行政管理体系保障
农业土壤污染防治,我国应实行人民政府领导、统一监督管理、分工负责管理的行政体制。在人民政府环境保护或在县级以上为监督环境保护工作应设立指导、监督预防和农业用地污染防治部门的行政部门;农业行政主管部门负责对农田土壤环境質量调查、监测、评价和研究,改善农业土地污染,事故调查,土地的农业用地污染修复等。土地管理部门负责土地复垦、土地新开垦控制污染、改善土壤等。
依据重金属超标农用地安全利用评价结果,对比不同用途农用地对重金属安全利用的标准, 按照优先采取农用地内部类地转换、作物调整、工程修复等措施进行优化布局,对重金属污染特别严重的农用地将其转变为非农业用地,通过对重金属超标农用地的合理调整,实现重金属超标农用地利用效益的最大化,避免大面积修复造成不必要的经济损失,最大限度减少工程修复的成本,提高土地修复的费用效用比例。在这个过程中,须要完善相关的体制,明确各部门的职责和义务,研究有效阻控污染、进行有限目标修复和整治的机制,推进重金属污染防治与控制自动化、标准化和合法化。
国土、农业、财政等相关部门应加强协调与配合,从选址、立项、招投标、工程建设、质量评定、耕种培肥、资金管理等各环节实施全方位跟踪、检查、监督,确保能及时发现质量问题,提前返工纠差,保障新增农用地质量达到有关标准。
建立耕地保护政策激励机制,对损害农用地质量、侵占农用地的行为建立举报制度,同时给与举报人一定的物质和精神奖励;建立环境保护激励政策,应用经济手段来激励企业和个人环境保护的积极性,建立环境保护激励机制,促进企业积极参加环境污染治理工作,采取环境收费、财政补贴、押金制度、市场方法、强制刺激等措施,建立环境资源有偿使用制度,把环境保护视为推动经济转型发展的动力。通过激励积极保护农用地的群众,惩罚污染破坏农用地的企业或个人,来推动农用地保护工作的顺利进行,保证其效果的长久性。