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摘要：文章以“互联网 政务服务”平台总体架构采用省、地市两级分建模式为研究对象，通过实地调研、深入系统应用等方式分析了省、地市两级在建设、深化应用中存在电子证照、电子印章、电子材料认可度、数据公开边界、政务服务管理与上位法冲突等顶层制度、规范设计不足;办事事项编码、服务名称、服务流程、事项清单不统一、与垂直、自建系统对接和数据共享难、对省、市、县（区）三级政务服务运用、融合造成极大困难;部分事项名称与线下服务事项名称不一致、层级不严谨，实体大厅窗口与相关单位对外服务事项名称使用的权力清单库事项名称不统一引起线上线下融合不深入等问题，据此提出了解决的对策和建议，并被部分市、县（区）采纳应用，效果良好。
关键词：互联网 政务服务;一网通办;异地可办;事项清单
中图分类号：D63文献标识码：A
文章编号：1009-3044（2019）36-0272-03
1概述
国务院自2015、2016年提出、部署“互联网 ”行动计划、“互联网 政务服务”以来，陆续制定、发布《关于加快推进“互联网 政务服务”工作的指导意见》《“互联网 政务服务”技术体系建设指南》[1]（以下简称《技术体系建设指南》）、《进一步深化”互联网 政务服务”推进政务服务”一网、一门、一次”改革实施方案》[2]、《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》[3]（以下简称《指导意见》）等指导意见，对全面推进“互联网 政务服务”工作进行了总体部署、顶层技术层面设计、平台规范及应用深化。
2019年《政府工作报告》提出要加快实现一网通办、异地可办，确需现场办理的要实现“一窗受理、限时办结”“最多跑一次”，建立政务服务“好差评”制度，对今年“互联网 政务服务”工作部署提出了明确、深化的要求。
2“一网通办、异地可办”的内涵
“互联网 政务服务”以权力清单为基础，以“一号、一窗、一网、一次”为重要抓手，通过优化政府流程、创新监管模式、提升服务效果，创新实践“互联网 ”思维，强化运用技术手段实现跨部门联合监管和协同服务，实现从“群众跑腿”到“数据跑路”[4]。推动互联网与政务服务深度融合，建成覆盖中央、地方“互联网 政务服务”一体化体系，实现“一网通办、异地可办”，大幅提升政府服务智慧化水平，企业和群办理业务更方便和快捷。
“一网通办，异地可办”是对“放管服”改革的一次提档升级，是一项白上而下的综合部署，实现从“群众多跑腿”到“数据多跑路”的根本性转变，是加快转变政府职能、深入推进行政审批改革，不断提升政务服务的质量的重要举措，是“互联网 政务服务”的深度应用[5]。
3推进“一网通办、异地可办”存在的问题
我国部分省级政府在根据《技术体系建设指南》建议，在省市二级平台采用分建方式，即省、地市两级平台各组成部分分级独立建设，通过省、市两级政务服务的共享平台，实现省、市平台数据共享与交换。以省、市两级分建方式为例，从建设、推进、运营效果分析存在顶层设计不足、标准规范不强、互联互通不畅等问题，严重影响、制约了“一网通办、异地可办”目标的实现。
1）顶层制度、规范设计不足
虽然国家、省级层面已出台部分关于“互联网 政务服务”的相关指导性、技术性文件，但多是从技术层面进行规范，其业务领域的法律、规章文件的修订明显不足[6]，特别对于电子证照、电子印章、网络数据安全防护，缺少相应的法律界定和支持。政务服务相应的管理法规缺乏，存在各级政府与政务服务中心的关系不明确，导致地方政务服务中心在推动工作的力度方面略显不足。特别牵涉到一些单位白建信息系統，很多软件供应商为维护自身利益，以知识产权、安全等各种理由拒绝对接数据。四大基础数据库的实时应用未能根本解决，也是制约事项网上办理的重要因素。一些省、市（县、区）尚未明确界定电子证照的使用范围和具体的管理机构，工作推动有难度。此外，信息资源目录体系建设、应用也未成熟，政务服务协同机制、一数多源、重复采集、一事一办、特事特办情况也普遍存在。上述问题，亟待从顶层制度、法律层面进行破解。
2）事项清单标准不统一
事项标准不统一，存在办事事项编码、服务名称、服务流程不统一等问题，给跨地区业务协同带来较大障碍，导致在本市、本省甚至全国实现跨地区、跨部门办事都难以协同，尤其是在多级联动事项的目录清单层级设定存在不合理之处，事项流程和办理深度需要持续优化。部分省、市“县乡村三级服务事项目录清单”还存在不统一的情况。
3）系统对接和数据共享推进缓慢
省市二级平台采用分建方式的大部分地区，存在垂直、自建系统对接和数据共享应用的问题，严重制约了“互联网 政务服务”顺利推进。从部分省、地市政务服务应用实践调查，办事系统对应的国家、省级系统超过50%，而这些系统的互联互通进展缓慢，对省、市、县（区）三级政务服务运用、融合造成极大困难。由于一些国家、省级垂建系统未与省政务服务平台对接，使用白建系统是市（县）直部门，存在进行二次录入的现象，增加了工作量，影响了政务平台使用的便利感，不利于平台的推广使用。
4）线上线下融合不足
部分省、市、县（区）存在部分事项名称与线下服务事项名称不一致、层级不严谨的现象，造成了办事流程的冗杂，拉长了办理事项的过程，影响了办事人的体验感。实体大厅窗口和各单位对外服务事项名称使用的权力清单库事项名称不统一，导致实体大厅与网上办事大厅衔接存在一定难度，还存在群众对更新事项了解不足，清单修订宣传不到位的现象。
在具体办事过程中存在服务线上和纸上两头跑，一边在网上政府服务大厅受理业务，一边有要求收取电子材料和纸质材料，一边又将纸质材料递回原单位进行纸上审批，或者线下材料比线上材料多，审批并没有真正在线上运转。造成企业和群众两头跑，没有实真正实现让数据跑路、企业、群众少跑腿的目标。 4推进“一网通办、异地可办”的对策建议
针对目前部分省、市存在的顶层制度、规范设计不足、事项清单不统一、系统对接和数据共享难、线上线下融合不深人等问题，对照国务院《指导意见》要求，解决上述堵点、痛点、难点，坚持问题、需求导向，实现“一网通办、异地可办”的目标，提出如下对策建议。
1）加强顶层设计
根据国发[2018]27号《指导意见》，提出建设覆盖全国的一体化政务服务平台，推动政务服务从政府供给向群众需求转变，从线下、分头办向网上、“协同办”转变。为避免各地、各部门在之前建设各自政务服务平台时出现的标准不统一、数据共享不畅、业务协同不足、办事系统繁杂等问题，需要进一步加强顶层制度、规范设计，制定并逐步完善一体化政务服务在线平台的总体架构、信息、数据、系统运用、管理、安全等标准规范[7]，指导国务院、各地区和有关部门政务平台规范化、标准化建设，推进政务服务事项“三级四同”，真正实现“一号、一网、一窗、一次、异地可办”。
一是国家和省级层面应出台“互联网 政务服务”业务领域的法律文件，对于网络数据安全防护进行相应的法律界定，防范信息系统及数据安全风险。二是尽快出台、落实电子证照、电子签名等规章制度，为一网通办、异地可办提供法律和制度保障。省级层面应尽快颁布全省电子证照管理及使用办法，明确电子证照使用的合法合规性，从而加快电子证照在网上政务服务平台的应用。
2）省级统筹，推进事项标准化工作
建议省级统筹规范事项标准化工作，除单位名称、地址、联系方式等个性化要素外，同级同一事项其他要素在全市乃至全省统一;上下联动审批事项合并为一个事项，由最终审批办结的单位认领编制发布。对目前不统一的事項编制全省要集体公关，制定精细化的具体清理时间表，有步骤地清理完善。
事项清单坚持“谁编制、谁维护”的原则，建立事项清单动态管理、维护机制，根据法律、规章制度的“废改立”、部门职能变化、社会、经济发展需求，实时调整、完善部门权责清单、事项清单、目录清单，从根本上保障清单合法、合规、有效。深化在线办理事项深度;深入分析、优化每个事项确需行政相对人的到场次数、办理环节和涉及的部门，优化、减少多余的审查材料、环节，重点推动办事的高频服务事项的流程再造，推进程序优化、环节简化，办事材料“一张表”。
3）强力推动数据的互联互通
针对政务信息资源共享难、业务协同难等影响政务服务推进的问题，相关省市需强化协同共享的认识和规则的制定，探索其实施路径。为此从省、市级层面加强数据资源的汇聚、整合和共享，建立统一的人口、法人、证照、空间地理、社会信用等基础信息资源库和信息共享交换平台。一是加快打通省级部门自建系统与省级政务服务网数据共享、系统整合，并积极争取与国家部委平台的对接、联通。打破“数据壁垒”，攻克“信息孤岛”，减轻基层工作人员负担，避免重复输入。二是从省、市两级层面，强行停用不能交换数据、不能业务通办的行业系统，从根本上解决省、市数据统一管理、统一共享、统一运用，彻底解决同一事项多平台录入的问题，在解决好方便群众的同时，不把麻烦留给基层。三是强化大数据中心数据归集。建议省直部门明确数据归属地，哪些数据在省级，哪些数据在市级，确认后方便各市数据归集工作。四是省平台建设要加大省垂建系统打通力度。对省建系统打通工作列出时间节点、路线图、进度计划。
4）线上线下深入融合
未来的政务服务运营不仅需要考虑从内容和服务的角度激活在线服务的创新活力，同时也要考虑到如何布局线下智能入口，确保更精准、全面的感知用户需求与社会发展态势，从而通过大数据手段创新服务内容与提升全面触达能力。亟须建立一体化的政务服务服务体系，以一体化在线平台为总界面，拓展连接微信公众号、支付宝等社会化平台，实现入口统一、渠道多元;构建强大的后台支撑，以省、市、县（区）、街道、社区五级综合性实体政务大厅为基础，为线上服务提供业务、技术、维护支撑，形成强大的支撑力量;建立联动的管理机制，线上线下统一管理机构，建设统一的管理平台和服务标准，实现无缝对接、无差别服务。构建、运用全程留痕的服务监督、评价体系，建立线上、线下、申请事项、办事人员的映射关系。通过政府权力、新技术、变革制度等措施，调动各层级、主体参与政务服务的积极性，深度融合线下、线上政务服务事项。
5结束语
文章分析了我国部分省份政务服务平台采用分级独立建设、应用、实现“一网通办、异地可办”中存在的问题，针对存在的问题，提出了改进的对策、建议，以期为贯彻落实习近平新时代数字中国的重要思想，深入推进、落实“放管服”改革，实现“一网通办、异地可办”的覆盖全国一体化政务服务，实现跨层级、地域、业务的协同管理与服务，推动企业、群众办事“一网通办、异地可办”功能落地提供有益的建议和参考。
参考文献：
[1]国务院办公厅.“互联网 政务服务”技术体系建设指南（国办函[2016]108号）[Z].
[2]国务院办公厅.关于印发进一步深化“互联网 政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知（国办发[2018145号）[Z].
[3]国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见（国发[2018127号）[Z].
[4]顾平安.“互联网 政务服务”流程再造的路径[J].中国行政管理，2017（9）.
[5]孙荣，梁丽.“互联网 ”视域下的政府指正转变研究[J].南京社会科学，2017（9）.
[6]关于加快推进“一网通办”着力破解群众办事堵点问题的通知（发改办高技[201814475号）[Z].
[7]王舵.互联网 政务：电子政务发展新模式[J].人民论坛，2016（8）.
[8] Sharon S.Dawes.电子治理的演进及持续挑战[J].电子政务，2009（10）.
[9]吕艳滨.信息法治：政府治理新视角[M].北京：社会科学文献出版社，2009.
[10]翟校义.电子政府的治理范式研究[J].电子政务，2006（2）.
【通联编辑：谢媛媛】
收稿日期：2019-10 -11
基金项目：安徽省重大教学改革研究项目（2017jyxrn0971）;安徽省教育厅高等教育振兴计划人才项目（编号：皖教秘人[20141181号）
作者简介：刘文华（1969-），男，硕士，工程师，研究方向为互联网 政务服务、网络安全、决策支持与决策系统;朱方洲（1975-），男，硕士.教授，研究方向为互联网 政务服务、数字政府、大数据分析技术与应用。
关键词：互联网 政务服务;一网通办;异地可办;事项清单
中图分类号：D63文献标识码：A
文章编号：1009-3044（2019）36-0272-03
1概述
国务院自2015、2016年提出、部署“互联网 ”行动计划、“互联网 政务服务”以来，陆续制定、发布《关于加快推进“互联网 政务服务”工作的指导意见》《“互联网 政务服务”技术体系建设指南》[1]（以下简称《技术体系建设指南》）、《进一步深化”互联网 政务服务”推进政务服务”一网、一门、一次”改革实施方案》[2]、《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》[3]（以下简称《指导意见》）等指导意见，对全面推进“互联网 政务服务”工作进行了总体部署、顶层技术层面设计、平台规范及应用深化。
2019年《政府工作报告》提出要加快实现一网通办、异地可办，确需现场办理的要实现“一窗受理、限时办结”“最多跑一次”，建立政务服务“好差评”制度，对今年“互联网 政务服务”工作部署提出了明确、深化的要求。
2“一网通办、异地可办”的内涵
“互联网 政务服务”以权力清单为基础，以“一号、一窗、一网、一次”为重要抓手，通过优化政府流程、创新监管模式、提升服务效果，创新实践“互联网 ”思维，强化运用技术手段实现跨部门联合监管和协同服务，实现从“群众跑腿”到“数据跑路”[4]。推动互联网与政务服务深度融合，建成覆盖中央、地方“互联网 政务服务”一体化体系，实现“一网通办、异地可办”，大幅提升政府服务智慧化水平，企业和群办理业务更方便和快捷。
“一网通办，异地可办”是对“放管服”改革的一次提档升级，是一项白上而下的综合部署，实现从“群众多跑腿”到“数据多跑路”的根本性转变，是加快转变政府职能、深入推进行政审批改革，不断提升政务服务的质量的重要举措，是“互联网 政务服务”的深度应用[5]。
3推进“一网通办、异地可办”存在的问题
我国部分省级政府在根据《技术体系建设指南》建议，在省市二级平台采用分建方式，即省、地市两级平台各组成部分分级独立建设，通过省、市两级政务服务的共享平台，实现省、市平台数据共享与交换。以省、市两级分建方式为例，从建设、推进、运营效果分析存在顶层设计不足、标准规范不强、互联互通不畅等问题，严重影响、制约了“一网通办、异地可办”目标的实现。
1）顶层制度、规范设计不足
虽然国家、省级层面已出台部分关于“互联网 政务服务”的相关指导性、技术性文件，但多是从技术层面进行规范，其业务领域的法律、规章文件的修订明显不足[6]，特别对于电子证照、电子印章、网络数据安全防护，缺少相应的法律界定和支持。政务服务相应的管理法规缺乏，存在各级政府与政务服务中心的关系不明确，导致地方政务服务中心在推动工作的力度方面略显不足。特别牵涉到一些单位白建信息系統，很多软件供应商为维护自身利益，以知识产权、安全等各种理由拒绝对接数据。四大基础数据库的实时应用未能根本解决，也是制约事项网上办理的重要因素。一些省、市（县、区）尚未明确界定电子证照的使用范围和具体的管理机构，工作推动有难度。此外，信息资源目录体系建设、应用也未成熟，政务服务协同机制、一数多源、重复采集、一事一办、特事特办情况也普遍存在。上述问题，亟待从顶层制度、法律层面进行破解。
2）事项清单标准不统一
事项标准不统一，存在办事事项编码、服务名称、服务流程不统一等问题，给跨地区业务协同带来较大障碍，导致在本市、本省甚至全国实现跨地区、跨部门办事都难以协同，尤其是在多级联动事项的目录清单层级设定存在不合理之处，事项流程和办理深度需要持续优化。部分省、市“县乡村三级服务事项目录清单”还存在不统一的情况。
3）系统对接和数据共享推进缓慢
省市二级平台采用分建方式的大部分地区，存在垂直、自建系统对接和数据共享应用的问题，严重制约了“互联网 政务服务”顺利推进。从部分省、地市政务服务应用实践调查，办事系统对应的国家、省级系统超过50%，而这些系统的互联互通进展缓慢，对省、市、县（区）三级政务服务运用、融合造成极大困难。由于一些国家、省级垂建系统未与省政务服务平台对接，使用白建系统是市（县）直部门，存在进行二次录入的现象，增加了工作量，影响了政务平台使用的便利感，不利于平台的推广使用。
4）线上线下融合不足
部分省、市、县（区）存在部分事项名称与线下服务事项名称不一致、层级不严谨的现象，造成了办事流程的冗杂，拉长了办理事项的过程，影响了办事人的体验感。实体大厅窗口和各单位对外服务事项名称使用的权力清单库事项名称不统一，导致实体大厅与网上办事大厅衔接存在一定难度，还存在群众对更新事项了解不足，清单修订宣传不到位的现象。
在具体办事过程中存在服务线上和纸上两头跑，一边在网上政府服务大厅受理业务，一边有要求收取电子材料和纸质材料，一边又将纸质材料递回原单位进行纸上审批，或者线下材料比线上材料多，审批并没有真正在线上运转。造成企业和群众两头跑，没有实真正实现让数据跑路、企业、群众少跑腿的目标。 4推进“一网通办、异地可办”的对策建议
针对目前部分省、市存在的顶层制度、规范设计不足、事项清单不统一、系统对接和数据共享难、线上线下融合不深人等问题，对照国务院《指导意见》要求，解决上述堵点、痛点、难点，坚持问题、需求导向，实现“一网通办、异地可办”的目标，提出如下对策建议。
1）加强顶层设计
根据国发[2018]27号《指导意见》，提出建设覆盖全国的一体化政务服务平台，推动政务服务从政府供给向群众需求转变，从线下、分头办向网上、“协同办”转变。为避免各地、各部门在之前建设各自政务服务平台时出现的标准不统一、数据共享不畅、业务协同不足、办事系统繁杂等问题，需要进一步加强顶层制度、规范设计，制定并逐步完善一体化政务服务在线平台的总体架构、信息、数据、系统运用、管理、安全等标准规范[7]，指导国务院、各地区和有关部门政务平台规范化、标准化建设，推进政务服务事项“三级四同”，真正实现“一号、一网、一窗、一次、异地可办”。
一是国家和省级层面应出台“互联网 政务服务”业务领域的法律文件，对于网络数据安全防护进行相应的法律界定，防范信息系统及数据安全风险。二是尽快出台、落实电子证照、电子签名等规章制度，为一网通办、异地可办提供法律和制度保障。省级层面应尽快颁布全省电子证照管理及使用办法，明确电子证照使用的合法合规性，从而加快电子证照在网上政务服务平台的应用。
2）省级统筹，推进事项标准化工作
建议省级统筹规范事项标准化工作，除单位名称、地址、联系方式等个性化要素外，同级同一事项其他要素在全市乃至全省统一;上下联动审批事项合并为一个事项，由最终审批办结的单位认领编制发布。对目前不统一的事項编制全省要集体公关，制定精细化的具体清理时间表，有步骤地清理完善。
事项清单坚持“谁编制、谁维护”的原则，建立事项清单动态管理、维护机制，根据法律、规章制度的“废改立”、部门职能变化、社会、经济发展需求，实时调整、完善部门权责清单、事项清单、目录清单，从根本上保障清单合法、合规、有效。深化在线办理事项深度;深入分析、优化每个事项确需行政相对人的到场次数、办理环节和涉及的部门，优化、减少多余的审查材料、环节，重点推动办事的高频服务事项的流程再造，推进程序优化、环节简化，办事材料“一张表”。
3）强力推动数据的互联互通
针对政务信息资源共享难、业务协同难等影响政务服务推进的问题，相关省市需强化协同共享的认识和规则的制定，探索其实施路径。为此从省、市级层面加强数据资源的汇聚、整合和共享，建立统一的人口、法人、证照、空间地理、社会信用等基础信息资源库和信息共享交换平台。一是加快打通省级部门自建系统与省级政务服务网数据共享、系统整合，并积极争取与国家部委平台的对接、联通。打破“数据壁垒”，攻克“信息孤岛”，减轻基层工作人员负担，避免重复输入。二是从省、市两级层面，强行停用不能交换数据、不能业务通办的行业系统，从根本上解决省、市数据统一管理、统一共享、统一运用，彻底解决同一事项多平台录入的问题，在解决好方便群众的同时，不把麻烦留给基层。三是强化大数据中心数据归集。建议省直部门明确数据归属地，哪些数据在省级，哪些数据在市级，确认后方便各市数据归集工作。四是省平台建设要加大省垂建系统打通力度。对省建系统打通工作列出时间节点、路线图、进度计划。
4）线上线下深入融合
未来的政务服务运营不仅需要考虑从内容和服务的角度激活在线服务的创新活力，同时也要考虑到如何布局线下智能入口，确保更精准、全面的感知用户需求与社会发展态势，从而通过大数据手段创新服务内容与提升全面触达能力。亟须建立一体化的政务服务服务体系，以一体化在线平台为总界面，拓展连接微信公众号、支付宝等社会化平台，实现入口统一、渠道多元;构建强大的后台支撑，以省、市、县（区）、街道、社区五级综合性实体政务大厅为基础，为线上服务提供业务、技术、维护支撑，形成强大的支撑力量;建立联动的管理机制，线上线下统一管理机构，建设统一的管理平台和服务标准，实现无缝对接、无差别服务。构建、运用全程留痕的服务监督、评价体系，建立线上、线下、申请事项、办事人员的映射关系。通过政府权力、新技术、变革制度等措施，调动各层级、主体参与政务服务的积极性，深度融合线下、线上政务服务事项。
5结束语
文章分析了我国部分省份政务服务平台采用分级独立建设、应用、实现“一网通办、异地可办”中存在的问题，针对存在的问题，提出了改进的对策、建议，以期为贯彻落实习近平新时代数字中国的重要思想，深入推进、落实“放管服”改革，实现“一网通办、异地可办”的覆盖全国一体化政务服务，实现跨层级、地域、业务的协同管理与服务，推动企业、群众办事“一网通办、异地可办”功能落地提供有益的建议和参考。
参考文献：
[1]国务院办公厅.“互联网 政务服务”技术体系建设指南（国办函[2016]108号）[Z].
[2]国务院办公厅.关于印发进一步深化“互联网 政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知（国办发[2018145号）[Z].
[3]国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见（国发[2018127号）[Z].
[4]顾平安.“互联网 政务服务”流程再造的路径[J].中国行政管理，2017（9）.
[5]孙荣，梁丽.“互联网 ”视域下的政府指正转变研究[J].南京社会科学，2017（9）.
[6]关于加快推进“一网通办”着力破解群众办事堵点问题的通知（发改办高技[201814475号）[Z].
[7]王舵.互联网 政务：电子政务发展新模式[J].人民论坛，2016（8）.
[8] Sharon S.Dawes.电子治理的演进及持续挑战[J].电子政务，2009（10）.
[9]吕艳滨.信息法治：政府治理新视角[M].北京：社会科学文献出版社，2009.
[10]翟校义.电子政府的治理范式研究[J].电子政务，2006（2）.
【通联编辑：谢媛媛】
收稿日期：2019-10 -11
基金项目：安徽省重大教学改革研究项目（2017jyxrn0971）;安徽省教育厅高等教育振兴计划人才项目（编号：皖教秘人[20141181号）
作者简介：刘文华（1969-），男，硕士，工程师，研究方向为互联网 政务服务、网络安全、决策支持与决策系统;朱方洲（1975-），男，硕士.教授，研究方向为互联网 政务服务、数字政府、大数据分析技术与应用。