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摘 要 民政工作直接与基层群众打交道，涉及群众范围广、涉及资金量大，与群众的直接利益息息相关，每个人手中都握有或大或小的权力，这些特点决定了民政系统职务犯罪案件具有其特殊的规律性特征。本文希望通过对基层民政人员职务犯罪案件的分析，查找发案原因，寻求预防对策。
关键词 基层 民政部门 职务犯罪
作者简介：赵锐，北京市通州区人民检察院职务犯罪预防处。
中图分类号：D924文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-162-02
民政部门是公共服务和社会管理的重要职能部门，发挥着为民分忧、为民解困和促进社会和谐的重要功能。可以说，民政领域的职务犯罪会直接导致政府形象受损，对党的群众基础的巩固和执政能力的建设具有极大的危害性。近年来，检察机关查处了一系列基层民政人员贪污、挪用民政资金的案件，犯罪主体通过私自截留、监守自盗等手段将优抚人员慰问金、伤残军人抚恤金、养老券等民政资金据为己有，从查办案件情况来看，窝案、串案现象突出，且从犯罪主体、作案对象、作案手段等方面存在一定的规律性。
一、民政系统职务犯罪案件成因分析
（一）监督制约机制严重缺失
一是主管部门监督缺失。市县民政部门作为主管部门，对各乡镇、街道民政事业费的管理发放工作负有指导、审核及监管责任，但在实际工作中，并未切实履行好监管职责，长时间不开展资金发放核查，很多只是定期入户走訪，检查民政资金是否按时发放，对资金实际发放名单未进行必要的核查；在对基层单位的资金核销上，只审核资金发放总额，缺乏对明细的审核，这些都为基层单位虚报冒领民政资金提供了可乘之机。
二是主管领导监督缺失。一些基层民政部门领导干部执行党风廉政建设责任制不严，落实“一岗双责”不力，对分管部门及工作人员疏于管理和监督，不同程度的存在着主管领导对民政对象基本情况不了解、不掌握的问题，对分管处室及工作人员所报的民政对象名单及资金发放有关材料，只是签个字走个程序，未真正发挥应有的审核把关及监督作用。
三是外部监督不组。很多基层民政部门没有建立起统一的关于民政对象基本信息、民政资金发放情况的公开平台，大多是采取公开栏公开的形式，且公开的内容不够细化。这些问题的存在，使得外界对民政资金的管理发放等情况基本上不了解，也就发挥不了相应的监督作用。
四是科室内部制约机制不健全。基层民政部门普遍存在着某项民政资金长期由某个人全权负责的情况，从统计审核到核发核销，整个过程全部由一个人经办，科室内部人员基本上是各管一摊、互不交叉，结果造成科室内部缺乏必要的相互监督、某项工作过分依赖某人的问题，助长了工作人员违纪违法的侥幸心理。
（二）机制制度不健全
一是民政资金拨付管理存在问题。主要体现在上级财政每年向基层单位拨付的优抚资金均高于按照实际民政对象发放的数额，无形中形成了“机动资金”，这部分资金按照民政系统内部规定，应用于优抚对象身上，但对于具体如何使用、如何发放又缺乏相应的制度规范，使得这部分资金成为监管盲区，也是贪污款项的重要来源。
二是民政资金发放流程存在漏洞。民政资金由一个人全程负责的问题，给不法分子违纪违法提供了可乘之机；钱账不分、现金发放的问题，有的单位将民政资金直接拨付给民政部门，再由民政部门具体进行发放，给顶替冒领提供了方便；账户管理不规范的问题，部分资金脱离了财务部门监管视野。
三是民政资金回收管理机制缺失。对发放剩余或者追缴回来的民政资金，没有一套明确的回收管理制度规定，结果造成这部分资金实际上被侵吞或挪作他用。
（三）管理不到位
一是基础工作不扎实。主要表现在对民政对象的调查核实不够，基本信息掌握的不全面、不深入，未能按照“一人一档”的要求，为每名民政对象建立一套格式规范统一、内容全面详实的档案，一些基层民政部门除具体负责此项工作的人员外，其他人员包括主管领导对民政对象基本情况不了解、不掌握，民政对象的认定及审核完全由某个人或某几个人说了算，这为部分工作人员违规办事、甚至违法犯罪提供了可乘之机。
二是动态管理不到位。基层民政部门普遍没有建立起一套完善的民政对象动态管理机制，民政主管部门对民政对象的信息变动不能及时掌握，结果造成在民政对象的审核上，基本上是基层单位报多少、上级主管部门就批多少。
三是信息沟通不规范。一方面，给基层单位拨付民政资金时，未能同时将所拨资金种类、数额及民政对象基本情况等，以书面的形式告知基层单位相关领导，只是口头通知具体工作人员；另一方面，基层单位在向上级民政部门报送有关民政对象信息变动情况时，往往也只是口头告知，既没有档案，也没有书面报告材料，使得单位和主管领导对民政对象的变动情况很难介入进行监督。
二、预防职务犯罪的思考与对策
民政系统的职务犯罪对社会危害甚烈。从政治上看，影响政府对保障民生承诺的有效落实，降低政府威信，损害党的执政能力建设；从经济上看，造成国家专项资金流失，削弱社会救济救助能力，进而影响社会的稳定。因此必须针对民政系统职务犯罪的深层次原因，积极研究预防对策，寻求解决途径，采取措施加大惩治和预防职务犯罪的力度。
（一）强化对民政对象的动态管理
对民政对象的有效管理是构建科学制度的前提。目前的管理制度显得过于粗糙，要改变这种现状，就要从完善民政对象的动态管理制度入手。首先应建立优抚对象档案制度，认真疏理相关人员情况，采取一人一档或一户一档的管理方法，由专人对优抚对象的基本情况、变动事宜以及资金发放、领取情况做详细记录，档案与资金发放名单要定期比对核查，民政对象的增减变动均应公示公开，严格民政对象的资格审查工作，定期对民政对象的资格进行随机抽查，促进制度规范化、长效化。其次应加强与相关部门的沟通协作，民政工作涉及范围广泛，与征地超转、就业保障、伤残仪葬、军人复员转业、财政补贴等多个部门工作有交叉，因此民政工作应该加强与相关部门合作，充分利用各部门的管理资源，形成沟通协作的长效机制，信息互通、资源共享，形成管理的合力。 （二）完善监督制约机制
加强对权力运行的监督与制约，对于预防职务犯罪具有关键性的意义。要把权力置于严密的监控下，使权力沿着制度化的轨道运行，才能从根源上遏制腐败。首先要构建内部监督制约机制，针对民政资金的管理现状，一方面应建立资金管理和发放的集体研究制度，对各类民政资金的分配、发放集体研究讨论，无异议后按程序发放；另一方面应改变专项资金个人负责的现状，资金管理分阶段分人负责，做到分工明确、相互配合、相互制约，由上级主管部门和主管领导定期抽查和核查。其次是要完善外部监督机制。加强行政监督的同時，也要辅之以财务监管和审计监督，对资金的发放进行专项审计，以便及时发现和遏制职务犯罪的发生。加大政策和流程公开力度，民政政策宣传到位，资金发放流程做到公开、透明，充分发挥社会监督作用，及时将民政专项资金的使用、发放情况进行公示，对于公示的程序和内容，要进行规范，建立统一的公示标准和救济、申诉渠道，将权力运行置于阳光之下。
（三）构建科学合理的权力运行流程
一是进行权力分解，对过于集中的权力，要从决策、执行、监督三个方面实施相对平等的分解，构建能够相互制约的权力平衡体系。同时，被分解的权力应由相对独立的不同权力主体掌控，并严格程序，防止被分解的权力为同一层级其他权力所支配而带来权力异化；二是做好权力衔接，防止权力真空的出现，如对于民政资金的发放流程来说，发放与核销之间的环节出现了真空，导致实际发放名单与核销名单不符，或者是核销名单不能反映实际发放名单，就有必要采取针对性的措施堵塞这一漏洞，使流程设置更加合理化。
（四）推进廉政风险防控机制建设
预防职务犯罪应更多地着眼于对制度的关注，把权力主体、权力结构及其运行等等都被纳入到风险控制的视野之中，使可能发生腐败的领域、环节明示出来，便于警醒，便于监督，有助于权力行使者自律和他律紧密结合，从而大大降低权力腐败的风险。加强廉政风险防控，其核心是解决权力风险问题。应针对民政系统职务犯罪案件的特征，查找职务犯罪风险点，制定和落实风险防控措施，做到时时动态监控，及时发现各种苗头性、倾向性问题，并有效化解。在排查廉政风险全面防控的同时，应加强重点防控，突出重点对象、重点岗位、重点环节，按照结构合理、配置科学、程序严密和制约有效的要求，加强对制度执行情况的督促检查，将制度落到实处。加强内控机制建设，健全预防腐败工作长效机制，从源头上遏制职务犯罪的发生。
关键词 基层 民政部门 职务犯罪
作者简介：赵锐，北京市通州区人民检察院职务犯罪预防处。
中图分类号：D924文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-162-02
民政部门是公共服务和社会管理的重要职能部门，发挥着为民分忧、为民解困和促进社会和谐的重要功能。可以说，民政领域的职务犯罪会直接导致政府形象受损，对党的群众基础的巩固和执政能力的建设具有极大的危害性。近年来，检察机关查处了一系列基层民政人员贪污、挪用民政资金的案件，犯罪主体通过私自截留、监守自盗等手段将优抚人员慰问金、伤残军人抚恤金、养老券等民政资金据为己有，从查办案件情况来看，窝案、串案现象突出，且从犯罪主体、作案对象、作案手段等方面存在一定的规律性。
一、民政系统职务犯罪案件成因分析
（一）监督制约机制严重缺失
一是主管部门监督缺失。市县民政部门作为主管部门，对各乡镇、街道民政事业费的管理发放工作负有指导、审核及监管责任，但在实际工作中，并未切实履行好监管职责，长时间不开展资金发放核查，很多只是定期入户走訪，检查民政资金是否按时发放，对资金实际发放名单未进行必要的核查；在对基层单位的资金核销上，只审核资金发放总额，缺乏对明细的审核，这些都为基层单位虚报冒领民政资金提供了可乘之机。
二是主管领导监督缺失。一些基层民政部门领导干部执行党风廉政建设责任制不严，落实“一岗双责”不力，对分管部门及工作人员疏于管理和监督，不同程度的存在着主管领导对民政对象基本情况不了解、不掌握的问题，对分管处室及工作人员所报的民政对象名单及资金发放有关材料，只是签个字走个程序，未真正发挥应有的审核把关及监督作用。
三是外部监督不组。很多基层民政部门没有建立起统一的关于民政对象基本信息、民政资金发放情况的公开平台，大多是采取公开栏公开的形式，且公开的内容不够细化。这些问题的存在，使得外界对民政资金的管理发放等情况基本上不了解，也就发挥不了相应的监督作用。
四是科室内部制约机制不健全。基层民政部门普遍存在着某项民政资金长期由某个人全权负责的情况，从统计审核到核发核销，整个过程全部由一个人经办，科室内部人员基本上是各管一摊、互不交叉，结果造成科室内部缺乏必要的相互监督、某项工作过分依赖某人的问题，助长了工作人员违纪违法的侥幸心理。
（二）机制制度不健全
一是民政资金拨付管理存在问题。主要体现在上级财政每年向基层单位拨付的优抚资金均高于按照实际民政对象发放的数额，无形中形成了“机动资金”，这部分资金按照民政系统内部规定，应用于优抚对象身上，但对于具体如何使用、如何发放又缺乏相应的制度规范，使得这部分资金成为监管盲区，也是贪污款项的重要来源。
二是民政资金发放流程存在漏洞。民政资金由一个人全程负责的问题，给不法分子违纪违法提供了可乘之机；钱账不分、现金发放的问题，有的单位将民政资金直接拨付给民政部门，再由民政部门具体进行发放，给顶替冒领提供了方便；账户管理不规范的问题，部分资金脱离了财务部门监管视野。
三是民政资金回收管理机制缺失。对发放剩余或者追缴回来的民政资金，没有一套明确的回收管理制度规定，结果造成这部分资金实际上被侵吞或挪作他用。
（三）管理不到位
一是基础工作不扎实。主要表现在对民政对象的调查核实不够，基本信息掌握的不全面、不深入，未能按照“一人一档”的要求，为每名民政对象建立一套格式规范统一、内容全面详实的档案，一些基层民政部门除具体负责此项工作的人员外，其他人员包括主管领导对民政对象基本情况不了解、不掌握，民政对象的认定及审核完全由某个人或某几个人说了算，这为部分工作人员违规办事、甚至违法犯罪提供了可乘之机。
二是动态管理不到位。基层民政部门普遍没有建立起一套完善的民政对象动态管理机制，民政主管部门对民政对象的信息变动不能及时掌握，结果造成在民政对象的审核上，基本上是基层单位报多少、上级主管部门就批多少。
三是信息沟通不规范。一方面，给基层单位拨付民政资金时，未能同时将所拨资金种类、数额及民政对象基本情况等，以书面的形式告知基层单位相关领导，只是口头通知具体工作人员；另一方面，基层单位在向上级民政部门报送有关民政对象信息变动情况时，往往也只是口头告知，既没有档案，也没有书面报告材料，使得单位和主管领导对民政对象的变动情况很难介入进行监督。
二、预防职务犯罪的思考与对策
民政系统的职务犯罪对社会危害甚烈。从政治上看，影响政府对保障民生承诺的有效落实，降低政府威信，损害党的执政能力建设；从经济上看，造成国家专项资金流失，削弱社会救济救助能力，进而影响社会的稳定。因此必须针对民政系统职务犯罪的深层次原因，积极研究预防对策，寻求解决途径，采取措施加大惩治和预防职务犯罪的力度。
（一）强化对民政对象的动态管理
对民政对象的有效管理是构建科学制度的前提。目前的管理制度显得过于粗糙，要改变这种现状，就要从完善民政对象的动态管理制度入手。首先应建立优抚对象档案制度，认真疏理相关人员情况，采取一人一档或一户一档的管理方法，由专人对优抚对象的基本情况、变动事宜以及资金发放、领取情况做详细记录，档案与资金发放名单要定期比对核查，民政对象的增减变动均应公示公开，严格民政对象的资格审查工作，定期对民政对象的资格进行随机抽查，促进制度规范化、长效化。其次应加强与相关部门的沟通协作，民政工作涉及范围广泛，与征地超转、就业保障、伤残仪葬、军人复员转业、财政补贴等多个部门工作有交叉，因此民政工作应该加强与相关部门合作，充分利用各部门的管理资源，形成沟通协作的长效机制，信息互通、资源共享，形成管理的合力。 （二）完善监督制约机制
加强对权力运行的监督与制约，对于预防职务犯罪具有关键性的意义。要把权力置于严密的监控下，使权力沿着制度化的轨道运行，才能从根源上遏制腐败。首先要构建内部监督制约机制，针对民政资金的管理现状，一方面应建立资金管理和发放的集体研究制度，对各类民政资金的分配、发放集体研究讨论，无异议后按程序发放；另一方面应改变专项资金个人负责的现状，资金管理分阶段分人负责，做到分工明确、相互配合、相互制约，由上级主管部门和主管领导定期抽查和核查。其次是要完善外部监督机制。加强行政监督的同時，也要辅之以财务监管和审计监督，对资金的发放进行专项审计，以便及时发现和遏制职务犯罪的发生。加大政策和流程公开力度，民政政策宣传到位，资金发放流程做到公开、透明，充分发挥社会监督作用，及时将民政专项资金的使用、发放情况进行公示，对于公示的程序和内容，要进行规范，建立统一的公示标准和救济、申诉渠道，将权力运行置于阳光之下。
（三）构建科学合理的权力运行流程
一是进行权力分解，对过于集中的权力，要从决策、执行、监督三个方面实施相对平等的分解，构建能够相互制约的权力平衡体系。同时，被分解的权力应由相对独立的不同权力主体掌控，并严格程序，防止被分解的权力为同一层级其他权力所支配而带来权力异化；二是做好权力衔接，防止权力真空的出现，如对于民政资金的发放流程来说，发放与核销之间的环节出现了真空，导致实际发放名单与核销名单不符，或者是核销名单不能反映实际发放名单，就有必要采取针对性的措施堵塞这一漏洞，使流程设置更加合理化。
（四）推进廉政风险防控机制建设
预防职务犯罪应更多地着眼于对制度的关注，把权力主体、权力结构及其运行等等都被纳入到风险控制的视野之中，使可能发生腐败的领域、环节明示出来，便于警醒，便于监督，有助于权力行使者自律和他律紧密结合，从而大大降低权力腐败的风险。加强廉政风险防控，其核心是解决权力风险问题。应针对民政系统职务犯罪案件的特征，查找职务犯罪风险点，制定和落实风险防控措施，做到时时动态监控，及时发现各种苗头性、倾向性问题，并有效化解。在排查廉政风险全面防控的同时，应加强重点防控，突出重点对象、重点岗位、重点环节，按照结构合理、配置科学、程序严密和制约有效的要求，加强对制度执行情况的督促检查，将制度落到实处。加强内控机制建设，健全预防腐败工作长效机制，从源头上遏制职务犯罪的发生。