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摘 要：体育产业作为我国迅猛发展的经济新增长点，如何让其健康有序地发展一直是专家学者研究的热点，而体育政策作为体育产业发展的引导者，其重要性不言而喻。以我国省、地市和区县级地方政府出台的286份体育产业政策文件为研究对象，根据我国体育产业发展情况将我国地方体育产业政策的发展划分为四个阶段，并运用扎根理论法和社会网络分析法对文件进行编码统计分析和共现矩阵社会网络分析，以探究行政级别与政策类型、时间维度、空间维度和部门协作四方面的地方政府体育产业政策的注意力分配与变迁。研究发现：（1）地市级地方政府对体育产业政策投入的注意力最多，政策文件类型中以指导性和传达执行的意见和通知为主;（2）地方政府体育产业政策注意力有极强的国家政策同步性和依赖性;（3）地方政府的体育产业政策注意力分布在空间维度下体现出较强的阶段性差异;（4）地方政府的体育产业政策中，有明确职能部门协作的政策数量与时间发展成正比。对此，提出建议：（1）明确分工、权责清晰、因地制宜;（2）强化体育产业政策的落地落实;（3）立足区位优势打造一体化区域经济。
关键词：体育产业;地方政策;演变趋势
中图分类号：G80-052 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2021）02-0039-09
bstract：Sport industry is a new economic growth point of China’s rapid development. So， it is important to take more effort on the research of sport industry policy which plays a leading role on the development of sport industry. This paper took 286 sports industry policy documents of local government at provincial， municipal and district levels as the research object， divided the development process of local sports industry policy into four stages， used the method of grounded theory and social network analysis method to conduct coding statistical analysis and co-occurrence matrix social network analysis， in order to explore the distribution and evolution trend of local government sports industry policy attention from four aspects： administrative level of the local government and the types of policy documents， time dimension， space dimension and department cooperation. The results showed that： （1） Municipal local governments paid most attention to sports industry policy and types of policy documents were mainly guidance and implementation documents; （2） local government sports industry policy attention had strong synchronization and dependence on national policy; （3） local government sports industry policy attention distribution reflected a strong stage difference in the spatial dimension; （4） the proportion of department cooperation in local government sports industry policy was proportional to the time-developing process. In this regard， suggestions were put forward： （1） clear division of labor and define responsibilities; （2） strengthen the implementation of sports industry policies; （3） build an integrated regional economy based on regional advantages.
Key words：sport industry; local policy; evolution trend
體育产业作为我国新的经济增长点，表现出强劲活力，2019年全国体育产业总规模（总产出）为29 483亿元，增加值为11 248亿元。从名义增长看，总产出比2018年增长10.9 ，增加值增长11.6 [1]。体育产业在我国经济增长中扮演的角色愈加重要，对于体育产业研究的需要也愈发迫切。体育产业政策作为体育产业发展的重要风向标，对于体育产业政策研究就显得尤为必要，然而在CNKI网站以“体育产业政策”为主题，在学术期刊、学位论文和会议三个库中选择“主要主题”为“体育产业政策”以剔除非相关的论文，筛选后仅有113篇文章，其中学术期刊79篇、学术论文18篇、会议16篇，这与当前体育产业高质量发展并不适应。 我国对体育产业政策文本的早期研究多集中于对体育产业政策理论与体系研究，如周小洪等（1994）对体育产业政策的制定内容和发展趋向进行了探讨[2]。鲍明晓（1996）阐述了对体育产业政策的理解，说明了体育产业政策的主要原则，探讨了我国体育产业政策的目标[3]。赵炳璞等（1997）在阅读文献资料和进行调查的基础上，采用归纳、比较、演绎、逻辑推理和思辨等方法对我国体育产业政策体系理论进行研究，初步建立4个大类12个子类的结构框架[4]。王子朴等（2005）从产业政策学的角度阐述了体育产业政策的含义，初步归纳了我国体育产业政策发展的脉络体系和主要特点[5]。此期间，学者们的研究倾向于了解体育产业政策到底是什么，是从哪些方面着手制定，制定时应该包含哪些内容等等。
随着国家政策环境向好和学者们的深入研究，我国体育产业政策的研究呈多样化发展。多位学者运用政策工具评价政策制定内容，郝大伟等（2014）以查美斯（Charmaz）的建构型扎根理论为基础，以国家层面的11份体育产业政策为研究对象，从政策工具X维度和产业价值链Y两个维度，对我国体育产业政策进行计量分析[6]。周红妹和林向阳（2016）基于政策工具的视角，采用内容分析法，对2014年后31个省级地方政府出台的发展体育产业的政策工具进行计量分析和评价，从作用、效力、适用范围三个维度出发，构建地方政府推进体育产业发展的政策工具分析框架[7]。
运用不同理论和视角分析政策文本是近几年的研究热点，如邢尊明（2016）以我国地方政府体育产业政策行为为研究对象，从政策扩散的理论视角，采用实地调查、人员访谈等研究方法，对我国当前地方政府体育产业政策行为特征及其区域扩散机理进行研究[8]。陈晓峰（2016）对国家治理视角下的体育产业政策进行了深入研究，运用文献资料法，分析国家治理的内涵，总结我国体育产业政策的优势，探讨我国体育产业政策的不足[9]。该学者（2019）还对我国体育产业政策的历史变迁进行了分析，提出了我国体育产业政策在国家治理语境中的三重价值内涵表现[10]。杨金田等（2020）运用倡导联盟框架理论对我国体育产业政策变迁进行了分析[11]。
综上所述，当前的体育产业政策研究已经逐渐成熟并趋向多元化，但依然存在不足：目前关于地方政府体育产业政策演变的研究较少，尤其是从注意力视角的研究更是鲜见。而注意力分配决定了体育产业政策的制定，反映了地方政府视角下体育产业发展的方向，注意力的分配直接关乎到发展重点的选择，发展哪些方面，以何种方式发展，由谁来完成发展任务，这些问题的解决都受到注意力的影响。
Simon是最早提出注意力概念的学者，他将注意力定义为管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程[12]，举例来说，管理者如果将过多的注意力分配给A事件，那么B事件则会因为注意力关注不足受到忽略。本研究阐述的地方政府注意力是指，各地方政府在制定体育产业相关政策时的注意力分配。研究分为三个部分，即不同发展阶段中各地方政府对政策内容的注意力倾向研究、对不同地区体育产业政策投入注意力的研究以及对体育产业政策制定时责任主体的注意力倾向研究。
总而言之，本研究将从地方政府注意力的角度入手，运用扎根理论法和社会网络分析法对上述三点进行研究，以期为地方政府未来制定体育产业政策提供一些借鉴，为体育产业的发展提供更加坚实的理论基础，进而为我国体育产业高质量发展贡献力量。
1 数据来源与方法
1.1 数据来源
本研究使用的地方政府体育产业政策文本来源于北大法宝，这里的地方政府主要是指省级、地市级和区县级地方政府;体育产业政策主要涵盖体育场馆、职业体育、体育赛事、体育产业基地、体育资金等;搜索时间为2021年1月26日，搜索政策发布时间截止至2020年12月31日，在“法律法规”选项下选择“地方法规”并输入关键词“体育产业”进行匹配搜索，共获取政策文本620份，筛选并剔除研修班、表彰等会议通知、项目及资金申报等通知、询价及批复函等不适用的政策文本后得到政策文件286份，具体政策分布如表1所示。
1.2 研究方法
1.2.1 扎根理论法
扎根理论是在1967年由格拉斯和斯特劳斯（Glazer&Strauss）共同提出，它为研究人员提供了一套完整的从原始材料中归纳、建构理论的方法和步骤[13]。扎根理论的研究过程首先是数据收集，这些数据来源于研究环境和研究对象，本研究对象是286份地方政府的体育产业政策，然后通过数据的质性编码区分、归类和综合来建构概念，进而对概念范畴进行分析以获得理论[14]。
1.2.2 社会网络分析法
社会网络分析是从“关系”角度研究网络关系结构特征，其在社会学、经济学、管理学等领域得到较为广泛应用，已成为一种新的研究范式[15]。本研究借助软件Ucinet 6，对地方政府体育产业政策中各项任务的负责部门的协作关系进行分析并绘制可视化图谱。
2 分析与结果
2.1 行政级别与政策类型注意力分析
如表1所示，省级政府在体育产业方面还是投入相当精力，其更多着眼于全省整体把握和布局的规划;而地市级更多地是承上启下，关注于本地方建设，其出台的政策多具有区位优势和地方特色。如安徽省內出台的同为《关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》政策中关于“完善产业布局”部分，安徽省级政策是“推进合肥经济圈体育竞赛培训、皖江城市带体育用品制造、皖南体育旅游休闲和皖北民间民俗体育健身四大功能区建设”，而省内的亳州市为 “谯城区着力建设亳州体育健身竞赛产业集聚地”“利辛县着力打造西淝河体育旅游休闲产业集聚地”“涡阳县、蒙城县着力打造老庄养生文化集聚地”，其侧重点完全不同。区县级鲜有体育产业政策出台，其主要原因是各区县政府多遵循上级政府的规划布局，尚未出台本区县的体育产业政策。 国务院2013年发布的《党政机关公文处理工作条例》中，对各公文种类作了明确规定。意见多适用于对重要问题提出见解和处理办法，指导性较强;通知更偏重于下传和执行;报告则用于向上级机关汇报工作、反映情况，以及回复上级机关的询问。就出台的体育产业政策来看，出现最多的是意见，通知次之，报告极少，这反映出各地方政府在制定体育产业政策中将注意力更多地放在了对工作的指导与执行方面，而对向上级的工作汇报和情况反映关注的较少。
2.2 时间维度下的地方政府体育产业注意力变迁
对地方政府体育产业政策文本借助软件Nvivo 12，运用扎根理论方法进行时间维度下的地方政府体育产业注意力变迁的分析，从政策文本中提炼出核心范畴并在此基础上建构研究理论[16]。为保证编码信效度的准确性，两位受过编码培训的编码员对286份文件综合分析后，分别进行独立编码，后经Nvivo编码对比检测，一致率为0.81。一般认为，计算结果达到0.8以上，便符合信度检验标准[17]。经过多次筛选对比分析讨论，最终确定4 253个三级编码;在此基础上根据三级编码的内涵进行分析整理后，得到二级编码16个（见表2）;最后，根据对二级编码和各政策文件内涵综合分析概括后得到5个一级编码（见表3）（整体编码过程以图1为例）。
根据图2和我国体育产业发展情况，可以将我国地方政府体育产业政策的发展分为四个阶段：2000—2009年的萌芽探索阶段，2010—2013年的初步发展阶段，2014—2017年的快速发展阶段以及2018年之后的深化提升阶段。2010年以前，地方政府缺少中央政策的指引，体育产业注意力分配由地方政府自行探索。相较于2010年之前的每年发文数量基本为0，2010年至2013年有一个发文小高峰，该小高峰形成的主要原因是《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》（国办发〔2010〕22号）的发布，各地对体育产业相关政策开始有了一定的重视。经过了十多年的探索，终于迎来了体育产业政策发展的新时代，随着2014年10月2日《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号），体育产业相关政策的数量迎来了真正的高峰。各地方政府纷纷响应，2016年体育产业政策的发布达到峰值，仅1年的发文量就占21年全部发文量的29.37 。
结合图2和图3可知，“主要发展任务”编码数量和发文数量是正相关关系，即发文数量的增长同时意味着“主要发展任务”的增加。通过扎根理论总结出的5个编码分别是“体制改革”“市场供给”“产业布局”“融合发展”和“氛围营造”（划分依据见前文）。
2.2.1 萌芽探索阶段（2000—2009）
该阶段总编码数为37个，主要发展任务中缺少氛围营造范畴的内容，体制改革范畴也仅有1个政府职能转变的编码;产业布局范畴中的优化产业布局占14个编码，排名第一;市场供给范畴中的体育项目及商品供给占11个编码，排名第二;其他二级编码个数分别为1～4个不等，分布在其他编码范畴中。
虽然2000年以前，国家体育行政部门发布了《关于深化体育改革的意见》《关于加强体育市场管理的通知》《体育产业发展纲要（1995—2010年）》等多项政策以促进我国体育产业的发展，但从地方政府出台的体育产业发展相关政策来看，其发展动力并不充足、发展内容尚不丰富，政策制定的注意力仅集中于最基础的体育产业布局优化完善和丰富基本的体育场地、商品和项目提供方面，在保障措施方面也多为较笼统的“加强体育基础设施建设”“完善体育产业的法规保障体系”“争取优惠政策”“更新观念，解放思想”等。2000年国家体育总局发布的《2001—2010年体育改革与发展纲要》也认为当前我国的“应尽快着手制定科学的体育产业发展规划和相应的政策法规，加速培育体育市场”。可见，该阶段是我国地方体育产业政策发展的萌芽探索阶段，整体呈现出一种急需引导和提升发展动力的氛围。
2.2.2 初步发展阶段（2010—2013）
此阶段的增长倍数虽然大，但因为上一阶段的编码数量过少，所以该阶段的总编码数并不多，总编码数为670个。市场供给（225个编码）和产业布局（216个编码）的注意力依旧占据主导地位，但因为《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》（国办发〔2010〕22号）的政策引导，大部分地方政府对体育产业的发展方向有了更加明确的把握。另外，在2008年国家统计局和国家体育总局发布《体育及相关产业分类（试行）》之后，各地方政府在体育产业政策制定中对产业的划分与归类也愈发清晰，主要发展任务的领域也逐渐丰富起来。同上一阶段相比，增速最快的范畴是体制改革，从仅有1个编码增长至64个编码;氛围营造也从前一阶段的0编码增长至30个编码;融合发展范畴较上一阶段的7个编码增长至135个编码，约为19倍;市场供给范畴和产业布局范畴分别为16倍和14.5倍。
在体制改革范畴中场馆设施改革编码数量和市场供给范畴中体育设施建设编码数量的增加，一定程度上受到2009年10月颁布的《全民健身条例》影响，《条例》规定“有计划地建设公共体育设施”“国家鼓励其他各类体育设施在全民健身日向公众免费开放”“公共体育设施的规划、建设应当与当地经济发展水平相适应，方便群众就近参加健身活动”等，各地方政府在制定体育产业相关政策的同时亦兼顾到全民健身事业的发展。从产业布局范畴来看，2011年，国家体育总局发布《国家体育产业基地管理办法（试行）》，该政策对国家体育产业基地的概念和分类、设置原则、申报和评审、管理和考核等作出了明确规定，各地政府也迅速反应，根据《办法（试行）》制定适合本地体育产业发展的体育产业基地管理办法，积极布局当地体育产业基地建设。
该阶段的政策保障措施也有了一定的扩充，多地政府逐渐认识到“無形资产的开发和保护”（成都市2010、宁德市2012、厦门市2012）和“体育品牌建设”（宁德市2012、南京市2013）的重要性。此外，为提高体育服务质量水平，部分地方政府还提出了“推动体育服务认证”（南京市2013）的措施，以鼓励体育场所、体育活动的组织与推广等服务的提供者开展体育服务认证，提高服务质量水平，并对通过体育服务认证的体育服务提供者，给予一次性奖励。“鼓励和引导社会投资”（宁波市2012、淄博市2013、安阳市2013）“鼓励对体育事业的捐赠”（宁德市2012、云浮市2013）也成为增加体育产业力量和体育事业资金来源的重要渠道。 2.2.3 快速发展阶段（2014—2017）
随着《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）的发布，同政策文件发布数量一样，快速发展阶段的编码数量骤升，高达3 160个，其中值得注意的有两点：
（1）融合发展范畴成为占比最大的范畴，主要原因是受社会大环境影响，该阶段国家发布大量产业融合相关政策，如《国务院关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》（国发〔2014〕10号）《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发〔2015〕93号）、《国务院关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》（国发〔2016〕28号）等，产业融合发展成为促进经济增长、社会发展的强劲动力。该阶段的政策中对于融合发展的保障措施也有明显增长势头，如湖南省人民政府提出的“积极推进银体合作，探索开发适应体育产业发展需要的金融产品”，南通市人民政府提出的“鼓励成立体育类担保机构，探索‘金融+基金+担保’的多元支持方式”，临夏回族自治州人民政府提出的“建立发展改革、体育、工信、教育、财政、人社、国土、建设、文化、旅游等多部门合作的体育产业发展工作协调机制，研究推进体育产业发展的各项政策措施”，以及嘉峪关市人民政府提出的“建立三区、体育、发改、财政、文化、旅游、民政、建设、规划、教育、商务、统计、国土、工信等多部门参与的体育产业发展工作领导小组”等多种方式的融合发展措施。
（2）氛围营造范畴较上阶段增长8.8倍，成为所有范畴中增速最快的范畴，说明各地方政府越来越注重对老百姓的体育消费、体育文化的引导与宣传，这点从政策措施中也能窥见一斑，多个地方政府结合本地体育发展情况提出了“强化宣传引导”（安徽省2015、兰州市2015、宣城市2015），“为体育产业发展创造良好舆论环境”（宁夏回族自治区2015、中卫市2015、安阳市2016），“依法治体，营造良好环境”（北京市朝阳区2016）等为氛围营造创造良好环境的措施。其实，体育产业的发展不仅是为了社会经济的繁荣，更是为了百姓的身心健康和生活质量。运动健身、体育消费的氛围营造得体，能够有效提高人们的运动健身积极性[18]，体育消费、体育产业的发展也就自然而然地得到提升。可见，快速发展阶段不只在体制改革、扩大市场主体、软硬件建设等方面有快速发展，在与其他产业的融合发展和对居民群众的体育意识、健身氛围培养的重视程度也大幅提升。
2.2.4 深化提升阶段（2018年至今）
从发文内容来看，与初步发展阶段中高占比的《××人民政府办公室关于加快发展体育产业的实施意见》和快速发展阶段中高占比的《××人民政府关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》这种跟随国家指向性政策出台体育产业政策相比，深化提升阶段的发文内容更加丰富，更能结合当地发展步调，也更能体现出当地政府对国家先前出台体育产业相关政策理解力的提升，如2018年安徽省体育局印发的《体育产业大发展行动计划》是根据《安徽省体育发展五大任务行动计划》（皖体办〔2018〕2号）要求并结合国家先前出台的各项政策制定的2018—2020年的3年的发展计划;同年《重庆市体育产业加快发展行动计划（2018—2022年）》，从群众体育、竞技体育、体育产业多方面提出了发展要求;2019年《成都市建设世界赛事名城促进体育产业发展的若干政策措施》提出要积极推动本市的世界文化名城建设，加快打造“三城三都”城市品牌，推动形成體育产业创新融合发展大格局;2020年，江苏省体育局印发《应对新冠肺炎疫情影响促进体育产业健康稳步发展若干措施》，梳理了应对疫情的财政税费、金融信贷、社会保险、能源价格、就业促进等支持政策，提出加快发行体育消费券以刺激疫情后体育消费，对疫情后的体育赛事举办和体育旅游活动等作出明确安排。而在政策措施方面，各地方政府除了加强组织领导、健全工作机制、税费优惠政策、保障产业用地、强化监督落实等老生常谈的措施之外，长治市人民政府增加了“加强监测研判”的保障措施，通过定期开展全民健身和促进体育消费市场统计监测，整合与共享有关部门的数据资源，掌握全民健身和体育消费的规模和结构变化，加强对体育消费发展特征和趋势的分析研判;徐州市人民政府提出了“强化智力支撑”的措施，利用教育资源优势、国家级创新创业平台优势，多渠道培养复合型体育产业人才，并建立徐州市体育产业研究智库;滨州市人民政府也提出了“做好产业名录库、项目库、智库建设”的措施。可见在深化提升阶段的地方政府体育产业政策中，大数据、信息化等科技力量和高级复合型人才的参与愈发活跃。
从编码数量来看，体育产业的主要任务分布趋于平稳，各项主要范畴的编码数量差别较小。该阶段总编码386个，编码数量最多的市场供给范畴（109个）和编码数量最少的氛围营造范畴（41个）仅有2.65倍的差异。总体来说，随着体育产业政策的不断发展，其体现出的注意力也相对平衡，就编码数量极差倍数来说，萌芽探索阶段高达14倍，初步发展阶段达7.5倍，快速发展阶段为3.25倍，到了深化提升阶段仅为2.65倍。逐渐缩小的极差倍数也表现出地方政府对各发展范畴的重视，各方面相互作用、协同发展才能提升我国体育产业的发展水平，进而切实提高我国国民经济质量水平[19]。
2.3 空间维度下的地方政府体育产业注意力变迁
体育产业作为第三产业中的绿色产业、朝阳产业、幸福产业，其发展水平必然会受到当地经济发展的影响，所以空间维度上注意力的变迁将以我国三大经济区划为依据进行分析（东、中、西三个地区经济发展水平依次递减）。
由表5可知我国东中西部体育产业政策发文数量差距较大，从总量来看东部地区>中部地区>西部地区，符合社会经济发展规律。从萌芽探索阶段来说三个地区差别并不明显，说明在没有中央政策引导的情况下，各地区都有了发展体育产业的意识雏形，此时的地方政府体育产业政策制定中还没有明显的注意力地区差异。到了初步发展阶段和快速发展阶段，国家体育产业发展的相关政策文件陆续出台，地方政府有了明确的发展目标和方向，社会经济基础的差异逐渐显现，东中西三个地区的地方政府政策注意力的差异愈加明显。体育产业的发展与经济基础条件、社会环境、教育发展水平和体育事业水平有紧密联系，而经济基础条件的影响作用最大[20]。显而易见，在这两个发展阶段经济基础越好的地区，体育产业的发展越蓬勃，相应的体育产业政策文件出台也越丰富。 值得一提的是到了深化提升阶段，西部地区的发文数量超过了中部地区，其主要原因是西部地区风景秀丽、环境优美、民族民俗等传统文化丰富，随着“体育+旅游”“体育+文化”“体育+康养”等体育融合项目的宣传推广，相关政策文件和鼓励措施也随之增加，如《重庆市体育产业加快发展行动计划（2018—2022年）》中“扶持板鞋竞速、独竹漂等少数民族传统体育项目产业发展”，《四川省人民政府办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的实施意见》中“积极引导旅游景区、景点等开发体育旅游项目，鼓励各地创建国家体育旅游示范基地”，《云南省人民政府办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的实施意见》中“以打造大滇西旅游环线和推动全省旅游产业转型升级为契机，以‘旅游观光+户外运动+赛事体验’为实现路径，积极引导并鼓励社会力量参与，持续培育体育旅游精品项目”等。可见，随着社会的不断发展，在影响地方政府体育产业政策出台的各项因素中，经济发展水平的决定性地位有所下降。另外，体育产业发展具有区域性这一特点也愈发明显。
2.4 地方政府体育产业注意力变迁的主体间协作网络
在286篇体育产业相关政策文件中，对各项发展任务的责任主体部门有明确说明的共56篇，占总发文数量的19.58 。
由表6可知，萌芽探索阶段因为各方条件尚不成熟，并没有出现明确责任主体部门的文件。随着体育产业的不断发展，明确责任主体部门的文件比例上升速度加快，到了深化提升阶段，明确责任主体部门的文件占比达到该阶段总发文量的39.39 ，这体现出地方政府在20多年的体育产业发展过程中逐渐理清工作思路、明晰工作方法，对于不同的发展工作有了更加深刻的认识，做到专部门专事专办，责任清晰、任务明确，增加针对性，提高办事效率。
为了更直观地揭示在地方体育产业注意力变迁中各职能部门之间的协作关系，本研究运用社会网络分析对2010—2020年地方政府体育产业政策部门间的合作网络图谱进行绘制。首先，由于各地方政府在职能部门的设置和名称上存在差异，根据职能部门主要功能进行部门名称统一，如外侨办、外经贸局等统称为外事/外贸，人社局、工会、民政局、民宗局、残联、妇联等统称为人社/群众，人防局、安监局、质监局、食品药品监管局等统称为应急安全/质量监管，经信局、科技局、信息化局、经济信息化委、工业和信息化局、科技和信息化局等统称为工业/科技/信息化。然后，在上述基础上统计每一条政策中部门与部门之间合作的次数，形成共现矩阵。
最后，运用Ucinet 6软件进行网络化分析，形成地方政府体育产业注意力主体间协作网络图（见图4）。图谱中显示的部门名称即主体名称;网络图谱中的节点表示度（Degree），即节点越大，表明与该节点部门进行协作的部门数量越多;节点之间的线段表示部门间存在合作关系，连线粗细（Strength）反映出部门间合作频次，连线越粗代表部门间合作频次越高，即主体间协作次数越多。
从图4中可以看出三个阶段部门间协作的关系，整体来看三个阶段的部门参与数量没有太大差别，这点从三个阶段的网络凝聚力指数（Distance-based cohesion）也能看出，网络凝聚力指数表示网络中主体之间联系的紧密程度，凝聚力指数越接近1，表明主体间的协调程度越高[21]，三个阶段的网络凝聚力指数分別为0.774、0.929和0.829，三个数字差异不大，且都较接近于1。这说明自初步发展阶段在政策制定时，那些明确了政策实施部门的政策制定者就拥有较清晰的主体协作网络构思，能够清楚工作进行时需要的各项职能。网络中心势是衡量合作网络向其中某个主体的集聚趋势，网络中心势越小，表明各主体间的地位差别越小[22]，三个阶段的网络中心势分别为0.269、0.291和0.272，这些数值不高，差异不大。更直观来看，从同种节点大小就能看出，三个阶段中都没有特别突出的大节点，表明在体育产业政策主体部门协作方面并没有过度依赖的某一个部门主体，而是多部门共同联动完成各项任务。另外，有两点值得注意：（1）在快速发展阶段关系网络中出现了交通局（交通运输局）部门，通过政策文本分析发现，交通部门的出现主要原因是各地方政府对体育休闲业、品牌体育赛事和产业融合发展的关注度上升：健身步道、骑行道、运动基地等设施增加;大型赛事的举办会在短时间内出现大量人口流动，需要保证秩序与安全;拓展新业态、打造体育服务综合体、发展体育旅游等等融合发展任务，这些都需要交通部门的配合。（2）深化提升阶段中，地方政府在部门协作中对工业/科技/信息化部门的注意力增加，在该部门主体中还增加了大数据局这一个全新的部门，主要得益于国家的政策引导。2015年8月国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，明确提出坚持创新驱动发展，加快大数据部署，深化大数据应用[23]，随后相关部门陆续制定相关政策，地方政府大数据治理也逐步发展成熟，积极地应用于各个领域，其中就包括体育产业。大数据应用对于全民健身、体育消费的数据收集、趋势发展和研判等都有重要意义。
综上所述，就地方政府在制定体育产业政策中部门协作关系注意力来说，除没有明确部门协作关系的萌芽探索阶段之外，其他的三个阶段没有明显的部门间注意力差别，且随着社会的不断发展还会有越来越多的新部门加入到体育产业政策的执行当中。
3 结论与建议
3.1 结 论
（1）地市级地方政府对于体育产业政策投入了更多的注意力，不同级别的地方政府对于政策内容制定的侧重点各有不同，省级地方政府多以整个省的体育产业布局为出发点进行政策制定，地市级政府多以本市和本市的区县布局为出发点进行政策的制定。地方政府发布的体育产业政策以指导和执行性的意见与通知为主，较少出现向上级汇报工作情况的报告类的文件。
（2）地方政府体育产业政策注意力有极强的国家政策同步性和依赖性，四个发展阶段的两个高峰都在国家出台正式的体育产业发展政策之后的1～2年。产业布局和市场供给长期作为重点关注任务，融合发展易受其他领域政策出台的影响。随着经济社会发展、国家政策引导和体育产业本身活跃度的增加各项任务范畴的注意力趋于均衡。政策中的保障措施也跟随社会发展、科技进步而发生变化，呈现出较为明显的时间特征。 （3）地方政府体育产业政策在空间维度下表现出较强的阶段性差异。发展初期并未表现出明显的注意力分配差别，出现国家政策引导后，东部地区的地方政府对体育产业政策的注意力提升迅速，且由东向西地方政府注意力提升速度递减，这与经济发展水平有紧密联系。随着时间推移，各地方政府对融合发展范畴的注意力提升，山水风光、自然资源和传统民族民俗等成为重要体育融合发展资源，经济发展水平对政策制定注意力的决定性影响地位下降。
（4）地方政府的体育产业政策中，有明确职能部门协作的政策数量与时间发展成正比。从整体来说，有明确的部门任务分工的政策整体占比较少，但增速较快。在注意力分配方面，地方政府对于体育产业政策中的发展任务倾向于多部门合作，并未出现注意力过度集中于体育部门的现象。随着社会各领域的不断发展，交通部门和工业/科技/信息化部门的角色重要性增加，未来将继续出现新的职能部门参与体育产业发展任务。
3.2 建 议
（1）明确分工、权责清晰、因地制宜。在当前的发展阶段，我国地方体育产业相关政策中，有明确负责部门的政策数量与早期发展阶段相比已经有了显著提升，但仍不足40 。从本研究可知，体育产业政策中发展任务数量多、领域廣，进而涉及的职能部门也纷繁复杂，如何清晰地分配任务、划分职权成了政策制定过程中的关键。这就需要政府合理地分配制定发展任务和确定任务执行部门两方面的注意力，让各职能部门凝心聚力、各司其职、通力协作、密切配合，真正做到有权必有责、有责要担当、失责必追究。同时省级层面要更进一步做好顶层设计，区县层面要善于扎根基层，及时出台有针对性、可操作的政策措施，强化信息传递，避免发生因信息不对称发生的一系列问题。
（2）强化体育产业政策的落地落实。政府不仅需要重视政策制定方面的注意力分配，还需要将注意力妥善分配给政策的落地实施。体育产业作为备受期待的新鲜力量，在我国的经济发展中扮演的角色也愈发重要，加强监管力度、制定评估标准、定期进行社会满意度调查，提高对体育产业政策落实落地情况的注意力。切实做到帮助企业和个体工商户等社会力量减轻负担，提升产业信心，推动体育产业健康有序发展。
（3）立足区位优势打造一体化区域经济。区域一体化是近年来我国经济发展的热点话题，其流通壁垒减少、行政成本降低、产业布局高效等特点都是促进我国经济发展的优势。地方体育产业政策中也有不少提及区域一体化发展的内容，但具体实施过程还需要进一步细化。利用区位优势、因地制宜探索制定促进生产要素区域配置合理化、高效化的政策，形成“体育+”的多领域协同发展新模式，对体育产业发展具有重要意义。
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关键词：体育产业;地方政策;演变趋势
中图分类号：G80-052 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2021）02-0039-09
bstract：Sport industry is a new economic growth point of China’s rapid development. So， it is important to take more effort on the research of sport industry policy which plays a leading role on the development of sport industry. This paper took 286 sports industry policy documents of local government at provincial， municipal and district levels as the research object， divided the development process of local sports industry policy into four stages， used the method of grounded theory and social network analysis method to conduct coding statistical analysis and co-occurrence matrix social network analysis， in order to explore the distribution and evolution trend of local government sports industry policy attention from four aspects： administrative level of the local government and the types of policy documents， time dimension， space dimension and department cooperation. The results showed that： （1） Municipal local governments paid most attention to sports industry policy and types of policy documents were mainly guidance and implementation documents; （2） local government sports industry policy attention had strong synchronization and dependence on national policy; （3） local government sports industry policy attention distribution reflected a strong stage difference in the spatial dimension; （4） the proportion of department cooperation in local government sports industry policy was proportional to the time-developing process. In this regard， suggestions were put forward： （1） clear division of labor and define responsibilities; （2） strengthen the implementation of sports industry policies; （3） build an integrated regional economy based on regional advantages.
Key words：sport industry; local policy; evolution trend
體育产业作为我国新的经济增长点，表现出强劲活力，2019年全国体育产业总规模（总产出）为29 483亿元，增加值为11 248亿元。从名义增长看，总产出比2018年增长10.9 ，增加值增长11.6 [1]。体育产业在我国经济增长中扮演的角色愈加重要，对于体育产业研究的需要也愈发迫切。体育产业政策作为体育产业发展的重要风向标，对于体育产业政策研究就显得尤为必要，然而在CNKI网站以“体育产业政策”为主题，在学术期刊、学位论文和会议三个库中选择“主要主题”为“体育产业政策”以剔除非相关的论文，筛选后仅有113篇文章，其中学术期刊79篇、学术论文18篇、会议16篇，这与当前体育产业高质量发展并不适应。 我国对体育产业政策文本的早期研究多集中于对体育产业政策理论与体系研究，如周小洪等（1994）对体育产业政策的制定内容和发展趋向进行了探讨[2]。鲍明晓（1996）阐述了对体育产业政策的理解，说明了体育产业政策的主要原则，探讨了我国体育产业政策的目标[3]。赵炳璞等（1997）在阅读文献资料和进行调查的基础上，采用归纳、比较、演绎、逻辑推理和思辨等方法对我国体育产业政策体系理论进行研究，初步建立4个大类12个子类的结构框架[4]。王子朴等（2005）从产业政策学的角度阐述了体育产业政策的含义，初步归纳了我国体育产业政策发展的脉络体系和主要特点[5]。此期间，学者们的研究倾向于了解体育产业政策到底是什么，是从哪些方面着手制定，制定时应该包含哪些内容等等。
随着国家政策环境向好和学者们的深入研究，我国体育产业政策的研究呈多样化发展。多位学者运用政策工具评价政策制定内容，郝大伟等（2014）以查美斯（Charmaz）的建构型扎根理论为基础，以国家层面的11份体育产业政策为研究对象，从政策工具X维度和产业价值链Y两个维度，对我国体育产业政策进行计量分析[6]。周红妹和林向阳（2016）基于政策工具的视角，采用内容分析法，对2014年后31个省级地方政府出台的发展体育产业的政策工具进行计量分析和评价，从作用、效力、适用范围三个维度出发，构建地方政府推进体育产业发展的政策工具分析框架[7]。
运用不同理论和视角分析政策文本是近几年的研究热点，如邢尊明（2016）以我国地方政府体育产业政策行为为研究对象，从政策扩散的理论视角，采用实地调查、人员访谈等研究方法，对我国当前地方政府体育产业政策行为特征及其区域扩散机理进行研究[8]。陈晓峰（2016）对国家治理视角下的体育产业政策进行了深入研究，运用文献资料法，分析国家治理的内涵，总结我国体育产业政策的优势，探讨我国体育产业政策的不足[9]。该学者（2019）还对我国体育产业政策的历史变迁进行了分析，提出了我国体育产业政策在国家治理语境中的三重价值内涵表现[10]。杨金田等（2020）运用倡导联盟框架理论对我国体育产业政策变迁进行了分析[11]。
综上所述，当前的体育产业政策研究已经逐渐成熟并趋向多元化，但依然存在不足：目前关于地方政府体育产业政策演变的研究较少，尤其是从注意力视角的研究更是鲜见。而注意力分配决定了体育产业政策的制定，反映了地方政府视角下体育产业发展的方向，注意力的分配直接关乎到发展重点的选择，发展哪些方面，以何种方式发展，由谁来完成发展任务，这些问题的解决都受到注意力的影响。
Simon是最早提出注意力概念的学者，他将注意力定义为管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程[12]，举例来说，管理者如果将过多的注意力分配给A事件，那么B事件则会因为注意力关注不足受到忽略。本研究阐述的地方政府注意力是指，各地方政府在制定体育产业相关政策时的注意力分配。研究分为三个部分，即不同发展阶段中各地方政府对政策内容的注意力倾向研究、对不同地区体育产业政策投入注意力的研究以及对体育产业政策制定时责任主体的注意力倾向研究。
总而言之，本研究将从地方政府注意力的角度入手，运用扎根理论法和社会网络分析法对上述三点进行研究，以期为地方政府未来制定体育产业政策提供一些借鉴，为体育产业的发展提供更加坚实的理论基础，进而为我国体育产业高质量发展贡献力量。
1 数据来源与方法
1.1 数据来源
本研究使用的地方政府体育产业政策文本来源于北大法宝，这里的地方政府主要是指省级、地市级和区县级地方政府;体育产业政策主要涵盖体育场馆、职业体育、体育赛事、体育产业基地、体育资金等;搜索时间为2021年1月26日，搜索政策发布时间截止至2020年12月31日，在“法律法规”选项下选择“地方法规”并输入关键词“体育产业”进行匹配搜索，共获取政策文本620份，筛选并剔除研修班、表彰等会议通知、项目及资金申报等通知、询价及批复函等不适用的政策文本后得到政策文件286份，具体政策分布如表1所示。
1.2 研究方法
1.2.1 扎根理论法
扎根理论是在1967年由格拉斯和斯特劳斯（Glazer&Strauss）共同提出，它为研究人员提供了一套完整的从原始材料中归纳、建构理论的方法和步骤[13]。扎根理论的研究过程首先是数据收集，这些数据来源于研究环境和研究对象，本研究对象是286份地方政府的体育产业政策，然后通过数据的质性编码区分、归类和综合来建构概念，进而对概念范畴进行分析以获得理论[14]。
1.2.2 社会网络分析法
社会网络分析是从“关系”角度研究网络关系结构特征，其在社会学、经济学、管理学等领域得到较为广泛应用，已成为一种新的研究范式[15]。本研究借助软件Ucinet 6，对地方政府体育产业政策中各项任务的负责部门的协作关系进行分析并绘制可视化图谱。
2 分析与结果
2.1 行政级别与政策类型注意力分析
如表1所示，省级政府在体育产业方面还是投入相当精力，其更多着眼于全省整体把握和布局的规划;而地市级更多地是承上启下，关注于本地方建设，其出台的政策多具有区位优势和地方特色。如安徽省內出台的同为《关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》政策中关于“完善产业布局”部分，安徽省级政策是“推进合肥经济圈体育竞赛培训、皖江城市带体育用品制造、皖南体育旅游休闲和皖北民间民俗体育健身四大功能区建设”，而省内的亳州市为 “谯城区着力建设亳州体育健身竞赛产业集聚地”“利辛县着力打造西淝河体育旅游休闲产业集聚地”“涡阳县、蒙城县着力打造老庄养生文化集聚地”，其侧重点完全不同。区县级鲜有体育产业政策出台，其主要原因是各区县政府多遵循上级政府的规划布局，尚未出台本区县的体育产业政策。 国务院2013年发布的《党政机关公文处理工作条例》中，对各公文种类作了明确规定。意见多适用于对重要问题提出见解和处理办法，指导性较强;通知更偏重于下传和执行;报告则用于向上级机关汇报工作、反映情况，以及回复上级机关的询问。就出台的体育产业政策来看，出现最多的是意见，通知次之，报告极少，这反映出各地方政府在制定体育产业政策中将注意力更多地放在了对工作的指导与执行方面，而对向上级的工作汇报和情况反映关注的较少。
2.2 时间维度下的地方政府体育产业注意力变迁
对地方政府体育产业政策文本借助软件Nvivo 12，运用扎根理论方法进行时间维度下的地方政府体育产业注意力变迁的分析，从政策文本中提炼出核心范畴并在此基础上建构研究理论[16]。为保证编码信效度的准确性，两位受过编码培训的编码员对286份文件综合分析后，分别进行独立编码，后经Nvivo编码对比检测，一致率为0.81。一般认为，计算结果达到0.8以上，便符合信度检验标准[17]。经过多次筛选对比分析讨论，最终确定4 253个三级编码;在此基础上根据三级编码的内涵进行分析整理后，得到二级编码16个（见表2）;最后，根据对二级编码和各政策文件内涵综合分析概括后得到5个一级编码（见表3）（整体编码过程以图1为例）。
根据图2和我国体育产业发展情况，可以将我国地方政府体育产业政策的发展分为四个阶段：2000—2009年的萌芽探索阶段，2010—2013年的初步发展阶段，2014—2017年的快速发展阶段以及2018年之后的深化提升阶段。2010年以前，地方政府缺少中央政策的指引，体育产业注意力分配由地方政府自行探索。相较于2010年之前的每年发文数量基本为0，2010年至2013年有一个发文小高峰，该小高峰形成的主要原因是《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》（国办发〔2010〕22号）的发布，各地对体育产业相关政策开始有了一定的重视。经过了十多年的探索，终于迎来了体育产业政策发展的新时代，随着2014年10月2日《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号），体育产业相关政策的数量迎来了真正的高峰。各地方政府纷纷响应，2016年体育产业政策的发布达到峰值，仅1年的发文量就占21年全部发文量的29.37 。
结合图2和图3可知，“主要发展任务”编码数量和发文数量是正相关关系，即发文数量的增长同时意味着“主要发展任务”的增加。通过扎根理论总结出的5个编码分别是“体制改革”“市场供给”“产业布局”“融合发展”和“氛围营造”（划分依据见前文）。
2.2.1 萌芽探索阶段（2000—2009）
该阶段总编码数为37个，主要发展任务中缺少氛围营造范畴的内容，体制改革范畴也仅有1个政府职能转变的编码;产业布局范畴中的优化产业布局占14个编码，排名第一;市场供给范畴中的体育项目及商品供给占11个编码，排名第二;其他二级编码个数分别为1～4个不等，分布在其他编码范畴中。
虽然2000年以前，国家体育行政部门发布了《关于深化体育改革的意见》《关于加强体育市场管理的通知》《体育产业发展纲要（1995—2010年）》等多项政策以促进我国体育产业的发展，但从地方政府出台的体育产业发展相关政策来看，其发展动力并不充足、发展内容尚不丰富，政策制定的注意力仅集中于最基础的体育产业布局优化完善和丰富基本的体育场地、商品和项目提供方面，在保障措施方面也多为较笼统的“加强体育基础设施建设”“完善体育产业的法规保障体系”“争取优惠政策”“更新观念，解放思想”等。2000年国家体育总局发布的《2001—2010年体育改革与发展纲要》也认为当前我国的“应尽快着手制定科学的体育产业发展规划和相应的政策法规，加速培育体育市场”。可见，该阶段是我国地方体育产业政策发展的萌芽探索阶段，整体呈现出一种急需引导和提升发展动力的氛围。
2.2.2 初步发展阶段（2010—2013）
此阶段的增长倍数虽然大，但因为上一阶段的编码数量过少，所以该阶段的总编码数并不多，总编码数为670个。市场供给（225个编码）和产业布局（216个编码）的注意力依旧占据主导地位，但因为《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》（国办发〔2010〕22号）的政策引导，大部分地方政府对体育产业的发展方向有了更加明确的把握。另外，在2008年国家统计局和国家体育总局发布《体育及相关产业分类（试行）》之后，各地方政府在体育产业政策制定中对产业的划分与归类也愈发清晰，主要发展任务的领域也逐渐丰富起来。同上一阶段相比，增速最快的范畴是体制改革，从仅有1个编码增长至64个编码;氛围营造也从前一阶段的0编码增长至30个编码;融合发展范畴较上一阶段的7个编码增长至135个编码，约为19倍;市场供给范畴和产业布局范畴分别为16倍和14.5倍。
在体制改革范畴中场馆设施改革编码数量和市场供给范畴中体育设施建设编码数量的增加，一定程度上受到2009年10月颁布的《全民健身条例》影响，《条例》规定“有计划地建设公共体育设施”“国家鼓励其他各类体育设施在全民健身日向公众免费开放”“公共体育设施的规划、建设应当与当地经济发展水平相适应，方便群众就近参加健身活动”等，各地方政府在制定体育产业相关政策的同时亦兼顾到全民健身事业的发展。从产业布局范畴来看，2011年，国家体育总局发布《国家体育产业基地管理办法（试行）》，该政策对国家体育产业基地的概念和分类、设置原则、申报和评审、管理和考核等作出了明确规定，各地政府也迅速反应，根据《办法（试行）》制定适合本地体育产业发展的体育产业基地管理办法，积极布局当地体育产业基地建设。
该阶段的政策保障措施也有了一定的扩充，多地政府逐渐认识到“無形资产的开发和保护”（成都市2010、宁德市2012、厦门市2012）和“体育品牌建设”（宁德市2012、南京市2013）的重要性。此外，为提高体育服务质量水平，部分地方政府还提出了“推动体育服务认证”（南京市2013）的措施，以鼓励体育场所、体育活动的组织与推广等服务的提供者开展体育服务认证，提高服务质量水平，并对通过体育服务认证的体育服务提供者，给予一次性奖励。“鼓励和引导社会投资”（宁波市2012、淄博市2013、安阳市2013）“鼓励对体育事业的捐赠”（宁德市2012、云浮市2013）也成为增加体育产业力量和体育事业资金来源的重要渠道。 2.2.3 快速发展阶段（2014—2017）
随着《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）的发布，同政策文件发布数量一样，快速发展阶段的编码数量骤升，高达3 160个，其中值得注意的有两点：
（1）融合发展范畴成为占比最大的范畴，主要原因是受社会大环境影响，该阶段国家发布大量产业融合相关政策，如《国务院关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》（国发〔2014〕10号）《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发〔2015〕93号）、《国务院关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》（国发〔2016〕28号）等，产业融合发展成为促进经济增长、社会发展的强劲动力。该阶段的政策中对于融合发展的保障措施也有明显增长势头，如湖南省人民政府提出的“积极推进银体合作，探索开发适应体育产业发展需要的金融产品”，南通市人民政府提出的“鼓励成立体育类担保机构，探索‘金融+基金+担保’的多元支持方式”，临夏回族自治州人民政府提出的“建立发展改革、体育、工信、教育、财政、人社、国土、建设、文化、旅游等多部门合作的体育产业发展工作协调机制，研究推进体育产业发展的各项政策措施”，以及嘉峪关市人民政府提出的“建立三区、体育、发改、财政、文化、旅游、民政、建设、规划、教育、商务、统计、国土、工信等多部门参与的体育产业发展工作领导小组”等多种方式的融合发展措施。
（2）氛围营造范畴较上阶段增长8.8倍，成为所有范畴中增速最快的范畴，说明各地方政府越来越注重对老百姓的体育消费、体育文化的引导与宣传，这点从政策措施中也能窥见一斑，多个地方政府结合本地体育发展情况提出了“强化宣传引导”（安徽省2015、兰州市2015、宣城市2015），“为体育产业发展创造良好舆论环境”（宁夏回族自治区2015、中卫市2015、安阳市2016），“依法治体，营造良好环境”（北京市朝阳区2016）等为氛围营造创造良好环境的措施。其实，体育产业的发展不仅是为了社会经济的繁荣，更是为了百姓的身心健康和生活质量。运动健身、体育消费的氛围营造得体，能够有效提高人们的运动健身积极性[18]，体育消费、体育产业的发展也就自然而然地得到提升。可见，快速发展阶段不只在体制改革、扩大市场主体、软硬件建设等方面有快速发展，在与其他产业的融合发展和对居民群众的体育意识、健身氛围培养的重视程度也大幅提升。
2.2.4 深化提升阶段（2018年至今）
从发文内容来看，与初步发展阶段中高占比的《××人民政府办公室关于加快发展体育产业的实施意见》和快速发展阶段中高占比的《××人民政府关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》这种跟随国家指向性政策出台体育产业政策相比，深化提升阶段的发文内容更加丰富，更能结合当地发展步调，也更能体现出当地政府对国家先前出台体育产业相关政策理解力的提升，如2018年安徽省体育局印发的《体育产业大发展行动计划》是根据《安徽省体育发展五大任务行动计划》（皖体办〔2018〕2号）要求并结合国家先前出台的各项政策制定的2018—2020年的3年的发展计划;同年《重庆市体育产业加快发展行动计划（2018—2022年）》，从群众体育、竞技体育、体育产业多方面提出了发展要求;2019年《成都市建设世界赛事名城促进体育产业发展的若干政策措施》提出要积极推动本市的世界文化名城建设，加快打造“三城三都”城市品牌，推动形成體育产业创新融合发展大格局;2020年，江苏省体育局印发《应对新冠肺炎疫情影响促进体育产业健康稳步发展若干措施》，梳理了应对疫情的财政税费、金融信贷、社会保险、能源价格、就业促进等支持政策，提出加快发行体育消费券以刺激疫情后体育消费，对疫情后的体育赛事举办和体育旅游活动等作出明确安排。而在政策措施方面，各地方政府除了加强组织领导、健全工作机制、税费优惠政策、保障产业用地、强化监督落实等老生常谈的措施之外，长治市人民政府增加了“加强监测研判”的保障措施，通过定期开展全民健身和促进体育消费市场统计监测，整合与共享有关部门的数据资源，掌握全民健身和体育消费的规模和结构变化，加强对体育消费发展特征和趋势的分析研判;徐州市人民政府提出了“强化智力支撑”的措施，利用教育资源优势、国家级创新创业平台优势，多渠道培养复合型体育产业人才，并建立徐州市体育产业研究智库;滨州市人民政府也提出了“做好产业名录库、项目库、智库建设”的措施。可见在深化提升阶段的地方政府体育产业政策中，大数据、信息化等科技力量和高级复合型人才的参与愈发活跃。
从编码数量来看，体育产业的主要任务分布趋于平稳，各项主要范畴的编码数量差别较小。该阶段总编码386个，编码数量最多的市场供给范畴（109个）和编码数量最少的氛围营造范畴（41个）仅有2.65倍的差异。总体来说，随着体育产业政策的不断发展，其体现出的注意力也相对平衡，就编码数量极差倍数来说，萌芽探索阶段高达14倍，初步发展阶段达7.5倍，快速发展阶段为3.25倍，到了深化提升阶段仅为2.65倍。逐渐缩小的极差倍数也表现出地方政府对各发展范畴的重视，各方面相互作用、协同发展才能提升我国体育产业的发展水平，进而切实提高我国国民经济质量水平[19]。
2.3 空间维度下的地方政府体育产业注意力变迁
体育产业作为第三产业中的绿色产业、朝阳产业、幸福产业，其发展水平必然会受到当地经济发展的影响，所以空间维度上注意力的变迁将以我国三大经济区划为依据进行分析（东、中、西三个地区经济发展水平依次递减）。
由表5可知我国东中西部体育产业政策发文数量差距较大，从总量来看东部地区>中部地区>西部地区，符合社会经济发展规律。从萌芽探索阶段来说三个地区差别并不明显，说明在没有中央政策引导的情况下，各地区都有了发展体育产业的意识雏形，此时的地方政府体育产业政策制定中还没有明显的注意力地区差异。到了初步发展阶段和快速发展阶段，国家体育产业发展的相关政策文件陆续出台，地方政府有了明确的发展目标和方向，社会经济基础的差异逐渐显现，东中西三个地区的地方政府政策注意力的差异愈加明显。体育产业的发展与经济基础条件、社会环境、教育发展水平和体育事业水平有紧密联系，而经济基础条件的影响作用最大[20]。显而易见，在这两个发展阶段经济基础越好的地区，体育产业的发展越蓬勃，相应的体育产业政策文件出台也越丰富。 值得一提的是到了深化提升阶段，西部地区的发文数量超过了中部地区，其主要原因是西部地区风景秀丽、环境优美、民族民俗等传统文化丰富，随着“体育+旅游”“体育+文化”“体育+康养”等体育融合项目的宣传推广，相关政策文件和鼓励措施也随之增加，如《重庆市体育产业加快发展行动计划（2018—2022年）》中“扶持板鞋竞速、独竹漂等少数民族传统体育项目产业发展”，《四川省人民政府办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的实施意见》中“积极引导旅游景区、景点等开发体育旅游项目，鼓励各地创建国家体育旅游示范基地”，《云南省人民政府办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的实施意见》中“以打造大滇西旅游环线和推动全省旅游产业转型升级为契机，以‘旅游观光+户外运动+赛事体验’为实现路径，积极引导并鼓励社会力量参与，持续培育体育旅游精品项目”等。可见，随着社会的不断发展，在影响地方政府体育产业政策出台的各项因素中，经济发展水平的决定性地位有所下降。另外，体育产业发展具有区域性这一特点也愈发明显。
2.4 地方政府体育产业注意力变迁的主体间协作网络
在286篇体育产业相关政策文件中，对各项发展任务的责任主体部门有明确说明的共56篇，占总发文数量的19.58 。
由表6可知，萌芽探索阶段因为各方条件尚不成熟，并没有出现明确责任主体部门的文件。随着体育产业的不断发展，明确责任主体部门的文件比例上升速度加快，到了深化提升阶段，明确责任主体部门的文件占比达到该阶段总发文量的39.39 ，这体现出地方政府在20多年的体育产业发展过程中逐渐理清工作思路、明晰工作方法，对于不同的发展工作有了更加深刻的认识，做到专部门专事专办，责任清晰、任务明确，增加针对性，提高办事效率。
为了更直观地揭示在地方体育产业注意力变迁中各职能部门之间的协作关系，本研究运用社会网络分析对2010—2020年地方政府体育产业政策部门间的合作网络图谱进行绘制。首先，由于各地方政府在职能部门的设置和名称上存在差异，根据职能部门主要功能进行部门名称统一，如外侨办、外经贸局等统称为外事/外贸，人社局、工会、民政局、民宗局、残联、妇联等统称为人社/群众，人防局、安监局、质监局、食品药品监管局等统称为应急安全/质量监管，经信局、科技局、信息化局、经济信息化委、工业和信息化局、科技和信息化局等统称为工业/科技/信息化。然后，在上述基础上统计每一条政策中部门与部门之间合作的次数，形成共现矩阵。
最后，运用Ucinet 6软件进行网络化分析，形成地方政府体育产业注意力主体间协作网络图（见图4）。图谱中显示的部门名称即主体名称;网络图谱中的节点表示度（Degree），即节点越大，表明与该节点部门进行协作的部门数量越多;节点之间的线段表示部门间存在合作关系，连线粗细（Strength）反映出部门间合作频次，连线越粗代表部门间合作频次越高，即主体间协作次数越多。
从图4中可以看出三个阶段部门间协作的关系，整体来看三个阶段的部门参与数量没有太大差别，这点从三个阶段的网络凝聚力指数（Distance-based cohesion）也能看出，网络凝聚力指数表示网络中主体之间联系的紧密程度，凝聚力指数越接近1，表明主体间的协调程度越高[21]，三个阶段的网络凝聚力指数分別为0.774、0.929和0.829，三个数字差异不大，且都较接近于1。这说明自初步发展阶段在政策制定时，那些明确了政策实施部门的政策制定者就拥有较清晰的主体协作网络构思，能够清楚工作进行时需要的各项职能。网络中心势是衡量合作网络向其中某个主体的集聚趋势，网络中心势越小，表明各主体间的地位差别越小[22]，三个阶段的网络中心势分别为0.269、0.291和0.272，这些数值不高，差异不大。更直观来看，从同种节点大小就能看出，三个阶段中都没有特别突出的大节点，表明在体育产业政策主体部门协作方面并没有过度依赖的某一个部门主体，而是多部门共同联动完成各项任务。另外，有两点值得注意：（1）在快速发展阶段关系网络中出现了交通局（交通运输局）部门，通过政策文本分析发现，交通部门的出现主要原因是各地方政府对体育休闲业、品牌体育赛事和产业融合发展的关注度上升：健身步道、骑行道、运动基地等设施增加;大型赛事的举办会在短时间内出现大量人口流动，需要保证秩序与安全;拓展新业态、打造体育服务综合体、发展体育旅游等等融合发展任务，这些都需要交通部门的配合。（2）深化提升阶段中，地方政府在部门协作中对工业/科技/信息化部门的注意力增加，在该部门主体中还增加了大数据局这一个全新的部门，主要得益于国家的政策引导。2015年8月国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，明确提出坚持创新驱动发展，加快大数据部署，深化大数据应用[23]，随后相关部门陆续制定相关政策，地方政府大数据治理也逐步发展成熟，积极地应用于各个领域，其中就包括体育产业。大数据应用对于全民健身、体育消费的数据收集、趋势发展和研判等都有重要意义。
综上所述，就地方政府在制定体育产业政策中部门协作关系注意力来说，除没有明确部门协作关系的萌芽探索阶段之外，其他的三个阶段没有明显的部门间注意力差别，且随着社会的不断发展还会有越来越多的新部门加入到体育产业政策的执行当中。
3 结论与建议
3.1 结 论
（1）地市级地方政府对于体育产业政策投入了更多的注意力，不同级别的地方政府对于政策内容制定的侧重点各有不同，省级地方政府多以整个省的体育产业布局为出发点进行政策制定，地市级政府多以本市和本市的区县布局为出发点进行政策的制定。地方政府发布的体育产业政策以指导和执行性的意见与通知为主，较少出现向上级汇报工作情况的报告类的文件。
（2）地方政府体育产业政策注意力有极强的国家政策同步性和依赖性，四个发展阶段的两个高峰都在国家出台正式的体育产业发展政策之后的1～2年。产业布局和市场供给长期作为重点关注任务，融合发展易受其他领域政策出台的影响。随着经济社会发展、国家政策引导和体育产业本身活跃度的增加各项任务范畴的注意力趋于均衡。政策中的保障措施也跟随社会发展、科技进步而发生变化，呈现出较为明显的时间特征。 （3）地方政府体育产业政策在空间维度下表现出较强的阶段性差异。发展初期并未表现出明显的注意力分配差别，出现国家政策引导后，东部地区的地方政府对体育产业政策的注意力提升迅速，且由东向西地方政府注意力提升速度递减，这与经济发展水平有紧密联系。随着时间推移，各地方政府对融合发展范畴的注意力提升，山水风光、自然资源和传统民族民俗等成为重要体育融合发展资源，经济发展水平对政策制定注意力的决定性影响地位下降。
（4）地方政府的体育产业政策中，有明确职能部门协作的政策数量与时间发展成正比。从整体来说，有明确的部门任务分工的政策整体占比较少，但增速较快。在注意力分配方面，地方政府对于体育产业政策中的发展任务倾向于多部门合作，并未出现注意力过度集中于体育部门的现象。随着社会各领域的不断发展，交通部门和工业/科技/信息化部门的角色重要性增加，未来将继续出现新的职能部门参与体育产业发展任务。
3.2 建 议
（1）明确分工、权责清晰、因地制宜。在当前的发展阶段，我国地方体育产业相关政策中，有明确负责部门的政策数量与早期发展阶段相比已经有了显著提升，但仍不足40 。从本研究可知，体育产业政策中发展任务数量多、领域廣，进而涉及的职能部门也纷繁复杂，如何清晰地分配任务、划分职权成了政策制定过程中的关键。这就需要政府合理地分配制定发展任务和确定任务执行部门两方面的注意力，让各职能部门凝心聚力、各司其职、通力协作、密切配合，真正做到有权必有责、有责要担当、失责必追究。同时省级层面要更进一步做好顶层设计，区县层面要善于扎根基层，及时出台有针对性、可操作的政策措施，强化信息传递，避免发生因信息不对称发生的一系列问题。
（2）强化体育产业政策的落地落实。政府不仅需要重视政策制定方面的注意力分配，还需要将注意力妥善分配给政策的落地实施。体育产业作为备受期待的新鲜力量，在我国的经济发展中扮演的角色也愈发重要，加强监管力度、制定评估标准、定期进行社会满意度调查，提高对体育产业政策落实落地情况的注意力。切实做到帮助企业和个体工商户等社会力量减轻负担，提升产业信心，推动体育产业健康有序发展。
（3）立足区位优势打造一体化区域经济。区域一体化是近年来我国经济发展的热点话题，其流通壁垒减少、行政成本降低、产业布局高效等特点都是促进我国经济发展的优势。地方体育产业政策中也有不少提及区域一体化发展的内容，但具体实施过程还需要进一步细化。利用区位优势、因地制宜探索制定促进生产要素区域配置合理化、高效化的政策，形成“体育+”的多领域协同发展新模式，对体育产业发展具有重要意义。
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