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摘要：对国家治理与社会治理以及二者关系的认知偏失亟需辨析廓清。文章对治理的内涵、范畴及其与管理、统治在性质上的区分进行论析，揭示国家治理与社会治理的关系；论证二者的客体皆不是民众，不是纳税人，而是国家公共生活和国民生存环境中相关的需要改善的社会建构或物质建构；如果把民众视为被治理者，不仅是历史观、政治观的大倒退，而且必然导致治理性质的改变和把矛头指向民众的恶果。
关键词：国家治理；社会治理；治理性质；治理客体
中图分类号：D630
文献标识码：A
文章编号：1009-5381（2016）05-0068-06
从国家治理视界认知社会治理，需从几个方面切入。其一，治理的性质及其要义；其二，对国家治理的几个核心问题的认识；其三，从国家治理的视界认知社会治理。社会治理是国家治理的重要组成部分，并且是其重要基础。当下学界无论是对国家治理还是社会治理及其二者关系的认识，都存在一些含混模糊的甚至错误的看法，亟需辨析廓清。
一、关于治理理念和治理理论
治理的核心理念，是多元参与、共识驱动、利益协调、合作共治。治理活动可发生于国际、国家、地方、社区、企业与社团等不同社会层面，发生于社会公共生活的各个领域，作用于社会建构或物质建构的不同客体。
时至今日，凝聚鲜明时代色彩的治理理念在全球之被认可已达到前所未有的广度和深度，并且已在诸多实践中取得卓著成效，但仍存在一些模糊认识。为便于讨论国家治理与社会治理的有关问题，有必要先对治理理念与理论作简要阐析。实际上，“治理”一词的历史与人类文明史一样源远流长，在不同的时代和国度都有广泛的使用。作为英语国家的日常用语，治理（governance）的概念源于古典拉丁文或古希腊语“引领导航”（steering）一词，原意是控制、引导和操纵，指向在特定范围内行使权威。其中，隐含着一个政治进程，即需要在众多不同利益共同发挥作用的领域达成一致或建构认同，以利于实施某项计划。作为已在当代政治生活中广为使用的“治理”概念，产生于上世纪80年代末。1989 年，世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》的报告中首次提出，非洲发展问题的根源在于“治理危机”（crisis in governance）。此后，治理的概念开始日益广泛地在不同范畴被研究和应用，在政治学、经济学、社会学、管理学等各个领域都很快成为一个高频使用的词汇。治理理念特别受到国际多边与双边机构、学术团体及民间组织的青睐。应当说，“治理并非是由某一个人提出的理念，也不是某个专门学科的理念，而是一种产物，或多或少带有协商和混杂的特征……治理成了集体‘时尚’的一部分”[1]。换言之，治理是适应当代公共生活需要并由集体“创作”的一种共享的理念。近三十年来的人类社会的发展进程表明，治理是一个拥有强大生命力和丰富包容性的理念。
在关于治理的各种定义中，联合国全球治理委员会的表述特别具有代表性和权威性。1995 年，全球治理委员会在《我们的全球之家》研究报告中指出，治理是各种公共或私人机构在管理共同事务时所采用的方式的总和，是在调和各种社会冲突和利益矛盾时采取联合行动的持续性过程。它有如下四个特征：治理不是一整套规则和一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调与共识；治理的参与主体既包括公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
治理理论对新公共管理理论与新公共服务理论的合理内核进行了有效整合，它昭示政府管理含义的深刻变化，指向一种新的管理过程和新的管理方式。治理“关注创造条件以实现有秩序的管理和集体行动，通常包含私人部门、非盈利部门以及公共部门的各种机构。治理的本质在于其聚焦于管理机制——授权、契约和协议，而不是仅仅依靠政府的权威和认可”[2]。治理理论的如下要义已广为人们所认可：政府并非国家唯一的权力中心，政府体制之外的各种机构 （包括社会的和私人的）只要得到公众的认可，就可以在不同层面和范围内成为社会权力的中心，形成多中心治理的格局；强调在公共事务管理中多元主体的参与性和自主性，强调管理对象的参与并在管理系统中形成自组织网络；在国家与社会合作的过程中，不应固守国家职能的专属性和排它性，而应模糊公私机构之间的界限和责任，强调国家与社会组织间相互依存和互动合作关系；政府在履行其职能中与时俱进，采用新的方法不断提高管理效率，是其应尽责任。
二、关于国家治理的几个核心问题
首先需要探讨的是国家治理的概念和性质。什么是国家治理？是目标、方式、过程，还是使命？有论者认为，国家治理是一个总体目标性概念。治理既包括统治的意思，也包括管理的意思，是介于统治与管理之间的一种行为或活动。[3]这样的提法涉及三个问题需要讨论：其一，把国家治理定义为目标能否成立；其二，治理是否包含统治的意蕴；其三，认为治理是介于统治与管理之间的一种行为或活动能否成立。
那么，究竟什么是国家治理呢？或是说，国家治理的性质是什么呢？为便于理解这个问题，需要首先对治理与管理进行比较。从中文基本词义观之，治理与管理同源于“理”，即负责一项工作，理顺其体制机制，理顺其内外关系并维护其有效运行，以实现工作目标。换言之，二者的要义都是在维系一个组织——或国家、或政党、或企业、或社会组织的有效运行。严格地说，何为管理？从静态语义观之，管理是对一个组织的各种资源，包括思想资源、智力资源、人力资源、财力物力资源、技术资源等进行整合与优化配置，以利于组织的有效运行，并持续实现资源配置的效率，从而争取实现组织目标和组织利益最大化的各种活动过程及其总和。对于国家而言，组织资源的范围更广。国家管理更涵盖了对政治资源、军事资源的配置与整合。再审视治理，中文之“治”，从水从台。治者，修整疏通也。有病需治，无病则需防。显然，“治”乃是问题导向性的。治理，是要解决问题，是要破解困境。治理不是常态的管理。因此，在一般意义上辨析治理与管理，二者除了共性，更有显著的差异性。 从当代治理理念的视界观之，治理与管理的区别更为突出：管理指向通过既有的组织体系对组织进行常态性、恒定性、规范性的引导、约束和规制活动，而治理则是指向通过多元参与、合作共治的方式，特别是被管理者也需积极参与的对组织进行目标导向性、疑难破解性的引导、调适和规制活动。前者主要是一种静态的，更多地依循既有体制机制和规章，基本不脱离既有轨道进行的常态性运行维系活动；而后者则是一种动态的，需要直面困难甚至困境之挑战，旨在破解各种问题，需要不断以创新体制机制的方式调整规范组织运行的活动。简言之，前者的行为方式基本上是萧规曹随，后者则需要革故鼎新。
概而言之，管理主要是静态的通过依循既定的方略和既定的规章制度来维持和保障组织的有效运行并实现组织目标的活动；而治理则主要是动态地通过改革创新与建章立制来促进和优化组织的运行并实现组织目标的活动。
据此，比较国家治理与国家管理两个概念，就可清晰地看到其区别。国家治理是在一个特定时期所确定和强调的一种旨在解决面临问题或困境，实现特定目标，完成特别使命，以求理顺国家运行秩序、提升国家运行效率的系列管理活动，而国家管理则主要是指向常规性、常态性的国家管理活动。
其次，需要讨论治理是否包含统治的含义。持肯定观点者认为治理既包括统治的意思，也包括管理的意思。认为统治是权力掌控者主要依据其意志通过强制力而进行的权力自上而下运行的控制活动，依靠的是权威和强制；管理则是依据规章制度进行的主客体之间平等的组织运行协调活动，主要依靠的是法理和协调。基于这样的认识，进而认为治理既包含一定的强制力，也包含一定的非强制力，是介于统治与管理之间的一种行为或活动。[3]这样的看法有失偏颇。实际上，统治、管理与治理三者，都包含强制力，只是其程度不同。例如国家管理，包含了司法体系、警察和监狱系统的运行，焉能无强制力！国家治理，同样也需要在必要的时候施行强制力。例如，对滥用公权力谋取集团利益或私利的行为，对贪赃枉法的行为，对各种危害公共利益的行为，对各种反人类、反社会的极端行为，均应施以强制力。即便是企业管理，对严重违反规章、损害组织利益者，也同样需要以强制方式对其进行遏止和惩罚。毋庸赘言，此亦为强制力。显然，认为管理是没有强制力的运用一定规则而进行的相互间平等的组织、协调活动是错误的。本质而言，统治、管理、治理都是管理活动。所不同的是，三种管理的性质不同。统治，是以人治与专制为特征的权力运行，管理是以科学与理性为依归的权力运行，而当代社会使用的治理概念则指向一种动态的问题导向性和目标导向性的多元参与、合作共治的权力运行。
那么，国家治理的性质是什么呢？国家治理是通过改革创新、建章立制的方式破解国家运行存在的问题和难题，实现特定目标，完成特别使命，以求理顺国家运行秩序提升国家运行效率，使公权力能够更有效地服务公共利益，更好地实现公共物品的优质供给和高效供给，更好地增进人民福祉，更好地保障国家安全与社会安全。国家治理不是一种维持常态的、萧规曹随的管理。因而，国家治理是一种体现时代特征的旨在理顺国家运行秩序、优化国家运行效率的方式和使命，而不能说是一种目标或总体性目标。从一般意义来说，国家治理在很大程度上是可以与国家管理并行的概念。国家管理是一种常态管理，国家治理是问题导向性和问题破解性的非常态管理。从更严格的意义上说，国家治理又是国家管理的一种特殊形式。
其三，应如何定义国家治理的客体，即谁是被治理者。有论者提出问题并回答：国家治理的出发点是治理者还是被治理者？道理很明白，国家治理的出发点是被治理者。所谓被治理者，就是从一定意义上讲，在治理体系当中，他希望外部力量给予他关注，或者说他希望他的生产和生活能够保持在一定范围里，所以他纳税，希望政府能够给他提供服务。[4]在这里，论者显然把人视为被治理者，而且明确地指出生产者和纳税人是被治理者。这些“被治理者”希望外部力量给予他关注，使自己的生产生活秩序得以维持。此论还强调，治理者实际上是作为社会力量的代表来运作的国家机器而已。如果从治理的角度，从现代人类文明角度来看，治理的出发点应该是被治理者，根据被治理者的需求和被治理者发展的需要而构建治理体系。[4]这就更明确无误地把治理的出发点定位为被治理者。把民众视为被治理者，这是多重性谬误，非常危险且非常有害。从认识论层面看，这是对事物本质的混淆，是一种思想方法的错误；从政治学层面看，把治理国家说成了治理人，更是一种悖谬现代国家原理的错误！在前工业社会，无论是封建社会还是奴隶社会，其统治者都把民众视为被统治者或被治理者。所谓“劳心者治人，劳力者治于人”，正是历代统治者顶礼膜拜的信条。在现代政治文明日益昌明的今天，怎么还能够把人视为被治理的对象呢？！
必须明确指出，在国家治理的概念中，治理的客体不是人，即不是去治理人，而是对一个国家的资源配置方式与运行方式，对国民的生存环境，包括制度环境与自然环境进行治理。即通过对国家体制、权力配置与运行方式、社会资源的配置方式进行治理，通过对政治与经济制度、科技与教育制度、社会与文化制度等各种制度的治理，来实现对国民的公民素质、科学素质与人文素质的塑造，实现更有效的社会资源的动员、整合与配置，实现更有效的对生态环境的保护，从而不断促进政治文明、物质文明、精神文明与生态文明的进步，促进经济社会繁荣，增进社会福祉。
我们应当认识到，如果把人视为被治理者，必然导致四个结果：一是否定主权在民的现代政治原理；二是把社会撕裂为统治者与被统治者，为当权者或所谓治理者利用公权力限制和剥夺公民的权利和自由、攫取社会财富开辟道路；三是使国家治理的内涵、目标和性质都发生根本的变化，实质上是为重新掀起以“以阶级斗争为纲”、“政治挂帅”、“与人斗”、“人整人”的思想为指导的政治运动制造舆论并重启空间；四是把整肃吏治这一国家治理使命的重要构成偷换为整治被治理者，就会把斗争的矛头指向社会，并在客观上为公权力掌控者规避和抵制社会的监督制约制造理论。 必须强调，治理的主体是开放性的而不是封闭性的，是多元的而不是一元的。治理主体并非只是公权力的掌控者，而是多元参与形成的主体，政府体制外的各种社会组织及每一位公民都是国家治理的主体。治理的客体是制度、环境，是国家公共生活和人的生存环境中需要改变的社会建构与自然建构或物质建构，而绝非某些论者所言的是“被治理者”，即纳税人。
三、国家治理视域中的社会治理
厘清基本概念是对研究对象进行深入探讨的起点。与国家治理的概念相似，当下对社会治理亦未形成普遍认可的界定。从国家治理的视域正确认知社会治理，不仅有利于深化相关学术研究，更是推进社会治理制度建设、优化社会治理所必须。
中共中央十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，未对社会治理作出明确界定。其中，第十三条提出“创新社会治理体制”的任务，并且指出，创新社会治理旨在最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。[5]显然，这些讲的是创新社会治理的目的。《决定》提出，要改进社会治理方式。如何改进呢？《决定》认为，一是要坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；二是要坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾；三是坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题；四是要坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。[5]这些内容指向创新社会治理的路径和方法，而非定义社会治理。
此外，《决定》还提出了六条具体对策：激发社会组织活力；创新有效预防和化解社会矛盾体制；改革行政复议体制、健全行政复议案件审理机制、纠正违法或不当行政行为；改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制；健全公共安全体系；设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。[5]可以明确的是，从这六条具体对策看，《决定》所提出的社会治理清晰地指向社会维度，而不是指向或覆盖政治、经济、文化、军事维度。这表明，社会治理的范畴限于社会领域，而不是无所不包。有些学者对社会治理所涉范畴的理解过于宽泛，实为不妥。
中共十八届三中全会《决定》把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，提出“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”[5]的目标要求，但没有对社会治理的概念作出界定，即没有对社会治理的目的、性质、主客体、内涵与方式等作出明晰定义。然而，这些理念已经传递了很重要的信息，即执政党把创新社会治理体制视为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。换言之，前者是后者的一个重要组成部分。十八届三中全会《决定》中把社会治理体制创新概括为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面。这里所说的是社会治理体制创新的内容，尚未完整定义社会治理。
学界至今对社会治理亦无明晰界定。一些相关的讨论皆未厘清这一概念。例如，清华大学社会科学学院李强在其《社会学与社会治理》一文中认为，社会治理最主要的目的就是要最大限度地激发社会活力，使得多种积极要素发挥作用，而不是要把所有的事务和责任都由政府掌控。[6]这里讲的是社会治理的目的，而社会治理的范畴、主客体和方式都没有提到。
又如，北大社会学系王思斌在其《社会工作在社会治理中的作用》一文中指出，理解社会治理的含义有两个方面：一是对社会领域的治理，二是社会参与治理。当然这里又有进一步的问题需要回答，什么是社会领域？谁是社会？现在我们还没有形成广泛一致的意见和看法，需要进一步研究。[7]在这里，他虽然明确提出要理解社会治理的含义，却只是笼统地提到其内容应涵盖的两个方面，没有涉及社会治理的范畴、社会治理的主客体以及如何进行社会治理，即他并未界定社会治理。
欧美学者对社会治理这一概念的使用与公共治理有较大的重合。上世纪七十年代末八十年代初，为回应在西方国家中官僚制体制陷入困境的挑战，新公共管理思潮的兴起导致政府改革的大潮波及全球。在新公共管理勃兴的基础上，公共管理的新理念产生，而后治理的理念出现。在这样的背景下社会治理的思想应运而生。西方学者所提出的社会治理理念类似于公共治理。也就是说，这一概念要比国内学界、政界对社会治理的认知要宽泛得多。
欧美学界所指的社会治理的内涵主要包括三个方面。其一，从政治理念上看， 它摒弃将政府视为社会管理唯一主体的传统意识，强调社会各方参与、共同承担责任是社会治理创新的核心路径；其二，从行政理念看，它摒弃将效率视作政府主导价值的理念，致力于建构基于共识的以促进社会公正为核心理念的可持续的社会发展模式；其三，从实践层面看，它致力于实现以服务至上和公正至上的新理念导引下的新的公共责任机制，促使政府公共部门与公众之间的关系由管理者与被管理者之间的关系转化为公共服务的提供者与消费者之间、公共服务和公共产品生产与提供的合作者之间、实现社会有效治理与增进和维护公共利益的合作者之间的关系。
这样的社会治理理念是对新公共管理理念的超越，是基于对政府与社会、政府与市场、政府与公民基本关系更清晰的认知所产生的新的社会管理思维。其目的是通过建构和运行新的公共责任机制和多元社会主体参与社会管理的模式来优化社会治理，改善社会公共服务和公共产品的供给方式与供给质量，以利于消解社会矛盾，调节社会冲突，化解社会危机。社会治理模式创新对于拓展、优化公众利益表达和社会管理的路径和方法，产生了积极的效应。
这种新的社会治理模式是政府管理模式和公共管理模式的创新与发展。它以确认和追寻有限政府、法治政府、服务政府、社会公正、合作共治、民主参与以及公共责任机制为其特征，强调以合作治理为本，谋求政府公共部门、私营部门与公民社会等多种社会主体之间的共识，认为通过多元主体的共同努力，能够更好地解决社会问题，化解社会矛盾，增进社会福祉。 综上所述，政府、国内学界和西方学界三种话语体系对社会治理的认知有显著差异，并且对其概念未有完整明确的界定。我们需要认清其差异所在及原因，进而正确把握社会治理的性质与内涵、路径与方式。
从国家治理的视界认知社会治理，可对其定义作如下表述。社会治理是在一个特定历史阶段，依据现实需要提出的一个问题导向型、使命导向型的重要理念和重要社会管理模式；是国家治理的一个基础组成部分和重要维度；是以多元参与、凝聚共识、协调利益与合作共治的方式来回应和解决各种不容回避的社会问题；是要通过有针对性的制度创新与政策创新，通过在宏观、中观和微观层面优化资源的整合与配置，协调社会关系，化解社会矛盾，规范社会行为，防范、化解与应对社会风险，以实现维护和增进公民权利、促进社会公正和增进社会福祉的目的。
进而言之，社会治理既是国家治理的一个重要组成部分，又显著区别于国家治理。国家治理是在一个国家范畴内，依据现代政治文明的基本原理与方式，全面治理国家内外事务，消解存在问题与隐患，理顺国家公共生活运行秩序，促进经济、社会与文化协调发展，保障国家主权与领土的完整与安全，促进经济社会发展，促进国家的繁荣兴盛与人民幸福。国家治理是总揽全局的治理，社会治理是国家治理的基础和一个重要维度。
国内有不少学者使用公共治理这一概念。应当指出，一方面，公共治理的内涵和外延都小于国家治理。公共治理不能涵盖国家治理应覆盖的对国家安全体系、国防体系、外交体系等方面的治理。另一方面，公共治理范畴之宽泛远甚于社会治理。公共治理包含社会治理，社会治理却不覆盖公共治理所囊括的对经济运行、科教文卫、环境保护等诸多领域的治理。简言之，国家治理、公共治理、社会治理的目标都指向关涉社会公共生活秩序与效率以及公共安全的社会建构或物质建构，但他们的范围依次递减。虽然有部分重合，但在很大程度上可以清晰界分。
需要特别强调的是，与国家治理、公共治理一样，社会治理的客体不是人，不是被某些人视为被治理者的纳税人。国家治理的客体是国家公共生活和国民生存环境中需要改善的社会建构与物质建构；公共治理的客体是需要改善的公共事务管理的体制机制和政策，公共物品和公共服务的生产供给方式，国民生活所依存的自然环境或物质环境；社会治理的客体是需要改善的社会运行所依存的社会制度建构、社会价值配置方式与社会运行方式。优化社会治理的重要前提是积极推进政治体制改革，充分释放社会的活力与潜能，以利于促进和实现社会治理的多元参与、合作共治。
参考文献：
[1]戈丹.何谓治理[M].北京：社会科学文献出版社，2010：19.
[2]Michael Hill & Peter Hupe .Implementing Public Policy： Governance in Theory and in Practice[M].Sage Publications， 2002：14-15.
[3]丁志刚.如何理解国家治理与国家治理体系[J].学术界，2014（2）.
[4]林尚立.认同：国家繁荣的基础[N].中国社会科学报，2015-04-01（B04）.
[5]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].（2013-11-15）[2016-06-12]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.
[6]李强.社会学与社会治理[J].中国民政，2015（3）：9.
[7]王思斌.社会工作在社会治理中的作用[J].中国民政，2015（3）：11.
责任编辑：孔九莉
关键词：国家治理；社会治理；治理性质；治理客体
中图分类号：D630
文献标识码：A
文章编号：1009-5381（2016）05-0068-06
从国家治理视界认知社会治理，需从几个方面切入。其一，治理的性质及其要义；其二，对国家治理的几个核心问题的认识；其三，从国家治理的视界认知社会治理。社会治理是国家治理的重要组成部分，并且是其重要基础。当下学界无论是对国家治理还是社会治理及其二者关系的认识，都存在一些含混模糊的甚至错误的看法，亟需辨析廓清。
一、关于治理理念和治理理论
治理的核心理念，是多元参与、共识驱动、利益协调、合作共治。治理活动可发生于国际、国家、地方、社区、企业与社团等不同社会层面，发生于社会公共生活的各个领域，作用于社会建构或物质建构的不同客体。
时至今日，凝聚鲜明时代色彩的治理理念在全球之被认可已达到前所未有的广度和深度，并且已在诸多实践中取得卓著成效，但仍存在一些模糊认识。为便于讨论国家治理与社会治理的有关问题，有必要先对治理理念与理论作简要阐析。实际上，“治理”一词的历史与人类文明史一样源远流长，在不同的时代和国度都有广泛的使用。作为英语国家的日常用语，治理（governance）的概念源于古典拉丁文或古希腊语“引领导航”（steering）一词，原意是控制、引导和操纵，指向在特定范围内行使权威。其中，隐含着一个政治进程，即需要在众多不同利益共同发挥作用的领域达成一致或建构认同，以利于实施某项计划。作为已在当代政治生活中广为使用的“治理”概念，产生于上世纪80年代末。1989 年，世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》的报告中首次提出，非洲发展问题的根源在于“治理危机”（crisis in governance）。此后，治理的概念开始日益广泛地在不同范畴被研究和应用，在政治学、经济学、社会学、管理学等各个领域都很快成为一个高频使用的词汇。治理理念特别受到国际多边与双边机构、学术团体及民间组织的青睐。应当说，“治理并非是由某一个人提出的理念，也不是某个专门学科的理念，而是一种产物，或多或少带有协商和混杂的特征……治理成了集体‘时尚’的一部分”[1]。换言之，治理是适应当代公共生活需要并由集体“创作”的一种共享的理念。近三十年来的人类社会的发展进程表明，治理是一个拥有强大生命力和丰富包容性的理念。
在关于治理的各种定义中，联合国全球治理委员会的表述特别具有代表性和权威性。1995 年，全球治理委员会在《我们的全球之家》研究报告中指出，治理是各种公共或私人机构在管理共同事务时所采用的方式的总和，是在调和各种社会冲突和利益矛盾时采取联合行动的持续性过程。它有如下四个特征：治理不是一整套规则和一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调与共识；治理的参与主体既包括公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
治理理论对新公共管理理论与新公共服务理论的合理内核进行了有效整合，它昭示政府管理含义的深刻变化，指向一种新的管理过程和新的管理方式。治理“关注创造条件以实现有秩序的管理和集体行动，通常包含私人部门、非盈利部门以及公共部门的各种机构。治理的本质在于其聚焦于管理机制——授权、契约和协议，而不是仅仅依靠政府的权威和认可”[2]。治理理论的如下要义已广为人们所认可：政府并非国家唯一的权力中心，政府体制之外的各种机构 （包括社会的和私人的）只要得到公众的认可，就可以在不同层面和范围内成为社会权力的中心，形成多中心治理的格局；强调在公共事务管理中多元主体的参与性和自主性，强调管理对象的参与并在管理系统中形成自组织网络；在国家与社会合作的过程中，不应固守国家职能的专属性和排它性，而应模糊公私机构之间的界限和责任，强调国家与社会组织间相互依存和互动合作关系；政府在履行其职能中与时俱进，采用新的方法不断提高管理效率，是其应尽责任。
二、关于国家治理的几个核心问题
首先需要探讨的是国家治理的概念和性质。什么是国家治理？是目标、方式、过程，还是使命？有论者认为，国家治理是一个总体目标性概念。治理既包括统治的意思，也包括管理的意思，是介于统治与管理之间的一种行为或活动。[3]这样的提法涉及三个问题需要讨论：其一，把国家治理定义为目标能否成立；其二，治理是否包含统治的意蕴；其三，认为治理是介于统治与管理之间的一种行为或活动能否成立。
那么，究竟什么是国家治理呢？或是说，国家治理的性质是什么呢？为便于理解这个问题，需要首先对治理与管理进行比较。从中文基本词义观之，治理与管理同源于“理”，即负责一项工作，理顺其体制机制，理顺其内外关系并维护其有效运行，以实现工作目标。换言之，二者的要义都是在维系一个组织——或国家、或政党、或企业、或社会组织的有效运行。严格地说，何为管理？从静态语义观之，管理是对一个组织的各种资源，包括思想资源、智力资源、人力资源、财力物力资源、技术资源等进行整合与优化配置，以利于组织的有效运行，并持续实现资源配置的效率，从而争取实现组织目标和组织利益最大化的各种活动过程及其总和。对于国家而言，组织资源的范围更广。国家管理更涵盖了对政治资源、军事资源的配置与整合。再审视治理，中文之“治”，从水从台。治者，修整疏通也。有病需治，无病则需防。显然，“治”乃是问题导向性的。治理，是要解决问题，是要破解困境。治理不是常态的管理。因此，在一般意义上辨析治理与管理，二者除了共性，更有显著的差异性。 从当代治理理念的视界观之，治理与管理的区别更为突出：管理指向通过既有的组织体系对组织进行常态性、恒定性、规范性的引导、约束和规制活动，而治理则是指向通过多元参与、合作共治的方式，特别是被管理者也需积极参与的对组织进行目标导向性、疑难破解性的引导、调适和规制活动。前者主要是一种静态的，更多地依循既有体制机制和规章，基本不脱离既有轨道进行的常态性运行维系活动；而后者则是一种动态的，需要直面困难甚至困境之挑战，旨在破解各种问题，需要不断以创新体制机制的方式调整规范组织运行的活动。简言之，前者的行为方式基本上是萧规曹随，后者则需要革故鼎新。
概而言之，管理主要是静态的通过依循既定的方略和既定的规章制度来维持和保障组织的有效运行并实现组织目标的活动；而治理则主要是动态地通过改革创新与建章立制来促进和优化组织的运行并实现组织目标的活动。
据此，比较国家治理与国家管理两个概念，就可清晰地看到其区别。国家治理是在一个特定时期所确定和强调的一种旨在解决面临问题或困境，实现特定目标，完成特别使命，以求理顺国家运行秩序、提升国家运行效率的系列管理活动，而国家管理则主要是指向常规性、常态性的国家管理活动。
其次，需要讨论治理是否包含统治的含义。持肯定观点者认为治理既包括统治的意思，也包括管理的意思。认为统治是权力掌控者主要依据其意志通过强制力而进行的权力自上而下运行的控制活动，依靠的是权威和强制；管理则是依据规章制度进行的主客体之间平等的组织运行协调活动，主要依靠的是法理和协调。基于这样的认识，进而认为治理既包含一定的强制力，也包含一定的非强制力，是介于统治与管理之间的一种行为或活动。[3]这样的看法有失偏颇。实际上，统治、管理与治理三者，都包含强制力，只是其程度不同。例如国家管理，包含了司法体系、警察和监狱系统的运行，焉能无强制力！国家治理，同样也需要在必要的时候施行强制力。例如，对滥用公权力谋取集团利益或私利的行为，对贪赃枉法的行为，对各种危害公共利益的行为，对各种反人类、反社会的极端行为，均应施以强制力。即便是企业管理，对严重违反规章、损害组织利益者，也同样需要以强制方式对其进行遏止和惩罚。毋庸赘言，此亦为强制力。显然，认为管理是没有强制力的运用一定规则而进行的相互间平等的组织、协调活动是错误的。本质而言，统治、管理、治理都是管理活动。所不同的是，三种管理的性质不同。统治，是以人治与专制为特征的权力运行，管理是以科学与理性为依归的权力运行，而当代社会使用的治理概念则指向一种动态的问题导向性和目标导向性的多元参与、合作共治的权力运行。
那么，国家治理的性质是什么呢？国家治理是通过改革创新、建章立制的方式破解国家运行存在的问题和难题，实现特定目标，完成特别使命，以求理顺国家运行秩序提升国家运行效率，使公权力能够更有效地服务公共利益，更好地实现公共物品的优质供给和高效供给，更好地增进人民福祉，更好地保障国家安全与社会安全。国家治理不是一种维持常态的、萧规曹随的管理。因而，国家治理是一种体现时代特征的旨在理顺国家运行秩序、优化国家运行效率的方式和使命，而不能说是一种目标或总体性目标。从一般意义来说，国家治理在很大程度上是可以与国家管理并行的概念。国家管理是一种常态管理，国家治理是问题导向性和问题破解性的非常态管理。从更严格的意义上说，国家治理又是国家管理的一种特殊形式。
其三，应如何定义国家治理的客体，即谁是被治理者。有论者提出问题并回答：国家治理的出发点是治理者还是被治理者？道理很明白，国家治理的出发点是被治理者。所谓被治理者，就是从一定意义上讲，在治理体系当中，他希望外部力量给予他关注，或者说他希望他的生产和生活能够保持在一定范围里，所以他纳税，希望政府能够给他提供服务。[4]在这里，论者显然把人视为被治理者，而且明确地指出生产者和纳税人是被治理者。这些“被治理者”希望外部力量给予他关注，使自己的生产生活秩序得以维持。此论还强调，治理者实际上是作为社会力量的代表来运作的国家机器而已。如果从治理的角度，从现代人类文明角度来看，治理的出发点应该是被治理者，根据被治理者的需求和被治理者发展的需要而构建治理体系。[4]这就更明确无误地把治理的出发点定位为被治理者。把民众视为被治理者，这是多重性谬误，非常危险且非常有害。从认识论层面看，这是对事物本质的混淆，是一种思想方法的错误；从政治学层面看，把治理国家说成了治理人，更是一种悖谬现代国家原理的错误！在前工业社会，无论是封建社会还是奴隶社会，其统治者都把民众视为被统治者或被治理者。所谓“劳心者治人，劳力者治于人”，正是历代统治者顶礼膜拜的信条。在现代政治文明日益昌明的今天，怎么还能够把人视为被治理的对象呢？！
必须明确指出，在国家治理的概念中，治理的客体不是人，即不是去治理人，而是对一个国家的资源配置方式与运行方式，对国民的生存环境，包括制度环境与自然环境进行治理。即通过对国家体制、权力配置与运行方式、社会资源的配置方式进行治理，通过对政治与经济制度、科技与教育制度、社会与文化制度等各种制度的治理，来实现对国民的公民素质、科学素质与人文素质的塑造，实现更有效的社会资源的动员、整合与配置，实现更有效的对生态环境的保护，从而不断促进政治文明、物质文明、精神文明与生态文明的进步，促进经济社会繁荣，增进社会福祉。
我们应当认识到，如果把人视为被治理者，必然导致四个结果：一是否定主权在民的现代政治原理；二是把社会撕裂为统治者与被统治者，为当权者或所谓治理者利用公权力限制和剥夺公民的权利和自由、攫取社会财富开辟道路；三是使国家治理的内涵、目标和性质都发生根本的变化，实质上是为重新掀起以“以阶级斗争为纲”、“政治挂帅”、“与人斗”、“人整人”的思想为指导的政治运动制造舆论并重启空间；四是把整肃吏治这一国家治理使命的重要构成偷换为整治被治理者，就会把斗争的矛头指向社会，并在客观上为公权力掌控者规避和抵制社会的监督制约制造理论。 必须强调，治理的主体是开放性的而不是封闭性的，是多元的而不是一元的。治理主体并非只是公权力的掌控者，而是多元参与形成的主体，政府体制外的各种社会组织及每一位公民都是国家治理的主体。治理的客体是制度、环境，是国家公共生活和人的生存环境中需要改变的社会建构与自然建构或物质建构，而绝非某些论者所言的是“被治理者”，即纳税人。
三、国家治理视域中的社会治理
厘清基本概念是对研究对象进行深入探讨的起点。与国家治理的概念相似，当下对社会治理亦未形成普遍认可的界定。从国家治理的视域正确认知社会治理，不仅有利于深化相关学术研究，更是推进社会治理制度建设、优化社会治理所必须。
中共中央十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，未对社会治理作出明确界定。其中，第十三条提出“创新社会治理体制”的任务，并且指出，创新社会治理旨在最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。[5]显然，这些讲的是创新社会治理的目的。《决定》提出，要改进社会治理方式。如何改进呢？《决定》认为，一是要坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；二是要坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾；三是坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题；四是要坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。[5]这些内容指向创新社会治理的路径和方法，而非定义社会治理。
此外，《决定》还提出了六条具体对策：激发社会组织活力；创新有效预防和化解社会矛盾体制；改革行政复议体制、健全行政复议案件审理机制、纠正违法或不当行政行为；改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制；健全公共安全体系；设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。[5]可以明确的是，从这六条具体对策看，《决定》所提出的社会治理清晰地指向社会维度，而不是指向或覆盖政治、经济、文化、军事维度。这表明，社会治理的范畴限于社会领域，而不是无所不包。有些学者对社会治理所涉范畴的理解过于宽泛，实为不妥。
中共十八届三中全会《决定》把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，提出“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”[5]的目标要求，但没有对社会治理的概念作出界定，即没有对社会治理的目的、性质、主客体、内涵与方式等作出明晰定义。然而，这些理念已经传递了很重要的信息，即执政党把创新社会治理体制视为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。换言之，前者是后者的一个重要组成部分。十八届三中全会《决定》中把社会治理体制创新概括为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面。这里所说的是社会治理体制创新的内容，尚未完整定义社会治理。
学界至今对社会治理亦无明晰界定。一些相关的讨论皆未厘清这一概念。例如，清华大学社会科学学院李强在其《社会学与社会治理》一文中认为，社会治理最主要的目的就是要最大限度地激发社会活力，使得多种积极要素发挥作用，而不是要把所有的事务和责任都由政府掌控。[6]这里讲的是社会治理的目的，而社会治理的范畴、主客体和方式都没有提到。
又如，北大社会学系王思斌在其《社会工作在社会治理中的作用》一文中指出，理解社会治理的含义有两个方面：一是对社会领域的治理，二是社会参与治理。当然这里又有进一步的问题需要回答，什么是社会领域？谁是社会？现在我们还没有形成广泛一致的意见和看法，需要进一步研究。[7]在这里，他虽然明确提出要理解社会治理的含义，却只是笼统地提到其内容应涵盖的两个方面，没有涉及社会治理的范畴、社会治理的主客体以及如何进行社会治理，即他并未界定社会治理。
欧美学者对社会治理这一概念的使用与公共治理有较大的重合。上世纪七十年代末八十年代初，为回应在西方国家中官僚制体制陷入困境的挑战，新公共管理思潮的兴起导致政府改革的大潮波及全球。在新公共管理勃兴的基础上，公共管理的新理念产生，而后治理的理念出现。在这样的背景下社会治理的思想应运而生。西方学者所提出的社会治理理念类似于公共治理。也就是说，这一概念要比国内学界、政界对社会治理的认知要宽泛得多。
欧美学界所指的社会治理的内涵主要包括三个方面。其一，从政治理念上看， 它摒弃将政府视为社会管理唯一主体的传统意识，强调社会各方参与、共同承担责任是社会治理创新的核心路径；其二，从行政理念看，它摒弃将效率视作政府主导价值的理念，致力于建构基于共识的以促进社会公正为核心理念的可持续的社会发展模式；其三，从实践层面看，它致力于实现以服务至上和公正至上的新理念导引下的新的公共责任机制，促使政府公共部门与公众之间的关系由管理者与被管理者之间的关系转化为公共服务的提供者与消费者之间、公共服务和公共产品生产与提供的合作者之间、实现社会有效治理与增进和维护公共利益的合作者之间的关系。
这样的社会治理理念是对新公共管理理念的超越，是基于对政府与社会、政府与市场、政府与公民基本关系更清晰的认知所产生的新的社会管理思维。其目的是通过建构和运行新的公共责任机制和多元社会主体参与社会管理的模式来优化社会治理，改善社会公共服务和公共产品的供给方式与供给质量，以利于消解社会矛盾，调节社会冲突，化解社会危机。社会治理模式创新对于拓展、优化公众利益表达和社会管理的路径和方法，产生了积极的效应。
这种新的社会治理模式是政府管理模式和公共管理模式的创新与发展。它以确认和追寻有限政府、法治政府、服务政府、社会公正、合作共治、民主参与以及公共责任机制为其特征，强调以合作治理为本，谋求政府公共部门、私营部门与公民社会等多种社会主体之间的共识，认为通过多元主体的共同努力，能够更好地解决社会问题，化解社会矛盾，增进社会福祉。 综上所述，政府、国内学界和西方学界三种话语体系对社会治理的认知有显著差异，并且对其概念未有完整明确的界定。我们需要认清其差异所在及原因，进而正确把握社会治理的性质与内涵、路径与方式。
从国家治理的视界认知社会治理，可对其定义作如下表述。社会治理是在一个特定历史阶段，依据现实需要提出的一个问题导向型、使命导向型的重要理念和重要社会管理模式；是国家治理的一个基础组成部分和重要维度；是以多元参与、凝聚共识、协调利益与合作共治的方式来回应和解决各种不容回避的社会问题；是要通过有针对性的制度创新与政策创新，通过在宏观、中观和微观层面优化资源的整合与配置，协调社会关系，化解社会矛盾，规范社会行为，防范、化解与应对社会风险，以实现维护和增进公民权利、促进社会公正和增进社会福祉的目的。
进而言之，社会治理既是国家治理的一个重要组成部分，又显著区别于国家治理。国家治理是在一个国家范畴内，依据现代政治文明的基本原理与方式，全面治理国家内外事务，消解存在问题与隐患，理顺国家公共生活运行秩序，促进经济、社会与文化协调发展，保障国家主权与领土的完整与安全，促进经济社会发展，促进国家的繁荣兴盛与人民幸福。国家治理是总揽全局的治理，社会治理是国家治理的基础和一个重要维度。
国内有不少学者使用公共治理这一概念。应当指出，一方面，公共治理的内涵和外延都小于国家治理。公共治理不能涵盖国家治理应覆盖的对国家安全体系、国防体系、外交体系等方面的治理。另一方面，公共治理范畴之宽泛远甚于社会治理。公共治理包含社会治理，社会治理却不覆盖公共治理所囊括的对经济运行、科教文卫、环境保护等诸多领域的治理。简言之，国家治理、公共治理、社会治理的目标都指向关涉社会公共生活秩序与效率以及公共安全的社会建构或物质建构，但他们的范围依次递减。虽然有部分重合，但在很大程度上可以清晰界分。
需要特别强调的是，与国家治理、公共治理一样，社会治理的客体不是人，不是被某些人视为被治理者的纳税人。国家治理的客体是国家公共生活和国民生存环境中需要改善的社会建构与物质建构；公共治理的客体是需要改善的公共事务管理的体制机制和政策，公共物品和公共服务的生产供给方式，国民生活所依存的自然环境或物质环境；社会治理的客体是需要改善的社会运行所依存的社会制度建构、社会价值配置方式与社会运行方式。优化社会治理的重要前提是积极推进政治体制改革，充分释放社会的活力与潜能，以利于促进和实现社会治理的多元参与、合作共治。
参考文献：
[1]戈丹.何谓治理[M].北京：社会科学文献出版社，2010：19.
[2]Michael Hill & Peter Hupe .Implementing Public Policy： Governance in Theory and in Practice[M].Sage Publications， 2002：14-15.
[3]丁志刚.如何理解国家治理与国家治理体系[J].学术界，2014（2）.
[4]林尚立.认同：国家繁荣的基础[N].中国社会科学报，2015-04-01（B04）.
[5]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].（2013-11-15）[2016-06-12]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.
[6]李强.社会学与社会治理[J].中国民政，2015（3）：9.
[7]王思斌.社会工作在社会治理中的作用[J].中国民政，2015（3）：11.
责任编辑：孔九莉