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摘要：安塞棚栽业发展初期政府主导型合作经济组织起到重要作用，但政府替代市场行事、抑制农民自主型合作经济组织的发展，使农户产生依赖政府的思想等问题与隐患已经逐渐显现出来。要做大做强产业，必须转变政府主导型合作经济组织的职能，积极探索发展农民自主型合作经济组织，激发农民的积极性和创造性，给产业发展提供永不枯竭的动力支撑。
关键词：西部欠发达地区；政府主导型合作经济组织；农民自主型合作经济组织
中图分类号：F324文献标识码：B
文章编号：1001-148X（2007）03-0049-04
一、研究背景
在西部欠发达地区，由于农业的原始积累尚未完成，农民自我发展的能力还很弱，要促进农民增收，加快社会主义新农村建设的步伐，发展优势特色产业就成为探索农民脱贫致富的有效途径。在特色产业发展过程中，农民合作经济组织的发展是至关重要的。20世纪90年代以来，西部欠发达地区在家庭承包经营的基础上，出现了一些新型的农民合作经济组织，在一定程度上提高了农民进入市场的组织化程度，促进了农村经济的发展。但与我国东部地区，以及国外农业发达国家的经营模式比较，我国西部地区农民合作经济组织总体发展滞后，规模偏小。据统计，2003年全国各类农业产业化组织总数达到9.4万个。东部地区已形成农业产业化组织4.3万个，占45.7%；中部地区2.9万个，占30.9%；西部地区2.2万个，占23.4%。而且，西部地区农民合作经济组织体系残缺，已有的组织内部矛盾突出，发展极不稳定，组织效率很低，吸纳农户的能力有限，影响到组织市场竞争力的提升，成为阻碍特色产业发展的关键性因素。随着西部经济和新农村建设的发展，西部欠发达地区农民合作经济组织将进入一个新的发展时期，如何健康发展是需要在理论与实践中解决的问题。
二、安塞棚栽业合作经济组织的形式与地位
国家退耕还林战略的实施，对延安市安塞县农业变革起到推动作用，素有“腰鼓之乡”、“剪纸之乡”美誉的安塞从区域特点出发，依托资源环境优势，积极实施“产业富民”发展战略，将棚栽业发展成为农业特色产业。到2005年底，棚栽个数累计发展到32600棚(其中大弓棚10000棚)；种植区域扩展到全县的12个乡镇143个行政村。全县建成300棚以上的专业村7个，百棚以上的专业村32个，涌现出了8000多个蔬菜专业户，基本上实现了一村一品的规模化生产。安塞棚栽业发展推动了农村经济的发展，促进农民增收。2005年实现销售收入1.5亿元，实现农业产值7630万元，占农业总产值的26%，农民人均棚栽业收入1100元，占农民人均收入的28%。全县8000多户群众靠发展棚栽业实现了脱贫致富，农民生活水平明显得到改善。
（一）农民合作经济组织的形式
安塞县政府在棚栽业合作经济组织中充当主要角色，是典型的政府主导型合作经济组织，政府直接领导或者授权参与合作经济组织的建设，政府参与供、产、销各个环节。主要形式为：（1）政府直接领导形式，政府本身就是一个“公司”组织，为合作经济组织的主体，直接领导组织农民进行棚栽业生产经营。（2）有政府背景的公司加农户形式，如蔬菜经销公司，这类型公司包括政府经济部门直接翻牌组建的行政性公司、国家在县乡两级的事业单位投资兴办的公司、国家干部职工参股或控制的公司。（3）农业科技示范园区形式，如安塞生态农业示范园，由县委、县政府投资兴建的非盈利性园区，由农业局下设的蔬菜局负责管理。（4）专业协会加农户形式，如农技协，这类型协会也大都属于政府参与或者具有政府背景的组织，行政性色彩相当明显。在安塞政府直接领导、蔬菜经销公司与生态农业示范占绝对主导地位，下面分述之。
政府直接领导下的组织行为表现：（1）发动群众。为了调动广大干部群众发展棚栽业的积极性，为做大做强棚栽业奠定扎实的群众基础，县委、县政府首先从解决思想认识入手抓工作，通过外出考察、说服教育、示范带动等方式，打消农户思想顾虑，坚定加快发展棚栽业的决心和信心。（2）政策支持。县政府先后制定出台《安塞县万亩大棚蔬菜基地建设实施意见》和《安塞县发展棚栽业的优惠政策》等一系列扶持政策措施。极大地调动了社会各种力量参与棚栽业建设经营的积极性，促进规模化经营格局的形成。（3）金融支持。近几年，县委、县政府确定，凡新建大棚每棚补助水、电、路等配套设施建设费用1000元，协调贷款6000元，同时政府还贴息一半。胡锦涛总书记春节走访过的候沟门村，2006年大棚到了更新期，政府规定每更新一大棚补助2000元。为保证棚栽业建设有足够的发展资金，安塞县决定由税利大户县石油钻采公司进行担保，满足银行信贷条件。采油权上收后，农民贷款出现问题，县政府正积极探索新的担保方式，如实行五户联保的方式，满足农户的贷款要求。（4）技术服务。安塞县高度重视先进实用技术在棚栽业发展中的运用，大力实施了科技兴菜战略：向外高薪聘请技术人才，并选聘县内实践经验丰富的53名农民技术员为技术服务骨干，为农民开展技术服务；切实加强农民技术培训，县就业局、农业广播学校、农民培训中心甚至扶贫办、团委、妇联等部门积极参与对农民的技术培训，全县每年举办培训班在30场次以上，培训农民1万人次以上。（5）产销服务。安塞县根据产业化经营的要求，加强市场体系建设，乡镇成立了6个物资供应公司，全县共建成蔬菜销售市场5个，产地市场15个。并且县上还制定出台了《安塞县蔬菜销售优惠政策》，吸引外地客商来安塞从事蔬菜经销活动。（6）推行配套措施。主要有：推行土地统一规划、统一承包、分户租赁的流转机制；推行项目与产业配套实施机制；推行示范带动的工作机制；推行激励机制，凡是有功于棚栽业生产经营的，都予以表彰奖励。
蔬菜经销公司与生态农业示范园行为表现：为了提高产业组织化程度，增强抵御市场风险的能力，安塞按照“公司加基地加农户”的模式，大力组织开展产业公司改革试验，实行集约化生产、规模化经营，建立和培育“基地带动型”的龙头企业。蔬菜经销公司与生态农业示范园（两块牌子、一套人马）共同承担起龙头的角色。为了促进棚栽业的发展，安塞2000年成立了蔬菜局，下设技术指导、物资供应、蔬菜经销三个服务公司，围绕产前、产中、产后开展全方位服务。蔬菜经销公司，一方面为农民服务，出去招商引资，帮助农民销售；另一方面还负责市场调查，掌握市场行情。而且，本着“把风险留给政府，利益让给农民”的思想，蔬菜局与农民达成一个协议，凡在示范园购买的种苗，是在示范园技术指导下种植的，示范园规定出最低价格水平的承诺，若蔬菜市场价格低于这一标准，由蔬菜局补足。
生态农业示范园为广大菜农服务，引进国内外新品种，及时向农户推广。主要发挥以下功能：（1）试验示范。利用10个大棚，重点进行国内外新品种、新技术的试验示范，成功后以最快的速度在全县推广。2005年来，已筛选出适合本地种植的新优品种10多个，如荷兰瑞克斯旺公司的西红柿、茄子，法国的冬玉葫芦等品种已在全县形成一定规模，效益十分明显。（2）技术培训。按照生产环节，定期对菜农进行技术培训，让菜农既能学到系统的理论知识，又能在示范棚里看到国内外最优良的品种和最先进的技术。与中科院蔬菜花卉研究所、西北农林科技大学、延安农校等科研单位和大中专院校建立技术协作关系，除了当地农民专家，县上还聘请了中国农业科学院、西北农林科技大学的专家担任农业产业开发技术顾问。生态示范园有组织有计划免费为农民提供技术培训，目前已累计培训菜农5000多人次。（3）集中育苗。用20个大棚进行无公害、绿色化育苗“和工厂化”育苗，为农民提供质量可靠、品种优良的“绿色”种苗。（4）农产品质量检测。组织质检人员定期对各乡镇生产的蔬菜进行抽样检测，检测结果及时反馈给菜农和相关部门，以此引导菜农进行标准化生产，提高蔬菜产品质量和市场竞争能力。
（二）农民自主型合作经济组织的地位分析
在政府的大包大揽“全方位”服务下，农民自主型合作经济组织生存空间很小。为了响应政府号召或者当作任务完成，有85个蔬菜生产重点村成立了菜农协会，协会的特征为：（1）地域跨度小，以村为单位，村级以上协会组织极少，更无跨乡跨县的农民自主协会组织。（2）协会普遍规模很小，由于协会功能有限，农户参与积极性不是很高。（3）协会运行不规范，协会章程没有或者不规范，会长普遍由村干部兼职，基本上不能真正运转。大多数协会并未进行过法律登记，也没有收取过任何会费，组织成本主要依赖领导人的志愿和奉献精神化解。（4）协会合作少，只有个别村承担着销售联络与田头技术指导工作。安塞棚栽蔬菜销售主要采取农户个体向来当地的外地菜商直接供货的方式。在农户与菜商之间，民间形成了一支24人的富有经验的销售经纪人队伍。个别协会也起着联系农户与菜商的作用，如候沟门蔬菜协会，组织有关人员，外出联系客商，主动邀请客户上门订菜，并且为客商提供饮食住宿与交易条件。安塞现有农民技术员中候沟门村就拥有24人，村蔬菜协会实行技术人员联户包棚的有效办法，帮助菜农掌握技术，并负责大棚的常规管理。由此可见，安塞农民自主型合作经济组织在农业合作经济组织体系中处极其次要的地位，作用十分有限，亟待发展。但同时，从候沟门村协会发展中可以看到合作组织发展的希望，协会在菜农中产生一定影响作用，农户参与合作经济组织的意识正在形成。
三、政府主导型合作经济组织运作中存在的问题
（一）政府主导型合作经济组织运行不以市场机制为导向，出现产业规模与效益不统一的问题
菜农关注效益，而政府所关注的政绩中不但有效益，也有规模，大棚数量与产业规模化程度是政府农业发展中十分重要的业绩指标。安塞棚栽业发展中规模与效益关系没有处理好，出现在棚栽面积扩大的同时效益下降的问题，甚至有荒棚现象。其原因主要有：（1）在政府资金扶持政策下，菜农建棚积极性高涨，涌现出一批种植大户，虽然这些大户在棚栽业的发展中起到了一定的带动作用，但由于棚栽业具有高投入高产出特征，建棚数扩大需要更大的投资，但菜农无力承担，效益上不去。（2）政府盲目扩大建棚规模，忽视农户在比较利益中的理性选择。近年安塞石油工业的发展、高速公路建设、延安经济的发展，为农民进城务工从事非农业生产提供了大量机会，由此得到的高收入对农民产生巨大的引吸力，在比较利益的趋使下，出现农村劳动力转移。而目前安塞县大棚主要是依靠人员管理，相应地，市场机制使得雇员工资上涨，生产经营成本增大。有些大户一个生产周期的收入还不够支付雇员工资，从而严重挫伤大户种植的积极性，无能力投入再生产。（3）部分农户是响应政府号召而非自愿种植，积极性本来就不高，收入不理想的情况下，很容易出现大面积弃棚现象。据调查统计，目前，全县出现约1200多空棚。（二）菜农存有依赖政府思想
在政府主导型合作经济组织下，菜农享有太多的扶持与保护政策，建棚有扶持，蔬菜生产可得到多方的技术服务，蔬菜销售有政策的保护价格。但这些政策的消极影响逐渐突显出来，部分菜农产生了严重的依赖思想，只要出现问题就看政府怎么办，等着政府来解决。没有形成农户自主发展产业的机制，没有把农民发展产业的积极性、主观能动性调动起来。
（三）政府主导型合作经济组织代替农户行为严重
政府的功能是弥补农户的不足，但安塞政府在农户可以做也能做得好的领域，代替农户行事，严重地抑制农民自主型合作组织建设，结果导致手段与目标的错位。主要表现在：（1）农户被动受训。政府各部门对菜农进行了大量的培训，有的还进行全免费强制性培训，但出于政绩考虑，多为流于形式，菜农培训相当被动，实际效果不佳。特别是政府长期对农村基础教育投资不足，农民自身文化水平低，对科技知识接受缓慢，难以及时掌握现代农业科技知识，农民进行短期培训，收效自然不会太好。政府的本职工作是加强对农村基础教育，提高农村整体教育水平是长远之计。技术培训工作主要应由农民自主的农业技术协会来承担完成，政府的责任是指导与管理工作，依据农民实际文化水平与种植需求有针对性地进行技术培训，变被动为主动，带着问题参加学习，提高培训效果。（2）基础设施建设与管理不善。水资源对于地处半干旱地区的安塞发展棚栽业来说是极其重要，但由于人为因素导致部分种植点缺水严重，全县从2001年到2004年建筑的大棚中有2000多个存在不同程度的缺水问题，尤其是山地大棚情况更为严重。原因主要是：工程设计方案不合理，导致水源不足；工程质量不过关，导致水坝淤塞、水塔漏水、管道破裂等现象出现；建筑材料劣质，导致工程使用寿命缩短；管理不善，导致供水瘫痪等。安塞棚栽用水设施是由政府出资扶持修建的，本身出发点是好的，但由于政府不合理行为导致如此后果。试想，如果是政府出资，由用水户组成的水资源维护管理协会负责修建与保护，政府与协会明晰产权，恐怕就不会出现这样的问题。（3）资金投入不足。在资金供给上，政府也取代不了市场，虽然政府大力扶持，安塞棚栽仍缺乏大量资金，膜与草帘得不到及时更新，肥料与农药投入不足。而且，由于政府出面帮助贷款，使农户思想上产生这是政府扶持，既使拖欠问题也不大，致使农民还贷意识淡漠，回收款困难，信用贷款信誉不佳。一些成功经验是政府无偿提供一笔资金连同社区成员共同的出资组成社区发展基金，发挥农民自己的力量，由社区通过管理小组按照一定的规范在社区内有偿地周转使用，其效果要好于政府单独行动。
（四）龙头企业带动力弱，产销组织化程度低
有政府背景的蔬菜公司与生态示范园共同作为安塞棚栽业唯一的龙头公司，其带动作用不强，农民组织化程度仍低。在生产方面，仍以农户分散为主，大户生产与协作生产少。由农户分散经营走向大户经营和集中经营，是专业化分工的必然要求，这有利于集中投入、集中管理，实现规模经济效益，安塞距离规模生产经营还有一段路要走。在销售方面，农户自销比例较大，一家一户的家庭经营无疑会增加农民的交易成本，并弱化其市场谈判地位。蔬菜协会作用不大，充其量只担当经纪人的角色，对其建设仍任重而道远。产品进入大中城市市场，不分等级，无品牌效应，销售仍多采取传统方式，渠道窄、环节多，直接导致种植点收购价上不去，菜农利润薄。
四、结论与建议
（一）对政府主导型合作经济组织在西部欠发达地区农业特色产业发展初期作用的肯定
在西部欠发达地区，由于各方面条件的制约，在特色产业发展初期，无力建立起有效的自主型合作经济组织，政府承担起组织领导角色，推动农户自主型合作经济组织的建设责无旁贷。制约农民自主型合作经济组织发展的因素有：（1）农户思想与动力问题。我国传统农业还占主导地位，对于自我组织的方式相当生疏，民主合作意识薄弱，过去合作化运动的失误也挫伤了农民的积极性，对于高层次的联合组织存在疑虑，难于接受现代化大生产的组织方式。在小富即安的传统意识形态下缺乏追求更高目标的动力，广大农民文化教育水平较低，难以满足专业化的生产营销对于知识和能力形成的需求。（2）农户经济力量的弱小。长期以来，西部欠发达地区农户收入水平低下，要想完全依靠农民自办组织来搞生产经营，几乎是不可能的，无力投资特色产业的发展。（3）缺乏兴办专业合作组织的牵头人。一个农民自主型组织创建要具有合作与奉献精神的牵头人，在当地具有较高的威信；并且牵头人要有专门的经验与技术而且要求其善于经营与管理。农村缺乏这类人才。
因此，在西部欠发达地区要发挥政府的作用，走自上而下的推动方式，降低农民合作经济组织的建设成本，加快其发展速度。安塞县是一个以石油资源开发为主导的县份，县委、县政府抓住石油开发的有利时机，集中资金投入，建立政府主导型合作经济组织，扶持农业产业开发，走以油兴农的发展路子，实现经济的可持续发展。对西部欠发达地区财政吃紧的地方政府，拿不出资金投资特色农业，推动农民合作经济组织发展，省市及中央政府则需要大力支援，并争取得到国际扶贫项目的支持。
（二）政府直接领导的合作经济组织职能的转变
张晓山认为，在市场经济刚刚起步阶段，国家干预对合作组织的发展是不可缺少的，可以作为“第一推动力”来弥补个人主动性的不足。但同时也认为，这种干预存在潜在的危险性，因此在合作经济活动步入正规后，合作社应以自力更生为基点来处理与政府机构的关系。在社会主义市场经济条件下，西部欠发达地区发展农业，要符合市场规则。已经有一定规模生产的产业再发展的前景必然是加强产前和产后的社会化服务，即通过技术服务加大产品的商品率和优质商品率，通过营销服务开拓更广阔的规模销售的市场。这些事应由市场而不是政府的完成。合作经济组织必须由政府主导型向农民自主型转变。政府必须放开视野，超越现在的体制限制，将那些目前还有可能产生利润的涉农领域统统放开，让农民自主组织能够进入，通过这类农民合作组织的规模经营达到规模收益。政府长远性的政策应该是：由政府构建起一个市场体系，规定社会经济政策，通过法律和政策对于市场进行整合与管理。新时期政府的工作重点应为：（1）加强宣传与教育。使农民认识到农民合作经济组织是处于市场经济弱势地位的农民为维护自身利益而自愿结合起来的一种经济组织，是农民自己的组织。发展合作经济组织的目的是国家要把经济民主权利归还给农民，农民只有加入合作组织，才能改变自己的经济地位。（2）进行人力资本投资。加强基础教育投资，提高农民文化水平，大力开展职业技术教育，提高农民农业科技水平。建立带头人选拔培养机制，着力培养一批具有经营头脑和奉献精神的农民企业家作为带头人。（3）加大财政信贷等配套支持力度。资金不足是困扰西部欠发达地区农民合作经济组织初始发展阶段的主要制约因素。政府根据农民合作经济组织发展的需要，及时制订必要的优惠政策，在财政、税收、信贷方面给予组织建设一些支持。（4）提供法律支持，规范其内部管理。政府要尽快制定有关合作经济的法律、法规和条例，使合作经济组织的运行有可靠的法律依据。目前，地方政府可以根据当地农民合作经济组织发展的实际，制定合作经济组织管理条例等行政性法规，既为农民合作经济组织的发展提供保障，也为全国性立法做准备。各级地方政府按照2006年农业部印发的《农民专业合作经济组织示范章程（试行）》的文件精神，引导各类专业合作经济组织建设，逐步规范和完善内部民主管理制度，真正让农民社员参与合作经济组织的经营管理，促进其健康发展。（5）加强农业合作经济组织之间的联合与合作。在产权清晰的基础上，根据共同的需要，引导不同行业、区域的合作经济组织进行跨行业、跨区域的联合与合作。
（三）农民自主型合作经济组织发展
农民自主型合作经济组织的生命力出自组织的内在激励，获取规模收益是农民组织起来进入市场的动力，也是农民自主的组织确立市场主体意识和主体行为的条件。在农民强烈的致富愿望下，为对抗日趋激烈的市场竞争，农民期望通过农户之间的联合和合作，获得单个农户所不能获得的收益（例如降低市场交易成本、获得规模经济及规避市场风险等）。把农民中蕴藏的巨大的积极性和创造性最大限度地激发出来，给西部欠发达地区特色产业发展提供永不枯竭的动力支撑。
1．对现行政府主导型合作经济组织的改组
改革有两种方式：一是一步到位，就是对那些政府已经组建的行政性公司和由政府官员承担领导职务的公司，从精简机构的角度，令其与政府完全脱钩，任职官员自行选择，从政还是经商，两者只能居其一。在转变为民营企业后，在公司加农户的基础上，在它们之间培育农民自主型合作经济组织，形成公司加合作经济组织加农户的模式，或者合作经济组织加公司加农户的模式，前者是公司主导下的发展模式，后者是合作经济组织主导下的发展模式。二是分步到位，考虑到现行运作方式惯性作用，以及农户思想观念的转变过程，可在政府主导型合作经济组织中引入农民自主型合作组织，形成行政性公司加合作经济组织加农户模式，要迅速壮大农民自主型合作经济组织，当农民自主型合作经济组织力量达到一定时，再将行政性公司改组为民营企业，发展成为形成公司加合作经济组织加农户的模式，或者合作经济组织加公司加农户的模式。采取何种方式，取决于当地政治经济、社会文化环境，改革的宗旨是在稳定的环境中循序渐进，实现目标。
2．农民自主型合作经济组织的发展
在新形势下，鼓励与引导农民自主型合作经济组织的壮大，形成各种适应当地农业发展需要的合作经济组织：一是发展为单一的管理服务组织，如形成各种协会加农户形式，承担起生产、销售、加工单一功能，或者承担起负责小额资金借贷的社区基金服务功能、基础设施维护与管理功能、水电资源合理使用与管理功能等。二是发展为综合性管理服务组织，如同时担负起生产与销售、加工与销售等多方面职能。三是农民合作经济组织向企业化方向发展，形成企业化性质的农民合作经济组织。
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关键词：西部欠发达地区；政府主导型合作经济组织；农民自主型合作经济组织
中图分类号：F324文献标识码：B
文章编号：1001-148X（2007）03-0049-04
一、研究背景
在西部欠发达地区，由于农业的原始积累尚未完成，农民自我发展的能力还很弱，要促进农民增收，加快社会主义新农村建设的步伐，发展优势特色产业就成为探索农民脱贫致富的有效途径。在特色产业发展过程中，农民合作经济组织的发展是至关重要的。20世纪90年代以来，西部欠发达地区在家庭承包经营的基础上，出现了一些新型的农民合作经济组织，在一定程度上提高了农民进入市场的组织化程度，促进了农村经济的发展。但与我国东部地区，以及国外农业发达国家的经营模式比较，我国西部地区农民合作经济组织总体发展滞后，规模偏小。据统计，2003年全国各类农业产业化组织总数达到9.4万个。东部地区已形成农业产业化组织4.3万个，占45.7%；中部地区2.9万个，占30.9%；西部地区2.2万个，占23.4%。而且，西部地区农民合作经济组织体系残缺，已有的组织内部矛盾突出，发展极不稳定，组织效率很低，吸纳农户的能力有限，影响到组织市场竞争力的提升，成为阻碍特色产业发展的关键性因素。随着西部经济和新农村建设的发展，西部欠发达地区农民合作经济组织将进入一个新的发展时期，如何健康发展是需要在理论与实践中解决的问题。
二、安塞棚栽业合作经济组织的形式与地位
国家退耕还林战略的实施，对延安市安塞县农业变革起到推动作用，素有“腰鼓之乡”、“剪纸之乡”美誉的安塞从区域特点出发，依托资源环境优势，积极实施“产业富民”发展战略，将棚栽业发展成为农业特色产业。到2005年底，棚栽个数累计发展到32600棚(其中大弓棚10000棚)；种植区域扩展到全县的12个乡镇143个行政村。全县建成300棚以上的专业村7个，百棚以上的专业村32个，涌现出了8000多个蔬菜专业户，基本上实现了一村一品的规模化生产。安塞棚栽业发展推动了农村经济的发展，促进农民增收。2005年实现销售收入1.5亿元，实现农业产值7630万元，占农业总产值的26%，农民人均棚栽业收入1100元，占农民人均收入的28%。全县8000多户群众靠发展棚栽业实现了脱贫致富，农民生活水平明显得到改善。
（一）农民合作经济组织的形式
安塞县政府在棚栽业合作经济组织中充当主要角色，是典型的政府主导型合作经济组织，政府直接领导或者授权参与合作经济组织的建设，政府参与供、产、销各个环节。主要形式为：（1）政府直接领导形式，政府本身就是一个“公司”组织，为合作经济组织的主体，直接领导组织农民进行棚栽业生产经营。（2）有政府背景的公司加农户形式，如蔬菜经销公司，这类型公司包括政府经济部门直接翻牌组建的行政性公司、国家在县乡两级的事业单位投资兴办的公司、国家干部职工参股或控制的公司。（3）农业科技示范园区形式，如安塞生态农业示范园，由县委、县政府投资兴建的非盈利性园区，由农业局下设的蔬菜局负责管理。（4）专业协会加农户形式，如农技协，这类型协会也大都属于政府参与或者具有政府背景的组织，行政性色彩相当明显。在安塞政府直接领导、蔬菜经销公司与生态农业示范占绝对主导地位，下面分述之。
政府直接领导下的组织行为表现：（1）发动群众。为了调动广大干部群众发展棚栽业的积极性，为做大做强棚栽业奠定扎实的群众基础，县委、县政府首先从解决思想认识入手抓工作，通过外出考察、说服教育、示范带动等方式，打消农户思想顾虑，坚定加快发展棚栽业的决心和信心。（2）政策支持。县政府先后制定出台《安塞县万亩大棚蔬菜基地建设实施意见》和《安塞县发展棚栽业的优惠政策》等一系列扶持政策措施。极大地调动了社会各种力量参与棚栽业建设经营的积极性，促进规模化经营格局的形成。（3）金融支持。近几年，县委、县政府确定，凡新建大棚每棚补助水、电、路等配套设施建设费用1000元，协调贷款6000元，同时政府还贴息一半。胡锦涛总书记春节走访过的候沟门村，2006年大棚到了更新期，政府规定每更新一大棚补助2000元。为保证棚栽业建设有足够的发展资金，安塞县决定由税利大户县石油钻采公司进行担保，满足银行信贷条件。采油权上收后，农民贷款出现问题，县政府正积极探索新的担保方式，如实行五户联保的方式，满足农户的贷款要求。（4）技术服务。安塞县高度重视先进实用技术在棚栽业发展中的运用，大力实施了科技兴菜战略：向外高薪聘请技术人才，并选聘县内实践经验丰富的53名农民技术员为技术服务骨干，为农民开展技术服务；切实加强农民技术培训，县就业局、农业广播学校、农民培训中心甚至扶贫办、团委、妇联等部门积极参与对农民的技术培训，全县每年举办培训班在30场次以上，培训农民1万人次以上。（5）产销服务。安塞县根据产业化经营的要求，加强市场体系建设，乡镇成立了6个物资供应公司，全县共建成蔬菜销售市场5个，产地市场15个。并且县上还制定出台了《安塞县蔬菜销售优惠政策》，吸引外地客商来安塞从事蔬菜经销活动。（6）推行配套措施。主要有：推行土地统一规划、统一承包、分户租赁的流转机制；推行项目与产业配套实施机制；推行示范带动的工作机制；推行激励机制，凡是有功于棚栽业生产经营的，都予以表彰奖励。
蔬菜经销公司与生态农业示范园行为表现：为了提高产业组织化程度，增强抵御市场风险的能力，安塞按照“公司加基地加农户”的模式，大力组织开展产业公司改革试验，实行集约化生产、规模化经营，建立和培育“基地带动型”的龙头企业。蔬菜经销公司与生态农业示范园（两块牌子、一套人马）共同承担起龙头的角色。为了促进棚栽业的发展，安塞2000年成立了蔬菜局，下设技术指导、物资供应、蔬菜经销三个服务公司，围绕产前、产中、产后开展全方位服务。蔬菜经销公司，一方面为农民服务，出去招商引资，帮助农民销售；另一方面还负责市场调查，掌握市场行情。而且，本着“把风险留给政府，利益让给农民”的思想，蔬菜局与农民达成一个协议，凡在示范园购买的种苗，是在示范园技术指导下种植的，示范园规定出最低价格水平的承诺，若蔬菜市场价格低于这一标准，由蔬菜局补足。
生态农业示范园为广大菜农服务，引进国内外新品种，及时向农户推广。主要发挥以下功能：（1）试验示范。利用10个大棚，重点进行国内外新品种、新技术的试验示范，成功后以最快的速度在全县推广。2005年来，已筛选出适合本地种植的新优品种10多个，如荷兰瑞克斯旺公司的西红柿、茄子，法国的冬玉葫芦等品种已在全县形成一定规模，效益十分明显。（2）技术培训。按照生产环节，定期对菜农进行技术培训，让菜农既能学到系统的理论知识，又能在示范棚里看到国内外最优良的品种和最先进的技术。与中科院蔬菜花卉研究所、西北农林科技大学、延安农校等科研单位和大中专院校建立技术协作关系，除了当地农民专家，县上还聘请了中国农业科学院、西北农林科技大学的专家担任农业产业开发技术顾问。生态示范园有组织有计划免费为农民提供技术培训，目前已累计培训菜农5000多人次。（3）集中育苗。用20个大棚进行无公害、绿色化育苗“和工厂化”育苗，为农民提供质量可靠、品种优良的“绿色”种苗。（4）农产品质量检测。组织质检人员定期对各乡镇生产的蔬菜进行抽样检测，检测结果及时反馈给菜农和相关部门，以此引导菜农进行标准化生产，提高蔬菜产品质量和市场竞争能力。
（二）农民自主型合作经济组织的地位分析
在政府的大包大揽“全方位”服务下，农民自主型合作经济组织生存空间很小。为了响应政府号召或者当作任务完成，有85个蔬菜生产重点村成立了菜农协会，协会的特征为：（1）地域跨度小，以村为单位，村级以上协会组织极少，更无跨乡跨县的农民自主协会组织。（2）协会普遍规模很小，由于协会功能有限，农户参与积极性不是很高。（3）协会运行不规范，协会章程没有或者不规范，会长普遍由村干部兼职，基本上不能真正运转。大多数协会并未进行过法律登记，也没有收取过任何会费，组织成本主要依赖领导人的志愿和奉献精神化解。（4）协会合作少，只有个别村承担着销售联络与田头技术指导工作。安塞棚栽蔬菜销售主要采取农户个体向来当地的外地菜商直接供货的方式。在农户与菜商之间，民间形成了一支24人的富有经验的销售经纪人队伍。个别协会也起着联系农户与菜商的作用，如候沟门蔬菜协会，组织有关人员，外出联系客商，主动邀请客户上门订菜，并且为客商提供饮食住宿与交易条件。安塞现有农民技术员中候沟门村就拥有24人，村蔬菜协会实行技术人员联户包棚的有效办法，帮助菜农掌握技术，并负责大棚的常规管理。由此可见，安塞农民自主型合作经济组织在农业合作经济组织体系中处极其次要的地位，作用十分有限，亟待发展。但同时，从候沟门村协会发展中可以看到合作组织发展的希望，协会在菜农中产生一定影响作用，农户参与合作经济组织的意识正在形成。
三、政府主导型合作经济组织运作中存在的问题
（一）政府主导型合作经济组织运行不以市场机制为导向，出现产业规模与效益不统一的问题
菜农关注效益，而政府所关注的政绩中不但有效益，也有规模，大棚数量与产业规模化程度是政府农业发展中十分重要的业绩指标。安塞棚栽业发展中规模与效益关系没有处理好，出现在棚栽面积扩大的同时效益下降的问题，甚至有荒棚现象。其原因主要有：（1）在政府资金扶持政策下，菜农建棚积极性高涨，涌现出一批种植大户，虽然这些大户在棚栽业的发展中起到了一定的带动作用，但由于棚栽业具有高投入高产出特征，建棚数扩大需要更大的投资，但菜农无力承担，效益上不去。（2）政府盲目扩大建棚规模，忽视农户在比较利益中的理性选择。近年安塞石油工业的发展、高速公路建设、延安经济的发展，为农民进城务工从事非农业生产提供了大量机会，由此得到的高收入对农民产生巨大的引吸力，在比较利益的趋使下，出现农村劳动力转移。而目前安塞县大棚主要是依靠人员管理，相应地，市场机制使得雇员工资上涨，生产经营成本增大。有些大户一个生产周期的收入还不够支付雇员工资，从而严重挫伤大户种植的积极性，无能力投入再生产。（3）部分农户是响应政府号召而非自愿种植，积极性本来就不高，收入不理想的情况下，很容易出现大面积弃棚现象。据调查统计，目前，全县出现约1200多空棚。（二）菜农存有依赖政府思想
在政府主导型合作经济组织下，菜农享有太多的扶持与保护政策，建棚有扶持，蔬菜生产可得到多方的技术服务，蔬菜销售有政策的保护价格。但这些政策的消极影响逐渐突显出来，部分菜农产生了严重的依赖思想，只要出现问题就看政府怎么办，等着政府来解决。没有形成农户自主发展产业的机制，没有把农民发展产业的积极性、主观能动性调动起来。
（三）政府主导型合作经济组织代替农户行为严重
政府的功能是弥补农户的不足，但安塞政府在农户可以做也能做得好的领域，代替农户行事，严重地抑制农民自主型合作组织建设，结果导致手段与目标的错位。主要表现在：（1）农户被动受训。政府各部门对菜农进行了大量的培训，有的还进行全免费强制性培训，但出于政绩考虑，多为流于形式，菜农培训相当被动，实际效果不佳。特别是政府长期对农村基础教育投资不足，农民自身文化水平低，对科技知识接受缓慢，难以及时掌握现代农业科技知识，农民进行短期培训，收效自然不会太好。政府的本职工作是加强对农村基础教育，提高农村整体教育水平是长远之计。技术培训工作主要应由农民自主的农业技术协会来承担完成，政府的责任是指导与管理工作，依据农民实际文化水平与种植需求有针对性地进行技术培训，变被动为主动，带着问题参加学习，提高培训效果。（2）基础设施建设与管理不善。水资源对于地处半干旱地区的安塞发展棚栽业来说是极其重要，但由于人为因素导致部分种植点缺水严重，全县从2001年到2004年建筑的大棚中有2000多个存在不同程度的缺水问题，尤其是山地大棚情况更为严重。原因主要是：工程设计方案不合理，导致水源不足；工程质量不过关，导致水坝淤塞、水塔漏水、管道破裂等现象出现；建筑材料劣质，导致工程使用寿命缩短；管理不善，导致供水瘫痪等。安塞棚栽用水设施是由政府出资扶持修建的，本身出发点是好的，但由于政府不合理行为导致如此后果。试想，如果是政府出资，由用水户组成的水资源维护管理协会负责修建与保护，政府与协会明晰产权，恐怕就不会出现这样的问题。（3）资金投入不足。在资金供给上，政府也取代不了市场，虽然政府大力扶持，安塞棚栽仍缺乏大量资金，膜与草帘得不到及时更新，肥料与农药投入不足。而且，由于政府出面帮助贷款，使农户思想上产生这是政府扶持，既使拖欠问题也不大，致使农民还贷意识淡漠，回收款困难，信用贷款信誉不佳。一些成功经验是政府无偿提供一笔资金连同社区成员共同的出资组成社区发展基金，发挥农民自己的力量，由社区通过管理小组按照一定的规范在社区内有偿地周转使用，其效果要好于政府单独行动。
（四）龙头企业带动力弱，产销组织化程度低
有政府背景的蔬菜公司与生态示范园共同作为安塞棚栽业唯一的龙头公司，其带动作用不强，农民组织化程度仍低。在生产方面，仍以农户分散为主，大户生产与协作生产少。由农户分散经营走向大户经营和集中经营，是专业化分工的必然要求，这有利于集中投入、集中管理，实现规模经济效益，安塞距离规模生产经营还有一段路要走。在销售方面，农户自销比例较大，一家一户的家庭经营无疑会增加农民的交易成本，并弱化其市场谈判地位。蔬菜协会作用不大，充其量只担当经纪人的角色，对其建设仍任重而道远。产品进入大中城市市场，不分等级，无品牌效应，销售仍多采取传统方式，渠道窄、环节多，直接导致种植点收购价上不去，菜农利润薄。
四、结论与建议
（一）对政府主导型合作经济组织在西部欠发达地区农业特色产业发展初期作用的肯定
在西部欠发达地区，由于各方面条件的制约，在特色产业发展初期，无力建立起有效的自主型合作经济组织，政府承担起组织领导角色，推动农户自主型合作经济组织的建设责无旁贷。制约农民自主型合作经济组织发展的因素有：（1）农户思想与动力问题。我国传统农业还占主导地位，对于自我组织的方式相当生疏，民主合作意识薄弱，过去合作化运动的失误也挫伤了农民的积极性，对于高层次的联合组织存在疑虑，难于接受现代化大生产的组织方式。在小富即安的传统意识形态下缺乏追求更高目标的动力，广大农民文化教育水平较低，难以满足专业化的生产营销对于知识和能力形成的需求。（2）农户经济力量的弱小。长期以来，西部欠发达地区农户收入水平低下，要想完全依靠农民自办组织来搞生产经营，几乎是不可能的，无力投资特色产业的发展。（3）缺乏兴办专业合作组织的牵头人。一个农民自主型组织创建要具有合作与奉献精神的牵头人，在当地具有较高的威信；并且牵头人要有专门的经验与技术而且要求其善于经营与管理。农村缺乏这类人才。
因此，在西部欠发达地区要发挥政府的作用，走自上而下的推动方式，降低农民合作经济组织的建设成本，加快其发展速度。安塞县是一个以石油资源开发为主导的县份，县委、县政府抓住石油开发的有利时机，集中资金投入，建立政府主导型合作经济组织，扶持农业产业开发，走以油兴农的发展路子，实现经济的可持续发展。对西部欠发达地区财政吃紧的地方政府，拿不出资金投资特色农业，推动农民合作经济组织发展，省市及中央政府则需要大力支援，并争取得到国际扶贫项目的支持。
（二）政府直接领导的合作经济组织职能的转变
张晓山认为，在市场经济刚刚起步阶段，国家干预对合作组织的发展是不可缺少的，可以作为“第一推动力”来弥补个人主动性的不足。但同时也认为，这种干预存在潜在的危险性，因此在合作经济活动步入正规后，合作社应以自力更生为基点来处理与政府机构的关系。在社会主义市场经济条件下，西部欠发达地区发展农业，要符合市场规则。已经有一定规模生产的产业再发展的前景必然是加强产前和产后的社会化服务，即通过技术服务加大产品的商品率和优质商品率，通过营销服务开拓更广阔的规模销售的市场。这些事应由市场而不是政府的完成。合作经济组织必须由政府主导型向农民自主型转变。政府必须放开视野，超越现在的体制限制，将那些目前还有可能产生利润的涉农领域统统放开，让农民自主组织能够进入，通过这类农民合作组织的规模经营达到规模收益。政府长远性的政策应该是：由政府构建起一个市场体系，规定社会经济政策，通过法律和政策对于市场进行整合与管理。新时期政府的工作重点应为：（1）加强宣传与教育。使农民认识到农民合作经济组织是处于市场经济弱势地位的农民为维护自身利益而自愿结合起来的一种经济组织，是农民自己的组织。发展合作经济组织的目的是国家要把经济民主权利归还给农民，农民只有加入合作组织，才能改变自己的经济地位。（2）进行人力资本投资。加强基础教育投资，提高农民文化水平，大力开展职业技术教育，提高农民农业科技水平。建立带头人选拔培养机制，着力培养一批具有经营头脑和奉献精神的农民企业家作为带头人。（3）加大财政信贷等配套支持力度。资金不足是困扰西部欠发达地区农民合作经济组织初始发展阶段的主要制约因素。政府根据农民合作经济组织发展的需要，及时制订必要的优惠政策，在财政、税收、信贷方面给予组织建设一些支持。（4）提供法律支持，规范其内部管理。政府要尽快制定有关合作经济的法律、法规和条例，使合作经济组织的运行有可靠的法律依据。目前，地方政府可以根据当地农民合作经济组织发展的实际，制定合作经济组织管理条例等行政性法规，既为农民合作经济组织的发展提供保障，也为全国性立法做准备。各级地方政府按照2006年农业部印发的《农民专业合作经济组织示范章程（试行）》的文件精神，引导各类专业合作经济组织建设，逐步规范和完善内部民主管理制度，真正让农民社员参与合作经济组织的经营管理，促进其健康发展。（5）加强农业合作经济组织之间的联合与合作。在产权清晰的基础上，根据共同的需要，引导不同行业、区域的合作经济组织进行跨行业、跨区域的联合与合作。
（三）农民自主型合作经济组织发展
农民自主型合作经济组织的生命力出自组织的内在激励，获取规模收益是农民组织起来进入市场的动力，也是农民自主的组织确立市场主体意识和主体行为的条件。在农民强烈的致富愿望下，为对抗日趋激烈的市场竞争，农民期望通过农户之间的联合和合作，获得单个农户所不能获得的收益（例如降低市场交易成本、获得规模经济及规避市场风险等）。把农民中蕴藏的巨大的积极性和创造性最大限度地激发出来，给西部欠发达地区特色产业发展提供永不枯竭的动力支撑。
1．对现行政府主导型合作经济组织的改组
改革有两种方式：一是一步到位，就是对那些政府已经组建的行政性公司和由政府官员承担领导职务的公司，从精简机构的角度，令其与政府完全脱钩，任职官员自行选择，从政还是经商，两者只能居其一。在转变为民营企业后，在公司加农户的基础上，在它们之间培育农民自主型合作经济组织，形成公司加合作经济组织加农户的模式，或者合作经济组织加公司加农户的模式，前者是公司主导下的发展模式，后者是合作经济组织主导下的发展模式。二是分步到位，考虑到现行运作方式惯性作用，以及农户思想观念的转变过程，可在政府主导型合作经济组织中引入农民自主型合作组织，形成行政性公司加合作经济组织加农户模式，要迅速壮大农民自主型合作经济组织，当农民自主型合作经济组织力量达到一定时，再将行政性公司改组为民营企业，发展成为形成公司加合作经济组织加农户的模式，或者合作经济组织加公司加农户的模式。采取何种方式，取决于当地政治经济、社会文化环境，改革的宗旨是在稳定的环境中循序渐进，实现目标。
2．农民自主型合作经济组织的发展
在新形势下，鼓励与引导农民自主型合作经济组织的壮大，形成各种适应当地农业发展需要的合作经济组织：一是发展为单一的管理服务组织，如形成各种协会加农户形式，承担起生产、销售、加工单一功能，或者承担起负责小额资金借贷的社区基金服务功能、基础设施维护与管理功能、水电资源合理使用与管理功能等。二是发展为综合性管理服务组织，如同时担负起生产与销售、加工与销售等多方面职能。三是农民合作经济组织向企业化方向发展，形成企业化性质的农民合作经济组织。
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