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党的十六届五中全会通过的“建议”明确提出，要建立以工促农、以城带乡的长效机制，这对于解决三农问题，增加农民收入，统筹城乡发展，建设社会主义和谐社会，全面实现小康社会的宏伟目标，具有十分重大的意义。
一、当前制约我国“三农”问题的主要矛盾
近年来，国家对“三农”的政策支持力度加大，农业和农村经济发展势头良好，粮食生产出现重要转机，农民收入实现较快增长。但应清醒地看到，“三农”问题的解决远未达到理想的程度。长期困扰国民经济发展的农产品供给不足的矛盾虽然缓解了，但农业和农村经济结构不合理、农业综合效益不高的矛盾仍很突出；农民收入增长缓慢，大量的农村人口收入和生活水平仍相当低。当前制约“三农”问题的各种矛盾主要有：
第一,农业生产耕地的人均占有量少、农业生产单位效益较低。我国是一个农业大国，但人均土地占有量较低，人均耕地量不足1.5亩，为世界平均水平的43%；人均水资源仅为世界平均水平的1/4。“人增地减、水减”的趋势在加剧，土地资源对农民增收的制约越来越明显。
第二,农村劳动力供大于求，剩余劳动力转移较缓。我国13亿人口中9.1亿生活在农村，我国有18.5亿亩耕地，农村现有劳动力4.8亿。2003年从事农业生产的劳动力3.1亿 ，按我国农村现有生产力水平、科技水平，农业仅需要1.8亿左右劳动力就足以保证农产品的供给。大量剩余劳动力滞留农村，仍是实现全面小康目标的严重瓶颈。
第三,农民进入市场的组织程度低，农村小城镇建设较慢。目前，农民各种合作经济组织尚未形成大的规模，在为农民提供技术培训、信息服务、资金扶持、物资和产品销售服务等方面发挥的作用还很有限。加之资金、技术等因素，小城镇建设也受到影响。
第四,农业发展面临着传统小农生产方式与现代经济大市场的矛盾。在传统生产方式下，农民获得市场信息方面处于不利地位，在种子的改良、化肥和农药品质的改善、大型农机具的使用等方面显得无能为力，农业科技进步与农民科技素质偏低，导致农业生产效率低下，参与市场竞争能力弱。
第五,农民收入增长缓慢，城乡收入差距不断扩大。近年来，国家逐步取消农业税和实行农业补贴等措施，减轻农民负担，一定程度上增加了农民收入。但农民收入增长缓慢，其影响的因素有：农产品销售不畅；农村剩余劳动力队伍庞大，但农村产业空间狭窄；农民从事非农产业收入较低权益保障有限，农村社会保障体系不完善，制度建设还十分落后。
以上矛盾表明，农民收入是三农问题的核心。农民收入低由此造成的农村农业问题已成为制约我国实现小康社会和构建和谐社会的主要障碍。目前我国已进入人均GDP1000美元阶段，为了避免可能出现的经济社会问题，巩固改革发展的成果，推动经济可持续发展，必须积极探索从根本上解决“三农”问题的有效途径，调整社会关系，化解各类矛盾和问题，努力实现我国经济与社会的协调发展。
二、“三农”问题的核心是增加农民收入，提高农业综合生产能力
农民是“三农”问题的主体，农民问题的核心是收入问题。当前我国“三农”问题突出表现在城乡发展失衡，城乡居民收入差距扩大。自20世纪80年代中期农民增收放缓以后，90年代末期至今农民收入始终处于低速增长状态。1997-2002年的6年中，农民人均纯收入只增加549.5元，不及城镇居民收入增量的1／5；1997年城乡居民收入比为2.47：1；2003年已扩大到3.23：1，若考虑到城市居民的各种福利性补贴，城乡居民的实际收入差距会更大可能达到6：1。制约农民收入增长的主要原因是城乡二元体制造成的。主要表现在：第一，传统计划经济体制下，长期实行农产品统购统销体制，工农产品不能平等交易，国家通过工农产品价格剪刀差，从农业部门取得了巨额资金，支持工业发展，农业的基础地位受到严重削弱。第二，在城乡分割的二元结构体制下，我国不是随着工业化的发展逐步推进城镇化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到各项管理制度都限制农民进城就业和定居，城乡之间要素不能自由流动，大量的农村劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足，即使在劳动力转移中，农民作为最弱势的群体，常常是最低工资的接受者，创造着城市经济财富而不能分享其利益。第三，由于实行农村农业人口与城镇非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡差距制度化。长期以来农民是农产品价格的被动接受者，农业的自然风险和市场风险主要由农民来承担。农民的平等权利得不到保障，普遍缺乏必要的社会保障，不能享受公共卫生、医疗和教育。即使进入城市，实际上成为城市建设者和财富创造者，他们不能与城市居民共享相同的待遇。第四，传统的农业生产方式，导致农业综合生产能力差。自从实行联产承包责任制以后，二十多年来，许多农村地区，实际上没有进行更深入的制度变革，生产方式落后，农业生产效率低下。缺乏有效的资本、技术、人才及新的管理制度等生产要素投入。在我国加快工业化和城市化的过程中，农村廉价的生产要素和资源流向城市和工业，特别是农业优势劳动力外流，使农业从业人员素质普遍下降，以上因素都制约了农民收入的增长。
三、解决“三农”问题加快农村经济发展和社会进步的战略对策
我国经济社会的发展，客观上要求解决制约农业和农村经济发展的体制性矛盾，统筹城乡协调发展，全面实现小康社会的宏伟目标。
（一）坚持以城带乡战略，统筹城乡协调发展
工业化进入中期阶段后，国民经济的主导产业与农业变为非农产业，国民经济的增长的动力主要来自非农产业，这是世界各国经济发展的普遍规律。这一时期工农关系的基本特征是，农业不再为工业发展提供积累，农业成为接受“补助”的部门。我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，为国家加强对农业的支持和保护提供了可能。国家要站在全局的高度，调整国民收入在工农之间和城乡之间的分配格局，提高政府运用财政支持农业的能力。应特别重视加快农村和农业的基础设施建设，在农村水利、道路、通讯，农村电网改造和生态环境建设和基础设施建设上加大投资力度。千方百计调动和保护农民的积极性，让农民群众不但成为农业和农村现代化的主力军，而且成为工业化、城镇化的积极参与者和成果享有者；要破除体制性障碍，使农民与城市产业工人享有相同待遇。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。要增加对农村经济和社会事业的支持；正确处理工农关系和城乡关系，使农业和农村的发展与工业化和城镇化进程相适应。
（二）坚持以工促农战略，促进农村经济发展
改革开放是强国之路，是社会主义现代化建设的根本动力，也是推动农村经济社会发展的不竭动力。从家庭联产承包责任制开始的农村改革，极大地解放和发展了农村生产力，也推动了整个经济体制改革。但随着社会主义市场经济的迅速发展，宏观体制改革滞后、城乡改革不配套等问题日渐突出，城乡分割的二元结构和相应的户籍、劳动就业、社会保障、教育卫生定方面的制度安排，越来越成为影响三农发展的障碍。现阶段要发展农村经济，最根本的是坚持党在农村的基本政策，继续深化农村改革。要长期稳定并不断完善以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保护农民长期而又保险的土地使用权，尊重农户的市场主体地位。农村的改革中可以考虑土地使用权的流通，也可以尝试采用土地入股的办法集中经营土地。应大力发展各种农民合作组织，解决制约农产品流通的瓶颈，想方设法降低农产品到商品的成本。充分利用国内外两个市场、两种资源，推进农村经济结构和农业内部的调整；大力发展农产品加工业，提高农产品加工程度，增加农产品的附加值，延长农业产业链。大力发展农村服务业，加快农村市场体系建设，努力实现农村三次产业协调发展，加快传统农业向现代农业的转变。
（三）实现农业生产方式的根本转变，提高农业综合生产能力
要从根本上解决“三农”问题，必须彻底转变传统的农业生产方式，实现农业产业化。因此，要全面实施“科技兴农”战略，全面提高农业生产效率。在农业产业化的基础上，可推动农业技术的开发及应用以及农产品质量安全、健全农业标准体系、检测检验体系和质量认证体系的建立。可让更多的优质、无公害农产品进入市场，增加农产品的附加值，从而更多的增加农民的经济收入。教育是发展科学技术和培养人才的基础，必须摆在农村优先发展的战略地位。我国要切实落实普九义务教育的各项措施，加大对农业科技研发和农民科技培训的投入。以市场为导向，大力推进农业高新技术产业化，有重点地扶持和发展一批农业高新技术企业，不断提高我国农业的综合竞争能力。加强农业科技成果的转化与应用，提高科技对农业的贡献率。使科技成果尽快产业化并转化为现实生产力，提高农业生产率和农业综合能力。
（四）加快农村政治文明、精神文明建设，促进社会主义新农村的建立
当前，我国正处在全面建设和谐社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，农村在建设物质文明的同时，必须进一步搞好政治文明和精神文明建设。要继续深化农村体制改革和各项改革，完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制；坚持和完善农村基层的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度；建立完善科学规范的农村管理体系，在实践中切实落实农民对村级事务的知情权、参与权、决策权和监督权，尊重和维护农民的各项权利。调动农民参与农村社会事务的积极性，提高他们的政治意识。抓好农村的法制宣传教育，增强农民法制意识，提高他们知法守法的自觉性，切实维护农村的社会稳定。要加强农民的马克思主义理论的教育和学习，培养他们的集体主义观念，提高农民理论修养和道德素质，培养新型农民，充分调动农民的积极性，繁荣农村经济，促进社会主义新农村的建立。
（作者单位：陕西理工学院经济贸易系）
一、当前制约我国“三农”问题的主要矛盾
近年来，国家对“三农”的政策支持力度加大，农业和农村经济发展势头良好，粮食生产出现重要转机，农民收入实现较快增长。但应清醒地看到，“三农”问题的解决远未达到理想的程度。长期困扰国民经济发展的农产品供给不足的矛盾虽然缓解了，但农业和农村经济结构不合理、农业综合效益不高的矛盾仍很突出；农民收入增长缓慢，大量的农村人口收入和生活水平仍相当低。当前制约“三农”问题的各种矛盾主要有：
第一,农业生产耕地的人均占有量少、农业生产单位效益较低。我国是一个农业大国，但人均土地占有量较低，人均耕地量不足1.5亩，为世界平均水平的43%；人均水资源仅为世界平均水平的1/4。“人增地减、水减”的趋势在加剧，土地资源对农民增收的制约越来越明显。
第二,农村劳动力供大于求，剩余劳动力转移较缓。我国13亿人口中9.1亿生活在农村，我国有18.5亿亩耕地，农村现有劳动力4.8亿。2003年从事农业生产的劳动力3.1亿 ，按我国农村现有生产力水平、科技水平，农业仅需要1.8亿左右劳动力就足以保证农产品的供给。大量剩余劳动力滞留农村，仍是实现全面小康目标的严重瓶颈。
第三,农民进入市场的组织程度低，农村小城镇建设较慢。目前，农民各种合作经济组织尚未形成大的规模，在为农民提供技术培训、信息服务、资金扶持、物资和产品销售服务等方面发挥的作用还很有限。加之资金、技术等因素，小城镇建设也受到影响。
第四,农业发展面临着传统小农生产方式与现代经济大市场的矛盾。在传统生产方式下，农民获得市场信息方面处于不利地位，在种子的改良、化肥和农药品质的改善、大型农机具的使用等方面显得无能为力，农业科技进步与农民科技素质偏低，导致农业生产效率低下，参与市场竞争能力弱。
第五,农民收入增长缓慢，城乡收入差距不断扩大。近年来，国家逐步取消农业税和实行农业补贴等措施，减轻农民负担，一定程度上增加了农民收入。但农民收入增长缓慢，其影响的因素有：农产品销售不畅；农村剩余劳动力队伍庞大，但农村产业空间狭窄；农民从事非农产业收入较低权益保障有限，农村社会保障体系不完善，制度建设还十分落后。
以上矛盾表明，农民收入是三农问题的核心。农民收入低由此造成的农村农业问题已成为制约我国实现小康社会和构建和谐社会的主要障碍。目前我国已进入人均GDP1000美元阶段，为了避免可能出现的经济社会问题，巩固改革发展的成果，推动经济可持续发展，必须积极探索从根本上解决“三农”问题的有效途径，调整社会关系，化解各类矛盾和问题，努力实现我国经济与社会的协调发展。
二、“三农”问题的核心是增加农民收入，提高农业综合生产能力
农民是“三农”问题的主体，农民问题的核心是收入问题。当前我国“三农”问题突出表现在城乡发展失衡，城乡居民收入差距扩大。自20世纪80年代中期农民增收放缓以后，90年代末期至今农民收入始终处于低速增长状态。1997-2002年的6年中，农民人均纯收入只增加549.5元，不及城镇居民收入增量的1／5；1997年城乡居民收入比为2.47：1；2003年已扩大到3.23：1，若考虑到城市居民的各种福利性补贴，城乡居民的实际收入差距会更大可能达到6：1。制约农民收入增长的主要原因是城乡二元体制造成的。主要表现在：第一，传统计划经济体制下，长期实行农产品统购统销体制，工农产品不能平等交易，国家通过工农产品价格剪刀差，从农业部门取得了巨额资金，支持工业发展，农业的基础地位受到严重削弱。第二，在城乡分割的二元结构体制下，我国不是随着工业化的发展逐步推进城镇化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到各项管理制度都限制农民进城就业和定居，城乡之间要素不能自由流动，大量的农村劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足，即使在劳动力转移中，农民作为最弱势的群体，常常是最低工资的接受者，创造着城市经济财富而不能分享其利益。第三，由于实行农村农业人口与城镇非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡差距制度化。长期以来农民是农产品价格的被动接受者，农业的自然风险和市场风险主要由农民来承担。农民的平等权利得不到保障，普遍缺乏必要的社会保障，不能享受公共卫生、医疗和教育。即使进入城市，实际上成为城市建设者和财富创造者，他们不能与城市居民共享相同的待遇。第四，传统的农业生产方式，导致农业综合生产能力差。自从实行联产承包责任制以后，二十多年来，许多农村地区，实际上没有进行更深入的制度变革，生产方式落后，农业生产效率低下。缺乏有效的资本、技术、人才及新的管理制度等生产要素投入。在我国加快工业化和城市化的过程中，农村廉价的生产要素和资源流向城市和工业，特别是农业优势劳动力外流，使农业从业人员素质普遍下降，以上因素都制约了农民收入的增长。
三、解决“三农”问题加快农村经济发展和社会进步的战略对策
我国经济社会的发展，客观上要求解决制约农业和农村经济发展的体制性矛盾，统筹城乡协调发展，全面实现小康社会的宏伟目标。
（一）坚持以城带乡战略，统筹城乡协调发展
工业化进入中期阶段后，国民经济的主导产业与农业变为非农产业，国民经济的增长的动力主要来自非农产业，这是世界各国经济发展的普遍规律。这一时期工农关系的基本特征是，农业不再为工业发展提供积累，农业成为接受“补助”的部门。我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，为国家加强对农业的支持和保护提供了可能。国家要站在全局的高度，调整国民收入在工农之间和城乡之间的分配格局，提高政府运用财政支持农业的能力。应特别重视加快农村和农业的基础设施建设，在农村水利、道路、通讯，农村电网改造和生态环境建设和基础设施建设上加大投资力度。千方百计调动和保护农民的积极性，让农民群众不但成为农业和农村现代化的主力军，而且成为工业化、城镇化的积极参与者和成果享有者；要破除体制性障碍，使农民与城市产业工人享有相同待遇。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。要增加对农村经济和社会事业的支持；正确处理工农关系和城乡关系，使农业和农村的发展与工业化和城镇化进程相适应。
（二）坚持以工促农战略，促进农村经济发展
改革开放是强国之路，是社会主义现代化建设的根本动力，也是推动农村经济社会发展的不竭动力。从家庭联产承包责任制开始的农村改革，极大地解放和发展了农村生产力，也推动了整个经济体制改革。但随着社会主义市场经济的迅速发展，宏观体制改革滞后、城乡改革不配套等问题日渐突出，城乡分割的二元结构和相应的户籍、劳动就业、社会保障、教育卫生定方面的制度安排，越来越成为影响三农发展的障碍。现阶段要发展农村经济，最根本的是坚持党在农村的基本政策，继续深化农村改革。要长期稳定并不断完善以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保护农民长期而又保险的土地使用权，尊重农户的市场主体地位。农村的改革中可以考虑土地使用权的流通，也可以尝试采用土地入股的办法集中经营土地。应大力发展各种农民合作组织，解决制约农产品流通的瓶颈，想方设法降低农产品到商品的成本。充分利用国内外两个市场、两种资源，推进农村经济结构和农业内部的调整；大力发展农产品加工业，提高农产品加工程度，增加农产品的附加值，延长农业产业链。大力发展农村服务业，加快农村市场体系建设，努力实现农村三次产业协调发展，加快传统农业向现代农业的转变。
（三）实现农业生产方式的根本转变，提高农业综合生产能力
要从根本上解决“三农”问题，必须彻底转变传统的农业生产方式，实现农业产业化。因此，要全面实施“科技兴农”战略，全面提高农业生产效率。在农业产业化的基础上，可推动农业技术的开发及应用以及农产品质量安全、健全农业标准体系、检测检验体系和质量认证体系的建立。可让更多的优质、无公害农产品进入市场，增加农产品的附加值，从而更多的增加农民的经济收入。教育是发展科学技术和培养人才的基础，必须摆在农村优先发展的战略地位。我国要切实落实普九义务教育的各项措施，加大对农业科技研发和农民科技培训的投入。以市场为导向，大力推进农业高新技术产业化，有重点地扶持和发展一批农业高新技术企业，不断提高我国农业的综合竞争能力。加强农业科技成果的转化与应用，提高科技对农业的贡献率。使科技成果尽快产业化并转化为现实生产力，提高农业生产率和农业综合能力。
（四）加快农村政治文明、精神文明建设，促进社会主义新农村的建立
当前，我国正处在全面建设和谐社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，农村在建设物质文明的同时，必须进一步搞好政治文明和精神文明建设。要继续深化农村体制改革和各项改革，完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制；坚持和完善农村基层的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度；建立完善科学规范的农村管理体系，在实践中切实落实农民对村级事务的知情权、参与权、决策权和监督权，尊重和维护农民的各项权利。调动农民参与农村社会事务的积极性，提高他们的政治意识。抓好农村的法制宣传教育，增强农民法制意识，提高他们知法守法的自觉性，切实维护农村的社会稳定。要加强农民的马克思主义理论的教育和学习，培养他们的集体主义观念，提高农民理论修养和道德素质，培养新型农民，充分调动农民的积极性，繁荣农村经济，促进社会主义新农村的建立。
（作者单位：陕西理工学院经济贸易系）