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[摘 要]以解决城镇发展对基础设施建设的投资需求和提高减排效率为目的的污水处理服务市场化改革始于2002年，其本质内涵在于通过市场竞争机制的引入（即通过特许经营制定、委托运营方式等在设施投资、建设及运营环节实现市場竞争），来促进效率的提高。城镇污水处理服务市场化改革至今取得了不俗的成绩（例如改革前全国城镇污水处理率仅为34.2%，改革后全国城镇污水处理率增至82.6%；改革前全国污水厂平均运行负荷率在65%左右，改革后平均运行负荷率达到81.6%），但诸如成本监管失控、过分强调引资目标而忽视效率目标等问题还比较突出，为此本文将就如何深化城镇污水处理服务市场化改革这一课题展开研究。
[关键词]城镇污水处理服务；市场化改革；现状；深化对策
中图分类号：X703 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）13-0291-01
1.城镇污水处理服务市场化改革的现状
1.1 城镇污水处理服务市场化改革的成效
自2002年城镇污水处理服务市场化改革至今，污水处理的服务能力提高和服务效率改进均取得了一定的成效，城镇人均污水处理服务得到了显著提高，服务覆盖面积不断扩大；区域不均衡现象得到了较大程度的缓解，东、中、西、东北各区域均较快增长，且差距显著缩小；顶层设计对于减排工作的重视是污水处理水质标准显著提高的外在动力，市场化是实现城镇污水处理设施出水水质标准提高的有效手段；城镇化率不断提高背景下，服务需求量不断增长情况下污水处理行业实际供给能力显著提高（具体如表1所示）。
1.2 城镇污水处理服务市场化改革的问题
第一，过分强调引资目标而忽视效率目标。相较于发达国家，我国污水处理设施处理能力和技术并不落后，但处理减排效率及设施运行负荷率较低导致城镇污水处理量缺口较大。基础设施建设只是提供水污水处理服务的手段和工具，城镇水务投资是为了获得运营权而拉动服务，但大多数城镇政府并没有意识到这一点，仍然将污水处理服务定位在建设业，特许经营制度因而成为实现招商引资的手段，而不是引入竞争机制的方式。忽略竞争机制的引入，必然从源头上弱化了特许经营的竞争效果，加上当前政府对于水务经营监管职能的缺位进一步而导致了经营的低效。
第二，政府投资责任缺位。现阶段城镇污水处理服务市场化改革过程中，部分城镇政府对于市场化改革存在错误的观念认识，认为市场化改革就是将污水处理服务完全放手市场由市场机制支配运作。污水处理服务属于自然垄断性行业，存在市场垄断经营的危险，并且管网、处理设施等资产属于高沉淀性、低投资回报率市政公用事业投资，完全由企业进行投资会导致企业过大的投资回报压力，作为理性经济人的企业出于逐利目的将有可能通过降低服务质量，或设置虚高成本实现投资回报，从而将资产回报压力转嫁给社会公众承担，不利于行业绩效水平的提高。
第三，成本监管失控。由于城镇政府处于从“行业管理”身份向“行业监管”身份转变的适应期，对于水务企业的经营要么继续沿袭传统的行业管理，对企业形成过度干预；要么通过改革推卸公共服务责任，完全放手市场而造成监管缺位。因而水价上涨成为企业通过加快折旧、夸大政策性亏损、躲避经营风险的重要手段，与城镇政府之间的水价博弈也因为缺乏成本管理相关依据往往都能够得逞。
2.城镇污水处理服务市场化改革的深化对策
2.1 构建完善的城镇污水处理服务监管体系
笔者认为，现阶段必须在城镇污水处理服务市场化改革中逐步加强监管，构建完善的监管机制来确保从进入到退出的全过程监管，具体说来：
第一，为应对当前形势复杂的城镇污水处理服务市场环境，在完善的法律制度保障下，各城镇应建立独立性针对污水处理行业的监管机构，为城镇污水处理服务市场化改革公平透明的市场环境，并形成对城镇污水处理企业的严格约束。
第二，从准入和退出两个方面来实施市场准入监管，其中准入监管要求对进入企业的条件和资本结构进行监管，确保参与竞争的市场主体的实力，从而提高城镇污水处理服务的竞争层次；退出监管则是政府在特殊条件下对城镇污水处理企业进行行政接管权利的保留，使参与投资运营城镇污水处理服务的企业保持危机意识，并切实维护市场的有效运行。
第三，从价格和服务两方面来实施过程监管，一方面要确保城镇污水处理服务价格收费的合理，使水价既能保证污水处理企业的收益率又能与消费者的购买力相适应；另一方面对污水处理企业的产品质量进行监管，使其达到相关的行业标准。
2.2 政府要充分发挥公共服务职能
城镇污水处理服务市场化改革要求明确界定政府、污水处理企业、消费者三方主体的责任、权利与义务，改变改革之前由政府掌管一切的政企不分的状况。城镇污水处理服务市场化改革并不意味着政府的彻底退出，而是职能方式与管理重心发生了重大变化，从原来的“划桨”变为“掌舵”，这对政府提高自身能力提出了更高要求。具体说来：
首先，政府要切实履行市场监管的职能，成立相关的监管机构，对城镇污水处理服务市场化改革过程中的污水处理企业进行全方位的监管，保证污水处理企业提供的产品和服务质量符合相关标准。
其次，政府作为城镇污水处理服务市场化改革的投资主体之一，需要以财政形式支付一部分投资，如投资巨大并且难以纳入计量范围的管网建设、水源保护等方面，以便发挥政府的协调特长，保证政府对城镇污水处理服务公益性、补贴性的投资。
最后，社会对水价的可承受力要求政府财政进行支持。目前水价是政府、污水处理企业和消费者利益博弃的结果，政府要对弱势群体以及经济欠发达地区进行适当的补贴来缓解水价提升所带来的舆论压力，维护公共利益从而避免陷入政治危机。
2.3 完善配套措施推进行业改革发展
改革要首先清晰认识改革攻坚困难，在组织领导上，从部门引导到整体推进，由专门改革领导小组规划改革，改革的领域注重与其他方面的相互协调，正确处理中央和地方、全局和局部、当前和长远的关系。此外，要勇于突破利益固化的藩篱，预测和控制改革过程中利益调整格局变动可能产生的动荡局面，尽量争取聚合各方面改革的正力量，实现改革工作协调推进。在处理好利益调节关系基础上，不断完善污水处理服务改革的相关配套政策，如创新污水处理服务行业的税收优惠政策，对污水处理设施建设用地执行特别政策，并不断完善特许经营制度等。
3.结语
综上所述，我国城镇污水处理服务市场化改革在提高城镇污水处理率、城镇居民人均污水日处理能力、减排效率等方面取得了巨大的成绩，但成本监管失控、政府投资责任缺位、过分强调引资目标而忽视效率目标等问题的存在制约了城镇污水处理服务市场化改革的持续深化，为此必须致力于建立一套市场有效运作、政府全面监督、民众广泛参与的城镇污水处理服务良性运行机制。
参考文献
[1] 高静.进一步探讨城镇污水处理改革的市场化进程[J].商场现代化，2010（12）.
[2] 邱振华，傅涛等.供水服务的模式选择[M].中国建筑工业出版社，2012.
[3] 边军，黎莹，苏时鹏，等.污水处理市场化改革与运营监管探析一以深圳市龙岗区为例[J].环境科学与管理，2011，36（8）.
[关键词]城镇污水处理服务；市场化改革；现状；深化对策
中图分类号：X703 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）13-0291-01
1.城镇污水处理服务市场化改革的现状
1.1 城镇污水处理服务市场化改革的成效
自2002年城镇污水处理服务市场化改革至今，污水处理的服务能力提高和服务效率改进均取得了一定的成效，城镇人均污水处理服务得到了显著提高，服务覆盖面积不断扩大；区域不均衡现象得到了较大程度的缓解，东、中、西、东北各区域均较快增长，且差距显著缩小；顶层设计对于减排工作的重视是污水处理水质标准显著提高的外在动力，市场化是实现城镇污水处理设施出水水质标准提高的有效手段；城镇化率不断提高背景下，服务需求量不断增长情况下污水处理行业实际供给能力显著提高（具体如表1所示）。
1.2 城镇污水处理服务市场化改革的问题
第一，过分强调引资目标而忽视效率目标。相较于发达国家，我国污水处理设施处理能力和技术并不落后，但处理减排效率及设施运行负荷率较低导致城镇污水处理量缺口较大。基础设施建设只是提供水污水处理服务的手段和工具，城镇水务投资是为了获得运营权而拉动服务，但大多数城镇政府并没有意识到这一点，仍然将污水处理服务定位在建设业，特许经营制度因而成为实现招商引资的手段，而不是引入竞争机制的方式。忽略竞争机制的引入，必然从源头上弱化了特许经营的竞争效果，加上当前政府对于水务经营监管职能的缺位进一步而导致了经营的低效。
第二，政府投资责任缺位。现阶段城镇污水处理服务市场化改革过程中，部分城镇政府对于市场化改革存在错误的观念认识，认为市场化改革就是将污水处理服务完全放手市场由市场机制支配运作。污水处理服务属于自然垄断性行业，存在市场垄断经营的危险，并且管网、处理设施等资产属于高沉淀性、低投资回报率市政公用事业投资，完全由企业进行投资会导致企业过大的投资回报压力，作为理性经济人的企业出于逐利目的将有可能通过降低服务质量，或设置虚高成本实现投资回报，从而将资产回报压力转嫁给社会公众承担，不利于行业绩效水平的提高。
第三，成本监管失控。由于城镇政府处于从“行业管理”身份向“行业监管”身份转变的适应期，对于水务企业的经营要么继续沿袭传统的行业管理，对企业形成过度干预；要么通过改革推卸公共服务责任，完全放手市场而造成监管缺位。因而水价上涨成为企业通过加快折旧、夸大政策性亏损、躲避经营风险的重要手段，与城镇政府之间的水价博弈也因为缺乏成本管理相关依据往往都能够得逞。
2.城镇污水处理服务市场化改革的深化对策
2.1 构建完善的城镇污水处理服务监管体系
笔者认为，现阶段必须在城镇污水处理服务市场化改革中逐步加强监管，构建完善的监管机制来确保从进入到退出的全过程监管，具体说来：
第一，为应对当前形势复杂的城镇污水处理服务市场环境，在完善的法律制度保障下，各城镇应建立独立性针对污水处理行业的监管机构，为城镇污水处理服务市场化改革公平透明的市场环境，并形成对城镇污水处理企业的严格约束。
第二，从准入和退出两个方面来实施市场准入监管，其中准入监管要求对进入企业的条件和资本结构进行监管，确保参与竞争的市场主体的实力，从而提高城镇污水处理服务的竞争层次；退出监管则是政府在特殊条件下对城镇污水处理企业进行行政接管权利的保留，使参与投资运营城镇污水处理服务的企业保持危机意识，并切实维护市场的有效运行。
第三，从价格和服务两方面来实施过程监管，一方面要确保城镇污水处理服务价格收费的合理，使水价既能保证污水处理企业的收益率又能与消费者的购买力相适应；另一方面对污水处理企业的产品质量进行监管，使其达到相关的行业标准。
2.2 政府要充分发挥公共服务职能
城镇污水处理服务市场化改革要求明确界定政府、污水处理企业、消费者三方主体的责任、权利与义务，改变改革之前由政府掌管一切的政企不分的状况。城镇污水处理服务市场化改革并不意味着政府的彻底退出，而是职能方式与管理重心发生了重大变化，从原来的“划桨”变为“掌舵”，这对政府提高自身能力提出了更高要求。具体说来：
首先，政府要切实履行市场监管的职能，成立相关的监管机构，对城镇污水处理服务市场化改革过程中的污水处理企业进行全方位的监管，保证污水处理企业提供的产品和服务质量符合相关标准。
其次，政府作为城镇污水处理服务市场化改革的投资主体之一，需要以财政形式支付一部分投资，如投资巨大并且难以纳入计量范围的管网建设、水源保护等方面，以便发挥政府的协调特长，保证政府对城镇污水处理服务公益性、补贴性的投资。
最后，社会对水价的可承受力要求政府财政进行支持。目前水价是政府、污水处理企业和消费者利益博弃的结果，政府要对弱势群体以及经济欠发达地区进行适当的补贴来缓解水价提升所带来的舆论压力，维护公共利益从而避免陷入政治危机。
2.3 完善配套措施推进行业改革发展
改革要首先清晰认识改革攻坚困难，在组织领导上，从部门引导到整体推进，由专门改革领导小组规划改革，改革的领域注重与其他方面的相互协调，正确处理中央和地方、全局和局部、当前和长远的关系。此外，要勇于突破利益固化的藩篱，预测和控制改革过程中利益调整格局变动可能产生的动荡局面，尽量争取聚合各方面改革的正力量，实现改革工作协调推进。在处理好利益调节关系基础上，不断完善污水处理服务改革的相关配套政策，如创新污水处理服务行业的税收优惠政策，对污水处理设施建设用地执行特别政策，并不断完善特许经营制度等。
3.结语
综上所述，我国城镇污水处理服务市场化改革在提高城镇污水处理率、城镇居民人均污水日处理能力、减排效率等方面取得了巨大的成绩，但成本监管失控、政府投资责任缺位、过分强调引资目标而忽视效率目标等问题的存在制约了城镇污水处理服务市场化改革的持续深化，为此必须致力于建立一套市场有效运作、政府全面监督、民众广泛参与的城镇污水处理服务良性运行机制。
参考文献
[1] 高静.进一步探讨城镇污水处理改革的市场化进程[J].商场现代化，2010（12）.
[2] 邱振华，傅涛等.供水服务的模式选择[M].中国建筑工业出版社，2012.
[3] 边军，黎莹，苏时鹏，等.污水处理市场化改革与运营监管探析一以深圳市龙岗区为例[J].环境科学与管理，2011，36（8）.