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摘要：19世纪英国经历了4次比较严重的霍乱疫情，其中仅伦敦就有3.7万人因此丧生。这种新型瘟疫对英国社会提出了挑战。英国人对霍乱传播途径，先认定是人际传播，后来坚信瘴气理论，不同意斯诺的水传播看法。英国人依靠议会立法手段，通过法律，建立相关组织，授权采取措施。从30年代的“隔离”隔绝健康人与患者，到40—50年代的“大清扫”“大清洁”清除垃圾，建设下水道，排除污水，规范管道水，歪打正着地阻断了霍乱弧菌传播的渠道。由此可见，英国的霍乱疫情在一定程度上推动了给排水基础设施的现代化建设。
关键词：19世纪;霍乱;伦敦;立法;基础设施
作者简介：陆伟芳，上海师范大学世界史系教授、都市文化中心研究员、博士生导师（上海200234）;余志乔，上海师范大学都市文化学博士研究生（上海 200234）
基金项目：国家社科基金重大项目“伦敦社会住房历史变迁研究（1855—2020）”（17ZDA229）;国家社科基金重点项目“多卷本《西方城市史》”（20ASS006）
DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.04.017
19 世纪的工业化与城市化进程，在伦敦表现得非常典型。其人口从 100 万左右增加到 650 万人，其建成区扩大到东西直径 17英里范围。人口与建成区域的急剧增长，对城市的衣、食、住、行、娱都产生了巨大需求。作为世界上第一个城市化国家的首都，伦敦遭遇了 19 世纪最为严重的瘟疫的袭击，特别是霍乱，夺走了许多的人生命……这一切，给大都市提出了城市公共卫生所需要的基础设施建设问题。虽然学界已经分别对伦敦的霍乱、公共卫生、供水、排水进行了专门的研究，但霍乱究竟对伦敦基础设施的现代化起过什么样的作用却语焉不详，缺乏深入的研究。因此，本文旨在探讨 19 世纪欧洲的新型瘟疫——霍乱在促进伦敦城市基础设施创立方面的作用，理解瘟疫、公共卫生、基础设施建设的关联性与复杂性。
一、19世纪“亚洲霍乱”对伦敦的冲击
人类历史伴随着许多重大的灾变与瘟疫，工业化与城市化进程中的 19世纪的英国也不例外。在19世纪上半叶，英国遭遇了流感、斑疹伤寒、伤寒、霍乱等重大疫情，其中的重大霍乱疫情尤其使人震惊与慌乱。霍乱对欧洲来说是一种全新的瘟疫类型，据传起源于南亚等地，后来也得名为“亚洲霍乱”（Asiatic Cholera，意指恶性霍乱），成为“19世纪最令人害怕、最引人注目的世界病”。这种霍乱疫情对英国社会产生了巨大的冲击。
从 1831年到 1867年的 30多年时间里，英国爆发了 4次大范围的霍乱。
英国的第一场霍乱疫情大概起源于南亚的孟加拉国，1831年秋天传播到英国达勒姆（Durham）海岸的桑德兰（Sunderland），1832年抵达伦敦，造成伦敦 6 536人死亡。
这是来自南亚的霍乱首次袭击英国。“霍乱是一种极度痛苦的病，让人忍不住呕吐、腹泻直到肠胃皆空、全身脱水时为止。脱水使四肢严重痉挛，腹部肌肉也经常痉挛，同时已排空了的胃不停地干呕、打嗝。霍乱病人不管是死是活，样子都很难看。这种病最恐怖的地方是它发病突然，发展很快。”对英国人来说，霍乱发病情形非常令人恐惧，最严重者上吐下泻米汤样的液体直到死去，皮肤变为蓝灰色——因此后来这种病也被称为蓝死病（blue death，这个名称使人很容易联想起黑死病）。有位医生回忆说：“我们的其他瘟疫都是国内滋生繁殖的……霍乱是一种古怪、未知、可怕的东西;它产生巨大破坏……它显然无视所有已知和常规的预防流行病的措施，以一种神秘和恐怖的方式传播，引起了公众的极大注意，并且似乎使人们回想起中世纪大流行病（黑死病）的记忆。”
1848—1849 年英国经历了更严重的第二次霍乱疫情，有 6 万人左右得病死去。这次，英国报界普遍称它为“亚洲霍乱”。1853—1854 年第三次霍乱爆发。这两场霍乱疫情在伦敦都很严重，每万人死亡人数分别达到了 62 人和 46 人;每场死亡人数都超过了万人。第三次霍乱疫情，“霍乱……强度比以前任何时期都要大……不仅更加严重，而且更加致命。……就某些方面而言，就瘟疫的蔓延而言，它似乎比以前的任何一次访问都更具致命性。它的发展过程更加迅速，并且总体上更具致命性”。到 1866 年的第四次爆发时，死亡人数才降低到 5 596 人，使每万人死亡人数降低到 18 人。但这次疫情相对集中在伦敦东区，局部死亡率很高，每万人死亡人数達到 696人。
霍乱的传播蔓延途径扑朔迷离。当时的主流舆论普遍认为它是一种肮脏污染产生的气味——瘴气造成的。人们普遍认为这种疾病是突然的、不可控制的，既不能预防也不能纠正。……《大都会卫生报告》（Metropolitan Sanitary Report）指出，霍乱首次在英国出现时，普遍的信念是，这种疾病主要（即使不是全部）通过感染者与健康人之间的联系而传播，需要将感染者与未感染者隔离开来，因此采取了严格的检疫法规;建立军事和警察封锁线;亲戚朋友忽视、抛弃病人等做法。
在 1848 年疫情中，前 3 个月的 12 800 例死亡中，有 6500 例发生在泰晤士河以南。人们怀疑有其他传播途径。据调查，霍乱流行地伯孟塞是这样的：“接着我们就来到了伦敦街……18 年前（指 1832年），这条街的 1 号首先出现了霍乱，接着就气势汹汹地蔓延了整条街;但是今年，霍乱率先出现在街尾，然后以磅礴之势席卷而上。我们经过散发着恶臭的下水道，看到的是一条窄窄的水带，在明媚的阳光之下，水面呈现出一种浓绿色……这水看上去更像泥浆，而不是泥水。可是我们却得知，这就是该地区的饮用水。”调查委员会认定，霍乱不是人际传染，而是通过大气影响传播的。
第三次疫情结束后组成的调查组的结论是：“经过仔细询问……我们没有发现水被指称的方式污染了，也没有足够的证据表明，从该水井喝水的居民是否比从其他渠道喝水的居民遭受的损失更大。”不过，调查也承认，“该井的水似乎确实起到了霍乱感染的媒介的作用……不可否认，水是不纯净的”。调查认定霍乱是通过大气传播的。 当然也有个别人认为霍乱可能是通过水传播的，如约翰·斯诺（John Snow）医生。早在 1848 年霍乱过后所写的《霍乱传播模式》一文中，他就阐述了霍乱通过被污染的水传播的可能性。他比较伦敦各区 1848—1849 年霍乱死亡率，水相对清洁的地方的死亡率明显要低得多：水源清洁的北区每万人死亡人数只有 11 人，水源相对肮脏的南区每万人死亡人数高达 79.5 人，印证了霍乱与水源清洁度的关联。他还列举了泰晤士河南岸萨瑟克河滨的两个相邻背靠背式大杂院的霍乱死亡率，进一步阐述其中的关联度。在 1853—1854 年霍乱疫情后，对伦敦中心索霍宽街（Broad Street）疫情的调查，似乎佐证了他的观点。约翰·斯诺把附近死亡人数标绘在地图上，后人把它称为“死亡地图”，以此证明疫情与水之间的关联。他把论文扩展成一本书，进一步阐述了他的观念。
因此，除了第一次霍乱疫情防控期间采取的隔离措施外，后来的防疫措施，主要旨在减少气味的产生，从保持清洁卫生等公共卫生着眼。例如，一份 1849年威尔士的一座城市堂区告示《如何避免霍乱》，就教导穷人如何预防与医治霍乱：
保持房屋清洁干燥，并清除院子和房屋内的所有污垢。
清洁和纯净的空气是预防霍乱的最重要因素……每个晴天都要保持窗户开着。
避免受凉、潮湿、在深夜外出;早点睡觉，尽量少在同一个房间里睡觉。要节制，避免各种过度行为;不要吃变质的肉或鱼、未成熟的水果（尤其是李子）和未煮过的蔬菜（比如生胡萝卜和萝卜）。不喝冷水。不要喝酸啤酒或酸波特。
这些措施概括起来就是环境清洁、饮食卫生、尽早治疗等。这些措施与 19 世纪中叶的公共卫生运动紧密联系在一起。从今天的角度来看，当时英国人对霍乱传播的途径的认知是错误的，但从公共卫生的角度来应对却又是不错的。可以说，在某种意义上，新型的来自亚洲的霍乱疫情，在一定程度上推动了英国包括首都伦敦采取防控措施。
二、应对霍乱疫情的立法举措
19 世纪霍乱疫情的巨大冲击，迫使英国从传统的治理经验中寻求解决的途径，这就是立法。英国从中世纪的大宪章运动开始，就逐渐确立了议会议事和立法制度，来解决英国社会遭遇的种种问题。因此，应对霍乱疫情，英国也是运用立法手段，制定符合时代需要的新法则。从 19 世纪 30 年代起，英国通过议会的公共卫生立法，逐渐创立城市卫生管理的相关组织，从临时性的卫生委员会到都市工务委员会（Metropolitan Board of Works，MBW）这样的准政府机构;在地方建立地方卫生委员会、城镇区等，为采取防疫措施奠定组织框架。
有史家就认为，霍乱是英国早期公共卫生立法的真正推动力。英国通过议会立法的方式，提供应对疫情的法律依据。19世纪英国的几个重要卫生立法，都与应对霍乱疫情密切相关。
第一个法案是 1832 年 2 月 20 日通过的《霍乱预防法》（Cholera Prevention Act）——尽可能地预防霍乱、痉挛或印度霍乱在英国的爆发，授权枢密院随时发布命令、制定规章来阻止疫病的传播。要求地方当局提供护理与药品，清扫病人住房，销毁病人的床上用品、衣物，填埋阴沟和粪池，减少各种污染物，费用从济贫税中支出。
第二个重要法案是 1848 年《公共卫生法》。40 年代晚期，随着另一场霍乱疫情威胁临近，英国著名的卫生改革家埃德温·查德威克（Edwin Chadwick）提出的卫生法案终于得以在议会通过，并在 1848年 8 月 31 日成为法律。该法建立了卫生总会（General Board of Health），为期 5 年，有 3 名委员——莫佩斯勋爵（Lord Morpeth）、阿什利勋爵（Lord Shaftesbury）、埃德温·查德威克，及 1名秘书。总会不再受枢密院控制，也不对内阁负责。卫生总会规定了全国统一的卫生标准。遗憾的是，霍乱很快就席卷英国，仅伦敦就有 3万多人染疫，死亡 1.4万多人。“这样的死亡率，迫使议会给了卫生总会以前它所不愿意给的权力。……总会确保《清除垃圾和预防疾病法案》获得通过，这一法案授予执行者以强制权力，但只在情况紧急时使用。这时总会可以下令清理垃圾、打扫街道、给房屋消毒并设立隔离医院。查德威克用这些权力招募了一批卫生监督员，增加了济贫法医院医生的数量，还迫使地方当局任命了卫生医务官。”1848 年公共卫生法案授权地方当局组建自己的卫生委员会，其职责是确保新住宅拥有适当的排水系统，并确保当地供水可靠。委员会还被授权对废物的处置进行规范并监督墓地的建设。卫生总会实际上存在了 10年，直到 1858年 9月才终止。
在 1866 年第四次霍乱疫情时，英国议会又通过了改进的《公共卫生法》（Sanitary Act），该法准许成立排水区（Drainage districts），以便给住宅提供更好的排水设施。其中第 49 款明确了地方政府在应对疫情中的职责：任何人都可以向内政部指控任何一个地方当局、下水道委员会、卫生当局拒不执行法律规定的责任。内政部长接到指控后，应派员调查。若发现情况属实，那么内政部应该命令地方当局在规定的时间内处理;若地方当局拒绝，那么内政部可以任命其他人员与机构来处理，处理费用由地方当局承担。
1875年的《公共卫生法》，标志着英国公共卫生体系的建立。早在 1874 年保守党政府上台时，本杰明·迪斯雷利（Benjamin Disraeli）即承诺要扩大社会改革。时任内政大臣的理查德·克罗斯（Rich‐ard Cross）负责起草该公共卫生法案，迪斯雷利确保了 1875 年法案的通过。当他的对手嘲笑他忽视更重要的政治改革时，他用响亮的短语“健康高于一切”来回应。在管理层面，该法统一了英国的卫生机构，将全国划分为城镇卫生部区和乡村卫生区（后来地方政府的城镇区和卫生區的前身），隶属 1871 年成立的地方政府部。每个区都必须强制任命卫生医官。由此把全国卫生状况纳入到英国公共卫生的管理权限内。在内容方面，其中第三部分涉及卫生的保障方面，三级标题依次为“卫生规定、下水道和排水系统、关于下水道和排水沟的规定”。主要是给排水方面的具体内容，包括垃圾、污水等的处理、供水。法案赋予地方政府的权力，即购买、修理或建造下水道;控制供水等。比如各地方当局应该为各自区域提供有益健康的用水，提供合适的排水，及时制止疾病的传播，等等。总之，它涵盖了供水、排水、街道房屋的管理、垃圾清理、食品卫生监督、疾病预防、污染行业的管理等内容。 通过立法形式构建起城市管理卫生的机构。英国是比较典型的小政府国家，政府职能相对简单，19世纪开始健全基本的政府机构。起初是建立临时的中央卫生委员会应对疫情。早在第一次疫情爆发前夕，1831年 6月，枢密院成立了中央卫生委员会（Central Board of Health）。10月，该委员会提交了一份“预防霍乱传入和传播”的防疫规则，详细规定了严格的检疫和隔离措施，特别是在疫情爆发时，各地应建立地方卫生委员会，负责隔离染疫病人、标识及隔离染疫病人的房屋，霍乱死者埋葬在隔离区等。11月枢密院任命了新一届中央卫生委员会，新机构转而采取温和措施，不再强调严格隔离，而是强调卫生和通风，并向地方派遣医疗监督官员，鼓励建立地方委员会，组建隔离医院，监督地方卫生委员的工作，提供相关建议等，成为中央与地方机构间的联络员与信息员。1832年，中央卫生委员会聘用了 4位医院的代理监督、21位医务官和 17位医生。为应对霍乱疫情，1848年成立的地方委员会/地方卫生委员会，成为英格兰和威尔士市区的地方当局。从职能看，它们有权控制下水道，清洁街道，调节包括屠宰房在内的环境健康风险，确保为其所在地区提供清洁的水。1875年《公共卫生法》确定地方政府区为城镇卫生区（urban sanitary districts），成为城镇卫生当局。1873 年，地方委员会与市政自治市（municipal boroughs）合并，后来在 1894年的地方政府法中，城镇卫生区才组成为基层政府单元——城镇区（urban district）。
霍乱疫情间接促进了全伦敦范围的管理机构的形成。在 19世纪的大部分时间里，伦敦并没有一个管理全伦敦区域的政府机构，伦敦的管理体制基本上还是中世纪式的，是严重碎片化的。尽管1835 年的《市镇自治机关法》改革了城市政府的组织，用民选的市政府代替了城市寡头的统治，剥夺了堂区的行政管理权，但却不包括伦敦。伦敦实行传统管理，伦敦城由伦敦法团（City Corporation）管理，其他地方由地方基层组织堂区或堂区会（select vestry）管理，规模小的则由几个堂区组成区议会（District Board）管理。此外，逐渐设立的专门机构，像主管卫生的卫生委员会，还有如教育委员会、警务委员会等，各司其职。伦敦周边地段则分属不同的郡管理，如伦敦北面泰晤士河西岸的地方属于米德尔塞克斯郡等。为了应对霍乱在内的公共卫生事件，在 1855年设立了都市工务委员会，负责伦敦的基础设施建设，如控制排水，改善城区，管理街道与桥梁，管理消防队。在基层，它保留了 23个最大的堂区，把 55 个较小的教区组织到 15 个区。虽然它仍然只是一个准政府机构，但都市工务委员会毕竟初步具备了全伦敦范围的地方管理机构的雏形。
英国从没有主管卫生的机构，到设立相关机构的试验，再到成立都市工务委员会，这些在很大程度上是为了应对霍乱疫情。公共卫生立法则是直接或间接地与预防及处理霍乱疫情有关。因此，从某种意义上说，严重的霍乱疫情直接或间接促进了相关立法、相关卫生管理机构、伦敦城市管理机构的试验。
三、应对霍乱的城市水基础设施建设
在法律保障下，英国开始建设治理霍乱等的公共设施。根据 40年代末以来的霍乱致病理论瘴气说，需要彻底清洁城市，扫除产生瘴气的源头。虽然从现代科学来说，19世纪 30年代认为的霍乱人际传播说不正确，霍乱由瘴气产生与传播并非事实，但是，历史的有趣之处在于，这个看似错误的霍乱源于瘴气说，却在一定程度上推动了 19 世纪中叶开始的水治理工程，促进了大城市建设现代基础设施，特别是与给排水有关的基础设施建设。
通过供水与排水设施建设，从而解决霍乱产生与传播的源头，这种观念是在实践中逐渐确立起来的。英国在每次重大霍乱疫情后，都会成立专门的调查委员会，探究疫情缘由，寻找解决的途径。这里主要运用第二次、第三次疫情后的调查报告资料，追溯霍乱与水治理要求的关联。
英国第二次霍乱后的调查委员会认为，同类疾病在很大程度上是可以预防的，并且有理由相信，可以通过一般性和综合性的卫生安排防止霍乱的蔓延。“我们认为，最近的经验增加了我们先前对卫生设施效率的认识：在实行综合卫生安排的情况下，有时避免了瘟疫的爆发。在没有阻止其爆发的地方，疾病发作缓慢，在某些情况下突然被制止了。在劳动阶级居住状况进行实质性改善的地方，可以完全避免这种疾病，并且在进行了些许改善的情况下，疾病爆发的严重性和范围较小，死亡率相对较低。……关于预防和缓解措施，我们认为我们有义务建议并在情况看来需要采取措施的情况下，加强对疾病的免疫力，这与对这些疾病的免疫力成正比措施已系统、迅速地生效。” 在 1854 年议会上院讨论霍乱预防时，哈罗比（Harrowby）伯爵也承认，“有两种观点考虑这个问题。就是说，通过排水的方式提供了预防霍乱的永久性措施，以及适当的供水，他担心这被不幸地忽视了”。
在第三次疫情后的调查中，“医务委员会……自信地断言，现有的下水道通常无法实现其主要目的。……此类措施也不应仅被视为防止霍乱入侵的安全措施，它们同样适用于防止其他流行病的蔓延，例如持续发烧……远比霍乱的周期性祸害更为严重”。“对霍乱房屋和地区的供水进行了化学和微观研究，研究结果体现在科学委员会的报告中，而且到现在为止，自我供水的公司将需要更改其供水来源;眼下的事实表明，有必要严格执行《大都市水法》的规定，并要对这些规定在多大程度上足以確保提供给公众的水的程度和卫生性进行检验。另外，废除污水池（本身就是卫生上的好处）间接导致了另一种恶果。”“拥有 13万人口的伦敦城，在 1853年的疫情比在 1849年疫情中的死亡率减少了 71%。调查认为，其中一个原因就是空气不洁程度因卫生改善而降低了。”
由此可见，调查结果大多肯定了城市给排水等设施的不足与霍乱存在一定的关联，因此改善给排水是其中重要一环。可以说，疫情在一定程度上促进了排水设施的现代化改造，促进伦敦下水道系统的修建，这是首都的城市基础设施工程不可或缺的部分。 伦敦从 19世纪初的以污水坑排污为主，到 19 世纪中叶建成非常先进的下水道基础设施，经历了大半个世纪的时间。
在 19 世纪伦敦的城市化进程中，居住与生活的拥挤有增无减，生活污水排放成为严重的问题。在排污设施方面，直到 19世纪初，伦敦并没有什么现代的设施，主要依靠污水坑。污水坑是一种挖入地下的深深的圆柱形空间，外观类似于水井，不过一般只有 2—3米深。污水坑一般用砖块衬砌，用某种密封材质处理，上有木板覆盖，有点类似今天的化粪池。欧洲城镇污水坑的大规模建设大概始于 16 世纪左右。随着城镇扩大，废水和粪便常常使街道阴沟满溢，污水坑因此而建。一般由掏粪工人每天夜里清理盛放粪便的污水坑，用铲子和运粪马车运走;大约每 8—10年会对污水坑进行一次彻底的清理。到 19 世纪中叶，伦敦的排污主要依靠大约 20 万个污水坑。由于污水池内的污物腐烂、气体积聚，因此也有着火及爆炸事故发生，导致掏粪工人丧生。19 世纪以来的一些市政改善措施，对污水坑的建筑给出了规范和要求，即污水坑必须要用坚固的石头和混凝土建造，而且清洁更加频繁，每年要有 2—3 次彻底清洁;液态粪便则由粪便清洁器处理，变废为宝，用来作为制造肥料的原料。
至于下水道系统，在19世纪初还处于雏形状态，只有非常局部与分散的下水道。古罗马时期的下水道技术与设施，早已消逝在历史的长河中。伦敦的现代下水道雏形大概是从 17世纪开始的。当时在覆盖弗利特河（Fleet，也译成舰队河）和沃尔布鲁克河（Walbrook）成为街道时，把河道的一部分用砖砌成了下水道，这就是砖头砌成的下水道，而这两条河就成为伦敦“消失了的河道”——暗河。从18 世纪中叶到 1856 年的快速扩增中，伦敦又建造了 100 多条这种局部下水道。这样到 19 世纪中叶，即英国实现城市化的时代，首都伦敦大约有 360 条下水道。不过，那时的伦敦下水道状况很差，维修不到位，排污效果不明显。而且，“在过去的 15年中，建造了许多下水道;但是没有权力强迫房主清除其房舍中的污水池”。因此，污水坑与粗糙的下水道共同构成了 19世纪上半叶伦敦主要的排污方式。
另一方面，伦敦的河流，包括泰晤士河，则充当了下水道的汇聚处。从 19 世纪早期起，泰晤士河实际上是一个敞开的下水道汇聚处，随着各种生活与工商业污水的排入，泰晤士河逐渐发黑发臭，河岸两边是疾病（包括 3 次霍乱疫情）的重灾区。然而，人类是很健忘的，第三次霍乱疫情过后，人们又回到了依然故我的状态。对处理污水这样不上大雅之堂的事宜，是不到万不得已不去操心的。
只有市政工程技术人员极力推进下水道设施的建设。实际上，科技进步早就为伦敦下水道建设提供了技术上的支持。英格兰西北部的港口城市利物浦，1848—1856 年期间在工程师约瑟夫·巴泽尔杰特（William Bazalgette）主持下建成了新式下水道。都市工务委员会在 1855 年成立后，就在 1856年 2月 8日要求巴泽尔杰特提交截流污水体系的计划，以改善伦敦的排污状况。他在 4 月 3 日和 5 月22 日就分别完成了泰晤士河两岸排水基础设施规划报告。他建议建设几条相互联通的下水道。其中在两处需要安裝特殊的抽水设备，把低处的污水提升，与地势高处的污水合流，再借助重力流动。然而，1855—1858年担任皇家工务委员会首席大臣（First Commissioner of Works）的本杰明·霍尔（Benjamin Hall）拒绝了。直到 1858 年夏天酷热，泰晤士河发臭，获名“大臭年”（Great Stink），此事成为下水道建设的催化剂。1858 年 8 月 2 日通过法案，确认都市工务委员会有权建立伦敦的现代下水道系统。都市工务委员会立即采纳了约瑟夫·巴泽尔杰特的方案，建造 5条相互衔接的下水道，泰晤士河以北 3 条、以南 2 条。工程非常浩大：总计有 82 英里长的主要截流下水道，4 座巨型抽水站，还有河两边的出水口、两个巨型蓄水池;此外，还有维护、修理、重建从原下水道委员会移交过来的 165 英里的下水道，这些工程能够日处理 4 亿加仑的污水。该项工程从 1859 年开始，到 1865 年完工时，共计挖掘了 400万立方码的泥土。1865年 4月 4日，威尔士亲王主持下水道运行启动仪式。
伦敦排水系统属于大型水利工程，是城市基础设施的现代化体现。伦敦下水道系统的建立，为大城市的公共卫生做出了卓越的贡献。伦敦从此基本告别了中世纪的污秽与臭味，一举清除了“瘴气”的源头，也无形中阻断了霍乱传播的途径。
与伦敦排污设施的建设同样重要的，是伦敦供水的现代化步伐。霍乱流行也促进了供水设施的现代化建设。虽然当时解决供水仅仅是为了消除瘴气，从而预防霍乱，“作为预防霍乱的一种方法，他认为没有什么比持续供应清洁和健康的水更重要的了——不仅是为了个人清洁，还为了家庭使用。无论在哪里大量使用清洁和健康的水，都能够控制这种疾病”。“劳埃德博士在上周四南伦敦医学会会议上的讲话中，将霍乱的发生归因于某些居民的饮用水中充满了分解的动物物质。……我们希望，不久就采用某种有效手段为大都市提供纯净水，因为值得注意的是，霍乱疫情最严重的地区就是那些供应泰晤士河水的所在。如果现行制度继续下去，卫生改革将是不完整的。”调查认为，供应伦敦的主要水源地泰晤士河、新河和利河的河水中的有机物质有相当的数量，其中的活物不仅在储水设施中发现，在每一滴水中也有发现。伦敦使用的很多泵井供水的浅井中，也充满了有机的不洁物质，有时明显有下水道物质，有时有腐烂的蔬菜和动物气味。
看起来疫病感染在空气中还是在水中都可能滋生成长。通常，很难说出是哪种媒介可能是有毒发酵的主要场景。因为其中一项不洁通常意味着两者不洁，并且在大都市里，霍乱严重肆虐的相当一部分地区，两种污秽不相上下。但是，从整体上看影响伦敦霍乱地理分布的各种因素，似乎不可能怀疑这些影响是属于水而不是空气。 但是，根据现代科学研究，这种“歪打正着”确实有助于消除霍乱弧菌在水中的传播。与排污工程较早成为市政工程不同，伦敦供水设施在19世纪基本上一直是私营的，直到1902年议会批准改用公共拥有制。
传统上，伦敦人的饮用水有以下几种：公共或私人水井，公共水箱——由郊区铺来的管道供水，从水车购买。到 1655年，伦敦有 4家供水公司为那些有能力支付费用的人提供自来水;到 1700年有 6 个，到 1800年有 10个。直到霍乱猖獗的 19世纪中期，包括伦敦在内的英国大多数城市，供水仍然比较简陋。城镇居民用水主要有 4 种：井水，蓄水池水，自来水公司提供的管道水和泰晤士河水。在这方面，伦敦大大落后于同期英国其他城市。1840年英国就有城镇控制供水，并建造新的、改进的自来水厂，然而伦敦在这方面仍然无所作为，与其他城镇形成鲜明对比。
虽然霍乱与饮用水之间的关联度还没有被大多数人所接受，但是看得见的泰晤士河的污染状况却是不争的事实，因为它毕竟是好多家供水公司的取水口所在。所以，议会通过相关立法，督促供水公司提供清洁用水，包括取水口迁移到泰晤士河的上游，包括水的过滤等。因此，伦敦供水基础设施的建设，是在政府指导、私人建造的形式下完成的。
为了应对 19世纪伦敦人口和空间发展，伦敦的自来水公司进行了持续投资——铺设管道以扩展其网络并增加水库容量——这意味着伦敦逐渐减少对不断恶化的水井的供水。1800 年，伦敦大多数家庭收到的低压未经过滤的水都是间歇性输送的，其中许多依靠公用泵井。到 1900 年，自来水公司连续不断地向几乎整个城市输送高压饮用水。
19 世纪 30 年代和 40 年代初期，伦敦的大多数自来水公司投资于滤网过滤器，沉降水库和移动进水口，以改善现有水源的水质。到 1848年，在泰晤士河以北运营的所有自来水公司要么投资于砂滤，要么将进水口移至上游，并建造了大型沉淀池。在 1848—1849 年的霍乱流行病中，唯一霍乱死亡率高于 1% 的地区在泰晤士河以南。约翰·斯诺发现，萨瑟克和沃克斯豪尔的供应地区的霍乱发病率高于朗伯斯的地区，这佐证了他的霍乱可以通过粪水途径传播而不是由瘴气引起的想法。
1852 年实施第一部专门针对水质的立法《大都市水法》。它要求所有自来水公司从泰晤士河或利河取水，将其取水口移至潮汐河滩以上，并实施砂滤。东伦敦公司已将进水口移至上游，建设了蓄水库和砂滤。1866 年，伦敦霍乱死亡者大部分集中在东伦敦公司的供水区域，最终说服了威廉·法尔（William Farr）下令禁止饮用没有煮沸过的水，从而遏制了霍乱在伦敦东区的传播。另外，为应对1866 年的疫情，东伦敦公司将其利河的取水口进一步向上游迁移，增加了泰晤士河水的补给，并建造了新的过滤厂。
1889 年，伦敦郡成立后，伦敦郡议会供水委员会主席狄金森（W.H. Dickinson）提出由伦敦郡议会购买自来水公司，也没有成功。1897 年 5 月 1 日组成皇家供水委员会（Royal Commission on WaterSupply），1899 年 12 月发表了报告。结论是公共水务部门可以采取协调一致的行动以及有利于纳税人的经济方式，来解决伦敦未来的水需求，建议成立一个 30 人的水务委员会（Metropolitan WaterBoard）负责伦敦水的购买和管理工作。经过议会立法，于 1903年 4月，大都市水务局成立。
這样，19 世纪由防治霍乱等疫病为出发点的伦敦城市基础设施，特别是给排水设施的建设，为伦敦创造了一个地下的下水道管网系统，建立了从私营到市营的自来水体系，为大都市急剧增长的空间与人口奠定了坚实的生活基础，让人们摆脱肮脏与疫病的环境，也由此切断了霍乱传播的渠道。
四、伦敦应对霍乱的启示
19世纪霍乱对伦敦的冲击巨大，迫使伦敦逐渐正视水的卫生问题。虽然时人对霍乱发病与传播方式认知错误——从人际传播到瘴气理论，但错误的认知却阴差阳错得出了正确的结论：建设与改善大都市的排水与供水状况。虽然原意是消除产生瘴气的源头，但却无意中消除了霍乱弧菌的传播渠道，实际上有效消灭了霍乱在伦敦再度爆发的可能性。伦敦通过立法途径，提供进行城市基础设施建设的机构与权力，无疑给后人提供了有益的启示：
第一，人口密度与疫情存在一定的关联，因此改善居住环境，降低城镇人口拥挤，从而阻止瘟疫爆发不失为一个有效的途径。例如，1851年人口普查时，伦敦面积为 78 029英亩，人口密度平均为每英亩 30 人;郊区的刘易斯舍姆只有 2 人，汉普斯特德 5 人，在 1853—1854 年疫情中，两者每万人霍乱死亡率分别是 22 人和 12 人，1849 年的相应数字是每万人 30 人和 8 人;而在最拥挤的圣卢克、斯特兰德，人口密度达到了每英亩 246 和 256 人，相应的死亡率分别为每万人 10 人和 22 人，1849 年时则为每万人 34人和 35人。19世纪中后期，伦敦慈善家们的模范住房建设、都市工务委员会、伦敦郡议会在拆除贫民窟，建设健康卫生的工人阶级住宅方面的努力，在一定程度上有助于减少疫病的发生。
第二，英国式治理霍乱采用法治的方式。在 1831—1866 年的 4 次霍乱疫情中，英国政府往往采用议会立法的形式，来制定应对疫情的措施与机制。19 世纪中期的几次公共卫生立法，背后都有霍乱的影子。虽然霍乱并非是公共卫生立法的唯一原由，但却是一个重要因素。在卫生方面的机构设置，从临时性的中央卫生委员会，到卫生总会，再到最后设立地方卫生委员会、城镇区等，都是由立法来授权的。伦敦的政府机构，特别是都市工务委员会的确立，在治理伦敦水环境方面功不可没。而都市工务委员会的诞生，也是通过议会立法来完成的。这些机构诞生后，在治理霍乱疫情时，不管是 30 年代的“隔离模式”，还是40—50年代的“大扫除、大清洁”模式，都是由议会立法授权的。都市工务委员会进行下水道建设的权力、资金来源，也无一例外经由议会授权。伦敦供水虽然在整个19世纪都是私营的，但通过全国性或针对伦敦的立法，也确保了伦敦的供水的改善，包括 1847年和 1863年的全国性的《供水工程条件》，以及针对伦敦的1852年、1871年和1897年的几部《首都水法》，对当时供水的水质、水量、水价做出规范，并规范对自来水公司的监管;最后以《1902年首都水法》确立了自来水的市营机制。 第三，用治理水的方式应对霍乱疫情效果明显。19世纪伦敦的霍乱疫情共有 4次，其中第二次和第三次疫情比较严重，死亡人数都在万人以上。前三次霍乱疫情发生时，伦敦的给排水设施还没有建设起来，只是有的管道自来水通过了砂滤，但大多数人的用水仍然是未处理过的水。至于排水，这个阶段还是依赖传统的污水坑与粗糙的下水道。在 50年代开始修建新式下水道后，霍乱的传播明显受到遏制。1866 年的第四次霍乱发生地，恰恰是下水道还没有修好的伦敦东区。而且，在要求大家喝煮沸过的水之后，疫情很快得到控制。在伦敦下水道设施与供水口迁移到泰晤士河上游等一系列措施之后，伦敦再也没有受到霍乱的袭击。由此可见，伦敦水治理有效地遏制了霍乱的爆发。
第四，始终在经验中求实的英国传统发挥了作用。每當重大社会问题（包括瘟疫）发生时，英国都会组织调查活动，或者是个人的行为，或者是政府的安排，旨在为决策提供参考。例如在第一次霍乱疫情后，在英国济贫工作中声名卓著的查德威克利用工作便利，调查疾病与周围环境的关系，最后在《大不列颠劳动人口卫生状况调查报告》中用翔实的资料罗列了英国城镇存在的不卫生状况。接着 1844年议会批准成立城镇卫生协会（Town Health Association），并正式委任查德威克调查城镇卫生状况，这就是《调查委员会关于大城镇人口密集地区状况的首份报告》。在第二次、第三次霍乱疫情结束后，也先后组织了调查委员会，发布了调查报告。这种求实的传统对应对疫情起了一定的作用。虽然在调查中也存在着不够科学的问题，如否认了约翰·斯诺在宽街用死亡地图形式展现的霍乱由水传播的可能性，而坚持认为瘴气传播，但是，后续的水治理行为却在事实上阻断了霍乱的传播，从而解决了伦敦的霍乱问题。
[责任编辑马丽敏]
Cholera Epidemic and the Modernization of London’s WaterInfrastructure in the 19th Century
LU Wei-fang， YU Zhi-qiao
Abstract：Britain suffered four serious cholera epidemics in the 19th century， in which 37，000 people died inLondon alone. This new type of cholera posed a challenge to British society. The British first identified interpersonal transmission as the route of cholera transmission. Later they became convinced of the miasma theorybut disagreed with Snowe’s view of waterborne transmission. The British relied on parliamentary legislativemeans， passed laws and established organisations to authorise measures. From the“quarantine”in the 1830sto isolate healthy people from the sick， to the“clean-up”during 1840s and 1850s to remove rubbish， buildsewers， remove sewage and regulate plumbing， all these measures helped to stop the spread of Vibrio cholerae.Thus the cholera epidemic in Britain thus provided some impetus for the modernization of water supply anddrainage infrastructure.
Key words： 19th century， cholera， London， legislation， infrastructure
关键词：19世纪;霍乱;伦敦;立法;基础设施
作者简介：陆伟芳，上海师范大学世界史系教授、都市文化中心研究员、博士生导师（上海200234）;余志乔，上海师范大学都市文化学博士研究生（上海 200234）
基金项目：国家社科基金重大项目“伦敦社会住房历史变迁研究（1855—2020）”（17ZDA229）;国家社科基金重点项目“多卷本《西方城市史》”（20ASS006）
DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.04.017
19 世纪的工业化与城市化进程，在伦敦表现得非常典型。其人口从 100 万左右增加到 650 万人，其建成区扩大到东西直径 17英里范围。人口与建成区域的急剧增长，对城市的衣、食、住、行、娱都产生了巨大需求。作为世界上第一个城市化国家的首都，伦敦遭遇了 19 世纪最为严重的瘟疫的袭击，特别是霍乱，夺走了许多的人生命……这一切，给大都市提出了城市公共卫生所需要的基础设施建设问题。虽然学界已经分别对伦敦的霍乱、公共卫生、供水、排水进行了专门的研究，但霍乱究竟对伦敦基础设施的现代化起过什么样的作用却语焉不详，缺乏深入的研究。因此，本文旨在探讨 19 世纪欧洲的新型瘟疫——霍乱在促进伦敦城市基础设施创立方面的作用，理解瘟疫、公共卫生、基础设施建设的关联性与复杂性。
一、19世纪“亚洲霍乱”对伦敦的冲击
人类历史伴随着许多重大的灾变与瘟疫，工业化与城市化进程中的 19世纪的英国也不例外。在19世纪上半叶，英国遭遇了流感、斑疹伤寒、伤寒、霍乱等重大疫情，其中的重大霍乱疫情尤其使人震惊与慌乱。霍乱对欧洲来说是一种全新的瘟疫类型，据传起源于南亚等地，后来也得名为“亚洲霍乱”（Asiatic Cholera，意指恶性霍乱），成为“19世纪最令人害怕、最引人注目的世界病”。这种霍乱疫情对英国社会产生了巨大的冲击。
从 1831年到 1867年的 30多年时间里，英国爆发了 4次大范围的霍乱。
英国的第一场霍乱疫情大概起源于南亚的孟加拉国，1831年秋天传播到英国达勒姆（Durham）海岸的桑德兰（Sunderland），1832年抵达伦敦，造成伦敦 6 536人死亡。
这是来自南亚的霍乱首次袭击英国。“霍乱是一种极度痛苦的病，让人忍不住呕吐、腹泻直到肠胃皆空、全身脱水时为止。脱水使四肢严重痉挛，腹部肌肉也经常痉挛，同时已排空了的胃不停地干呕、打嗝。霍乱病人不管是死是活，样子都很难看。这种病最恐怖的地方是它发病突然，发展很快。”对英国人来说，霍乱发病情形非常令人恐惧，最严重者上吐下泻米汤样的液体直到死去，皮肤变为蓝灰色——因此后来这种病也被称为蓝死病（blue death，这个名称使人很容易联想起黑死病）。有位医生回忆说：“我们的其他瘟疫都是国内滋生繁殖的……霍乱是一种古怪、未知、可怕的东西;它产生巨大破坏……它显然无视所有已知和常规的预防流行病的措施，以一种神秘和恐怖的方式传播，引起了公众的极大注意，并且似乎使人们回想起中世纪大流行病（黑死病）的记忆。”
1848—1849 年英国经历了更严重的第二次霍乱疫情，有 6 万人左右得病死去。这次，英国报界普遍称它为“亚洲霍乱”。1853—1854 年第三次霍乱爆发。这两场霍乱疫情在伦敦都很严重，每万人死亡人数分别达到了 62 人和 46 人;每场死亡人数都超过了万人。第三次霍乱疫情，“霍乱……强度比以前任何时期都要大……不仅更加严重，而且更加致命。……就某些方面而言，就瘟疫的蔓延而言，它似乎比以前的任何一次访问都更具致命性。它的发展过程更加迅速，并且总体上更具致命性”。到 1866 年的第四次爆发时，死亡人数才降低到 5 596 人，使每万人死亡人数降低到 18 人。但这次疫情相对集中在伦敦东区，局部死亡率很高，每万人死亡人数達到 696人。
霍乱的传播蔓延途径扑朔迷离。当时的主流舆论普遍认为它是一种肮脏污染产生的气味——瘴气造成的。人们普遍认为这种疾病是突然的、不可控制的，既不能预防也不能纠正。……《大都会卫生报告》（Metropolitan Sanitary Report）指出，霍乱首次在英国出现时，普遍的信念是，这种疾病主要（即使不是全部）通过感染者与健康人之间的联系而传播，需要将感染者与未感染者隔离开来，因此采取了严格的检疫法规;建立军事和警察封锁线;亲戚朋友忽视、抛弃病人等做法。
在 1848 年疫情中，前 3 个月的 12 800 例死亡中，有 6500 例发生在泰晤士河以南。人们怀疑有其他传播途径。据调查，霍乱流行地伯孟塞是这样的：“接着我们就来到了伦敦街……18 年前（指 1832年），这条街的 1 号首先出现了霍乱，接着就气势汹汹地蔓延了整条街;但是今年，霍乱率先出现在街尾，然后以磅礴之势席卷而上。我们经过散发着恶臭的下水道，看到的是一条窄窄的水带，在明媚的阳光之下，水面呈现出一种浓绿色……这水看上去更像泥浆，而不是泥水。可是我们却得知，这就是该地区的饮用水。”调查委员会认定，霍乱不是人际传染，而是通过大气影响传播的。
第三次疫情结束后组成的调查组的结论是：“经过仔细询问……我们没有发现水被指称的方式污染了，也没有足够的证据表明，从该水井喝水的居民是否比从其他渠道喝水的居民遭受的损失更大。”不过，调查也承认，“该井的水似乎确实起到了霍乱感染的媒介的作用……不可否认，水是不纯净的”。调查认定霍乱是通过大气传播的。 当然也有个别人认为霍乱可能是通过水传播的，如约翰·斯诺（John Snow）医生。早在 1848 年霍乱过后所写的《霍乱传播模式》一文中，他就阐述了霍乱通过被污染的水传播的可能性。他比较伦敦各区 1848—1849 年霍乱死亡率，水相对清洁的地方的死亡率明显要低得多：水源清洁的北区每万人死亡人数只有 11 人，水源相对肮脏的南区每万人死亡人数高达 79.5 人，印证了霍乱与水源清洁度的关联。他还列举了泰晤士河南岸萨瑟克河滨的两个相邻背靠背式大杂院的霍乱死亡率，进一步阐述其中的关联度。在 1853—1854 年霍乱疫情后，对伦敦中心索霍宽街（Broad Street）疫情的调查，似乎佐证了他的观点。约翰·斯诺把附近死亡人数标绘在地图上，后人把它称为“死亡地图”，以此证明疫情与水之间的关联。他把论文扩展成一本书，进一步阐述了他的观念。
因此，除了第一次霍乱疫情防控期间采取的隔离措施外，后来的防疫措施，主要旨在减少气味的产生，从保持清洁卫生等公共卫生着眼。例如，一份 1849年威尔士的一座城市堂区告示《如何避免霍乱》，就教导穷人如何预防与医治霍乱：
保持房屋清洁干燥，并清除院子和房屋内的所有污垢。
清洁和纯净的空气是预防霍乱的最重要因素……每个晴天都要保持窗户开着。
避免受凉、潮湿、在深夜外出;早点睡觉，尽量少在同一个房间里睡觉。要节制，避免各种过度行为;不要吃变质的肉或鱼、未成熟的水果（尤其是李子）和未煮过的蔬菜（比如生胡萝卜和萝卜）。不喝冷水。不要喝酸啤酒或酸波特。
这些措施概括起来就是环境清洁、饮食卫生、尽早治疗等。这些措施与 19 世纪中叶的公共卫生运动紧密联系在一起。从今天的角度来看，当时英国人对霍乱传播的途径的认知是错误的，但从公共卫生的角度来应对却又是不错的。可以说，在某种意义上，新型的来自亚洲的霍乱疫情，在一定程度上推动了英国包括首都伦敦采取防控措施。
二、应对霍乱疫情的立法举措
19 世纪霍乱疫情的巨大冲击，迫使英国从传统的治理经验中寻求解决的途径，这就是立法。英国从中世纪的大宪章运动开始，就逐渐确立了议会议事和立法制度，来解决英国社会遭遇的种种问题。因此，应对霍乱疫情，英国也是运用立法手段，制定符合时代需要的新法则。从 19 世纪 30 年代起，英国通过议会的公共卫生立法，逐渐创立城市卫生管理的相关组织，从临时性的卫生委员会到都市工务委员会（Metropolitan Board of Works，MBW）这样的准政府机构;在地方建立地方卫生委员会、城镇区等，为采取防疫措施奠定组织框架。
有史家就认为，霍乱是英国早期公共卫生立法的真正推动力。英国通过议会立法的方式，提供应对疫情的法律依据。19世纪英国的几个重要卫生立法，都与应对霍乱疫情密切相关。
第一个法案是 1832 年 2 月 20 日通过的《霍乱预防法》（Cholera Prevention Act）——尽可能地预防霍乱、痉挛或印度霍乱在英国的爆发，授权枢密院随时发布命令、制定规章来阻止疫病的传播。要求地方当局提供护理与药品，清扫病人住房，销毁病人的床上用品、衣物，填埋阴沟和粪池，减少各种污染物，费用从济贫税中支出。
第二个重要法案是 1848 年《公共卫生法》。40 年代晚期，随着另一场霍乱疫情威胁临近，英国著名的卫生改革家埃德温·查德威克（Edwin Chadwick）提出的卫生法案终于得以在议会通过，并在 1848年 8 月 31 日成为法律。该法建立了卫生总会（General Board of Health），为期 5 年，有 3 名委员——莫佩斯勋爵（Lord Morpeth）、阿什利勋爵（Lord Shaftesbury）、埃德温·查德威克，及 1名秘书。总会不再受枢密院控制，也不对内阁负责。卫生总会规定了全国统一的卫生标准。遗憾的是，霍乱很快就席卷英国，仅伦敦就有 3万多人染疫，死亡 1.4万多人。“这样的死亡率，迫使议会给了卫生总会以前它所不愿意给的权力。……总会确保《清除垃圾和预防疾病法案》获得通过，这一法案授予执行者以强制权力，但只在情况紧急时使用。这时总会可以下令清理垃圾、打扫街道、给房屋消毒并设立隔离医院。查德威克用这些权力招募了一批卫生监督员，增加了济贫法医院医生的数量，还迫使地方当局任命了卫生医务官。”1848 年公共卫生法案授权地方当局组建自己的卫生委员会，其职责是确保新住宅拥有适当的排水系统，并确保当地供水可靠。委员会还被授权对废物的处置进行规范并监督墓地的建设。卫生总会实际上存在了 10年，直到 1858年 9月才终止。
在 1866 年第四次霍乱疫情时，英国议会又通过了改进的《公共卫生法》（Sanitary Act），该法准许成立排水区（Drainage districts），以便给住宅提供更好的排水设施。其中第 49 款明确了地方政府在应对疫情中的职责：任何人都可以向内政部指控任何一个地方当局、下水道委员会、卫生当局拒不执行法律规定的责任。内政部长接到指控后，应派员调查。若发现情况属实，那么内政部应该命令地方当局在规定的时间内处理;若地方当局拒绝，那么内政部可以任命其他人员与机构来处理，处理费用由地方当局承担。
1875年的《公共卫生法》，标志着英国公共卫生体系的建立。早在 1874 年保守党政府上台时，本杰明·迪斯雷利（Benjamin Disraeli）即承诺要扩大社会改革。时任内政大臣的理查德·克罗斯（Rich‐ard Cross）负责起草该公共卫生法案，迪斯雷利确保了 1875 年法案的通过。当他的对手嘲笑他忽视更重要的政治改革时，他用响亮的短语“健康高于一切”来回应。在管理层面，该法统一了英国的卫生机构，将全国划分为城镇卫生部区和乡村卫生区（后来地方政府的城镇区和卫生區的前身），隶属 1871 年成立的地方政府部。每个区都必须强制任命卫生医官。由此把全国卫生状况纳入到英国公共卫生的管理权限内。在内容方面，其中第三部分涉及卫生的保障方面，三级标题依次为“卫生规定、下水道和排水系统、关于下水道和排水沟的规定”。主要是给排水方面的具体内容，包括垃圾、污水等的处理、供水。法案赋予地方政府的权力，即购买、修理或建造下水道;控制供水等。比如各地方当局应该为各自区域提供有益健康的用水，提供合适的排水，及时制止疾病的传播，等等。总之，它涵盖了供水、排水、街道房屋的管理、垃圾清理、食品卫生监督、疾病预防、污染行业的管理等内容。 通过立法形式构建起城市管理卫生的机构。英国是比较典型的小政府国家，政府职能相对简单，19世纪开始健全基本的政府机构。起初是建立临时的中央卫生委员会应对疫情。早在第一次疫情爆发前夕，1831年 6月，枢密院成立了中央卫生委员会（Central Board of Health）。10月，该委员会提交了一份“预防霍乱传入和传播”的防疫规则，详细规定了严格的检疫和隔离措施，特别是在疫情爆发时，各地应建立地方卫生委员会，负责隔离染疫病人、标识及隔离染疫病人的房屋，霍乱死者埋葬在隔离区等。11月枢密院任命了新一届中央卫生委员会，新机构转而采取温和措施，不再强调严格隔离，而是强调卫生和通风，并向地方派遣医疗监督官员，鼓励建立地方委员会，组建隔离医院，监督地方卫生委员的工作，提供相关建议等，成为中央与地方机构间的联络员与信息员。1832年，中央卫生委员会聘用了 4位医院的代理监督、21位医务官和 17位医生。为应对霍乱疫情，1848年成立的地方委员会/地方卫生委员会，成为英格兰和威尔士市区的地方当局。从职能看，它们有权控制下水道，清洁街道，调节包括屠宰房在内的环境健康风险，确保为其所在地区提供清洁的水。1875年《公共卫生法》确定地方政府区为城镇卫生区（urban sanitary districts），成为城镇卫生当局。1873 年，地方委员会与市政自治市（municipal boroughs）合并，后来在 1894年的地方政府法中，城镇卫生区才组成为基层政府单元——城镇区（urban district）。
霍乱疫情间接促进了全伦敦范围的管理机构的形成。在 19世纪的大部分时间里，伦敦并没有一个管理全伦敦区域的政府机构，伦敦的管理体制基本上还是中世纪式的，是严重碎片化的。尽管1835 年的《市镇自治机关法》改革了城市政府的组织，用民选的市政府代替了城市寡头的统治，剥夺了堂区的行政管理权，但却不包括伦敦。伦敦实行传统管理，伦敦城由伦敦法团（City Corporation）管理，其他地方由地方基层组织堂区或堂区会（select vestry）管理，规模小的则由几个堂区组成区议会（District Board）管理。此外，逐渐设立的专门机构，像主管卫生的卫生委员会，还有如教育委员会、警务委员会等，各司其职。伦敦周边地段则分属不同的郡管理，如伦敦北面泰晤士河西岸的地方属于米德尔塞克斯郡等。为了应对霍乱在内的公共卫生事件，在 1855年设立了都市工务委员会，负责伦敦的基础设施建设，如控制排水，改善城区，管理街道与桥梁，管理消防队。在基层，它保留了 23个最大的堂区，把 55 个较小的教区组织到 15 个区。虽然它仍然只是一个准政府机构，但都市工务委员会毕竟初步具备了全伦敦范围的地方管理机构的雏形。
英国从没有主管卫生的机构，到设立相关机构的试验，再到成立都市工务委员会，这些在很大程度上是为了应对霍乱疫情。公共卫生立法则是直接或间接地与预防及处理霍乱疫情有关。因此，从某种意义上说，严重的霍乱疫情直接或间接促进了相关立法、相关卫生管理机构、伦敦城市管理机构的试验。
三、应对霍乱的城市水基础设施建设
在法律保障下，英国开始建设治理霍乱等的公共设施。根据 40年代末以来的霍乱致病理论瘴气说，需要彻底清洁城市，扫除产生瘴气的源头。虽然从现代科学来说，19世纪 30年代认为的霍乱人际传播说不正确，霍乱由瘴气产生与传播并非事实，但是，历史的有趣之处在于，这个看似错误的霍乱源于瘴气说，却在一定程度上推动了 19 世纪中叶开始的水治理工程，促进了大城市建设现代基础设施，特别是与给排水有关的基础设施建设。
通过供水与排水设施建设，从而解决霍乱产生与传播的源头，这种观念是在实践中逐渐确立起来的。英国在每次重大霍乱疫情后，都会成立专门的调查委员会，探究疫情缘由，寻找解决的途径。这里主要运用第二次、第三次疫情后的调查报告资料，追溯霍乱与水治理要求的关联。
英国第二次霍乱后的调查委员会认为，同类疾病在很大程度上是可以预防的，并且有理由相信，可以通过一般性和综合性的卫生安排防止霍乱的蔓延。“我们认为，最近的经验增加了我们先前对卫生设施效率的认识：在实行综合卫生安排的情况下，有时避免了瘟疫的爆发。在没有阻止其爆发的地方，疾病发作缓慢，在某些情况下突然被制止了。在劳动阶级居住状况进行实质性改善的地方，可以完全避免这种疾病，并且在进行了些许改善的情况下，疾病爆发的严重性和范围较小，死亡率相对较低。……关于预防和缓解措施，我们认为我们有义务建议并在情况看来需要采取措施的情况下，加强对疾病的免疫力，这与对这些疾病的免疫力成正比措施已系统、迅速地生效。” 在 1854 年议会上院讨论霍乱预防时，哈罗比（Harrowby）伯爵也承认，“有两种观点考虑这个问题。就是说，通过排水的方式提供了预防霍乱的永久性措施，以及适当的供水，他担心这被不幸地忽视了”。
在第三次疫情后的调查中，“医务委员会……自信地断言，现有的下水道通常无法实现其主要目的。……此类措施也不应仅被视为防止霍乱入侵的安全措施，它们同样适用于防止其他流行病的蔓延，例如持续发烧……远比霍乱的周期性祸害更为严重”。“对霍乱房屋和地区的供水进行了化学和微观研究，研究结果体现在科学委员会的报告中，而且到现在为止，自我供水的公司将需要更改其供水来源;眼下的事实表明，有必要严格执行《大都市水法》的规定，并要对这些规定在多大程度上足以確保提供给公众的水的程度和卫生性进行检验。另外，废除污水池（本身就是卫生上的好处）间接导致了另一种恶果。”“拥有 13万人口的伦敦城，在 1853年的疫情比在 1849年疫情中的死亡率减少了 71%。调查认为，其中一个原因就是空气不洁程度因卫生改善而降低了。”
由此可见，调查结果大多肯定了城市给排水等设施的不足与霍乱存在一定的关联，因此改善给排水是其中重要一环。可以说，疫情在一定程度上促进了排水设施的现代化改造，促进伦敦下水道系统的修建，这是首都的城市基础设施工程不可或缺的部分。 伦敦从 19世纪初的以污水坑排污为主，到 19 世纪中叶建成非常先进的下水道基础设施，经历了大半个世纪的时间。
在 19 世纪伦敦的城市化进程中，居住与生活的拥挤有增无减，生活污水排放成为严重的问题。在排污设施方面，直到 19世纪初，伦敦并没有什么现代的设施，主要依靠污水坑。污水坑是一种挖入地下的深深的圆柱形空间，外观类似于水井，不过一般只有 2—3米深。污水坑一般用砖块衬砌，用某种密封材质处理，上有木板覆盖，有点类似今天的化粪池。欧洲城镇污水坑的大规模建设大概始于 16 世纪左右。随着城镇扩大，废水和粪便常常使街道阴沟满溢，污水坑因此而建。一般由掏粪工人每天夜里清理盛放粪便的污水坑，用铲子和运粪马车运走;大约每 8—10年会对污水坑进行一次彻底的清理。到 19 世纪中叶，伦敦的排污主要依靠大约 20 万个污水坑。由于污水池内的污物腐烂、气体积聚，因此也有着火及爆炸事故发生，导致掏粪工人丧生。19 世纪以来的一些市政改善措施，对污水坑的建筑给出了规范和要求，即污水坑必须要用坚固的石头和混凝土建造，而且清洁更加频繁，每年要有 2—3 次彻底清洁;液态粪便则由粪便清洁器处理，变废为宝，用来作为制造肥料的原料。
至于下水道系统，在19世纪初还处于雏形状态，只有非常局部与分散的下水道。古罗马时期的下水道技术与设施，早已消逝在历史的长河中。伦敦的现代下水道雏形大概是从 17世纪开始的。当时在覆盖弗利特河（Fleet，也译成舰队河）和沃尔布鲁克河（Walbrook）成为街道时，把河道的一部分用砖砌成了下水道，这就是砖头砌成的下水道，而这两条河就成为伦敦“消失了的河道”——暗河。从18 世纪中叶到 1856 年的快速扩增中，伦敦又建造了 100 多条这种局部下水道。这样到 19 世纪中叶，即英国实现城市化的时代，首都伦敦大约有 360 条下水道。不过，那时的伦敦下水道状况很差，维修不到位，排污效果不明显。而且，“在过去的 15年中，建造了许多下水道;但是没有权力强迫房主清除其房舍中的污水池”。因此，污水坑与粗糙的下水道共同构成了 19世纪上半叶伦敦主要的排污方式。
另一方面，伦敦的河流，包括泰晤士河，则充当了下水道的汇聚处。从 19 世纪早期起，泰晤士河实际上是一个敞开的下水道汇聚处，随着各种生活与工商业污水的排入，泰晤士河逐渐发黑发臭，河岸两边是疾病（包括 3 次霍乱疫情）的重灾区。然而，人类是很健忘的，第三次霍乱疫情过后，人们又回到了依然故我的状态。对处理污水这样不上大雅之堂的事宜，是不到万不得已不去操心的。
只有市政工程技术人员极力推进下水道设施的建设。实际上，科技进步早就为伦敦下水道建设提供了技术上的支持。英格兰西北部的港口城市利物浦，1848—1856 年期间在工程师约瑟夫·巴泽尔杰特（William Bazalgette）主持下建成了新式下水道。都市工务委员会在 1855 年成立后，就在 1856年 2月 8日要求巴泽尔杰特提交截流污水体系的计划，以改善伦敦的排污状况。他在 4 月 3 日和 5 月22 日就分别完成了泰晤士河两岸排水基础设施规划报告。他建议建设几条相互联通的下水道。其中在两处需要安裝特殊的抽水设备，把低处的污水提升，与地势高处的污水合流，再借助重力流动。然而，1855—1858年担任皇家工务委员会首席大臣（First Commissioner of Works）的本杰明·霍尔（Benjamin Hall）拒绝了。直到 1858 年夏天酷热，泰晤士河发臭，获名“大臭年”（Great Stink），此事成为下水道建设的催化剂。1858 年 8 月 2 日通过法案，确认都市工务委员会有权建立伦敦的现代下水道系统。都市工务委员会立即采纳了约瑟夫·巴泽尔杰特的方案，建造 5条相互衔接的下水道，泰晤士河以北 3 条、以南 2 条。工程非常浩大：总计有 82 英里长的主要截流下水道，4 座巨型抽水站，还有河两边的出水口、两个巨型蓄水池;此外，还有维护、修理、重建从原下水道委员会移交过来的 165 英里的下水道，这些工程能够日处理 4 亿加仑的污水。该项工程从 1859 年开始，到 1865 年完工时，共计挖掘了 400万立方码的泥土。1865年 4月 4日，威尔士亲王主持下水道运行启动仪式。
伦敦排水系统属于大型水利工程，是城市基础设施的现代化体现。伦敦下水道系统的建立，为大城市的公共卫生做出了卓越的贡献。伦敦从此基本告别了中世纪的污秽与臭味，一举清除了“瘴气”的源头，也无形中阻断了霍乱传播的途径。
与伦敦排污设施的建设同样重要的，是伦敦供水的现代化步伐。霍乱流行也促进了供水设施的现代化建设。虽然当时解决供水仅仅是为了消除瘴气，从而预防霍乱，“作为预防霍乱的一种方法，他认为没有什么比持续供应清洁和健康的水更重要的了——不仅是为了个人清洁，还为了家庭使用。无论在哪里大量使用清洁和健康的水，都能够控制这种疾病”。“劳埃德博士在上周四南伦敦医学会会议上的讲话中，将霍乱的发生归因于某些居民的饮用水中充满了分解的动物物质。……我们希望，不久就采用某种有效手段为大都市提供纯净水，因为值得注意的是，霍乱疫情最严重的地区就是那些供应泰晤士河水的所在。如果现行制度继续下去，卫生改革将是不完整的。”调查认为，供应伦敦的主要水源地泰晤士河、新河和利河的河水中的有机物质有相当的数量，其中的活物不仅在储水设施中发现，在每一滴水中也有发现。伦敦使用的很多泵井供水的浅井中，也充满了有机的不洁物质，有时明显有下水道物质，有时有腐烂的蔬菜和动物气味。
看起来疫病感染在空气中还是在水中都可能滋生成长。通常，很难说出是哪种媒介可能是有毒发酵的主要场景。因为其中一项不洁通常意味着两者不洁，并且在大都市里，霍乱严重肆虐的相当一部分地区，两种污秽不相上下。但是，从整体上看影响伦敦霍乱地理分布的各种因素，似乎不可能怀疑这些影响是属于水而不是空气。 但是，根据现代科学研究，这种“歪打正着”确实有助于消除霍乱弧菌在水中的传播。与排污工程较早成为市政工程不同，伦敦供水设施在19世纪基本上一直是私营的，直到1902年议会批准改用公共拥有制。
传统上，伦敦人的饮用水有以下几种：公共或私人水井，公共水箱——由郊区铺来的管道供水，从水车购买。到 1655年，伦敦有 4家供水公司为那些有能力支付费用的人提供自来水;到 1700年有 6 个，到 1800年有 10个。直到霍乱猖獗的 19世纪中期，包括伦敦在内的英国大多数城市，供水仍然比较简陋。城镇居民用水主要有 4 种：井水，蓄水池水，自来水公司提供的管道水和泰晤士河水。在这方面，伦敦大大落后于同期英国其他城市。1840年英国就有城镇控制供水，并建造新的、改进的自来水厂，然而伦敦在这方面仍然无所作为，与其他城镇形成鲜明对比。
虽然霍乱与饮用水之间的关联度还没有被大多数人所接受，但是看得见的泰晤士河的污染状况却是不争的事实，因为它毕竟是好多家供水公司的取水口所在。所以，议会通过相关立法，督促供水公司提供清洁用水，包括取水口迁移到泰晤士河的上游，包括水的过滤等。因此，伦敦供水基础设施的建设，是在政府指导、私人建造的形式下完成的。
为了应对 19世纪伦敦人口和空间发展，伦敦的自来水公司进行了持续投资——铺设管道以扩展其网络并增加水库容量——这意味着伦敦逐渐减少对不断恶化的水井的供水。1800 年，伦敦大多数家庭收到的低压未经过滤的水都是间歇性输送的，其中许多依靠公用泵井。到 1900 年，自来水公司连续不断地向几乎整个城市输送高压饮用水。
19 世纪 30 年代和 40 年代初期，伦敦的大多数自来水公司投资于滤网过滤器，沉降水库和移动进水口，以改善现有水源的水质。到 1848年，在泰晤士河以北运营的所有自来水公司要么投资于砂滤，要么将进水口移至上游，并建造了大型沉淀池。在 1848—1849 年的霍乱流行病中，唯一霍乱死亡率高于 1% 的地区在泰晤士河以南。约翰·斯诺发现，萨瑟克和沃克斯豪尔的供应地区的霍乱发病率高于朗伯斯的地区，这佐证了他的霍乱可以通过粪水途径传播而不是由瘴气引起的想法。
1852 年实施第一部专门针对水质的立法《大都市水法》。它要求所有自来水公司从泰晤士河或利河取水，将其取水口移至潮汐河滩以上，并实施砂滤。东伦敦公司已将进水口移至上游，建设了蓄水库和砂滤。1866 年，伦敦霍乱死亡者大部分集中在东伦敦公司的供水区域，最终说服了威廉·法尔（William Farr）下令禁止饮用没有煮沸过的水，从而遏制了霍乱在伦敦东区的传播。另外，为应对1866 年的疫情，东伦敦公司将其利河的取水口进一步向上游迁移，增加了泰晤士河水的补给，并建造了新的过滤厂。
1889 年，伦敦郡成立后，伦敦郡议会供水委员会主席狄金森（W.H. Dickinson）提出由伦敦郡议会购买自来水公司，也没有成功。1897 年 5 月 1 日组成皇家供水委员会（Royal Commission on WaterSupply），1899 年 12 月发表了报告。结论是公共水务部门可以采取协调一致的行动以及有利于纳税人的经济方式，来解决伦敦未来的水需求，建议成立一个 30 人的水务委员会（Metropolitan WaterBoard）负责伦敦水的购买和管理工作。经过议会立法，于 1903年 4月，大都市水务局成立。
這样，19 世纪由防治霍乱等疫病为出发点的伦敦城市基础设施，特别是给排水设施的建设，为伦敦创造了一个地下的下水道管网系统，建立了从私营到市营的自来水体系，为大都市急剧增长的空间与人口奠定了坚实的生活基础，让人们摆脱肮脏与疫病的环境，也由此切断了霍乱传播的渠道。
四、伦敦应对霍乱的启示
19世纪霍乱对伦敦的冲击巨大，迫使伦敦逐渐正视水的卫生问题。虽然时人对霍乱发病与传播方式认知错误——从人际传播到瘴气理论，但错误的认知却阴差阳错得出了正确的结论：建设与改善大都市的排水与供水状况。虽然原意是消除产生瘴气的源头，但却无意中消除了霍乱弧菌的传播渠道，实际上有效消灭了霍乱在伦敦再度爆发的可能性。伦敦通过立法途径，提供进行城市基础设施建设的机构与权力，无疑给后人提供了有益的启示：
第一，人口密度与疫情存在一定的关联，因此改善居住环境，降低城镇人口拥挤，从而阻止瘟疫爆发不失为一个有效的途径。例如，1851年人口普查时，伦敦面积为 78 029英亩，人口密度平均为每英亩 30 人;郊区的刘易斯舍姆只有 2 人，汉普斯特德 5 人，在 1853—1854 年疫情中，两者每万人霍乱死亡率分别是 22 人和 12 人，1849 年的相应数字是每万人 30 人和 8 人;而在最拥挤的圣卢克、斯特兰德，人口密度达到了每英亩 246 和 256 人，相应的死亡率分别为每万人 10 人和 22 人，1849 年时则为每万人 34人和 35人。19世纪中后期，伦敦慈善家们的模范住房建设、都市工务委员会、伦敦郡议会在拆除贫民窟，建设健康卫生的工人阶级住宅方面的努力，在一定程度上有助于减少疫病的发生。
第二，英国式治理霍乱采用法治的方式。在 1831—1866 年的 4 次霍乱疫情中，英国政府往往采用议会立法的形式，来制定应对疫情的措施与机制。19 世纪中期的几次公共卫生立法，背后都有霍乱的影子。虽然霍乱并非是公共卫生立法的唯一原由，但却是一个重要因素。在卫生方面的机构设置，从临时性的中央卫生委员会，到卫生总会，再到最后设立地方卫生委员会、城镇区等，都是由立法来授权的。伦敦的政府机构，特别是都市工务委员会的确立，在治理伦敦水环境方面功不可没。而都市工务委员会的诞生，也是通过议会立法来完成的。这些机构诞生后，在治理霍乱疫情时，不管是 30 年代的“隔离模式”，还是40—50年代的“大扫除、大清洁”模式，都是由议会立法授权的。都市工务委员会进行下水道建设的权力、资金来源，也无一例外经由议会授权。伦敦供水虽然在整个19世纪都是私营的，但通过全国性或针对伦敦的立法，也确保了伦敦的供水的改善，包括 1847年和 1863年的全国性的《供水工程条件》，以及针对伦敦的1852年、1871年和1897年的几部《首都水法》，对当时供水的水质、水量、水价做出规范，并规范对自来水公司的监管;最后以《1902年首都水法》确立了自来水的市营机制。 第三，用治理水的方式应对霍乱疫情效果明显。19世纪伦敦的霍乱疫情共有 4次，其中第二次和第三次疫情比较严重，死亡人数都在万人以上。前三次霍乱疫情发生时，伦敦的给排水设施还没有建设起来，只是有的管道自来水通过了砂滤，但大多数人的用水仍然是未处理过的水。至于排水，这个阶段还是依赖传统的污水坑与粗糙的下水道。在 50年代开始修建新式下水道后，霍乱的传播明显受到遏制。1866 年的第四次霍乱发生地，恰恰是下水道还没有修好的伦敦东区。而且，在要求大家喝煮沸过的水之后，疫情很快得到控制。在伦敦下水道设施与供水口迁移到泰晤士河上游等一系列措施之后，伦敦再也没有受到霍乱的袭击。由此可见，伦敦水治理有效地遏制了霍乱的爆发。
第四，始终在经验中求实的英国传统发挥了作用。每當重大社会问题（包括瘟疫）发生时，英国都会组织调查活动，或者是个人的行为，或者是政府的安排，旨在为决策提供参考。例如在第一次霍乱疫情后，在英国济贫工作中声名卓著的查德威克利用工作便利，调查疾病与周围环境的关系，最后在《大不列颠劳动人口卫生状况调查报告》中用翔实的资料罗列了英国城镇存在的不卫生状况。接着 1844年议会批准成立城镇卫生协会（Town Health Association），并正式委任查德威克调查城镇卫生状况，这就是《调查委员会关于大城镇人口密集地区状况的首份报告》。在第二次、第三次霍乱疫情结束后，也先后组织了调查委员会，发布了调查报告。这种求实的传统对应对疫情起了一定的作用。虽然在调查中也存在着不够科学的问题，如否认了约翰·斯诺在宽街用死亡地图形式展现的霍乱由水传播的可能性，而坚持认为瘴气传播，但是，后续的水治理行为却在事实上阻断了霍乱的传播，从而解决了伦敦的霍乱问题。
[责任编辑马丽敏]
Cholera Epidemic and the Modernization of London’s WaterInfrastructure in the 19th Century
LU Wei-fang， YU Zhi-qiao
Abstract：Britain suffered four serious cholera epidemics in the 19th century， in which 37，000 people died inLondon alone. This new type of cholera posed a challenge to British society. The British first identified interpersonal transmission as the route of cholera transmission. Later they became convinced of the miasma theorybut disagreed with Snowe’s view of waterborne transmission. The British relied on parliamentary legislativemeans， passed laws and established organisations to authorise measures. From the“quarantine”in the 1830sto isolate healthy people from the sick， to the“clean-up”during 1840s and 1850s to remove rubbish， buildsewers， remove sewage and regulate plumbing， all these measures helped to stop the spread of Vibrio cholerae.Thus the cholera epidemic in Britain thus provided some impetus for the modernization of water supply anddrainage infrastructure.
Key words： 19th century， cholera， London， legislation， infrastructure