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摘要：土地收购储备工作是国家土地管理部门进行宏观调控，盘货土地资源的一种重要手段。通过采取征用、收购、交换等方式，将分散的国有土地进行集中，然后再由政府出让给土地使用者。在实际的工作中，我们发现其中存在一些问题有待解决。本文主要分析了土地收购储备工作中的问题，并就此提出了相关的建议措施。
关键词：土地收购储备；存在问题；建议
一、土地储备及土地储备制度概述
所谓土地储备，是指城市政府按照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过对回收、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理的机制或行为。随着城市经济的发展，当其经济发展到一定程度时，原有的规模不能满足城市经济的发展，城市就要把城郊的大片土地纳入城区范围，即城市化。由于这个过程需要大片征地、大面积的拆迁和巨额的资金流动，涉及到广大群众的切身利益，如果政府放任由企业私自操作，会造成土地的非法交易、投机倒把和土地资源的极大浪费等现象，这不仅会损害广大群众的利益，造成巨额国有资产的流失，而且还会使土地市场秩序混乱，不利于行业的发展，从而影响整个国民经济的发展。在这种情况下，急需一种制度要求由政府来规范土地市场，为此产生了土地储备制度。
二、土地收购储备工作存在的问题
由于土地收购储备制度是一项全新的制度，建立土地收购储备制度所引起的利益和权力的调整是深层次的，在工作开展过程中已碰到诸多难题，暴露出一些问题，归纳起来主要有以下三个方面：
2.1土地收购储备制度的利益分配机制还需进一步理顺和规范。目前在大多数城市中，政府往往将盘活原划拨给企业的存量土地的主动权交给企业，土地盘活所得大部分资金归企业或企业主管部门支配。政府只负责收取土地出让时发生的成本。我市在建立土地收购储备制度之前，也是走“企业自主型”的土地入市交易模式。建立土地收购储备制度后，真正实现了由政府来垄断土地一级市场、由市场来确定土地开发单位、确定土地价格的举措，其核心问题是权力和利益的重新分配。因此，如何准确界定土地收益的构成，合理分配政府和原土地使用者之间的利益，是土地收购储备制度顺利开展必须解决的问题。
2.2资金筹措、资金运用和风险控制机制有待完善。资金和土地是土地收购储备制度的两大基本要素。土地收购储备过程既是土地流转的过程，也是资金循环的过程。实际运作中，没有大额资金支撑，难以有效运作。从六年多来实践看，土地收购储备的运作资金主要是通过银行贷款解决，政府只在初期注入少量的资金作为运作资本金。但是这种单一的资金来源渠道，虽能满足当前土地收购储备的需要，但尚未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的风险。特别是统一收购政策落实后，客观上要求政府对需盘活的土地实施敞开收购，如果单单依靠银行贷款，不仅难于满足实施土地敞开收购对资金的需求，而且可能因随着经济形势的变化，银行利息增加而使收购土地的运作成本大幅度增加，甚至出现土地出让收益低于土地储备成本。因此如何完善资金配套政策，建立合理的资金筹措和运作机制，也是开展土地储备急需解决的问题。
2.3土地收购储备思路不够开阔。一是对黄金地段或者拟开发区内的地块，不是事先收购储备可调控的土地，而是在需地方看中地块并向政府提出用地申请后，政府再实行征收，然后以挂牌形式将土地出让给需地方，其实质相当于协议出让，并非真正意义上的招拍挂。二是忽视国有存量土地收购储备，对旧城区改造不够，土地利用率没有得到明显提高。三是忽视集体建设用地收购储备，造成小产权房滋生，比如富康小区的小产权房建设，不但冲击了房地产开发商的利益，扰乱了正常的房地产秩序，而且影响了孱陵新区建设，降低了我县城市建设品味。
2.4土地储备运作资金来源单。资金和土地是土地储备机制的两大基本要素。土地储备过程就是土地流转过程，实质上是资金流转过程。因为在实际运作中，没有大额资金给予支撑，是难以有效运作的。从一些城市土地储备的实践看，运作资金主要通过银行贷款解决，政府只在初期注入一笔资金作为运作资本金。这种单一的资金来源渠道，虽然能满足当时土地储备的需要，但尚未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的风险。特别是统一收购落实后，客观上要求政府对需要盘活的土地实施敞开收购，如果单靠银行贷款，不仅难以满足对资金的需求，而且可能因银行利息增加而使收购土地的成本大幅增加，甚至会出现土地出让收益低于土地储备成本，入不敷出的现象。
2.5部门协调配合不够。土地收购储备工作是一个比较复杂的过程，涉及到很多方面，因此部门之间的协作配合对土地收购储备工作至关重要。但我县的实际是，拟实行土地收购储备时，由城建部门负责选址，规划部门出具规划方案，国土资源局和土地收购储备中心拟订征收方案和储备计划等，结果往往是各部门之间没有充分准备，也没有相互沟通，难以形成统一的意见，不仅浪费了时间，也达不到很好的效果。
三、加强土地收购储备工作的建议
3.1完善法律法规，加强部门间的合作关系、有效控制市场。政府应进一步规范土地市场，充分加强政府、土地、计划、规划、房管等部门的协调与配合。通过对市场的监控，合理调节土地供求关系及土地价格，防止地价不合理浮动造成的市场混乱。
3.2建立健全土地收购储备库制度。凡需盘活的存量土地和新征集体土地的一律进入政府土地储备库，除依法可以划拨的外，原则上都应采取招、拍、挂方式出让，从而形成国有土地先储备、后出让或出租的供应机制，由政府控制土地一级市场。当市场上土地供大于求时，政府可多收购土地进行储备，或“收紧”土地供应计划；而当市场上土地供应不足时，政府则可以从储备库中多拿出一些土地出让或“扩大”土地供应计划。总之，建立了收购储备库制度，政府就有了调控土地市场供求的有效手段。
3.3拓宽融资渠道，积极争取财政拨款，尽可能考虑以多种途径运作资金，减少资金压力。土地收购储备部门应积极创新土地储备融资方式，有效地调动社会资金，共享利益，分担风险。合理控制收购成本，缩短土地储备周期，加强资金流动。对储备土地进行合理经营，获得相应经营收入，如对于已经进入储备但尚未进行拆迁的土地，可以在按计划进行处置前进行出租等。此外，抓好资金运行的安全性。国土资源收购储备的性质决定了所需资金的流量大，资金链复杂。如何建立吞吐平衡、滚动利用、安全有效的资金运行机制，十分重要。一方面，要做好收储资本金管理，专户储存、专款专用，严格实行收支两条线政策；另一方面，要适度吸纳银行贷款、社会资金等多种形式，拓宽资金来源渠道。建立融资风险评估以及信贷资金清偿机制，定期进行财务审计，防范资金运营风险。
3.4规范土地管理与“以地生财”的关系。政府实行土地储备，主要目的是为了规范土地市场，提高土地集约利用率，防止国有土地资产流失；同时也为政府搞好城市建设，促进经济发展提供必要的资金。但有的观点认为，土地储备目的在于政府赚钱、以地生财。因此，这两者的关系处理仍有待探索。
参考文献：
[1]冷宏志，宫玉泉.建立土地收购储备制度垄断存量土地供应〔M〕.北京：地质出版社
[2]朱寅传，夏积亮，贾生华.杭州市土地储备体系及模式〔M〕.北京：地质出版社
[3]杭州市国土资源局.建立土地收购储备制度推进城市土地集约利用〔M〕.北京：地质出版社
[4]杭州市人民政府.杭州市土地储备实施办法
关键词：土地收购储备；存在问题；建议
一、土地储备及土地储备制度概述
所谓土地储备，是指城市政府按照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过对回收、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理的机制或行为。随着城市经济的发展，当其经济发展到一定程度时，原有的规模不能满足城市经济的发展，城市就要把城郊的大片土地纳入城区范围，即城市化。由于这个过程需要大片征地、大面积的拆迁和巨额的资金流动，涉及到广大群众的切身利益，如果政府放任由企业私自操作，会造成土地的非法交易、投机倒把和土地资源的极大浪费等现象，这不仅会损害广大群众的利益，造成巨额国有资产的流失，而且还会使土地市场秩序混乱，不利于行业的发展，从而影响整个国民经济的发展。在这种情况下，急需一种制度要求由政府来规范土地市场，为此产生了土地储备制度。
二、土地收购储备工作存在的问题
由于土地收购储备制度是一项全新的制度，建立土地收购储备制度所引起的利益和权力的调整是深层次的，在工作开展过程中已碰到诸多难题，暴露出一些问题，归纳起来主要有以下三个方面：
2.1土地收购储备制度的利益分配机制还需进一步理顺和规范。目前在大多数城市中，政府往往将盘活原划拨给企业的存量土地的主动权交给企业，土地盘活所得大部分资金归企业或企业主管部门支配。政府只负责收取土地出让时发生的成本。我市在建立土地收购储备制度之前，也是走“企业自主型”的土地入市交易模式。建立土地收购储备制度后，真正实现了由政府来垄断土地一级市场、由市场来确定土地开发单位、确定土地价格的举措，其核心问题是权力和利益的重新分配。因此，如何准确界定土地收益的构成，合理分配政府和原土地使用者之间的利益，是土地收购储备制度顺利开展必须解决的问题。
2.2资金筹措、资金运用和风险控制机制有待完善。资金和土地是土地收购储备制度的两大基本要素。土地收购储备过程既是土地流转的过程，也是资金循环的过程。实际运作中，没有大额资金支撑，难以有效运作。从六年多来实践看，土地收购储备的运作资金主要是通过银行贷款解决，政府只在初期注入少量的资金作为运作资本金。但是这种单一的资金来源渠道，虽能满足当前土地收购储备的需要，但尚未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的风险。特别是统一收购政策落实后，客观上要求政府对需盘活的土地实施敞开收购，如果单单依靠银行贷款，不仅难于满足实施土地敞开收购对资金的需求，而且可能因随着经济形势的变化，银行利息增加而使收购土地的运作成本大幅度增加，甚至出现土地出让收益低于土地储备成本。因此如何完善资金配套政策，建立合理的资金筹措和运作机制，也是开展土地储备急需解决的问题。
2.3土地收购储备思路不够开阔。一是对黄金地段或者拟开发区内的地块，不是事先收购储备可调控的土地，而是在需地方看中地块并向政府提出用地申请后，政府再实行征收，然后以挂牌形式将土地出让给需地方，其实质相当于协议出让，并非真正意义上的招拍挂。二是忽视国有存量土地收购储备，对旧城区改造不够，土地利用率没有得到明显提高。三是忽视集体建设用地收购储备，造成小产权房滋生，比如富康小区的小产权房建设，不但冲击了房地产开发商的利益，扰乱了正常的房地产秩序，而且影响了孱陵新区建设，降低了我县城市建设品味。
2.4土地储备运作资金来源单。资金和土地是土地储备机制的两大基本要素。土地储备过程就是土地流转过程，实质上是资金流转过程。因为在实际运作中，没有大额资金给予支撑，是难以有效运作的。从一些城市土地储备的实践看，运作资金主要通过银行贷款解决，政府只在初期注入一笔资金作为运作资本金。这种单一的资金来源渠道，虽然能满足当时土地储备的需要，但尚未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的风险。特别是统一收购落实后，客观上要求政府对需要盘活的土地实施敞开收购，如果单靠银行贷款，不仅难以满足对资金的需求，而且可能因银行利息增加而使收购土地的成本大幅增加，甚至会出现土地出让收益低于土地储备成本，入不敷出的现象。
2.5部门协调配合不够。土地收购储备工作是一个比较复杂的过程，涉及到很多方面，因此部门之间的协作配合对土地收购储备工作至关重要。但我县的实际是，拟实行土地收购储备时，由城建部门负责选址，规划部门出具规划方案，国土资源局和土地收购储备中心拟订征收方案和储备计划等，结果往往是各部门之间没有充分准备，也没有相互沟通，难以形成统一的意见，不仅浪费了时间，也达不到很好的效果。
三、加强土地收购储备工作的建议
3.1完善法律法规，加强部门间的合作关系、有效控制市场。政府应进一步规范土地市场，充分加强政府、土地、计划、规划、房管等部门的协调与配合。通过对市场的监控，合理调节土地供求关系及土地价格，防止地价不合理浮动造成的市场混乱。
3.2建立健全土地收购储备库制度。凡需盘活的存量土地和新征集体土地的一律进入政府土地储备库，除依法可以划拨的外，原则上都应采取招、拍、挂方式出让，从而形成国有土地先储备、后出让或出租的供应机制，由政府控制土地一级市场。当市场上土地供大于求时，政府可多收购土地进行储备，或“收紧”土地供应计划；而当市场上土地供应不足时，政府则可以从储备库中多拿出一些土地出让或“扩大”土地供应计划。总之，建立了收购储备库制度，政府就有了调控土地市场供求的有效手段。
3.3拓宽融资渠道，积极争取财政拨款，尽可能考虑以多种途径运作资金，减少资金压力。土地收购储备部门应积极创新土地储备融资方式，有效地调动社会资金，共享利益，分担风险。合理控制收购成本，缩短土地储备周期，加强资金流动。对储备土地进行合理经营，获得相应经营收入，如对于已经进入储备但尚未进行拆迁的土地，可以在按计划进行处置前进行出租等。此外，抓好资金运行的安全性。国土资源收购储备的性质决定了所需资金的流量大，资金链复杂。如何建立吞吐平衡、滚动利用、安全有效的资金运行机制，十分重要。一方面，要做好收储资本金管理，专户储存、专款专用，严格实行收支两条线政策；另一方面，要适度吸纳银行贷款、社会资金等多种形式，拓宽资金来源渠道。建立融资风险评估以及信贷资金清偿机制，定期进行财务审计，防范资金运营风险。
3.4规范土地管理与“以地生财”的关系。政府实行土地储备，主要目的是为了规范土地市场，提高土地集约利用率，防止国有土地资产流失；同时也为政府搞好城市建设，促进经济发展提供必要的资金。但有的观点认为，土地储备目的在于政府赚钱、以地生财。因此，这两者的关系处理仍有待探索。
参考文献：
[1]冷宏志，宫玉泉.建立土地收购储备制度垄断存量土地供应〔M〕.北京：地质出版社
[2]朱寅传，夏积亮，贾生华.杭州市土地储备体系及模式〔M〕.北京：地质出版社
[3]杭州市国土资源局.建立土地收购储备制度推进城市土地集约利用〔M〕.北京：地质出版社
[4]杭州市人民政府.杭州市土地储备实施办法