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摘要：本文以广东佛山市放松楼市限购令为例，重点分析了我国分税制与政绩考核制度对地方政府执行房地产调控政策的影响，并得出这样一个结论：不完善的分税制与畸形的政绩考核制度是导致央地之间利益冲突的主要原因。
关键词：房地产；分税制；政绩考核
一、我国房地产调控政策落实不力之痛凸显政策执行的南辕北辙
1.“广东佛山市放松楼市限购令”——房地产调控政策的“软着陆”
2011年10月，广东省佛山市政府对人才引进政策中的非本市户籍人员购房应缴个税和社保证明限制、本市户籍居民购房套数、本市户籍“村改居”家庭购房套数均做出了新的规定，成为我国率先放松楼市调控政策的城市。这一事件昭示着中央政府的调控政策组合拳又一次陷入了地方政府“软着陆”的尴尬境地。在地方政府的变相抵制下，“国N+1条”最终还是一次又一次重蹈着“国N条”的覆撤。
2.房地产调控政策落实不力凸显调控管理主体间的“貌合神离”
在房地产宏观调控过程中，处于管理地位的主体有三：作为决策主体的中央政府、作为执行主体的地方政府、作为指导部门的国务院各部委。政策是否能够得到落实，关键不仅仅在于是否有好的决策，更在于好的决策是否能得到有效实施。近年来政府在房地产市场上打出的组合拳力度不可谓不重、密度不可谓不大、针对性不可谓不强，但却终是绵软无力、效果不佳。从上述事件已可窥豹一斑：利益不协调使中央和地方在房地产调控上“貌合神离”。“中央政府希望通过大规模限购抑制房价，这是地方政府不愿意看到的，因为限购会造成市场成交冷却，销售不畅则会影响开发商拿地积极性，对地方政府的土地财政带来巨大影响。”[1]因此，理顺中央与地方之间的利益关系，找出其中诱因，是走出当下房地产宏观调控困境的第一步。
二、对中央政府与地方政府间“上有政策下有对策”关系的追根朔源
1.1994年的分税制改革——不完善的税制革命带来的“土地财政”
我国1994年的分税制改革，将财权重新集中到了中央政府的手中，使中央财政收入占全国财政收入的比重一路攀升；地方政府财政收入的比重下降，“富可敌国”的现象自此未再出现。这一场改革确有其无可忽视的历史作用：它使中央政府的财政控制力乃至政治控制力得到加强，“奠定了我国长治久安的基础，也构筑了我国市场经济体制的基础”[2]。但是，这场改革中事权上的分权却远远落后于财权上的分权。
分税制的关键在于有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系。由于我国现行的中央集权式的政治体制，下级政府和部门对上级政府和部门所下达的政策与命令并没有多少回旋的余地，因此分税制改革在设计上凸显出一种财权上移的同时将事权下放的色彩。“在‘财权上收’与‘事权下放’的双向选择过程中，地方政府的财政缺口凸显无疑”[3]，这使得地方政府经历了从一个极端走向另一个极端的过程：从宽松富裕到挨饿苦干。地方政府的直接财政收入越分越少，事权却越分越多。此外，近年来如取消农业四税、将个税和企业所得税归入共享税、缩减地方预算内收入最大的税种营业税税基、将燃油税归为中央税等财税改革措施，仍在不断缩小着地方税收收入的份额。这样一来，地方政府只能从土地开发中获得预算外的收益。据统计，这些收益可与预算内收入的四分之一相当，更有甚者达到了与预算内收入同等的规模，土地财政由此而生。
因此，当中央出重拳整治房地产市场之时，首先打到的却是作为执行者的地方政府。地方政府为了保证其财政收入、维持其正常运转，对中央的调控政策往往阳奉阴违，不愿将其真正彻底地落实。
2.现行政绩考核制度催生中央与地方利益的冲突
改革开放后，中央政府将重心全面转移到了经济建设之上。为了激励地方貫彻落实这一重要方针、大力推进本地区经济建设从而推进全国经济发展，中央制定了与之相配套的以经济考核为主的政绩考核制度。无奈的是在崇尚经济“又快又好”发展的大背景下，这一套考核制度几乎将重心全部放在了对GDP、财政收入等经济指标的评估上。纵然中央已将民生、环境等发展问题放在首位，“近年来，不断改进政绩考核体系，逐步将体现科学发展的指标纳入到地方政府政绩考核的评价体系”[4]，但在实际操作过程中仍然还是以经济考核为主。GDP就如高悬的法槌，地方官员的政绩如何、地方政府这一年来的发展如何，均由其一锤定音。这样一来，以科学发展为目标的中央政府与以经济增长为目标的地方政府的利益在对房地产这一与经济、民生均挂钩的行业的调控上再次狭路相逢。
三、结语
博弈是多个决策主体在互动过程中根据各自所掌握信息及自身能力大小所做出的有利于自己的选择的一种行为。根据主体间是否能互相妥协并达成对各方均有利的约束性协议以便集体行动，博弈可分为合作性博弈和非合作性博弈。受到“变异”分税制和现行政绩考核体系等的影响，当前中央与地方之间在房地产调控上呈现出一种非合作性博弈的状态，一系列的调控政策成为了中央政府与地方政府之间上演的利益争抢。长此以往，对房地产市场的宏观调控就会演变成政府内部的一场终极混战。因此，建立起中央与地方之间的良性互动机制，使两者间的博弈转化为合作性博弈，是解决目前房地产调控失灵的关键之一，也是我国宏观调控之路走得更远更好的必备要件之一。（作者单位：西南交通大学）
参考文献
[1]分税制：一盘没有下完的棋[EB/OL].http：//finance.sina.com.cn/g/20110212/14289365652.shtml/ 2011- 02- 12/ 2012- 12- 10.
[2]刘尚希.分税制的是与非[J].经济研究参考，2012（07）.
[3]杨柏国.溯源房地产调控失灵 以中央与地方关系为视角[J].南方金融，2010（03）.
[4]李菊英.房地产调控与中央地方关系的重构[J].实事求是，2011（ 06）.
关键词：房地产；分税制；政绩考核
一、我国房地产调控政策落实不力之痛凸显政策执行的南辕北辙
1.“广东佛山市放松楼市限购令”——房地产调控政策的“软着陆”
2011年10月，广东省佛山市政府对人才引进政策中的非本市户籍人员购房应缴个税和社保证明限制、本市户籍居民购房套数、本市户籍“村改居”家庭购房套数均做出了新的规定，成为我国率先放松楼市调控政策的城市。这一事件昭示着中央政府的调控政策组合拳又一次陷入了地方政府“软着陆”的尴尬境地。在地方政府的变相抵制下，“国N+1条”最终还是一次又一次重蹈着“国N条”的覆撤。
2.房地产调控政策落实不力凸显调控管理主体间的“貌合神离”
在房地产宏观调控过程中，处于管理地位的主体有三：作为决策主体的中央政府、作为执行主体的地方政府、作为指导部门的国务院各部委。政策是否能够得到落实，关键不仅仅在于是否有好的决策，更在于好的决策是否能得到有效实施。近年来政府在房地产市场上打出的组合拳力度不可谓不重、密度不可谓不大、针对性不可谓不强，但却终是绵软无力、效果不佳。从上述事件已可窥豹一斑：利益不协调使中央和地方在房地产调控上“貌合神离”。“中央政府希望通过大规模限购抑制房价，这是地方政府不愿意看到的，因为限购会造成市场成交冷却，销售不畅则会影响开发商拿地积极性，对地方政府的土地财政带来巨大影响。”[1]因此，理顺中央与地方之间的利益关系，找出其中诱因，是走出当下房地产宏观调控困境的第一步。
二、对中央政府与地方政府间“上有政策下有对策”关系的追根朔源
1.1994年的分税制改革——不完善的税制革命带来的“土地财政”
我国1994年的分税制改革，将财权重新集中到了中央政府的手中，使中央财政收入占全国财政收入的比重一路攀升；地方政府财政收入的比重下降，“富可敌国”的现象自此未再出现。这一场改革确有其无可忽视的历史作用：它使中央政府的财政控制力乃至政治控制力得到加强，“奠定了我国长治久安的基础，也构筑了我国市场经济体制的基础”[2]。但是，这场改革中事权上的分权却远远落后于财权上的分权。
分税制的关键在于有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系。由于我国现行的中央集权式的政治体制，下级政府和部门对上级政府和部门所下达的政策与命令并没有多少回旋的余地，因此分税制改革在设计上凸显出一种财权上移的同时将事权下放的色彩。“在‘财权上收’与‘事权下放’的双向选择过程中，地方政府的财政缺口凸显无疑”[3]，这使得地方政府经历了从一个极端走向另一个极端的过程：从宽松富裕到挨饿苦干。地方政府的直接财政收入越分越少，事权却越分越多。此外，近年来如取消农业四税、将个税和企业所得税归入共享税、缩减地方预算内收入最大的税种营业税税基、将燃油税归为中央税等财税改革措施，仍在不断缩小着地方税收收入的份额。这样一来，地方政府只能从土地开发中获得预算外的收益。据统计，这些收益可与预算内收入的四分之一相当，更有甚者达到了与预算内收入同等的规模，土地财政由此而生。
因此，当中央出重拳整治房地产市场之时，首先打到的却是作为执行者的地方政府。地方政府为了保证其财政收入、维持其正常运转，对中央的调控政策往往阳奉阴违，不愿将其真正彻底地落实。
2.现行政绩考核制度催生中央与地方利益的冲突
改革开放后，中央政府将重心全面转移到了经济建设之上。为了激励地方貫彻落实这一重要方针、大力推进本地区经济建设从而推进全国经济发展，中央制定了与之相配套的以经济考核为主的政绩考核制度。无奈的是在崇尚经济“又快又好”发展的大背景下，这一套考核制度几乎将重心全部放在了对GDP、财政收入等经济指标的评估上。纵然中央已将民生、环境等发展问题放在首位，“近年来，不断改进政绩考核体系，逐步将体现科学发展的指标纳入到地方政府政绩考核的评价体系”[4]，但在实际操作过程中仍然还是以经济考核为主。GDP就如高悬的法槌，地方官员的政绩如何、地方政府这一年来的发展如何，均由其一锤定音。这样一来，以科学发展为目标的中央政府与以经济增长为目标的地方政府的利益在对房地产这一与经济、民生均挂钩的行业的调控上再次狭路相逢。
三、结语
博弈是多个决策主体在互动过程中根据各自所掌握信息及自身能力大小所做出的有利于自己的选择的一种行为。根据主体间是否能互相妥协并达成对各方均有利的约束性协议以便集体行动，博弈可分为合作性博弈和非合作性博弈。受到“变异”分税制和现行政绩考核体系等的影响，当前中央与地方之间在房地产调控上呈现出一种非合作性博弈的状态，一系列的调控政策成为了中央政府与地方政府之间上演的利益争抢。长此以往，对房地产市场的宏观调控就会演变成政府内部的一场终极混战。因此，建立起中央与地方之间的良性互动机制，使两者间的博弈转化为合作性博弈，是解决目前房地产调控失灵的关键之一，也是我国宏观调控之路走得更远更好的必备要件之一。（作者单位：西南交通大学）
参考文献
[1]分税制：一盘没有下完的棋[EB/OL].http：//finance.sina.com.cn/g/20110212/14289365652.shtml/ 2011- 02- 12/ 2012- 12- 10.
[2]刘尚希.分税制的是与非[J].经济研究参考，2012（07）.
[3]杨柏国.溯源房地产调控失灵 以中央与地方关系为视角[J].南方金融，2010（03）.
[4]李菊英.房地产调控与中央地方关系的重构[J].实事求是，2011（ 06）.