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摘要:国际金融危机以来,伴随着中央宏观经济政策各种效果的显现,地方政府的经济行为在宏观调控中的影响受到了一定关注。以及今年希腊债务危机爆发以来,中国地方政府的债务问题的凸显也使得地方政府的经济行为研究进一步加深。从地方政府的支出、收入以及政策博弈行为三方面加以分析说明在后金融危机时期中央和地方政府关系调整的必要性。
关键词:错位风险;债务风险;地方政府;经济行为
中图分类号:F127文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)33-0121-02
改革开放三十年来,在中央政府主导的中国特色社会主义市场经济的这场变革中,中国的地方政府在地区乃至全国的经济发展过程中发挥了重要的作用,拉动经济高速增长,积累了国民财富。在这三十年的市场化改革中,“看得见的手”的直接扮演者其实是地方政府。地方政府是中央经济政策的最终执行者和地区经济发展的规划者,在本地区的经济发展中具有很强的资本引导力和资源配置力,并随着地区经济的发展这种力量会渐进上升。但是在现行的中央和地方关系格局下这种力量的上升注定存在各类的风险。2008年国际金融危机以来,伴随着中央宏观经济政策各种效果的显现,地方政府的经济行为在宏观调控中的影响受到了一定关注。今年希腊债务危机爆发以来,中国地方政府的债务问题的凸显也使得对地方政府的经济行为研究进一步加深。
一、各类型的风险分析
(一)目标不一致的资金支出和资源配置错位风险加大
在中央政府提出转变经济增长方式,调整经济结构,加大社会事业投入和公共服务均等化的综合目标下,地方政府依然以政绩最大化为目标,将更多的资金和资源用于支持经济建设,特别是那些能够直接推动区域经济增长并有助于吸引区域外资本的基本建设项目。在国际金融危机影响下更是单纯地将中央的经济政策扭曲为“保增长”的单一经济目标,为了消化区域内相关产业的过剩产能,将资金投入重复建设的项目,以取得短期内的经济高增长。经济思维单一,过度依赖旧的经济增长点。在当前后危机时代下没有考虑培育新的经济增长点,调整产业结构,优化资源配置,加大公共投入,营造良好的有利于民营资本的投资环境,相反,地方政府盲目的直接投资的挤出效用过大,投资信息引导扭曲,社会资金大量流入房市和股市。而政府必保的教育、科技、公共卫生、社会保障等社会发展支出没有着落。这种重经济增长、轻社会事业发展的财政支出错位和资源配置错位的风险后果在后危机时代将被放大,导致产业结构失衡,收入差距进一步拉大,影响长期区域经济发展。
(二)隐性融资的债务风险加大
在中国法律上规定,地方政府是不能举债的,预算不允许有赤字,各级地方政府实行的是“以收定支”的平衡预算,再则中国1995年颁布的《担保法》规定,除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外,在社会经济活动中,地方财政(政府)不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保。在应对此次危机中,地方政府财政压力使其千方百计通过各种可能的途径筹集资金,在合法的融资渠道不畅的情况下,进行了大量变通方式的隐性融资以攫取额外资金来弥补资金缺位,从而积累了巨额债务。但是从法律上讲,目前中国地方政府的多数债务担保都是无效担保。即使在应对金融危机的形势下,也应由中央政府担保适量的发行地方债券。实际上地方政府弥补赤字的收入来源一是向国有商业银行担保贷款(地方财政的主要担保品是未来一定期限内的地方财政收入),在当前经济形势下地方政府举债没有因时因地建立在成本和收益分析上,这无疑将政府的债务风险转嫁到银行体系的资产风险上。二是土地收入来源,这一部分虽然没有纳入财政预算,但是暴露的是地方的财政缺口和土地征用制度的不完善,掩盖了巨大的债务风险。三是其他收入来源,包括有的是政府直接运作,有的是通过财政部门运作,还有的是通过政府所属的投融资机构运作,更有甚者是由政府为国有企业集资和借债出面担保。所以说,没有规范的制度安排来统计地方政府的举债数量以及没有纳入预算的隐性收入来源,地方政府债务就会急剧膨胀,直接加大了地方债务的风险,间接加大了国家债务风险和金融风险。
(三)信息不对称的政策博弈风险加大
当前经济形势下,中央的宏观调控政策面临着严峻的考验,可以说是“上有政策,下有对策”。地方政府在中央政府一步一步放权让利的改革下,已经成为有能力同中央政府进行对策的经济人。这个过程就是政策的博弈。依据博弈论的分类此为不完全信息的动态博弈,即一是中央和地方具有的对地方经济信息的不对称,中央对地方具有不完全信息;二是地方行动决策在中央之后,中央的行动决策对地方政府是具有可观察性,地方政府可谓“相机抉择”。这种两方的政策博弈对后危机时代中国经济的调控是极为不利的,在经济平稳增长阶段,中央宽松的经济政策在地方政府的灵活应用下能够促进本地区经济发展,但在诸如调整经济结构和收入分配等改变地方政府利益的政策方面,政策的博弈导致的直接结果就是政策的失效,宏观经济的失控,人民利益的受损。在两方动态博弈的模型中,一方行动威胁是否具有可置信对另一方的下一步行动很有影响。中央第一步政策如果是有可置信威胁,地方政府就不会有令不行而完全依据自己的初衷行动其必定会改变策略选择服从的行动;如果中央政策是不可置信威胁,那么地方政府就会依据自己利益最大化选择自主行事。当前的房产调控是一例,中央控制房地产的政策是不可置信威胁,一是因为当前在经济结构未调整和经济发展方式未转变之前,地方政府知道中央的下一步政策不可能或很难推出,所以可视为不可置信威胁,自己依然迟迟不推出抑制房地产的政策。近年来,在环境保护、三农问题、农民工等诸多问题上,都可以看到中央政府与地方政府此类型的政策博弈。凡是中央纠错型或适当收紧的经济调控政策一出,地方政府就会“相机抉择”,这进一步削弱了中央把控经济的能力,阻碍了中国经济在今后的转型,加大了经济风险。
二、原因和对策
(一)中国式财政分权下的地方政府预算软约束
中国式的财政体制改革一直是中央政府主导下的强行的制度变迁,从1980年开始实行的财政包干到1994年推行的分税制财政体制。这种财政分权的改革均将保证中央政府取得足够的财政资源以及强有力的宏观调控能力主要目标。问题一是在于这种自上而下式的改革虽然经济成本最小,但是这种方式往往是缺乏政策细节的粗放式改革,在改革之初确实调动了地方政府发展本地经济的热情,但是在政府收入支出的财政预算体制上存在着软约束。二是财权与事权的不匹配,使地方政府承担着与自己财政不相适的经济和社会管理事务,当这种不协调的关系发展到一定阶段,势必要暴露地方政府的两难的困境,最终在软约束的激励扭曲下寻求隐性的多元化融资渠道。在当前财政支出压力加大的情况下,有必要改革财税体制,适当的拓宽地方政府的融资渠道以避免债务的累积,从根源上切断隐性债务收入的来源,在地方政府财政支出方面上级要加强预算核算,确保资金流向合理的领域,要有利于改善民生和调整经济结构有利于地区经济的长远发展;中央要承担一些与地方财政不相适应的社会事务,对于人民需要的但地方政府又无力提供的公共品中央政府要加以财政支持以减轻地方政府的财政压力,从动机上抑制地方政府的权利寻租。
(二)委托 —代理制下的中央调控政策的制度软约束
在不完全信息的动态政策博弈中,中央政府和地方政府实际上构成了一种委托代理关系。在共同治理国家的行动中,地方政府出于代理人的位置;中央政府出于委托人的地位。中央政府委托地方政府管理本地区经济和社会发展。在信息不对称的情况下,地方政府在与中央政府的博弈中就会产生严重的逆向选择问题和道德风险问题。地方政府的逆向选择问题是,在中央政府和地方政府就某个方面达成共识(经济指标)以前,地方政府隐瞒真实信息的机会主义行为。地方政府的道德风险指的是,中央政府和地方政府就某个方面达成共识后的,地方政府隐瞒信息的机会主义行为。在企业内部的委托代理制度,是一种产权明晰,激励和约束兼容的委托代理制。企业所有者即委托人目标明确就是企业利润的最大化,首先,在利润最大化是信息明确的,经营者即代理人目标也是与利润挂钩的自身效用的最大化,所以基于目标一致的激励是得当的,也可以说是目标管理的硬约束,这就减少了背德的风险。而不同于企业的政府的委托代理,由于中央政府的某些经济调控目标的不可观察性,以及缺乏正目标一致的正确激励,导致了地方政府的目标有时是错位的或是偏移的,使得国家宏观调控政策效果不明显或偏移。例如中央的“保增长,调结构”落实到地方就变成单一的“保增长”的经济指标,以至国家调整经济结构的口号空喊了许多年。其次,企业在委托—代理制下具有约束代理人的有效制度安排,能够在对方行动过程中减少信息的不对称所带来的风险。而地方政府在这种委托—代理制下成为了配置资源的市场主体后,没有相关的制度保证资源配置的合理性和有效性。例如土地资源的配置逐利性和浪费问题。综上,中央政府有必要在地方设立基于经济政策调控的独立的监管部门。一是确保了地方与中央的经济目标一致,减少信息的不对称带来的非合作博弈;二是建立了有效约束代理人(地方政府)的机制。
参考文献:
[1]刘宇飞.当代西方财政学[M].北京:北京大学出版社,2003.
[2][美]范里安.微观经济学现代观点[M].费方域,等,译.上海:上海人民出版社,2006.
[3]王永钦,张晏,章元,陈钊,陆铭.中国的大国发展道路——论分权式改革的得失[J].经济研究,2007,(1).
[4]国家统计局.中国统计年鉴[K].北京:中国统计出版社,2007.
[5]阿维纳什·K.迪克西特.经济政策的制定:交易成本政治学的视角[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
[6]盛洪.现代制度经济学:下卷[M].北京:北京大学出版社,2002.
[7]谢识予.经济博弈论[M].上海:复旦大学出版社,1997.
[8]黄佩华.中国:国家发展与地方财政[M].北京:中信出版社,2003.
[9]陈振明.政策科学[M].北京:中国人民大学出版社,1998.[责任编辑 陈凤雪]
关键词:错位风险;债务风险;地方政府;经济行为
中图分类号:F127文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)33-0121-02
改革开放三十年来,在中央政府主导的中国特色社会主义市场经济的这场变革中,中国的地方政府在地区乃至全国的经济发展过程中发挥了重要的作用,拉动经济高速增长,积累了国民财富。在这三十年的市场化改革中,“看得见的手”的直接扮演者其实是地方政府。地方政府是中央经济政策的最终执行者和地区经济发展的规划者,在本地区的经济发展中具有很强的资本引导力和资源配置力,并随着地区经济的发展这种力量会渐进上升。但是在现行的中央和地方关系格局下这种力量的上升注定存在各类的风险。2008年国际金融危机以来,伴随着中央宏观经济政策各种效果的显现,地方政府的经济行为在宏观调控中的影响受到了一定关注。今年希腊债务危机爆发以来,中国地方政府的债务问题的凸显也使得对地方政府的经济行为研究进一步加深。
一、各类型的风险分析
(一)目标不一致的资金支出和资源配置错位风险加大
在中央政府提出转变经济增长方式,调整经济结构,加大社会事业投入和公共服务均等化的综合目标下,地方政府依然以政绩最大化为目标,将更多的资金和资源用于支持经济建设,特别是那些能够直接推动区域经济增长并有助于吸引区域外资本的基本建设项目。在国际金融危机影响下更是单纯地将中央的经济政策扭曲为“保增长”的单一经济目标,为了消化区域内相关产业的过剩产能,将资金投入重复建设的项目,以取得短期内的经济高增长。经济思维单一,过度依赖旧的经济增长点。在当前后危机时代下没有考虑培育新的经济增长点,调整产业结构,优化资源配置,加大公共投入,营造良好的有利于民营资本的投资环境,相反,地方政府盲目的直接投资的挤出效用过大,投资信息引导扭曲,社会资金大量流入房市和股市。而政府必保的教育、科技、公共卫生、社会保障等社会发展支出没有着落。这种重经济增长、轻社会事业发展的财政支出错位和资源配置错位的风险后果在后危机时代将被放大,导致产业结构失衡,收入差距进一步拉大,影响长期区域经济发展。
(二)隐性融资的债务风险加大
在中国法律上规定,地方政府是不能举债的,预算不允许有赤字,各级地方政府实行的是“以收定支”的平衡预算,再则中国1995年颁布的《担保法》规定,除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外,在社会经济活动中,地方财政(政府)不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保。在应对此次危机中,地方政府财政压力使其千方百计通过各种可能的途径筹集资金,在合法的融资渠道不畅的情况下,进行了大量变通方式的隐性融资以攫取额外资金来弥补资金缺位,从而积累了巨额债务。但是从法律上讲,目前中国地方政府的多数债务担保都是无效担保。即使在应对金融危机的形势下,也应由中央政府担保适量的发行地方债券。实际上地方政府弥补赤字的收入来源一是向国有商业银行担保贷款(地方财政的主要担保品是未来一定期限内的地方财政收入),在当前经济形势下地方政府举债没有因时因地建立在成本和收益分析上,这无疑将政府的债务风险转嫁到银行体系的资产风险上。二是土地收入来源,这一部分虽然没有纳入财政预算,但是暴露的是地方的财政缺口和土地征用制度的不完善,掩盖了巨大的债务风险。三是其他收入来源,包括有的是政府直接运作,有的是通过财政部门运作,还有的是通过政府所属的投融资机构运作,更有甚者是由政府为国有企业集资和借债出面担保。所以说,没有规范的制度安排来统计地方政府的举债数量以及没有纳入预算的隐性收入来源,地方政府债务就会急剧膨胀,直接加大了地方债务的风险,间接加大了国家债务风险和金融风险。
(三)信息不对称的政策博弈风险加大
当前经济形势下,中央的宏观调控政策面临着严峻的考验,可以说是“上有政策,下有对策”。地方政府在中央政府一步一步放权让利的改革下,已经成为有能力同中央政府进行对策的经济人。这个过程就是政策的博弈。依据博弈论的分类此为不完全信息的动态博弈,即一是中央和地方具有的对地方经济信息的不对称,中央对地方具有不完全信息;二是地方行动决策在中央之后,中央的行动决策对地方政府是具有可观察性,地方政府可谓“相机抉择”。这种两方的政策博弈对后危机时代中国经济的调控是极为不利的,在经济平稳增长阶段,中央宽松的经济政策在地方政府的灵活应用下能够促进本地区经济发展,但在诸如调整经济结构和收入分配等改变地方政府利益的政策方面,政策的博弈导致的直接结果就是政策的失效,宏观经济的失控,人民利益的受损。在两方动态博弈的模型中,一方行动威胁是否具有可置信对另一方的下一步行动很有影响。中央第一步政策如果是有可置信威胁,地方政府就不会有令不行而完全依据自己的初衷行动其必定会改变策略选择服从的行动;如果中央政策是不可置信威胁,那么地方政府就会依据自己利益最大化选择自主行事。当前的房产调控是一例,中央控制房地产的政策是不可置信威胁,一是因为当前在经济结构未调整和经济发展方式未转变之前,地方政府知道中央的下一步政策不可能或很难推出,所以可视为不可置信威胁,自己依然迟迟不推出抑制房地产的政策。近年来,在环境保护、三农问题、农民工等诸多问题上,都可以看到中央政府与地方政府此类型的政策博弈。凡是中央纠错型或适当收紧的经济调控政策一出,地方政府就会“相机抉择”,这进一步削弱了中央把控经济的能力,阻碍了中国经济在今后的转型,加大了经济风险。
二、原因和对策
(一)中国式财政分权下的地方政府预算软约束
中国式的财政体制改革一直是中央政府主导下的强行的制度变迁,从1980年开始实行的财政包干到1994年推行的分税制财政体制。这种财政分权的改革均将保证中央政府取得足够的财政资源以及强有力的宏观调控能力主要目标。问题一是在于这种自上而下式的改革虽然经济成本最小,但是这种方式往往是缺乏政策细节的粗放式改革,在改革之初确实调动了地方政府发展本地经济的热情,但是在政府收入支出的财政预算体制上存在着软约束。二是财权与事权的不匹配,使地方政府承担着与自己财政不相适的经济和社会管理事务,当这种不协调的关系发展到一定阶段,势必要暴露地方政府的两难的困境,最终在软约束的激励扭曲下寻求隐性的多元化融资渠道。在当前财政支出压力加大的情况下,有必要改革财税体制,适当的拓宽地方政府的融资渠道以避免债务的累积,从根源上切断隐性债务收入的来源,在地方政府财政支出方面上级要加强预算核算,确保资金流向合理的领域,要有利于改善民生和调整经济结构有利于地区经济的长远发展;中央要承担一些与地方财政不相适应的社会事务,对于人民需要的但地方政府又无力提供的公共品中央政府要加以财政支持以减轻地方政府的财政压力,从动机上抑制地方政府的权利寻租。
(二)委托 —代理制下的中央调控政策的制度软约束
在不完全信息的动态政策博弈中,中央政府和地方政府实际上构成了一种委托代理关系。在共同治理国家的行动中,地方政府出于代理人的位置;中央政府出于委托人的地位。中央政府委托地方政府管理本地区经济和社会发展。在信息不对称的情况下,地方政府在与中央政府的博弈中就会产生严重的逆向选择问题和道德风险问题。地方政府的逆向选择问题是,在中央政府和地方政府就某个方面达成共识(经济指标)以前,地方政府隐瞒真实信息的机会主义行为。地方政府的道德风险指的是,中央政府和地方政府就某个方面达成共识后的,地方政府隐瞒信息的机会主义行为。在企业内部的委托代理制度,是一种产权明晰,激励和约束兼容的委托代理制。企业所有者即委托人目标明确就是企业利润的最大化,首先,在利润最大化是信息明确的,经营者即代理人目标也是与利润挂钩的自身效用的最大化,所以基于目标一致的激励是得当的,也可以说是目标管理的硬约束,这就减少了背德的风险。而不同于企业的政府的委托代理,由于中央政府的某些经济调控目标的不可观察性,以及缺乏正目标一致的正确激励,导致了地方政府的目标有时是错位的或是偏移的,使得国家宏观调控政策效果不明显或偏移。例如中央的“保增长,调结构”落实到地方就变成单一的“保增长”的经济指标,以至国家调整经济结构的口号空喊了许多年。其次,企业在委托—代理制下具有约束代理人的有效制度安排,能够在对方行动过程中减少信息的不对称所带来的风险。而地方政府在这种委托—代理制下成为了配置资源的市场主体后,没有相关的制度保证资源配置的合理性和有效性。例如土地资源的配置逐利性和浪费问题。综上,中央政府有必要在地方设立基于经济政策调控的独立的监管部门。一是确保了地方与中央的经济目标一致,减少信息的不对称带来的非合作博弈;二是建立了有效约束代理人(地方政府)的机制。
参考文献:
[1]刘宇飞.当代西方财政学[M].北京:北京大学出版社,2003.
[2][美]范里安.微观经济学现代观点[M].费方域,等,译.上海:上海人民出版社,2006.
[3]王永钦,张晏,章元,陈钊,陆铭.中国的大国发展道路——论分权式改革的得失[J].经济研究,2007,(1).
[4]国家统计局.中国统计年鉴[K].北京:中国统计出版社,2007.
[5]阿维纳什·K.迪克西特.经济政策的制定:交易成本政治学的视角[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
[6]盛洪.现代制度经济学:下卷[M].北京:北京大学出版社,2002.
[7]谢识予.经济博弈论[M].上海:复旦大学出版社,1997.
[8]黄佩华.中国:国家发展与地方财政[M].北京:中信出版社,2003.
[9]陈振明.政策科学[M].北京:中国人民大学出版社,1998.[责任编辑 陈凤雪]