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摘 要：公共利益是各国法律所保护的对象，也是行政执法中的常见事由，然而由于公共利益概念的模糊性和不确定性，使得理论和实践领域虽对如何界定做出了卓越的探索，但至今仍未达成共识，这将造成公共利益的滥用和公权的僭越。本文以土地征收为例，通过分析现有的公共利益界定学说，同时借鉴相应域外经验，提出我国行政执法中公共利益的界定标准应当遵循：紧密相关性标准、价值位阶标准、非排他性标准和原有利益不减损标准。
关键词：土地征收；公共利益；界定标准
一、中外学界对于公共利益的主要观点及困境
公共利益是法学领域内的重要问题，虽然启蒙思想家们强调“私有财产神圣不可侵犯”，但由于公共利益的普惠性使得尽管其是限制个人利益的存在但仍得到承认和保护。然而，正如圣·奥古斯都（St. Augustus）在定义时间是什么时所说：“什么是时间？若无人问我，我便知道；若有人问我，我便不知道。”公共利益由于其高度的抽象性、范围的不确定性以及历史特殊性等原因成为了又一个“普洛透斯的脸”，始终未能形成一个统一、明确的概念。保护公共利益是法律的任务之一，为此，古今中外的法学学者们对公共利益的界定都进行了不懈的探索。根据笔者归纳，主要观点如下：
（一）否定公共利益的存在
在一些学者看来，如果说公共利益独立于个人利益而存在，公共利益的受益者又必须落实到具体个人，因此不存在超验的所谓公共利益。持这种观点的学者如公共选择派代表人物布坎南大法官就明确拒绝“公共利益”是一个独立的概念。他引述了本特利的一段话：“……我们可以硬扯进这种‘社会整体’，而这样我们就越出了社会科学的领域。通常，在检验这种‘社会整体’时，我们会发现，那不过是由谈论它的人所代表的、并被提升为一个社会的普遍要求之托辞的群体趋向或要求而已；因此，这就真的揭穿了它自己权利要求的虚伪性。因为如果它真是社会整体的这么一种普遍的包罗一切的利益，那么它就应当是一个已经确知的条件，而绝不是称之为社会整体之利益的人所讨论的一个主题……”
公共利益否定說从某种角度说有一定的合理性，但无论如何，公共利益的客观存在体现在环境保护、食品安全、税收征收、弱势群体保护等方面已是不争的事实，公共利益的存在和保护不仅关系到公共秩序的维护更关系到个人利益的行使界限。因此，承认公共利益并为其寻求合理的界定标准才是正确的思路。
（二）认为公共利益是这个社会中所有人的个人利益的总和
持这种观点的代表人物是边沁（Jeremy Bentham），他认为：“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益的总和，不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便毫无意义。”正是基于这个观点，边沁认为：个人利益是公共利益的前提和基础，国家不仅不能损害个人利益去发展公共利益，相反，国家的目的就是最大程度的实现公共利益，进而实现“最大多数人的幸福。”持这种观点的还有美国思想家托马斯·潘恩（Thomas Paine），他主张“公共利益不是一个与个人利益相对立的术语；相反，公共利益是每个个人利益的总和。它是所有人的利益，因为它是每个人的利益；因为正如社会是每个人的总和，公共利益也是这些个人利益的总和。”
这种理论借助数学的手段计算法律中的利益，是值得肯定的地方；并且，私人利益总和说反应了对个人利益本位的推崇，是资本主义私权神圣理念的结果，有一定的科学性，但也不能不看到，这种观点中提到的“总和”的确定无疑面临着难以界定的困境，因此，该种观点被后人批判地继承。例如，有学者从整体的角度来定义公共利益，如王景斌教授认为：“公共利益是指超越了个体范围、为社会之全体或多数人所享有的利益。”还有学者指出，公共利益不是个人利益的简单相加，而是个人利益的有机总和，这种总和既过滤掉了个人利益中的任意性、偶然性等因素，同时，又综合并放大了其中的合理性、必然性和普遍性的成分，使其成为一种普遍合理的利益，成为政府行为的目标和价值导向。
（三）从公共利益的内容入手对公共利益进行描述
由于公共利益的高度抽象性，越来越多的学者认识到单靠以往那种下定义的方式去界定公共利益注定困难重重，于是从公共利益的内容入手，企图对公共利益进行描述。如，有学者认为，公共产品就是公共利益的载体，可以借鉴经济学的成果。从公共产品角度界定公共利益就使得公共利益的判断具有可操作性。有的学者认为公共利益应该是一个三位一体的概念，包括经济要素、伦理要素和制度要素，同时根据个案情况对这三个要素进行侧重。有的学者根据公共利益形成的条件、载体和途径，将公共利益分为三个部分：集结性公共利益、互惠交换性公共利益和补偿协调性公共利益，它是在部分利益让渡过程中形成的公共利益。还有学者认为公共利益存在着不同的层次，有的学者将其分为两层，第一层为社会公共利益，即为社会全部或者部分成员所享有的利益，第二次是国家利益。有的学者按高低层次划分为：全人类公共利益、国民公共利益、区域公共利益和基层公共利益。
对公共利益内容的描述是意图将公共利益具体化以期克服公共利益抽象性特征的有益尝试，特别是“公共产品说”以西方经济学理论为启迪，将公共利益以公共产品形式为载体表现出来，有助于更好廓清公共利益的样貌。但是，不得不说，上述观点的缺点仍不可忽视。例如，“层次说”虽然划分了公共利益的层次但没有分清公共利益与国家利益、集体利益、社会利益之间的界限，并没有解决实际问题。“公共产品说”虽然概括出实践中公共利益的绝大部分表现形式，如：教育、文化、电力、水利、市政、环保、交通、体育、卫生、医疗等，但对另一种公共利益却无法适用，那就是全体人民在长期社会生活中形成并遵奉的道德标准和行为准则。这样的公共利益被私法所认可，我国《民法通则》条文对于民事法律行为生效要件的规定即为“不得违反法律及社会公共利益”，在我国，尊老爱幼、一夫一妻、男女平等等善良风俗即为公共利益，这些公共利益显然并不具备公共产品的性质，不存在某种产出，不是由政府或某种社会组织提供的，事实上，这些道德标准、行为准则恰符合哈耶克对公共利益的定义。他认为：“自由社会的共同福利或公共利益的概念，绝不可能定义为所要达到的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序”。因此，上述论断仍有局限性。 （四）从公共利益的特征入手揭示公共利益
公共利益的广泛性和开放发展性促使学者对公共利益的特征进行研究，形成了诸多有代表性的观点。包括三特征说，如，沈桥林博士认为，①公共利益之“公共”具有非排他性，②公共利益之“利益”具有主客观统一性，③公共利益本身具有相对性。刘晓欣教授认为公共利益之所以被称之为“公共利益”就在于其“公共性”，而要体现公共性则必须具有：①共享性或非排他性；②不可分割性，③供给具有普遍的外部效应。四特征说：如王景斌教授认为公共利益具有整体性、抽象性、相对性和历史性；五特征说：认为公共利益具有：内涵的公共性、抽象性、与政府关系的特殊性、非排他性和决策的相关性等五个特征。六特征说：代表人物为韩大元教授，他指出，公共利益的特征是：①公益性；②保护个人尊严的个体性；③目标性；④合理性；⑤对权利滥用的制约性；⑥补偿性。
对公共利益特征的概括有利于我们更好地认识公共利益，但通过上述特征描述，恰恰说明了公共利益的复杂性、抽象性、模糊性，现实中面临的急迫问题是如何将利用公共利益的不确定性而假冒之的地方利益、商业利益、政府部门利益剔除出去，这样的特征描述很难具有实用性；其次，这些特征概括的科学与否也有待商榷，如韩大元教授认为的“补偿性”其实并不是公共利益本身的性质，按照韩教授的论述实际上是指在公共利益实现之后对受损的个人利益进行补偿，是一种程序法的要求而非实体法的界定。
（五）从方法论角度入手
很多学者看到了界定公共利益的复杂性，认为一味的寻找一种完美的公共利益的定义无法摆脱困境，并且界定公共利益的最终目的还是保护公共利益，因此这些学者主张从方法论角度入手解决何为公共利益。他们认为公共利益的研究重点应从“概念导向”到“操作机制”，即从僵化地讨论“什么是公共利益”转向“怎样保护公共利益”对于界定公共利益的方法，学者同样形成了诸多有价值的观点。例如，有学者认为，公共利益界定的程序原则包括个人权利优位原则、平等协商原则、事先公平补偿原则、事后救济原则。笔者在查阅中发现，更多的学者将公共利益的界定方法具体化，主张通过立法、行政、司法三位一体，严格遵守调查、审查、信息公开、听证、论证和权利救济等程序规制，力求公共利益的界定在程序正义的保证下实现实体正义正当程序原则是法治社会的题中之义，有助于监督和防止公权力的滥用，保障公民权不受其侵害，公共利益的科学界定和有效保护离不开程序的价值，但无论是怎样严密的程序，无论程序的设置被增添多少道环节实际上仍必须按照公共利益本身的内涵、外延来界定，程序正义的独立价值无论有多么重要都不能偏废实体正义的价值，对集中于探讨界定公共利益应当遵循的程序和方法实际上是对公共利益本身是什么的回避。试想，如果实际上是虚假的公共利益，那么无论程序如何完美都是公共利益的虚化和权力的异化，而实践中这样的情况并不鲜见。
二、我国法律对土地征收中公共利益的规定审视及域外经验
似乎无论从什么角度来界定公共利益都存在着不可避免的弊端，但是法律保護公共利益的任务却并不因为其定义的模糊性和宽泛性就可以减弱，相反，因法律规定不完善导致的公共利益被滥用、人民权利被侵害的问题亟待解决，因此，必须重新审视法律对于公共利益的规定。同时，笔者认为，公共利益之所以难以界定很大程度上是因为学界希望通过一个一劳永逸的办法为不同法律语境下公共利益的概念和特征找到一条放之四海而皆准的金科玉律，而实践告诉我们这是不可能的，因为作为一个法律概念，公共利益同其他任何一个法律概念一样具有规范性，而这个规范性因不同法律规范社会生活的不同任务不同，故而，公共利益在不同的部门法中的概念、界定、研究方法也将不同，就如同“近亲属”的概念和范围在民法和刑法上就不一样，行政诉讼中的时效制度也不能完全参照民事诉讼中的时效制度，因此，公共利益的研究必须放在具体部门法的研究视角下，依据不同部门法的任务界定其标准，才能得出科学的答案。正如德国法学家魏德士所说：“任何能被解释和需要解释的法律概念都不再是日常用语意义上的概念，因此，不能按照日常的理解来解释这些概念，而必须根据法律确定的保护目的进行解释。”在实践中，政府的土地征收行为是涉及公共利益最多的领域，通过界定土地征收中公共利益的界定标准有助于为其他法律语境下的公共利益标准的研究提供启发，下文中，笔者将通过比较研究的方法，分析我国现行制定法对公共利益规定之不足。
（一）我国法律对土地征收的规定审视
在我国的法律体系中，公共利益是土地征收这一行政行为的原因，主要表现在：①《宪法》第10条第3款：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。②《土地管理法》第2条：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。③《城市房地产管理法》第19条：国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回。④《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。第8条：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：①国防和外交的需要；②由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；③由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；④由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；⑤由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；⑥法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
可以看到，我国法律法规对于公共利益的规定呈现模糊宽泛态势，且一般作为原则性的总则规定，缺乏操作性，尽管《国有土地上房屋征收与补偿条例》试图对公共利益做出列举式规定，但由于该《条例》的立法位阶较低且仅适用于地上房屋征收，对于其他类型的集体土地的征收行为并不直接适用，因此，我国法律对于公共利益的规定极不完善，而立法的空缺正是部分地方政府滥用公权，借公共利益之名侵害群众利益、破坏国家土地管理制度、危害国家土地安全的首要原因。 （二）域外法律对土地征收中公共利益的规定
1.美国土地征收中的公共利益
美国作为判例法国家对于“公共利益”这一概念的判定体现在议会的立法和法院的一系列判例中。美国联邦宪法第五修正案规定：“如未经公正补偿，私有财产不得为了公共用途（public use）而被征收。”美国土地征收案件中有两个判例对公共利益的解释极具启发。一是凯洛诉新伦敦市案，该案的价值在于，美国联邦最高法院最终将地方政府振兴萧条地区的经济的目的认定为出于“公共利益”的考虑，在这一前提下，尽管土地被征收后不会向公众开放、供公众使用也不影响征收行为的公益性，因为经济发展后受益的不是只“有利于特定部分的个人”，也不是为了个别私人。该案实际上突破了联邦宪法“公共使用”的限定，肯定了发展经济是保护公共利益的手段。二是美国辉瑞公司的案子，辉瑞公司要征地、拆房建制药厂，当地有居民认为房屋年代久远，反映了当地的历史和特点，拆除不符合公共利益。但地方政府认为征地、拆房建制药厂是符合公共利益的，可以为当地带来税收，增加就业等。后来，联邦最高法院确认其符合公共利益，其理由是“有利于增加就业机会、增加财政收入”、“公共利益是不特定多数人的利益，只要符合了本地不特定多数人的利益，就是符合公共利益的”。
2.日本和我国台湾地区法律对土地征收中公共利益的规定
和美国法院广泛行使司法审查权界定和拓展公共利益的内涵和外延不同，日本和我国台湾地区的立法都采取列举的方式将公共利益的范围进行了具体化以限定行政机关的自由裁量。日本《土地收用法》第3条规定，“可以征收或征用土地的具备公共利益的事业，应当是符合下列各号的任何一种”，继而列举了49项内容，主要包括提供给公共使用的设施（道路等），为公众服务的设施（水道、电网等），确保公众安全的设施（防火设施等），或行政机关的办公用房。我国台湾地区“《土地征收条例》”第3条也将“公益需要”作如下列举：国防、交通、公用、水利、公共卫生及环境保护、政府机关、地方自治机关及其他公共建筑、教育、学术及文化事业、社会福利事业、国营事业和其他依法得征收土地之事业。台湾的“《土地征收条例》”是由立法机关制定。公共利益的宽泛性、模糊性、变动性使得通过法条的具体化更能明确其范围和表现形式，对同为成文法的我国大陆立法具有借鉴意义。
三、土地征收中公共利益界定的逻辑演绎
（一）作为不确定法律概念的公共利益在土地征收中确定之可能
法律概念是构成法最基本的要素，对法律的应用必须以法律概念为起点。正如博登海默所说：“概念乃解决问题所必须，必不可少的工具，没有限定的专门概念，我们便不能清楚地、理智地思考法律问题，没有概念我们便无法将我们对法律的思考转变为语言，也无法以一种易懂明了的方式把这些思考传给他人，我们试图完全摒弃概念，那么整个法律大厦将化为灰烬。”公共利益是典型的不确定法律概念。不确定法律概念是指未明确表达而具有流动的特征之法律概念，其包含一个确定的概念核心以及一个多多少少广泛不清的概念外围。此种不明确的概念，多见于法规之构成要件层面，亦有见于法规之法律效果层面。内容宽泛、不明确、因时因地而变动是公共利益的主要特征，然而，公共利益确定之难并不等于其无法确定，正如前文所述，公共利益之确定必须结合具体的部门法，就本文研讨之对象土地征收中的公共利益而言，對其进行清晰明确的界定有着极大的可能性。土地是典型的不动产，有着不动产属性，因此，笔者认为，首先，土地征收中公共利益的界定主体是固定的。根据我国《土地管理法》的规定，我国土地的征收需要经过审批程序，审批主体为国务院和省、自治区、直辖市人民政府，征收实施主体为由县级以上地方人民政府。征收主体的确定实际上意味着确定了征收土地的位置、面积和价值。其次，政府对征收理由的解释必须是明确的。不同的政府在征收土地时无论其对“公共利益”采取何种解释，其解释都能被具体化——或是为发展经济或是为发展教育——无法被具体化的申请明显得不到审批，即使是假冒公共利益谋取私利也需要将具体理由说明，只有将征收理由说明才能判断是否符合公共利益。再次，土地征收后的受益益主体是明确的。我国土地公有制使得我国土地征收的对象为集体所有土地，而集体成员是人员可查、数额固定的， 因此，土地征收中的公共利益不同于修建公路桥梁、河流改道、军队国防建设中的公共利益，它所涉及的利益受益主体在很多情况下基本上就等同于被征收土地原属集体所有居民，利益内容中的很大部分正是这些居民的个人利益。最后，土地被征收后的实际使用人是明确的。无论是土地征收后是用来建设政府办公用房、学校、医院、工业园区还是将其商业化，最终的实际使用人都是明确的，这些实际使用人正是土地原有价值的继受人，他们和原集体居民构成了利益天平的两端。
（二）对土地征收中公共利益的界定应当有合乎逻辑的“牵线搭桥”
各国政府在做出土地征收行为之前都要对征收之理由是否符合公共利益做出裁量。根据上文所述域外立法经验和我国的规定可以发现，符合公共利益的征收目的基本上均为发展经济、保障民生、提升当地居民的生活水平；分析相关法院判例也可发现，法官在判定征收行为的目的是否是公共利益时也是运用了在征收行为与公共利益之间进行“牵线搭桥”的逻辑思维，即从不同的角度论证征收的目的与公共利益存在着合乎常理的联系：“征收行为”和“公共利益”之间应当是充分且必要的逻辑关系。其形式逻辑推理如下：
充分条件关系：只要实施征收行为就能实现公共利益
必要条件关系：只有实施征收行为才能实现公共利益
“公共利益”作为一个概念，本身就有内涵和外延两个部分，且内涵小，外延大，这正是造成对“公共利益”理解不一的原因，因此，在土地征收时无论做扩大解释还是限缩解释都必须符合“公共利益”概念的基本内涵，如若不能，则该利益并非公共利益。而在确定“公共利益”的基本内涵时，笔者认为，政府土地征收行为要保障利益实际上来源于《宪法》中保障的公民基本权利，例如，我国《宪法》第42条规定，国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇；第45条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业；第46条规定，中华人民共和国公民有受教育的权利和义务等。一国法律是以宪法为母法构成的法律体系，依法行政首要为依宪行政，政府在土地征收过程中只能以《宪法》规定的基本权利为“公共利益”的概念内涵，所要界定的利益只有在公民基本权利的合理涵射范围内才能界定为公共利益，反之，若与公民基本权利的实现相距太远则不能称之为“公共利益”。例如，某贫困县政府为建设办公楼而进行的土地征收行为就因其保障的利益与公民基本权利相距太远而不能认定为“公共利益”。 （三）界定公共利益必须遵循个案审查原则
政府在征收土地时虽都为保障公共利益，但不同的征收行为都有其特殊性。因此，不同的政府在做出征收行为之前必须就不同的公共利益表现形式，遵循个案审查原则，进行有针对性的利益衡量，通过正当程序，将其所言之公共利益与因征收行为而被剥夺的原有利益在论证、听证、协调、斡旋等程序中细致分析比较，避免政府在征收土地时以公共利益概念的模糊性特征为掩护，从而实现征收行为的个案公正。
四、土地征收中公共利益的界定标准
公共利益是土地征收的法定要件，我国土地征收失范的首要原因在于现行法律缺乏对公共利益的明确界定标准，而学理上对界定标准的讨论又各自存在弊端，对此，笔者依据前一部分的邏辑结论，就土地征收中界定公共利益所必需依据的标准提出以下几点看法。
（一）紧密联系标准
如前所述，政府在做出征收行为之前必须论证征收行为与公共利益之间存在“充分且必要”的联系，因此，笔者认为，界定土地征收中的公共利益必须依据紧密联系标准：①征收行为对公共利益的影响力必须是客观的，征收行为能够带来切实的公共利益而非政府之假言而无法兑现。②征收行为对公共利益的保护必须是直接必然的而非间接偶然的，如若政府征收土地是为修建高尔夫球场，尽管也能增加附近居民收入，但这种增加只具有偶然性和附带性，不符合紧密联系标准。
（二）价值位阶标准
有权利冲突就必有权利位阶， 权利位阶是解决（基础）权利冲突的必然措施。政府作出土地征收行为的过程也就是利益衡量的过程，而衡量利益的依据则在于不同利益的价值大小、高低、轻重，在法律上不同性质的利益位于法律确认和保障的不同位阶，因此，土地征收中公共利益的界定必须比较征收行为所涉及的各种不同利益的价值，只有在要实现的利益大于被侵害的利益时才可界定为公共利益。对此，笔者认为存在“质”的标准和“量”的标准。就“质”的标准而言，作为公民基本权利的生命权、健康权、身体权的位阶高于财产权；当生存权保证时发展权高于生存权，当生存权受限时生存权高于发展权。据此，若征收土地是为建设可能造成当地环境污染且不具备恢复治理能力的重大化工企业则征收后将侵害当地居民的生命健康，则不能以公共利益为由进行土地征收；若征收土地是为了建设学校、医院、图书馆，保障当地居民受教育权，改善居民生活环境，提高居民生活质量，则可以公共利益为由进行土地征收。就“量”的标准而言，大多数人权利的位阶高于少部分人权利的位阶，转化成生产值后总数大的高于总数小的。据此，若征收土地仅为政府或其他个人单独使用，排斥大多数人的权利获取，则不能以公共利益为由征收；若土地征收所为经济建设的产值明显小于土地原先的产值，同样不能进行土地征收，例如，某政府征收土地构建厂房但实际并不存在任何商家入驻投产使用，则不能认定为公共利益。
（三）非排他性标准
在我国的土地公有制度下，政府征收的对象为集体所有土地，本就具有公共性，收归国有后只能使其公共性有所增加而非递减，事实上，实践中滥用公共利益的情形正是消除其公共性而使其成为小部分人的私利，因此，尽管笔者在前文第一部分中认为将“公共利益”直接界定为“公共产品”仍有缺陷，但笔者同样认为这种无法周延的情形是存在于当公共利益成为公序良俗的代名词时，界定公共利益还应当秉持具体个案中公共利益所属的部门法精神，因此，以土地征收为背景界定公共利益是可以借鉴经济学中“公共产品”的性质，必须以非排他性为标准。非排他性的核心在于某一些人的消费无法排斥其他人的消费。作为土地征收要件的公共利益，其利益惠及面应当是包括原集体成员在内的本级政府所在地的所有居民。之所以称之为“利益惠及面”是因为当土地征收后用来构建公共基础设施只是公共利益的表现形式之一，公共利益并不完全等同于公共产品，当征收土地建设工业园和进行房地产开发是为了增加居民收入，提升经济发展时，尽管产权性质使得工业园和住宅小区本身有了排他性，但是本地区的总体收益得到了提高，此时仍符合公共利益的非排他性。纵观我国和世界范围内的土地征收案例，尽管这种情况下的公共利益和商业利益发生混同，但仍被司法所容忍。
（四）原有利益不减损原则
国家的土地征收行为之所以能够突破自资产阶级革命胜利以来所确立的“私有财产神圣不可侵犯”其言下之意就在于承认了公共利益的价值大于私有利益。不同于其他语境下的公共利益，土地征收中的“利益”因土地本身的生产资料属性完全具有转化为可以货币形式表达的经济收益，按照这个逻辑必然意味着国家通过土地征收保障的公共利益必须能够让公民在土地被征收后获得较征收前更多的经济收益，因此，在界定土地征收中的公共利益过程中必须依照“原有利益不减损”标准，即：
土地征收后公共利益的实现≥原有利益。
此标准的理论基础来源于民法中的预期利益，在土地征收之前，政府和当地群众都对公共利益享有期待权，若土地征收后会导致期待权无法得到满足，造成利益贬损则不能界定为公共利益。此标准试图将公共利益可计量化，原因在于实践中某些以公共利益为名的公益事业由于其服务价格过高实际上不能为一般民众所享用，例如，某地以公共利益为名建设医院、学校、养老院，但项目建成后收费标准贵族化，成为只有当地权贵富商等少数人才能享有的特权，大多数群众被拒之门外，甚至必须花更多的代价去其他地方就医、入学。这种征地行为虽以公共利益为名建设形式上符合法条规定的设施，但仍不能将征地目的界定为公共利益，相反，这恰恰是对公共利益的垄断，造成了原有利益的减损。
参考文献：
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[14]参见王景斌：《论公共利益之界定——一个公法学基石性范畴的法理学分析》[J]，载法制与社会发展，2005年第1期
[15]参见沈荣华、汪瑜、韩若铭：《论公共利益的法律的边界》[J]，载江苏行政学院学报2004年第6期
[16]参见韩大元：《宪法文本中“公共利益”的规范分析》[J].载法学论坛2005年第1期
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[21]黄宇骁：日本土地征收法制实践及对我国的启示——一以公共利益与损失补偿为中心，载《环球法律评论》，2015年第4期
[22]博登海默：《法理学：法哲学与法律方法》[M]，中国政法大学出版社，1999年版486页
[23]翁岳生：《论“不确定法律概念”与行政裁量之关系》[C]，行政法与现代法治国家.台北：台湾祥新印刷有限公司，1989年版87页
[24]〔韩〕权宁星：基本权利的竞合与冲突，[J]外国法译评， 1996年第4期.
注：本文系安徽省社科院青年课题项目。
关键词：土地征收；公共利益；界定标准
一、中外学界对于公共利益的主要观点及困境
公共利益是法学领域内的重要问题，虽然启蒙思想家们强调“私有财产神圣不可侵犯”，但由于公共利益的普惠性使得尽管其是限制个人利益的存在但仍得到承认和保护。然而，正如圣·奥古斯都（St. Augustus）在定义时间是什么时所说：“什么是时间？若无人问我，我便知道；若有人问我，我便不知道。”公共利益由于其高度的抽象性、范围的不确定性以及历史特殊性等原因成为了又一个“普洛透斯的脸”，始终未能形成一个统一、明确的概念。保护公共利益是法律的任务之一，为此，古今中外的法学学者们对公共利益的界定都进行了不懈的探索。根据笔者归纳，主要观点如下：
（一）否定公共利益的存在
在一些学者看来，如果说公共利益独立于个人利益而存在，公共利益的受益者又必须落实到具体个人，因此不存在超验的所谓公共利益。持这种观点的学者如公共选择派代表人物布坎南大法官就明确拒绝“公共利益”是一个独立的概念。他引述了本特利的一段话：“……我们可以硬扯进这种‘社会整体’，而这样我们就越出了社会科学的领域。通常，在检验这种‘社会整体’时，我们会发现，那不过是由谈论它的人所代表的、并被提升为一个社会的普遍要求之托辞的群体趋向或要求而已；因此，这就真的揭穿了它自己权利要求的虚伪性。因为如果它真是社会整体的这么一种普遍的包罗一切的利益，那么它就应当是一个已经确知的条件，而绝不是称之为社会整体之利益的人所讨论的一个主题……”
公共利益否定說从某种角度说有一定的合理性，但无论如何，公共利益的客观存在体现在环境保护、食品安全、税收征收、弱势群体保护等方面已是不争的事实，公共利益的存在和保护不仅关系到公共秩序的维护更关系到个人利益的行使界限。因此，承认公共利益并为其寻求合理的界定标准才是正确的思路。
（二）认为公共利益是这个社会中所有人的个人利益的总和
持这种观点的代表人物是边沁（Jeremy Bentham），他认为：“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益的总和，不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便毫无意义。”正是基于这个观点，边沁认为：个人利益是公共利益的前提和基础，国家不仅不能损害个人利益去发展公共利益，相反，国家的目的就是最大程度的实现公共利益，进而实现“最大多数人的幸福。”持这种观点的还有美国思想家托马斯·潘恩（Thomas Paine），他主张“公共利益不是一个与个人利益相对立的术语；相反，公共利益是每个个人利益的总和。它是所有人的利益，因为它是每个人的利益；因为正如社会是每个人的总和，公共利益也是这些个人利益的总和。”
这种理论借助数学的手段计算法律中的利益，是值得肯定的地方；并且，私人利益总和说反应了对个人利益本位的推崇，是资本主义私权神圣理念的结果，有一定的科学性，但也不能不看到，这种观点中提到的“总和”的确定无疑面临着难以界定的困境，因此，该种观点被后人批判地继承。例如，有学者从整体的角度来定义公共利益，如王景斌教授认为：“公共利益是指超越了个体范围、为社会之全体或多数人所享有的利益。”还有学者指出，公共利益不是个人利益的简单相加，而是个人利益的有机总和，这种总和既过滤掉了个人利益中的任意性、偶然性等因素，同时，又综合并放大了其中的合理性、必然性和普遍性的成分，使其成为一种普遍合理的利益，成为政府行为的目标和价值导向。
（三）从公共利益的内容入手对公共利益进行描述
由于公共利益的高度抽象性，越来越多的学者认识到单靠以往那种下定义的方式去界定公共利益注定困难重重，于是从公共利益的内容入手，企图对公共利益进行描述。如，有学者认为，公共产品就是公共利益的载体，可以借鉴经济学的成果。从公共产品角度界定公共利益就使得公共利益的判断具有可操作性。有的学者认为公共利益应该是一个三位一体的概念，包括经济要素、伦理要素和制度要素，同时根据个案情况对这三个要素进行侧重。有的学者根据公共利益形成的条件、载体和途径，将公共利益分为三个部分：集结性公共利益、互惠交换性公共利益和补偿协调性公共利益，它是在部分利益让渡过程中形成的公共利益。还有学者认为公共利益存在着不同的层次，有的学者将其分为两层，第一层为社会公共利益，即为社会全部或者部分成员所享有的利益，第二次是国家利益。有的学者按高低层次划分为：全人类公共利益、国民公共利益、区域公共利益和基层公共利益。
对公共利益内容的描述是意图将公共利益具体化以期克服公共利益抽象性特征的有益尝试，特别是“公共产品说”以西方经济学理论为启迪，将公共利益以公共产品形式为载体表现出来，有助于更好廓清公共利益的样貌。但是，不得不说，上述观点的缺点仍不可忽视。例如，“层次说”虽然划分了公共利益的层次但没有分清公共利益与国家利益、集体利益、社会利益之间的界限，并没有解决实际问题。“公共产品说”虽然概括出实践中公共利益的绝大部分表现形式，如：教育、文化、电力、水利、市政、环保、交通、体育、卫生、医疗等，但对另一种公共利益却无法适用，那就是全体人民在长期社会生活中形成并遵奉的道德标准和行为准则。这样的公共利益被私法所认可，我国《民法通则》条文对于民事法律行为生效要件的规定即为“不得违反法律及社会公共利益”，在我国，尊老爱幼、一夫一妻、男女平等等善良风俗即为公共利益，这些公共利益显然并不具备公共产品的性质，不存在某种产出，不是由政府或某种社会组织提供的，事实上，这些道德标准、行为准则恰符合哈耶克对公共利益的定义。他认为：“自由社会的共同福利或公共利益的概念，绝不可能定义为所要达到的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序”。因此，上述论断仍有局限性。 （四）从公共利益的特征入手揭示公共利益
公共利益的广泛性和开放发展性促使学者对公共利益的特征进行研究，形成了诸多有代表性的观点。包括三特征说，如，沈桥林博士认为，①公共利益之“公共”具有非排他性，②公共利益之“利益”具有主客观统一性，③公共利益本身具有相对性。刘晓欣教授认为公共利益之所以被称之为“公共利益”就在于其“公共性”，而要体现公共性则必须具有：①共享性或非排他性；②不可分割性，③供给具有普遍的外部效应。四特征说：如王景斌教授认为公共利益具有整体性、抽象性、相对性和历史性；五特征说：认为公共利益具有：内涵的公共性、抽象性、与政府关系的特殊性、非排他性和决策的相关性等五个特征。六特征说：代表人物为韩大元教授，他指出，公共利益的特征是：①公益性；②保护个人尊严的个体性；③目标性；④合理性；⑤对权利滥用的制约性；⑥补偿性。
对公共利益特征的概括有利于我们更好地认识公共利益，但通过上述特征描述，恰恰说明了公共利益的复杂性、抽象性、模糊性，现实中面临的急迫问题是如何将利用公共利益的不确定性而假冒之的地方利益、商业利益、政府部门利益剔除出去，这样的特征描述很难具有实用性；其次，这些特征概括的科学与否也有待商榷，如韩大元教授认为的“补偿性”其实并不是公共利益本身的性质，按照韩教授的论述实际上是指在公共利益实现之后对受损的个人利益进行补偿，是一种程序法的要求而非实体法的界定。
（五）从方法论角度入手
很多学者看到了界定公共利益的复杂性，认为一味的寻找一种完美的公共利益的定义无法摆脱困境，并且界定公共利益的最终目的还是保护公共利益，因此这些学者主张从方法论角度入手解决何为公共利益。他们认为公共利益的研究重点应从“概念导向”到“操作机制”，即从僵化地讨论“什么是公共利益”转向“怎样保护公共利益”对于界定公共利益的方法，学者同样形成了诸多有价值的观点。例如，有学者认为，公共利益界定的程序原则包括个人权利优位原则、平等协商原则、事先公平补偿原则、事后救济原则。笔者在查阅中发现，更多的学者将公共利益的界定方法具体化，主张通过立法、行政、司法三位一体，严格遵守调查、审查、信息公开、听证、论证和权利救济等程序规制，力求公共利益的界定在程序正义的保证下实现实体正义正当程序原则是法治社会的题中之义，有助于监督和防止公权力的滥用，保障公民权不受其侵害，公共利益的科学界定和有效保护离不开程序的价值，但无论是怎样严密的程序，无论程序的设置被增添多少道环节实际上仍必须按照公共利益本身的内涵、外延来界定，程序正义的独立价值无论有多么重要都不能偏废实体正义的价值，对集中于探讨界定公共利益应当遵循的程序和方法实际上是对公共利益本身是什么的回避。试想，如果实际上是虚假的公共利益，那么无论程序如何完美都是公共利益的虚化和权力的异化，而实践中这样的情况并不鲜见。
二、我国法律对土地征收中公共利益的规定审视及域外经验
似乎无论从什么角度来界定公共利益都存在着不可避免的弊端，但是法律保護公共利益的任务却并不因为其定义的模糊性和宽泛性就可以减弱，相反，因法律规定不完善导致的公共利益被滥用、人民权利被侵害的问题亟待解决，因此，必须重新审视法律对于公共利益的规定。同时，笔者认为，公共利益之所以难以界定很大程度上是因为学界希望通过一个一劳永逸的办法为不同法律语境下公共利益的概念和特征找到一条放之四海而皆准的金科玉律，而实践告诉我们这是不可能的，因为作为一个法律概念，公共利益同其他任何一个法律概念一样具有规范性，而这个规范性因不同法律规范社会生活的不同任务不同，故而，公共利益在不同的部门法中的概念、界定、研究方法也将不同，就如同“近亲属”的概念和范围在民法和刑法上就不一样，行政诉讼中的时效制度也不能完全参照民事诉讼中的时效制度，因此，公共利益的研究必须放在具体部门法的研究视角下，依据不同部门法的任务界定其标准，才能得出科学的答案。正如德国法学家魏德士所说：“任何能被解释和需要解释的法律概念都不再是日常用语意义上的概念，因此，不能按照日常的理解来解释这些概念，而必须根据法律确定的保护目的进行解释。”在实践中，政府的土地征收行为是涉及公共利益最多的领域，通过界定土地征收中公共利益的界定标准有助于为其他法律语境下的公共利益标准的研究提供启发，下文中，笔者将通过比较研究的方法，分析我国现行制定法对公共利益规定之不足。
（一）我国法律对土地征收的规定审视
在我国的法律体系中，公共利益是土地征收这一行政行为的原因，主要表现在：①《宪法》第10条第3款：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。②《土地管理法》第2条：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。③《城市房地产管理法》第19条：国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回。④《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。第8条：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：①国防和外交的需要；②由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；③由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；④由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；⑤由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；⑥法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
可以看到，我国法律法规对于公共利益的规定呈现模糊宽泛态势，且一般作为原则性的总则规定，缺乏操作性，尽管《国有土地上房屋征收与补偿条例》试图对公共利益做出列举式规定，但由于该《条例》的立法位阶较低且仅适用于地上房屋征收，对于其他类型的集体土地的征收行为并不直接适用，因此，我国法律对于公共利益的规定极不完善，而立法的空缺正是部分地方政府滥用公权，借公共利益之名侵害群众利益、破坏国家土地管理制度、危害国家土地安全的首要原因。 （二）域外法律对土地征收中公共利益的规定
1.美国土地征收中的公共利益
美国作为判例法国家对于“公共利益”这一概念的判定体现在议会的立法和法院的一系列判例中。美国联邦宪法第五修正案规定：“如未经公正补偿，私有财产不得为了公共用途（public use）而被征收。”美国土地征收案件中有两个判例对公共利益的解释极具启发。一是凯洛诉新伦敦市案，该案的价值在于，美国联邦最高法院最终将地方政府振兴萧条地区的经济的目的认定为出于“公共利益”的考虑，在这一前提下，尽管土地被征收后不会向公众开放、供公众使用也不影响征收行为的公益性，因为经济发展后受益的不是只“有利于特定部分的个人”，也不是为了个别私人。该案实际上突破了联邦宪法“公共使用”的限定，肯定了发展经济是保护公共利益的手段。二是美国辉瑞公司的案子，辉瑞公司要征地、拆房建制药厂，当地有居民认为房屋年代久远，反映了当地的历史和特点，拆除不符合公共利益。但地方政府认为征地、拆房建制药厂是符合公共利益的，可以为当地带来税收，增加就业等。后来，联邦最高法院确认其符合公共利益，其理由是“有利于增加就业机会、增加财政收入”、“公共利益是不特定多数人的利益，只要符合了本地不特定多数人的利益，就是符合公共利益的”。
2.日本和我国台湾地区法律对土地征收中公共利益的规定
和美国法院广泛行使司法审查权界定和拓展公共利益的内涵和外延不同，日本和我国台湾地区的立法都采取列举的方式将公共利益的范围进行了具体化以限定行政机关的自由裁量。日本《土地收用法》第3条规定，“可以征收或征用土地的具备公共利益的事业，应当是符合下列各号的任何一种”，继而列举了49项内容，主要包括提供给公共使用的设施（道路等），为公众服务的设施（水道、电网等），确保公众安全的设施（防火设施等），或行政机关的办公用房。我国台湾地区“《土地征收条例》”第3条也将“公益需要”作如下列举：国防、交通、公用、水利、公共卫生及环境保护、政府机关、地方自治机关及其他公共建筑、教育、学术及文化事业、社会福利事业、国营事业和其他依法得征收土地之事业。台湾的“《土地征收条例》”是由立法机关制定。公共利益的宽泛性、模糊性、变动性使得通过法条的具体化更能明确其范围和表现形式，对同为成文法的我国大陆立法具有借鉴意义。
三、土地征收中公共利益界定的逻辑演绎
（一）作为不确定法律概念的公共利益在土地征收中确定之可能
法律概念是构成法最基本的要素，对法律的应用必须以法律概念为起点。正如博登海默所说：“概念乃解决问题所必须，必不可少的工具，没有限定的专门概念，我们便不能清楚地、理智地思考法律问题，没有概念我们便无法将我们对法律的思考转变为语言，也无法以一种易懂明了的方式把这些思考传给他人，我们试图完全摒弃概念，那么整个法律大厦将化为灰烬。”公共利益是典型的不确定法律概念。不确定法律概念是指未明确表达而具有流动的特征之法律概念，其包含一个确定的概念核心以及一个多多少少广泛不清的概念外围。此种不明确的概念，多见于法规之构成要件层面，亦有见于法规之法律效果层面。内容宽泛、不明确、因时因地而变动是公共利益的主要特征，然而，公共利益确定之难并不等于其无法确定，正如前文所述，公共利益之确定必须结合具体的部门法，就本文研讨之对象土地征收中的公共利益而言，對其进行清晰明确的界定有着极大的可能性。土地是典型的不动产，有着不动产属性，因此，笔者认为，首先，土地征收中公共利益的界定主体是固定的。根据我国《土地管理法》的规定，我国土地的征收需要经过审批程序，审批主体为国务院和省、自治区、直辖市人民政府，征收实施主体为由县级以上地方人民政府。征收主体的确定实际上意味着确定了征收土地的位置、面积和价值。其次，政府对征收理由的解释必须是明确的。不同的政府在征收土地时无论其对“公共利益”采取何种解释，其解释都能被具体化——或是为发展经济或是为发展教育——无法被具体化的申请明显得不到审批，即使是假冒公共利益谋取私利也需要将具体理由说明，只有将征收理由说明才能判断是否符合公共利益。再次，土地征收后的受益益主体是明确的。我国土地公有制使得我国土地征收的对象为集体所有土地，而集体成员是人员可查、数额固定的， 因此，土地征收中的公共利益不同于修建公路桥梁、河流改道、军队国防建设中的公共利益，它所涉及的利益受益主体在很多情况下基本上就等同于被征收土地原属集体所有居民，利益内容中的很大部分正是这些居民的个人利益。最后，土地被征收后的实际使用人是明确的。无论是土地征收后是用来建设政府办公用房、学校、医院、工业园区还是将其商业化，最终的实际使用人都是明确的，这些实际使用人正是土地原有价值的继受人，他们和原集体居民构成了利益天平的两端。
（二）对土地征收中公共利益的界定应当有合乎逻辑的“牵线搭桥”
各国政府在做出土地征收行为之前都要对征收之理由是否符合公共利益做出裁量。根据上文所述域外立法经验和我国的规定可以发现，符合公共利益的征收目的基本上均为发展经济、保障民生、提升当地居民的生活水平；分析相关法院判例也可发现，法官在判定征收行为的目的是否是公共利益时也是运用了在征收行为与公共利益之间进行“牵线搭桥”的逻辑思维，即从不同的角度论证征收的目的与公共利益存在着合乎常理的联系：“征收行为”和“公共利益”之间应当是充分且必要的逻辑关系。其形式逻辑推理如下：
充分条件关系：只要实施征收行为就能实现公共利益
必要条件关系：只有实施征收行为才能实现公共利益
“公共利益”作为一个概念，本身就有内涵和外延两个部分，且内涵小，外延大，这正是造成对“公共利益”理解不一的原因，因此，在土地征收时无论做扩大解释还是限缩解释都必须符合“公共利益”概念的基本内涵，如若不能，则该利益并非公共利益。而在确定“公共利益”的基本内涵时，笔者认为，政府土地征收行为要保障利益实际上来源于《宪法》中保障的公民基本权利，例如，我国《宪法》第42条规定，国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇；第45条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业；第46条规定，中华人民共和国公民有受教育的权利和义务等。一国法律是以宪法为母法构成的法律体系，依法行政首要为依宪行政，政府在土地征收过程中只能以《宪法》规定的基本权利为“公共利益”的概念内涵，所要界定的利益只有在公民基本权利的合理涵射范围内才能界定为公共利益，反之，若与公民基本权利的实现相距太远则不能称之为“公共利益”。例如，某贫困县政府为建设办公楼而进行的土地征收行为就因其保障的利益与公民基本权利相距太远而不能认定为“公共利益”。 （三）界定公共利益必须遵循个案审查原则
政府在征收土地时虽都为保障公共利益，但不同的征收行为都有其特殊性。因此，不同的政府在做出征收行为之前必须就不同的公共利益表现形式，遵循个案审查原则，进行有针对性的利益衡量，通过正当程序，将其所言之公共利益与因征收行为而被剥夺的原有利益在论证、听证、协调、斡旋等程序中细致分析比较，避免政府在征收土地时以公共利益概念的模糊性特征为掩护，从而实现征收行为的个案公正。
四、土地征收中公共利益的界定标准
公共利益是土地征收的法定要件，我国土地征收失范的首要原因在于现行法律缺乏对公共利益的明确界定标准，而学理上对界定标准的讨论又各自存在弊端，对此，笔者依据前一部分的邏辑结论，就土地征收中界定公共利益所必需依据的标准提出以下几点看法。
（一）紧密联系标准
如前所述，政府在做出征收行为之前必须论证征收行为与公共利益之间存在“充分且必要”的联系，因此，笔者认为，界定土地征收中的公共利益必须依据紧密联系标准：①征收行为对公共利益的影响力必须是客观的，征收行为能够带来切实的公共利益而非政府之假言而无法兑现。②征收行为对公共利益的保护必须是直接必然的而非间接偶然的，如若政府征收土地是为修建高尔夫球场，尽管也能增加附近居民收入，但这种增加只具有偶然性和附带性，不符合紧密联系标准。
（二）价值位阶标准
有权利冲突就必有权利位阶， 权利位阶是解决（基础）权利冲突的必然措施。政府作出土地征收行为的过程也就是利益衡量的过程，而衡量利益的依据则在于不同利益的价值大小、高低、轻重，在法律上不同性质的利益位于法律确认和保障的不同位阶，因此，土地征收中公共利益的界定必须比较征收行为所涉及的各种不同利益的价值，只有在要实现的利益大于被侵害的利益时才可界定为公共利益。对此，笔者认为存在“质”的标准和“量”的标准。就“质”的标准而言，作为公民基本权利的生命权、健康权、身体权的位阶高于财产权；当生存权保证时发展权高于生存权，当生存权受限时生存权高于发展权。据此，若征收土地是为建设可能造成当地环境污染且不具备恢复治理能力的重大化工企业则征收后将侵害当地居民的生命健康，则不能以公共利益为由进行土地征收；若征收土地是为了建设学校、医院、图书馆，保障当地居民受教育权，改善居民生活环境，提高居民生活质量，则可以公共利益为由进行土地征收。就“量”的标准而言，大多数人权利的位阶高于少部分人权利的位阶，转化成生产值后总数大的高于总数小的。据此，若征收土地仅为政府或其他个人单独使用，排斥大多数人的权利获取，则不能以公共利益为由征收；若土地征收所为经济建设的产值明显小于土地原先的产值，同样不能进行土地征收，例如，某政府征收土地构建厂房但实际并不存在任何商家入驻投产使用，则不能认定为公共利益。
（三）非排他性标准
在我国的土地公有制度下，政府征收的对象为集体所有土地，本就具有公共性，收归国有后只能使其公共性有所增加而非递减，事实上，实践中滥用公共利益的情形正是消除其公共性而使其成为小部分人的私利，因此，尽管笔者在前文第一部分中认为将“公共利益”直接界定为“公共产品”仍有缺陷，但笔者同样认为这种无法周延的情形是存在于当公共利益成为公序良俗的代名词时，界定公共利益还应当秉持具体个案中公共利益所属的部门法精神，因此，以土地征收为背景界定公共利益是可以借鉴经济学中“公共产品”的性质，必须以非排他性为标准。非排他性的核心在于某一些人的消费无法排斥其他人的消费。作为土地征收要件的公共利益，其利益惠及面应当是包括原集体成员在内的本级政府所在地的所有居民。之所以称之为“利益惠及面”是因为当土地征收后用来构建公共基础设施只是公共利益的表现形式之一，公共利益并不完全等同于公共产品，当征收土地建设工业园和进行房地产开发是为了增加居民收入，提升经济发展时，尽管产权性质使得工业园和住宅小区本身有了排他性，但是本地区的总体收益得到了提高，此时仍符合公共利益的非排他性。纵观我国和世界范围内的土地征收案例，尽管这种情况下的公共利益和商业利益发生混同，但仍被司法所容忍。
（四）原有利益不减损原则
国家的土地征收行为之所以能够突破自资产阶级革命胜利以来所确立的“私有财产神圣不可侵犯”其言下之意就在于承认了公共利益的价值大于私有利益。不同于其他语境下的公共利益，土地征收中的“利益”因土地本身的生产资料属性完全具有转化为可以货币形式表达的经济收益，按照这个逻辑必然意味着国家通过土地征收保障的公共利益必须能够让公民在土地被征收后获得较征收前更多的经济收益，因此，在界定土地征收中的公共利益过程中必须依照“原有利益不减损”标准，即：
土地征收后公共利益的实现≥原有利益。
此标准的理论基础来源于民法中的预期利益，在土地征收之前，政府和当地群众都对公共利益享有期待权，若土地征收后会导致期待权无法得到满足，造成利益贬损则不能界定为公共利益。此标准试图将公共利益可计量化，原因在于实践中某些以公共利益为名的公益事业由于其服务价格过高实际上不能为一般民众所享用，例如，某地以公共利益为名建设医院、学校、养老院，但项目建成后收费标准贵族化，成为只有当地权贵富商等少数人才能享有的特权，大多数群众被拒之门外，甚至必须花更多的代价去其他地方就医、入学。这种征地行为虽以公共利益为名建设形式上符合法条规定的设施，但仍不能将征地目的界定为公共利益，相反，这恰恰是对公共利益的垄断，造成了原有利益的减损。
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注：本文系安徽省社科院青年课题项目。