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摘 要：完善高校内部治理是当前教育改革的重点，信访工作作为内部治理的特殊方面，既可以反映群众诉求、化解矛盾，也可以促进公共政策更加科学民主。在总结高校信访工作的特点、意义以及工作的着力点的基础上，为完善高校内部治理，做好信访工作提供有价值的参考。
关键词：信访；高校；内部治理
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要推进教育领域综合改革，完善高校内部治理结构。当前，我国高校数量多、规模大、发展快，完善内部治理结构任务繁重。在高校内部各项事务中，如何處理来自师生及社会人员信访问题成为高校内部治理中的一个特殊方面。
2016年4月，习近平总书记就做好信访工作，妥善处理信访突出问题作出重要指示：各地各部门要加强风险研判，加强源头治理，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演变成信访突出问题[1]。为贯彻执行习近平总书记对信访工作的指示精神，高校除了要妥善接待、加强督办、着力化解矛盾以外，还要从完善内部治理结构的角度出发，找准信访工作着力点，做好信访案件的科学研判，总结规律、查找成因，充分发挥信访工作密切联系群众、反映民情民意的作用，形成群众意见与公共政策良性互动，避免信访问题由小变大、由简单变复杂、由平缓变激化，最终演变成影响校园安全的恶性事件。
当前高校信访工作的特点
1.数量大且呈上升趋势。以北京某市属综合性大学为例，近3年来信访案件数量一直处于高位，平均每年信访案件100件以上，300余人次，其中，教师信访约占40%，学生及家长信访约占50%，其他社会人员信访占10% 。经调查，从数据规律上看，很多高校近几年信访案件数量保持高位态势且逐年递增。一方面，因为网络时代，信息化技术应用广泛，使得信访渠道更加通畅，解决问题及办理反馈更加方便，技术上造成了信访量的增加；另一方面，社会经济形势变化迅速，受教育对象—“90后”更加追求个性化发展。社会对高校期望值越来越高，高校与企业等社会组织关系更加紧密，高等教育改革更加迅速，高校内部治理有待进一步完善等原因，结构上造成了信访量的增加。
2.涉访事项及人员构成多样化。高校信访问题主要集中于学生类：学业考核、教务管理、评优评奖；职工类：职称聘任、干部任用、干部违纪、干部作风；服务类：食堂、网络、宿舍、体育、图书等；管理类：科研、基建、房产、财务等，涉及日常管理的方方面面。信访对象以教师、学生为主，但值得注意的是，随着高等教育改革的不断深化和高校社会服务职能的不断加强，高校与社会各界的接触度进一步提高，这使得高校信访工作的对象不仅限于在校师生员工，校外人员也成为高校信访对象的群体，这种多元化趋势使得高校信访工作日趋复杂[2]。
3.信访问题成因复杂。造成高校信访问题的根源比较复杂，牵涉高校外部条件和内部条件两方面：前者主要是指社会环境，如受利益至上、过度维权、诚信缺失、有法不依、以闹求利等不良风气影响，社会企业或个人与高校发生矛盾时，不通过协商或法律手段，而通过信访、闹访等方式压迫高校，高校作为公益事业单位，往往在这类信访中处于被动地位；后者主要是指内部治理，如制度设计不太合理、利益分配偏颇、政策执行不公、私自违规操作、工作人员水平不高、态度不好、缺乏对师生尊重和关心以及受客观条件限制，无法满足服务对象的要求等原因。
4.社会影响大。高校是高学历、高层次人才聚集的地方，又站在创造知识、繁荣学术的前沿，师生人群的文化层次较高，他们的法律意识、民主意识、参政意识、维权意识、自我意识和自我维权的方法与手段远远高于一般社会群众[3]。同时，高校担负着立德树人、文化传承的重任，是学生形成世界观、人生观、价值观的关键时期，理应成为首善之地，社会的楷模。社会大众和媒体对高校高度关注，在网络时代，人人都是自媒体，高校信访问题一旦处理不好，易引发社会争议，造成不良的社会影响。
5.历史遗留问题解决难度大。我国高等教育为国家培养了大量人才，但客观上也遗留了一些问题。高校之间整合兼并带来的人事安排，福利房的分配及购买等，校办企业的人事、经济纠纷，后勤社会化所引发的岗位变动、工资待遇甚至还有干部身份认定等问题。这些问题属于历史遗留，大多时间久、跨度大，甚至有涉及的机关已经裁撤、当事人或知情人已经去世的情况，这类信访问题调查解决的难度极大，是积访、缠访的主要原因。
充分认识高校信访工作
1.信访工作是我党群众工作的一项优良传统。信访工作是中国特色社会治理的一部分，承载着公民政治参与和利益表达、权利救济和化解矛盾的重要功能。党的十七届四中全会特别提出“建立健全联系群众制度、创新联系群众方式、拓宽社情民意反映渠道，加强和改进信访工作，健全反腐倡廉网络举报和受理机制”的要求，因此高校要从政治高度重视和改进信访工作。
2.做好信访工作，促进形成全校齐心、社会与学校齐心的氛围。高校作为基层单位，人员多、事务杂，特别是在高等教育改革和发展的关键阶段，能够及时化解矛盾纠纷，保障师生合理诉求，为师生营造受尊重、心气顺的和谐氛围，对高校凝聚人心，促进发展尤为重要。因此，信访工作被摆在了较为突出的位置上。
3.信访工作是高校内部治理中的重要一环。建设现代大学制度是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》确立的一项任务，现代大学制度就是要建立科学民主的高校内部治理结构，在此结构下能够保障各利益群体的利益、权力边界清晰，促进和谐发展。因此，要实现高校公共政策与社情民意的良性互动。
近年来，随着国家对高等教育投入的加大，高校办学自主权的增强，以及社会对高校教学、科研、创新、内部治理等各方面要求的提高，有时会出现形势变化领先于政策和制度的调整，因此高校除了积极应对，还需建立起反思、协调、整合、监测、补救的机制，信访工作势必承担大量此类任务。 做好高校信访工作的着力点
1.重视形成各级联动的工作格局。信访工作不是办公室（信访办）能够单独做好的，必须搭建好全校的信访工作体系，形成办公室（信访办）接访、机关职能部门或院系承办、保卫部门保障安全的多部门联动机制。建立和完善校领导接访制度；重要信访案件校领导亲自过问、亲自督办；全校各二级部门主要负责人为信访第一责任人；信访接待专人专责；设立书记、校长信箱、投诉热线等举措保障信访渠道通畅。
2.建好台账。建立信访台账是指将信访案件登记编号，按要素分解，在一定时期内对日常信访工作内容进行记录的一种形式，它是对信访问题进行协调、调查、督办、质询、反馈的数据库，是对信访问题分析研究的基础。由于信访案件繁复程度不一，科学地将信访案件的要素提炼出来是建立台账的关键，按照诉求、主责单位、办理结果及督办情况等，还应简要标注信访案件成因。例如：无章可循、自由度过大、执行制度走样、利益分配偏颇、工作态度和作风问题等。
3.从特殊规律中找到一般规律。在信访台账的基础上，对一定时期内高校所发生的信访案件进行梳理，通过归纳总结找到其中的规律性。由于高校教育教学工作的周期性，通常会发生规律性的信访事件，如每年的毕业季集中出现学生学业、考试等教务管理类信访；聘任季易出现教师职称晋升、岗位、工资等人事管理类信访；敏感期会出现校园安全类信访，学期末易出现与学生违纪、宿舍矛盾等学生管理类信访，还有学生对改善条件、工作人员态度等投诉类信访也比较集中。另外，高校出台新的政策但在实际工作中，理顺各种关系之前，容易集中出现利益诉求类信访问题。信访工作人员要熟悉高校工作特点，在实践中积累，归纳总结、分析研判，做好信访案件量化研究，从特殊规律中找到一般规律。
4.促进形成信访预警机制。信访预警是运用现代实证性社会预警方法，在对信访及信访过程中所反映的一系列问题进行系统监测、评估和研判的基础上，提前发现并预报可能引发的信访问题的过程[4]。信访问题的酝酿、发生、发展过程中总有蛛丝马迹可循，通过分析研判，对可能发生的信访问题提前预警，做到早发现、早调处、早解决，能敦促相关部门做好应对预案，进而避免信访问题的发生或者防止信访问题演化为积访、缠访、甚至影响校园安全。
5.以诚待人、以情化人、以理服人。信访群众往往带有较大的负面情绪，怒发冲冠、泣不成声、焦躁不安等较常见，这些情况要求接访人员要有极高的工作素养和沟通技巧，艺术性、技术性兼有，最重要的是要拿出诚意，尊重和温暖来访群众。一杯茶、一句贴心的问候、耐心的倾听等，这些虽不是谈话的核心，但影响工作的结果。
解决信访问题要在制度的刚性框架内，帮助信访人解决实际问题，对制度以外的信访诉求需要以理服人。信访接待人员要搞清楚政策法律依据、办事流程、体制机制原则以及群众思想状况，拿捏好沟通分寸，帮助信访人排解焦虑情绪、厘清办事思路，解释好、宣讲好政策，从而获得信访人的理解。
6.依法接访、化访。信访工作必须依法开展，严格执行法定的受理、办理、反馈程序，遵守答复、复核、复查三级终结制度。引导信访人合法表达诉求，维护信访秩序。依法接访、化访是依法治校的必然要求，是维护信访群众的合理诉求的依据，也是高校避免陷入“缠访无尽头、结案事不了”的保障。
7.以访促改、促建。要发挥出信访工作的最大效用，就要建立以访促改、促建的工作机制，加强对信访案件的分析，分析结果可以作为智慧服务的一部分，以专报、专刊、报告等形式呈现出来。信访分析报告应该包括一定时期内信访矛盾总体情况、变化的对比情况及趋势，信访问题的集中方面、信访发展形势预测分析、预防及化解矛盾的思考建议以及对重点人、重点案件的跟进及后续发展的研判。
通过对信访案件的分析，找出学校政策制定与实际情况偏差或滞后之处，形成政策调整的契机，让群众合理诉求与政策调整形成良性互动，帮助学校及时对政策进行清理、吸收、合并、修改或废除矛盾政策，保持政策的连续性和一致性，促进学校科学民主决策。以北京市属某高校信访实践為例，该学校近几年信访问题数量较大，平均每年100件以上，涉及校内二十几个职能部门、学院。通过加强信访分析，归纳总结，从制度设计、执行标准、工作人员自由裁量权、政策水平、服务态度等方面，对教务、人事、科研、学生管理、后勤等部门提出了针对性意见，为学校改进管理、科学决策提供了有价值的参考。
本文系北京联合大学2015年校级党建课题“学校信访分析与校园安全管理对策研究”（课题批准号：sk60201512）阶段性研究成果
参考文献：
[1]新华社.习近平就信访工作作出重要指示[EB/OL].（2016-04-21）.http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-04/21/c_1118698018.htm.
[2]马振家.浅谈新时期高校信访工作的成因、特点及对策[J].高教研究与实践，2010（1）：48-49.
[3]范宝祥，孔庆来，王淑颖.当前高校信访工作特点及接访对策思考[J].北京联合大学学报（人文社会科学版），2012（3）：120-123.
[4]宋协娜.信访和谐问题研究[M].北京：人民出版社，2013：157.
（作者单位：北京联合大学党委办、校长办）
[责任编辑：卜 珺]
关键词：信访；高校；内部治理
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要推进教育领域综合改革，完善高校内部治理结构。当前，我国高校数量多、规模大、发展快，完善内部治理结构任务繁重。在高校内部各项事务中，如何處理来自师生及社会人员信访问题成为高校内部治理中的一个特殊方面。
2016年4月，习近平总书记就做好信访工作，妥善处理信访突出问题作出重要指示：各地各部门要加强风险研判，加强源头治理，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演变成信访突出问题[1]。为贯彻执行习近平总书记对信访工作的指示精神，高校除了要妥善接待、加强督办、着力化解矛盾以外，还要从完善内部治理结构的角度出发，找准信访工作着力点，做好信访案件的科学研判，总结规律、查找成因，充分发挥信访工作密切联系群众、反映民情民意的作用，形成群众意见与公共政策良性互动，避免信访问题由小变大、由简单变复杂、由平缓变激化，最终演变成影响校园安全的恶性事件。
当前高校信访工作的特点
1.数量大且呈上升趋势。以北京某市属综合性大学为例，近3年来信访案件数量一直处于高位，平均每年信访案件100件以上，300余人次，其中，教师信访约占40%，学生及家长信访约占50%，其他社会人员信访占10% 。经调查，从数据规律上看，很多高校近几年信访案件数量保持高位态势且逐年递增。一方面，因为网络时代，信息化技术应用广泛，使得信访渠道更加通畅，解决问题及办理反馈更加方便，技术上造成了信访量的增加；另一方面，社会经济形势变化迅速，受教育对象—“90后”更加追求个性化发展。社会对高校期望值越来越高，高校与企业等社会组织关系更加紧密，高等教育改革更加迅速，高校内部治理有待进一步完善等原因，结构上造成了信访量的增加。
2.涉访事项及人员构成多样化。高校信访问题主要集中于学生类：学业考核、教务管理、评优评奖；职工类：职称聘任、干部任用、干部违纪、干部作风；服务类：食堂、网络、宿舍、体育、图书等；管理类：科研、基建、房产、财务等，涉及日常管理的方方面面。信访对象以教师、学生为主，但值得注意的是，随着高等教育改革的不断深化和高校社会服务职能的不断加强，高校与社会各界的接触度进一步提高，这使得高校信访工作的对象不仅限于在校师生员工，校外人员也成为高校信访对象的群体，这种多元化趋势使得高校信访工作日趋复杂[2]。
3.信访问题成因复杂。造成高校信访问题的根源比较复杂，牵涉高校外部条件和内部条件两方面：前者主要是指社会环境，如受利益至上、过度维权、诚信缺失、有法不依、以闹求利等不良风气影响，社会企业或个人与高校发生矛盾时，不通过协商或法律手段，而通过信访、闹访等方式压迫高校，高校作为公益事业单位，往往在这类信访中处于被动地位；后者主要是指内部治理，如制度设计不太合理、利益分配偏颇、政策执行不公、私自违规操作、工作人员水平不高、态度不好、缺乏对师生尊重和关心以及受客观条件限制，无法满足服务对象的要求等原因。
4.社会影响大。高校是高学历、高层次人才聚集的地方，又站在创造知识、繁荣学术的前沿，师生人群的文化层次较高，他们的法律意识、民主意识、参政意识、维权意识、自我意识和自我维权的方法与手段远远高于一般社会群众[3]。同时，高校担负着立德树人、文化传承的重任，是学生形成世界观、人生观、价值观的关键时期，理应成为首善之地，社会的楷模。社会大众和媒体对高校高度关注，在网络时代，人人都是自媒体，高校信访问题一旦处理不好，易引发社会争议，造成不良的社会影响。
5.历史遗留问题解决难度大。我国高等教育为国家培养了大量人才，但客观上也遗留了一些问题。高校之间整合兼并带来的人事安排，福利房的分配及购买等，校办企业的人事、经济纠纷，后勤社会化所引发的岗位变动、工资待遇甚至还有干部身份认定等问题。这些问题属于历史遗留，大多时间久、跨度大，甚至有涉及的机关已经裁撤、当事人或知情人已经去世的情况，这类信访问题调查解决的难度极大，是积访、缠访的主要原因。
充分认识高校信访工作
1.信访工作是我党群众工作的一项优良传统。信访工作是中国特色社会治理的一部分，承载着公民政治参与和利益表达、权利救济和化解矛盾的重要功能。党的十七届四中全会特别提出“建立健全联系群众制度、创新联系群众方式、拓宽社情民意反映渠道，加强和改进信访工作，健全反腐倡廉网络举报和受理机制”的要求，因此高校要从政治高度重视和改进信访工作。
2.做好信访工作，促进形成全校齐心、社会与学校齐心的氛围。高校作为基层单位，人员多、事务杂，特别是在高等教育改革和发展的关键阶段，能够及时化解矛盾纠纷，保障师生合理诉求，为师生营造受尊重、心气顺的和谐氛围，对高校凝聚人心，促进发展尤为重要。因此，信访工作被摆在了较为突出的位置上。
3.信访工作是高校内部治理中的重要一环。建设现代大学制度是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》确立的一项任务，现代大学制度就是要建立科学民主的高校内部治理结构，在此结构下能够保障各利益群体的利益、权力边界清晰，促进和谐发展。因此，要实现高校公共政策与社情民意的良性互动。
近年来，随着国家对高等教育投入的加大，高校办学自主权的增强，以及社会对高校教学、科研、创新、内部治理等各方面要求的提高，有时会出现形势变化领先于政策和制度的调整，因此高校除了积极应对，还需建立起反思、协调、整合、监测、补救的机制，信访工作势必承担大量此类任务。 做好高校信访工作的着力点
1.重视形成各级联动的工作格局。信访工作不是办公室（信访办）能够单独做好的，必须搭建好全校的信访工作体系，形成办公室（信访办）接访、机关职能部门或院系承办、保卫部门保障安全的多部门联动机制。建立和完善校领导接访制度；重要信访案件校领导亲自过问、亲自督办；全校各二级部门主要负责人为信访第一责任人；信访接待专人专责；设立书记、校长信箱、投诉热线等举措保障信访渠道通畅。
2.建好台账。建立信访台账是指将信访案件登记编号，按要素分解，在一定时期内对日常信访工作内容进行记录的一种形式，它是对信访问题进行协调、调查、督办、质询、反馈的数据库，是对信访问题分析研究的基础。由于信访案件繁复程度不一，科学地将信访案件的要素提炼出来是建立台账的关键，按照诉求、主责单位、办理结果及督办情况等，还应简要标注信访案件成因。例如：无章可循、自由度过大、执行制度走样、利益分配偏颇、工作态度和作风问题等。
3.从特殊规律中找到一般规律。在信访台账的基础上，对一定时期内高校所发生的信访案件进行梳理，通过归纳总结找到其中的规律性。由于高校教育教学工作的周期性，通常会发生规律性的信访事件，如每年的毕业季集中出现学生学业、考试等教务管理类信访；聘任季易出现教师职称晋升、岗位、工资等人事管理类信访；敏感期会出现校园安全类信访，学期末易出现与学生违纪、宿舍矛盾等学生管理类信访，还有学生对改善条件、工作人员态度等投诉类信访也比较集中。另外，高校出台新的政策但在实际工作中，理顺各种关系之前，容易集中出现利益诉求类信访问题。信访工作人员要熟悉高校工作特点，在实践中积累，归纳总结、分析研判，做好信访案件量化研究，从特殊规律中找到一般规律。
4.促进形成信访预警机制。信访预警是运用现代实证性社会预警方法，在对信访及信访过程中所反映的一系列问题进行系统监测、评估和研判的基础上，提前发现并预报可能引发的信访问题的过程[4]。信访问题的酝酿、发生、发展过程中总有蛛丝马迹可循，通过分析研判，对可能发生的信访问题提前预警，做到早发现、早调处、早解决，能敦促相关部门做好应对预案，进而避免信访问题的发生或者防止信访问题演化为积访、缠访、甚至影响校园安全。
5.以诚待人、以情化人、以理服人。信访群众往往带有较大的负面情绪，怒发冲冠、泣不成声、焦躁不安等较常见，这些情况要求接访人员要有极高的工作素养和沟通技巧，艺术性、技术性兼有，最重要的是要拿出诚意，尊重和温暖来访群众。一杯茶、一句贴心的问候、耐心的倾听等，这些虽不是谈话的核心，但影响工作的结果。
解决信访问题要在制度的刚性框架内，帮助信访人解决实际问题，对制度以外的信访诉求需要以理服人。信访接待人员要搞清楚政策法律依据、办事流程、体制机制原则以及群众思想状况，拿捏好沟通分寸，帮助信访人排解焦虑情绪、厘清办事思路，解释好、宣讲好政策，从而获得信访人的理解。
6.依法接访、化访。信访工作必须依法开展，严格执行法定的受理、办理、反馈程序，遵守答复、复核、复查三级终结制度。引导信访人合法表达诉求，维护信访秩序。依法接访、化访是依法治校的必然要求，是维护信访群众的合理诉求的依据，也是高校避免陷入“缠访无尽头、结案事不了”的保障。
7.以访促改、促建。要发挥出信访工作的最大效用，就要建立以访促改、促建的工作机制，加强对信访案件的分析，分析结果可以作为智慧服务的一部分，以专报、专刊、报告等形式呈现出来。信访分析报告应该包括一定时期内信访矛盾总体情况、变化的对比情况及趋势，信访问题的集中方面、信访发展形势预测分析、预防及化解矛盾的思考建议以及对重点人、重点案件的跟进及后续发展的研判。
通过对信访案件的分析，找出学校政策制定与实际情况偏差或滞后之处，形成政策调整的契机，让群众合理诉求与政策调整形成良性互动，帮助学校及时对政策进行清理、吸收、合并、修改或废除矛盾政策，保持政策的连续性和一致性，促进学校科学民主决策。以北京市属某高校信访实践為例，该学校近几年信访问题数量较大，平均每年100件以上，涉及校内二十几个职能部门、学院。通过加强信访分析，归纳总结，从制度设计、执行标准、工作人员自由裁量权、政策水平、服务态度等方面，对教务、人事、科研、学生管理、后勤等部门提出了针对性意见，为学校改进管理、科学决策提供了有价值的参考。
本文系北京联合大学2015年校级党建课题“学校信访分析与校园安全管理对策研究”（课题批准号：sk60201512）阶段性研究成果
参考文献：
[1]新华社.习近平就信访工作作出重要指示[EB/OL].（2016-04-21）.http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-04/21/c_1118698018.htm.
[2]马振家.浅谈新时期高校信访工作的成因、特点及对策[J].高教研究与实践，2010（1）：48-49.
[3]范宝祥，孔庆来，王淑颖.当前高校信访工作特点及接访对策思考[J].北京联合大学学报（人文社会科学版），2012（3）：120-123.
[4]宋协娜.信访和谐问题研究[M].北京：人民出版社，2013：157.
（作者单位：北京联合大学党委办、校长办）
[责任编辑：卜 珺]