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摘要：改革开放以来，中国高校发展迅速。资金来源多元化，高校办学自主权也相应提高，高校发展的同时，财务风险也日益凸显，高校内部控制制度还没有建立，财务控制也很薄弱，财务控制带来的风险已经是高校的主要内部风险。高校管理者干预财务活动致使高校财务控制失灵。高校存在公权力，是导致财务控制失灵主要因素。文章从经济学角度分析高校公权力，有助于理解高校财务控制风险的成因，也有助于解决高校的财务控制风险问题。
关键词：高校；财务控制；风险；公权力
一、 高校财务控制风险
1. 高校财务控制。高校财务控制是高校内部控制的一个重要组成部分，是高校内部控制的核心。高校财务控制指是根据高校财务活动的特征和经济活动规律，按照一定的程序与方法，确保学校及其内部机构和人员全面落实和实现高校财务预算的过程，高校财务控制的目的是提高资金使用效率，实现学校社会效益和经济效益最大化。高校财务控制的特征:以不同岗位、部门和层次的不同经济业务为综合控制对象；以控制日常财务收支为主要内容。具体包括：单位组织结构、管理者的职能和权力制衡、监控和检查的控制措施及影响单位业务的各种外部关系等。
2. 高校财务控制风险。财务控制制度设计和运行无论多么完美，但是也无法消除财务控制本身的局限性：一是管理人员的行政干预，致使财务控制运转失常；二是高校财务控制人员的业务能力，致使判断错误或者忽略控制程序，甚至认为作假，导致控制失灵；三是受管理成本的影响。高校财务控制是一个系统，它的建立和实施受多种因素影响，主要因素来源于管理者对财务控制的认识和行为。因此，高校财务控制风险指的是高校的管理者或执行者对财务控制的干预或执行不力而导致控制系统失去作用带来的不确定性。
中国的高校是政府出资，委托管理的事业法人单位。管理者为政府部门，代理人为政府任命的官僚式领导，高校管理者代表和政府官员同样具有公共权力。中国高校具有完全的行政化的管理模式。在高校日常财务管理活动中，高校管理者直接或间接对财务活动都能产生影响。高校存在公权力就会使财务控制的各个节产生失控的可能。
二、 高校公权力存在与财务控制风险
中国高等学校组织形式是事业法人单位，校长是组织的事业法人代表，执行党委领导下的校长负责制的管理模式。中国高等学校是以政府为投资主体的事业单位，学校领导经过组织任命后，代表政府实施管理。因此，中国高等学校的领导拥有公共权力。高校领导有干预财务控制程序的能力和动机，管理者的认知和行为会给高校财务控制带来不确定性。
为了消除高校财务控制的权力环节带来的不确定性，就必须制度制约。中国高等学校去行政化是正确的做法，去行政化不能改变高校拥有公权力的现实。只是制度存在缺陷和空白造成的财务控制风险。
中国高校改革经历了计划经济向市场经济改变的全过程，在计划经济时期，高校自主权不是很大，完全按照计划行事，招生和分配都按照计划进行，公权力多集中于政府，高校只是按照政府要求培训学生，几乎没有公权力，高校领导几乎不干预财务活动。高等教育事业改革后，政府下放了许多权力，高校拥有了办学自主权、财权、用人权，高校领导干预财务活动现象随之而来。中国高校成为一个自由的实体，政府实施委托管理，产权仍归国家，高校仍然属于公共产品范畴，利用公权力谋私的现象产生了。高校属于教育事业，属于公共产品范畴，划入私人物品范畴虽然能减少财务风险，但是不符合国情。现阶段，加强制度建设是关键。从这个意义上讲，制度变迁与公权力架构转变造成了制度存在缺陷和空白，高校领导干预财务活动从而引发高校财务控制风险发生。
三、 制度变迁与高等学校公权力架构转变
由计划经济体制向市场经济体制过渡的过程中，一方面是公共权力领域的不断缩小与原来公共权力架构的失效，而另一方面，新的公共权力架构还没有完善并有效地发生作用，公共权力架构的失衡造成了制度缺陷，事实上，高校领导必须关心单位的财务活动，而过多干预则会造成财务控制制度形同虚设，最终导致单位财务风险加大，使单位陷入财务困境。
1. 强制性制度变迁。美国的道格拉斯·C·诺斯在《经济史上的结构和变革》一书中谈及，制度是“为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德的行为准则”，中国的林毅夫在《再论制度、技术与中国农业发展》中讲，制度是“规范人们的相互行为，帮助他们形成对别人行动的预期”。汪丁丁在《制度创新的一般理论》中讲，“制度是指人与人之间关系的某种‘契约形式’或‘契约关系’”。现有制度的产生，无论是正式制度还是非正式制度，既有对历史、传统制度的延续和继承，也有对现有制度安排作出的创新。制度设计者对现有制度的设计或选择，同意识形态、利益集团、社会科学发展程度、尤其是制度设计者的偏好、利益趋向等密切相关。而制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。制度变迁与制度创新的根本原因在于利益结构的变化。正如诺斯所认为的，制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大的潜在利益，人是制度变迁的主体。
新制度经济学提出的制度变迁有两个模型，诱致性制度变迁和强制性制度变迁。“诱致性制度变迁是一群人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁”。
我国从计划经济向市场经济转型的制度变迁基本上是强制性制度变迁，强制性制度变迁一方面会受到一些制约因素的制约，如“统治者的偏好、意识形态的刚性、官僚的自行其是、利益集团的冲突、社会科学知识的局限、国家的生存危机等”；另一方面，强制性制度变迁可能违背“一致性同意原则”，因为制度的大范围变迁基本上是社会博弈的结果，所以无论是在历史中，还是在现实中，国家或政府推动的强制性制度变迁需要长期的磨合，不一定完美，在我国的强制性制度变迁过程中。一个突出的特点就是市场主体的真正出现，市场主体的竞争意识与利益最大化的取向对传统庞大而僵化的官僚体系产生了强烈的刺激，原先存在于政府与政府官员之间的公共权力的架构变得不再那么稳定，政府官员受到来自市场主体的激励机制的冲击，当政府的激励相容机制己不再能满足官员的效用函数时，政府官员开始青睐于市场的激励。
2. 高等学校公权力架构的转变。
（1）计划体制高等学校公权力架构。计划经济体制下政府对高等学校管理完全采取直接的行政控制方式，学校没有独立决策能力，因此，计划经济体制下可以说高校只是一个按照计划、指示办事的机构，属于官僚制管理模式。公共权力的配置与架构主要存在于政府与官员之间，政府将公共权力委托给官员，官员的收入主要来自于政府的直接分配，换句话说，政府给予高效率的政府官员激励的更多的是一种特权的分配，因此，政府作为委托人与官员作为代理人之间建立的激励相容机制有赖于一套与官员生产能力相对应的官僚特权制度。另外，在官僚体制不是过分庞大的情形下，委托人对代理人的信息相对比较完备，因而代理人实行机会主义行为的空间相对较小，委托人达成既定目标的代价就较小。因此，在计划经济体制下，委托-代理机制下所设计的这一激励相容机制保证了公共权力架构的稳定，但是激励机制的单一、信息的不完全以及官僚体制的日趋庞大蕴含了两个将来有可能导致腐败的隐患：信息租金和低效率。
（2）社会转型期高等学校公权力架构。高等学校处于社会转型期，虽然不是市场主体，但是，属于相对的市场主体，拥有更多的自主权，众多高校寻求发展，社会发展要求他们按照市场规律办事，招生、用人等环节属于学校的权力，同时学校的义务增强了，为了生存和发展，模拟企业模式运行。新的权力模式冲击了传统金字塔结构下的激励相容机制，意味着特权不再是满足激励相容约束的唯一手段甚至不能再成为一种手段。因为，现在政府向高校官员支付的薪金主要来自于特权和高效率。另一方面，官僚体制日趋庞大，委托人与代理人之间的信息水平的差异也越来越大，政府为了保证整个官僚体制的运行并且保证政府办学效益的最大化，不得不保持整体官员薪金的低水平或者特权待遇长时间维持在一个水平上。政府要成绩和所付出代价出现矛盾，因此，官僚体制规模的庞大与政府支付能力不足的反差，导致政府无法满足对政府官员高效率的激励，而高校领导为了保持特权和获取高额利益，寻求其他代替物品。政府对高校特权的激励作用逐渐减少，约束力量逐渐减弱，导致公共权力的架构不再稳定。高校官员在政府与高校两者的激励机制下比较和选择，采取干预财务活动获取激励就成了传统计划经济体制下特权的替代物。
从上述分析可以看出，制度变迁导致了高等学校官员受激励和约束机制的改变，从而导致公共权力的架构的转变。但在公共权力架构转变过程中，制度建设和制度安排还存在一些缺陷和空白或者有一定的滞后性。
四、 制度缺陷与高校财务控制风险
从上述的分析可知，在制度变迁公共权力的架构发生变化的过程中，官员选择对自身最有利的激励和约束机制，是合乎经济理性的行为。委托人与代理人之间信息不对称的难题己经日益显现，逐渐成为高校领导干预财务活动获取激励的根木原因。从根本上说，解决高校领导乐于干预财务活动获取激励必须从体制内着手，要求政府部门对自身进行改革，完善制度建设，弥补在公共权力架构转变过程中显现的制度缺陷和制度空白。这些缺陷和空白具体表现在：
1. 制度变迁中高校自主权扩大，缺乏制约机制。在社会转型时期，政府转变职能，把高校推向市场进行运作，政府只是承担监督和管理职能。高等教育属于公共产品，所以国家承担了大部分经费，不足部分以属于非义务教育阶段为由向学生收取学费，从这个角度，高等教育又具有私人物品的特性。高等学校一方面按照政府方式办学，另一方面夹杂了市场化成分，政府转变职能，下放了高校的权力，使高等学校办学自主权扩大，但是制约机制落后。另外，尽管政府己将一部分公共权力转交给社会、市场管理，可是政府能力的有限，许多公共权力未能及时对其进行制度配置，或者因为职能的划分不清，导致公共权力配置的紊乱，即使转交的公共权力也缺乏有效制约。这些都容易造成制度系统中的空白，从而为高校领导干预财务活动的动机和行为的滋生提供土壤。
2. 制度变迁中高校自主权扩大，缺乏有效监督。体制改革，制度变迁，政府下放权力，有效地监督体制应该随之配套。实际上，没有针对高校的监督体制。现有的监督体制宏观而庞大，没有针对性。在我国，监督体制主要是内部监督和外部监督两部分。从整体上而言，我国的监督体制在理论上比较完备，问题是内部监督体制流于形式，缺乏法律保障。相对于高校而言，外部监督更具有效性，过多的行政干预会使高校领导心存畏惧。深层次来说，高校官员政府任命，实际外部监督也是内部监督，可以这样说，中国高校没有外部监督。高校领导干预财务活动造成的财务风险而导致的损失没有相应的评价和处罚机制。
综上所述，高校财务控制本身具有局限性，高校管理者的行政干预导致控制失效是其中重要方面，限制高校管理者的干预动机是保障高校财务控制顺利实施的重要前提。限制高校管理者的行政干预实际就是限制高校公权力的不正当发挥。高校去行政化和实施必要的权力制衡是解决高校财务控制风险发生的主要途径。
参考文献：
1. 董乃斌，任元明.高等学校财务风险的控制.西南农业大学学报(社会科学版)，2004，（1）.
2. 于川，潘振锋.风险经济学导论.北京:中国铁道出版社，1994.
3. 乔春华，高等教育投入体制研究.南京：南京大学出版社，2008.
4. 吴敬琏主编.腐败:权力与金钱的交换.北京:中国经济出版社,1995.
5. Transparency Internationl. Global Corrup- tion Report.London:Pluto Press,2004.
作者简介：刘红霞，中央财经大学会计学院教授、博士生导师；刘常国，中央财经大学会计学院博士生，河北民族师范学院计划财务处副处长、高级会计师。
收稿日期：2011-04-20。
关键词：高校；财务控制；风险；公权力
一、 高校财务控制风险
1. 高校财务控制。高校财务控制是高校内部控制的一个重要组成部分，是高校内部控制的核心。高校财务控制指是根据高校财务活动的特征和经济活动规律，按照一定的程序与方法，确保学校及其内部机构和人员全面落实和实现高校财务预算的过程，高校财务控制的目的是提高资金使用效率，实现学校社会效益和经济效益最大化。高校财务控制的特征:以不同岗位、部门和层次的不同经济业务为综合控制对象；以控制日常财务收支为主要内容。具体包括：单位组织结构、管理者的职能和权力制衡、监控和检查的控制措施及影响单位业务的各种外部关系等。
2. 高校财务控制风险。财务控制制度设计和运行无论多么完美，但是也无法消除财务控制本身的局限性：一是管理人员的行政干预，致使财务控制运转失常；二是高校财务控制人员的业务能力，致使判断错误或者忽略控制程序，甚至认为作假，导致控制失灵；三是受管理成本的影响。高校财务控制是一个系统，它的建立和实施受多种因素影响，主要因素来源于管理者对财务控制的认识和行为。因此，高校财务控制风险指的是高校的管理者或执行者对财务控制的干预或执行不力而导致控制系统失去作用带来的不确定性。
中国的高校是政府出资，委托管理的事业法人单位。管理者为政府部门，代理人为政府任命的官僚式领导，高校管理者代表和政府官员同样具有公共权力。中国高校具有完全的行政化的管理模式。在高校日常财务管理活动中，高校管理者直接或间接对财务活动都能产生影响。高校存在公权力就会使财务控制的各个节产生失控的可能。
二、 高校公权力存在与财务控制风险
中国高等学校组织形式是事业法人单位，校长是组织的事业法人代表，执行党委领导下的校长负责制的管理模式。中国高等学校是以政府为投资主体的事业单位，学校领导经过组织任命后，代表政府实施管理。因此，中国高等学校的领导拥有公共权力。高校领导有干预财务控制程序的能力和动机，管理者的认知和行为会给高校财务控制带来不确定性。
为了消除高校财务控制的权力环节带来的不确定性，就必须制度制约。中国高等学校去行政化是正确的做法，去行政化不能改变高校拥有公权力的现实。只是制度存在缺陷和空白造成的财务控制风险。
中国高校改革经历了计划经济向市场经济改变的全过程，在计划经济时期，高校自主权不是很大，完全按照计划行事，招生和分配都按照计划进行，公权力多集中于政府，高校只是按照政府要求培训学生，几乎没有公权力，高校领导几乎不干预财务活动。高等教育事业改革后，政府下放了许多权力，高校拥有了办学自主权、财权、用人权，高校领导干预财务活动现象随之而来。中国高校成为一个自由的实体，政府实施委托管理，产权仍归国家，高校仍然属于公共产品范畴，利用公权力谋私的现象产生了。高校属于教育事业，属于公共产品范畴，划入私人物品范畴虽然能减少财务风险，但是不符合国情。现阶段，加强制度建设是关键。从这个意义上讲，制度变迁与公权力架构转变造成了制度存在缺陷和空白，高校领导干预财务活动从而引发高校财务控制风险发生。
三、 制度变迁与高等学校公权力架构转变
由计划经济体制向市场经济体制过渡的过程中，一方面是公共权力领域的不断缩小与原来公共权力架构的失效，而另一方面，新的公共权力架构还没有完善并有效地发生作用，公共权力架构的失衡造成了制度缺陷，事实上，高校领导必须关心单位的财务活动，而过多干预则会造成财务控制制度形同虚设，最终导致单位财务风险加大，使单位陷入财务困境。
1. 强制性制度变迁。美国的道格拉斯·C·诺斯在《经济史上的结构和变革》一书中谈及，制度是“为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德的行为准则”，中国的林毅夫在《再论制度、技术与中国农业发展》中讲，制度是“规范人们的相互行为，帮助他们形成对别人行动的预期”。汪丁丁在《制度创新的一般理论》中讲，“制度是指人与人之间关系的某种‘契约形式’或‘契约关系’”。现有制度的产生，无论是正式制度还是非正式制度，既有对历史、传统制度的延续和继承，也有对现有制度安排作出的创新。制度设计者对现有制度的设计或选择，同意识形态、利益集团、社会科学发展程度、尤其是制度设计者的偏好、利益趋向等密切相关。而制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。制度变迁与制度创新的根本原因在于利益结构的变化。正如诺斯所认为的，制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大的潜在利益，人是制度变迁的主体。
新制度经济学提出的制度变迁有两个模型，诱致性制度变迁和强制性制度变迁。“诱致性制度变迁是一群人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁”。
我国从计划经济向市场经济转型的制度变迁基本上是强制性制度变迁，强制性制度变迁一方面会受到一些制约因素的制约，如“统治者的偏好、意识形态的刚性、官僚的自行其是、利益集团的冲突、社会科学知识的局限、国家的生存危机等”；另一方面，强制性制度变迁可能违背“一致性同意原则”，因为制度的大范围变迁基本上是社会博弈的结果，所以无论是在历史中，还是在现实中，国家或政府推动的强制性制度变迁需要长期的磨合，不一定完美，在我国的强制性制度变迁过程中。一个突出的特点就是市场主体的真正出现，市场主体的竞争意识与利益最大化的取向对传统庞大而僵化的官僚体系产生了强烈的刺激，原先存在于政府与政府官员之间的公共权力的架构变得不再那么稳定，政府官员受到来自市场主体的激励机制的冲击，当政府的激励相容机制己不再能满足官员的效用函数时，政府官员开始青睐于市场的激励。
2. 高等学校公权力架构的转变。
（1）计划体制高等学校公权力架构。计划经济体制下政府对高等学校管理完全采取直接的行政控制方式，学校没有独立决策能力，因此，计划经济体制下可以说高校只是一个按照计划、指示办事的机构，属于官僚制管理模式。公共权力的配置与架构主要存在于政府与官员之间，政府将公共权力委托给官员，官员的收入主要来自于政府的直接分配，换句话说，政府给予高效率的政府官员激励的更多的是一种特权的分配，因此，政府作为委托人与官员作为代理人之间建立的激励相容机制有赖于一套与官员生产能力相对应的官僚特权制度。另外，在官僚体制不是过分庞大的情形下，委托人对代理人的信息相对比较完备，因而代理人实行机会主义行为的空间相对较小，委托人达成既定目标的代价就较小。因此，在计划经济体制下，委托-代理机制下所设计的这一激励相容机制保证了公共权力架构的稳定，但是激励机制的单一、信息的不完全以及官僚体制的日趋庞大蕴含了两个将来有可能导致腐败的隐患：信息租金和低效率。
（2）社会转型期高等学校公权力架构。高等学校处于社会转型期，虽然不是市场主体，但是，属于相对的市场主体，拥有更多的自主权，众多高校寻求发展，社会发展要求他们按照市场规律办事，招生、用人等环节属于学校的权力，同时学校的义务增强了，为了生存和发展，模拟企业模式运行。新的权力模式冲击了传统金字塔结构下的激励相容机制，意味着特权不再是满足激励相容约束的唯一手段甚至不能再成为一种手段。因为，现在政府向高校官员支付的薪金主要来自于特权和高效率。另一方面，官僚体制日趋庞大，委托人与代理人之间的信息水平的差异也越来越大，政府为了保证整个官僚体制的运行并且保证政府办学效益的最大化，不得不保持整体官员薪金的低水平或者特权待遇长时间维持在一个水平上。政府要成绩和所付出代价出现矛盾，因此，官僚体制规模的庞大与政府支付能力不足的反差，导致政府无法满足对政府官员高效率的激励，而高校领导为了保持特权和获取高额利益，寻求其他代替物品。政府对高校特权的激励作用逐渐减少，约束力量逐渐减弱，导致公共权力的架构不再稳定。高校官员在政府与高校两者的激励机制下比较和选择，采取干预财务活动获取激励就成了传统计划经济体制下特权的替代物。
从上述分析可以看出，制度变迁导致了高等学校官员受激励和约束机制的改变，从而导致公共权力的架构的转变。但在公共权力架构转变过程中，制度建设和制度安排还存在一些缺陷和空白或者有一定的滞后性。
四、 制度缺陷与高校财务控制风险
从上述的分析可知，在制度变迁公共权力的架构发生变化的过程中，官员选择对自身最有利的激励和约束机制，是合乎经济理性的行为。委托人与代理人之间信息不对称的难题己经日益显现，逐渐成为高校领导干预财务活动获取激励的根木原因。从根本上说，解决高校领导乐于干预财务活动获取激励必须从体制内着手，要求政府部门对自身进行改革，完善制度建设，弥补在公共权力架构转变过程中显现的制度缺陷和制度空白。这些缺陷和空白具体表现在：
1. 制度变迁中高校自主权扩大，缺乏制约机制。在社会转型时期，政府转变职能，把高校推向市场进行运作，政府只是承担监督和管理职能。高等教育属于公共产品，所以国家承担了大部分经费，不足部分以属于非义务教育阶段为由向学生收取学费，从这个角度，高等教育又具有私人物品的特性。高等学校一方面按照政府方式办学，另一方面夹杂了市场化成分，政府转变职能，下放了高校的权力，使高等学校办学自主权扩大，但是制约机制落后。另外，尽管政府己将一部分公共权力转交给社会、市场管理，可是政府能力的有限，许多公共权力未能及时对其进行制度配置，或者因为职能的划分不清，导致公共权力配置的紊乱，即使转交的公共权力也缺乏有效制约。这些都容易造成制度系统中的空白，从而为高校领导干预财务活动的动机和行为的滋生提供土壤。
2. 制度变迁中高校自主权扩大，缺乏有效监督。体制改革，制度变迁，政府下放权力，有效地监督体制应该随之配套。实际上，没有针对高校的监督体制。现有的监督体制宏观而庞大，没有针对性。在我国，监督体制主要是内部监督和外部监督两部分。从整体上而言，我国的监督体制在理论上比较完备，问题是内部监督体制流于形式，缺乏法律保障。相对于高校而言，外部监督更具有效性，过多的行政干预会使高校领导心存畏惧。深层次来说，高校官员政府任命，实际外部监督也是内部监督，可以这样说，中国高校没有外部监督。高校领导干预财务活动造成的财务风险而导致的损失没有相应的评价和处罚机制。
综上所述，高校财务控制本身具有局限性，高校管理者的行政干预导致控制失效是其中重要方面，限制高校管理者的干预动机是保障高校财务控制顺利实施的重要前提。限制高校管理者的行政干预实际就是限制高校公权力的不正当发挥。高校去行政化和实施必要的权力制衡是解决高校财务控制风险发生的主要途径。
参考文献：
1. 董乃斌，任元明.高等学校财务风险的控制.西南农业大学学报(社会科学版)，2004，（1）.
2. 于川，潘振锋.风险经济学导论.北京:中国铁道出版社，1994.
3. 乔春华，高等教育投入体制研究.南京：南京大学出版社，2008.
4. 吴敬琏主编.腐败:权力与金钱的交换.北京:中国经济出版社,1995.
5. Transparency Internationl. Global Corrup- tion Report.London:Pluto Press,2004.
作者简介：刘红霞，中央财经大学会计学院教授、博士生导师；刘常国，中央财经大学会计学院博士生，河北民族师范学院计划财务处副处长、高级会计师。
收稿日期：2011-04-20。