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摘要：城投企业在过去20年间为各地方政府承担融资职能，代表政府参与我国基础设施建设。近年来随着城镇化改造阶段性完成，大量城投类企业面临无新债可用，旧债偿付压力骤增的局面。为偿付债务而进行的多层嵌套、结构复杂的非标融资增加了地方政府的隐性债务。2014年，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》隔断了城投企业与地方政府的天然联系。自此，全国各地城投类企业均面临新形势下的转型发展。本文通过对城投企业现问题的分析，对未来的改革路径进行了初步探究。
关键词：城投企业;融资平台;政府债务;转型发展
中图分类号：F832.39 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）016-012-01
一、产生背景
城投类企业起源于1991年，为进一步拉动国内经济发展，提高城镇化水平，以城市效应激发更大经济活力，国务院对政府融资体制进行了改革，其中一项重要举措就是要求地方政府不再直接负责基础设施的投融资建设，通过改制或新设公司，引入现代化企业管理制度，提高资金使用效率。在此背景下，全国开始普遍设立政府投资融资平台，城投类企业应运而生。
2014年，为有效控制地方政府债务，提高经济发展韧性，降低系统性风险，国家先后出台了43号文、新预算法。城投企业依托地方政府信用背书进行融资的模式自此终结。以疏堵结合为原则，财政部、发改委相继发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预[2017]50号）》、《关于规范政府和社會资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金[2017]92号）》和《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知（发改办财金[2018]194号）》等政策，进一步规范了城投公司企业债券的发行，倒逼融资平台市场化转型。
二、现存问题
（一）融资模式单一
目前，我国大部分城投企业的融资仍以间接融资为主，少部分具备实力的企业通过发行债券进行直接融资。虽有在部分企业也尝试了PPP、ABO等方式的创新融资，但新型融资手段在我国发展的并不完善，还不能取代银行贷款成为城投企业的主要融资方式。自194号文件出台之后，城投企业发行企业债的困难显著增加，纯公益项目基本无法通过债券市场进行融资，再融资渠道收紧，借新还旧的偿债方式难以为继，亟待寻找新的融资手段确保城投企业的稳定运营。
（二）资产负债率高
鉴于城投企业承接的项目多为带有公用性质的公益项目，投资回收期长或项目本身现金流无法覆盖投资本金，进而导致大量城投企业资产负债率高居不下，借新还旧的压力越来越大，沉重的历史包袱阻碍了城投企业的可持续发展。
（三）市场化程度低
城投类企业主要由地方政府及其部门、事业单位等设立，经济成分单一，缺少其他社会资本的参与，市场化程度较低。各地政府对城投企业，以计划经济模式进行管理。政府直接对城市项目进行干预，无法将市场化运作的治理机制、管理决策机制和财务管理制度有效引入，缺乏在转型发展过程中的市场竞争力，同时也对未来城投企业的混改形成了制约。
三、改革路径选择
（一）以基础设施建设为核心
城投企业的核心任务仍然是完成我国的城市化改造，城市基础设施的建设依然艰巨。为了保证基础设施建设业务的持续发展，发挥城投企业在基建板块的优势，需要将信息化时代的新技术与传统业务相结合，以智慧城市建设为契机，抓住城市基础设施升级改造与服务功能提升的新机遇，积极主动谋划重大项目、示范项目。
（二）以公共服务为重点
以传统经营性业务为根为源，通过提升城投企业在城市污水处理、道路桥梁交通、燃气等公共服务领域的运营效率，供给稳定的现金流，进一步支持城投企业发展。在提供传统服务的同时，深度发掘城市客户的潜在需求，拓展新业务，带来更多的现金流人以支持城投企业投资建设新项目，更好的为城市建设服务，形成有效的正向循环。
（三）大力发展金融板块
城投企业通过拓展金融业务板块，一方面可以解决当前现阶段企业融资难的问题，开拓新的融资渠道，保障传统业务稳定发展，另一方面也可以作为新业务板块，成为新的收入增长点和转型发展的助推器。通过引入市场化的投融资模式，带动社会资本的参与，为城投企业注入发展活力。利用好政策优势，作为政府资金引导资本参与城市基础设施建设，增强资本撬动效应，最大化发挥国有资金的使用效果。城投企业在与社会资本合作的同时，也能够为其带来更多的优质项目，利于拓宽产业布局，盘活存量资产。
四、解决方案
（一）融资方式多元化发展
首先，要推动城投企业债权结构的优化，理顺长短期债务错配，确保债务风险可控;其次，大力倡导多种所有制形式改革，引入外部增进，从根本上降低负债规模，逐步去除历史包袱;最后，积极运用多种资本市场工具，如产业基金、PPP等，通过引入外部投资人，将社会资金与国有资金进行对接，在更高效率完成投资建设任务的同时，积累市场化经验，推动城投企业的融资转型和管理转型。
（二）增强自身造血功能
城投企业面对新政策下的融资形式和转型发展要求，一是应加速布局准公益性项目和战略性新兴产业投资等具备一定经营能力的项目，增强其盈利能力。同时，围绕城市运营拓展如旅游、教育和生态环保类利润率较高且可以与城投公司现有业务紧密结合的业务。
二是，以城投企业的金融板块为触角，积极参与市场化财务投资与与城投企业具备协同效果的战略投资，整合多种金融工具和金融资源，形成新的利润增长点。
三是，针对城投企业存量的商用物业，借助资本市场，提升物业经营管理水平，提高闲置资产利用率。以出租、转让和招商等方式为企业带来更多稳定的收入。
（三）完善顶层制度设计
城投企业应完成真正意义上的公司化改革，由股东会、董事会、监事会、党委会、公司高管按照公司章程以及公司决议的规定，制定明确的决策程序，落实各项决策的责任人，地方政府仅代表出资方通过股东会或董事会履行职责，促进城投企业成为真正的市场化的主体。同时要通过顶层设计，做好发展规划明确战略方向。同时，企业内部也应切实加大事中事后监管力度，建立完善的风控制度，加强对项目后续情况的投后检查，确保企业健康发展。此外，应根据企业发展需要适时推进国企改革、发展混合所有制，鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权和股权置换的方式参与国有企业的混改工作。
关键词：城投企业;融资平台;政府债务;转型发展
中图分类号：F832.39 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）016-012-01
一、产生背景
城投类企业起源于1991年，为进一步拉动国内经济发展，提高城镇化水平，以城市效应激发更大经济活力，国务院对政府融资体制进行了改革，其中一项重要举措就是要求地方政府不再直接负责基础设施的投融资建设，通过改制或新设公司，引入现代化企业管理制度，提高资金使用效率。在此背景下，全国开始普遍设立政府投资融资平台，城投类企业应运而生。
2014年，为有效控制地方政府债务，提高经济发展韧性，降低系统性风险，国家先后出台了43号文、新预算法。城投企业依托地方政府信用背书进行融资的模式自此终结。以疏堵结合为原则，财政部、发改委相继发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预[2017]50号）》、《关于规范政府和社會资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金[2017]92号）》和《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知（发改办财金[2018]194号）》等政策，进一步规范了城投公司企业债券的发行，倒逼融资平台市场化转型。
二、现存问题
（一）融资模式单一
目前，我国大部分城投企业的融资仍以间接融资为主，少部分具备实力的企业通过发行债券进行直接融资。虽有在部分企业也尝试了PPP、ABO等方式的创新融资，但新型融资手段在我国发展的并不完善，还不能取代银行贷款成为城投企业的主要融资方式。自194号文件出台之后，城投企业发行企业债的困难显著增加，纯公益项目基本无法通过债券市场进行融资，再融资渠道收紧，借新还旧的偿债方式难以为继，亟待寻找新的融资手段确保城投企业的稳定运营。
（二）资产负债率高
鉴于城投企业承接的项目多为带有公用性质的公益项目，投资回收期长或项目本身现金流无法覆盖投资本金，进而导致大量城投企业资产负债率高居不下，借新还旧的压力越来越大，沉重的历史包袱阻碍了城投企业的可持续发展。
（三）市场化程度低
城投类企业主要由地方政府及其部门、事业单位等设立，经济成分单一，缺少其他社会资本的参与，市场化程度较低。各地政府对城投企业，以计划经济模式进行管理。政府直接对城市项目进行干预，无法将市场化运作的治理机制、管理决策机制和财务管理制度有效引入，缺乏在转型发展过程中的市场竞争力，同时也对未来城投企业的混改形成了制约。
三、改革路径选择
（一）以基础设施建设为核心
城投企业的核心任务仍然是完成我国的城市化改造，城市基础设施的建设依然艰巨。为了保证基础设施建设业务的持续发展，发挥城投企业在基建板块的优势，需要将信息化时代的新技术与传统业务相结合，以智慧城市建设为契机，抓住城市基础设施升级改造与服务功能提升的新机遇，积极主动谋划重大项目、示范项目。
（二）以公共服务为重点
以传统经营性业务为根为源，通过提升城投企业在城市污水处理、道路桥梁交通、燃气等公共服务领域的运营效率，供给稳定的现金流，进一步支持城投企业发展。在提供传统服务的同时，深度发掘城市客户的潜在需求，拓展新业务，带来更多的现金流人以支持城投企业投资建设新项目，更好的为城市建设服务，形成有效的正向循环。
（三）大力发展金融板块
城投企业通过拓展金融业务板块，一方面可以解决当前现阶段企业融资难的问题，开拓新的融资渠道，保障传统业务稳定发展，另一方面也可以作为新业务板块，成为新的收入增长点和转型发展的助推器。通过引入市场化的投融资模式，带动社会资本的参与，为城投企业注入发展活力。利用好政策优势，作为政府资金引导资本参与城市基础设施建设，增强资本撬动效应，最大化发挥国有资金的使用效果。城投企业在与社会资本合作的同时，也能够为其带来更多的优质项目，利于拓宽产业布局，盘活存量资产。
四、解决方案
（一）融资方式多元化发展
首先，要推动城投企业债权结构的优化，理顺长短期债务错配，确保债务风险可控;其次，大力倡导多种所有制形式改革，引入外部增进，从根本上降低负债规模，逐步去除历史包袱;最后，积极运用多种资本市场工具，如产业基金、PPP等，通过引入外部投资人，将社会资金与国有资金进行对接，在更高效率完成投资建设任务的同时，积累市场化经验，推动城投企业的融资转型和管理转型。
（二）增强自身造血功能
城投企业面对新政策下的融资形式和转型发展要求，一是应加速布局准公益性项目和战略性新兴产业投资等具备一定经营能力的项目，增强其盈利能力。同时，围绕城市运营拓展如旅游、教育和生态环保类利润率较高且可以与城投公司现有业务紧密结合的业务。
二是，以城投企业的金融板块为触角，积极参与市场化财务投资与与城投企业具备协同效果的战略投资，整合多种金融工具和金融资源，形成新的利润增长点。
三是，针对城投企业存量的商用物业，借助资本市场，提升物业经营管理水平，提高闲置资产利用率。以出租、转让和招商等方式为企业带来更多稳定的收入。
（三）完善顶层制度设计
城投企业应完成真正意义上的公司化改革，由股东会、董事会、监事会、党委会、公司高管按照公司章程以及公司决议的规定，制定明确的决策程序，落实各项决策的责任人，地方政府仅代表出资方通过股东会或董事会履行职责，促进城投企业成为真正的市场化的主体。同时要通过顶层设计，做好发展规划明确战略方向。同时，企业内部也应切实加大事中事后监管力度，建立完善的风控制度，加强对项目后续情况的投后检查，确保企业健康发展。此外，应根据企业发展需要适时推进国企改革、发展混合所有制，鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权和股权置换的方式参与国有企业的混改工作。