不动产登记档案整合和集约化管理

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  2013年11月20日国务院常务会议决定,整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度。由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记,基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。
  2014年8月15日,我国首部《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》(下称《条例》)由国务院法制办向社会发布,公开征求意见。
  一年来,社会各界对不动产统一登记的机构整合、职责整合、登记程序整合以及登记信息查询等问题的关注较多,但却鲜有论及不动产登记档案的整合问题。笔者认为,不动产登记档案的整合问题是不动产统一登记工作不可或缺的重要部分,直接关系到登记工作能否顺利开展,登记信息能否方便查询,相较机构、职责的整合,档案整合任务更加艰巨、繁重。
  一、不动产登记档案整合的必要性
  1.整合依据
  我国《物权法》第16条规定:“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第18条规定:“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料,登记机构应当提供。”《条例》第11条规定:“不动产登记簿由不动产登记机构永久保存。不动产登记簿损毁、灭失的,不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建。”“行政区域变更或者不动产登记机构职能调整的,应当及时将不动产登记簿移交相应的不动产登记机构。”根据上述法律条文规定,不动产登记簿、不动产登记资料均应当由登记机构保管、利用。
  2014年1月,中央编办发布的《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》(中央编办发〔2013〕134号)特别强调,“要做好不动产登记资料整理、移交等具体工作,保证不动产登记职责整合工作顺利实施,确保实现不动产登记工作的稳定性和连续性”。
  2.物权登记离不开档案
  不动产登记档案是登记机构在不动产物权登记过程中形成的,包括不动产登记簿、登记机构登记审核过程中形成的材料和申请人提交的原始凭证。不动产登记档案是登记机构对不动产物权进行动态管理的工具,同时也是开展不动产物权登记的基础和依据。离开不动产登记档案,物权登记就是无源之水、无本之木。
  不动产登记机构统一后,登记职责整合到一个部门,要实行高效、快捷的“一站式、一条龙”登记服务,离不开不动产登记档案的整合、集中保管。
  3.便民服务离不开档案
  国家整合不动产登记职责,建立不动产统一登记制度,一个重要目的是方便群众办事,减轻群众负担。比如《条例》开篇点明的立法宗旨是“为整合不动产登记职责,规范登记行为,方便群众申请登记,保护权利人合法权益”。 不动产登记档案的主要作用是为物权归属提供依据,为社会提供不动产权属证明,发挥“定分止争”的作用,从而保护权利人的物权,维护权利人的合法权益。其档案数量和利用率,在所有档案中是最高的。如果档案不整合、不集中,仍然存放于原登记部门,那么群众查询利用档案将极不方便,需要跑多个部门。因此,将分散在多个部门的土地、房屋、草原、林地、海域等登记档案整合、集中保管,有利于统一对外提供利用,方便群众查询利用,有效减轻群众负担。
  4.档案管理需要整合集约
  对原有不动产登记档案进行整合、集中保管,不仅是登记工作的需要、查询利用的需要,同时也是档案管理工作本身的要求。散存于国土、房管、林业、农业、海洋等部门的登记档案,都是物权登记的成果性资料,而随着登记职责的整合剥离,这些档案显然已不适合存放在原登记部门,因为不利于档案保护保管。因此,必须对分散在各部门的不动产登记档案进行整合并实行统一的集约化管理,这样不仅可以提高服务效能,还可节约成本,减少重复投入。
  二、不动产登记档案整合的内容
  1.档案部门整合
  不动产登记机构统一后,可组建不动产登记档案馆,归口不动产登记机构管理。不动产登记档案馆可根据需要分设土地、房屋、草原、林地、海域等档案业务科室,也可探索基于登记簿管理的不动产登记档案管理模式。实行统一业务规范、技术标准,统一实施档案信息化工作,统一对外提供档案利用服务。
  2.档案人员整合
  根据“人随事走”的原则,不动产登记档案整合初期,可考虑让原档案管理人员参与,直至整合后的档案管理,以老带新,逐步过渡。同时,要注重档案管理人员的学习培训,特别是加强不动产登记业务的学习。登记档案是不动产登记、动态管理的基础和保证,高质量的档案管理需要一支既懂登记业务、又熟悉档案业务、具有奉献精神的档案管理队伍。
  3.档案集约化整合
  不动产登记档案的集约化管理是集中下的优化。将不同类别的登记档案集中起来实行集约化管理,实现标准化、规范化,有利于不动产登记档案整合;有利于档案馆库、人员、设备集约化配备;有利于统一规范、统一标准;有利于改善档案管理条件,提高档案管理水平,为不动产登记工作奠定坚实的基础。
  三、不动产登记档案整合的难点
  1.档案移交前的整理和交接
  档案整理、移交质量好坏,直接影响后续的登记管理、档案利用工作。原先分散在各个登记部门的不动产登记档案,管理模式、管理规范不同,管理水平参差不齐,要将这些档案整理、核对、装订、登记、造册、交接,是一项耗时、费力的庞大工程,且十分重要。因此,这项工作需要强有力的组织领导、详细可操作的整理移交方案和有一批责任心强的工作人员。
  笔者认为,要做好这项工作,首先要有强有力的领导机构,负责协调、审定相关工作方案并负责监督实施。其次,要事先调研,分别对不同类别档案制订详细、操作性强的实施方案。要明确现有问题和可能出现的问题,并提出解决办法。再次,先易后难,分步实施。先整理交接权属清晰、资料完整的登记档案,再处理疑难问题。最后,建立疑难问题档案会商、处理机制,确保档案移交顺利进行。   2.档案接收后的整合入库
  档案接收后的集约化整合工作,也是一项细致、艰巨的系统性工作,大体分五步完成。第一步,做好分类工作。按不动产类型分土地、房屋、草原、林地、海域等档案类型。第二步,补建(录)不动产电子登记信息。根据登记簿或实物档案资料,录入对应电子信息,与登记机构登记系统对接,导入不动产登记信息平台。第三步,编写实物档案库位号,并利用条码或二维码等物联网技术与电子登记信息形成唯一关联。第四步,档案信息化。对每卷实物档案进行扫描,建立影像档案上传数据库,并与登记系统形成链接,方便档案查询利用和登记部门业务查核、比对。第五步,装订、检查、入库。
  3.档案馆库容量压力巨大
  就笔者从事的房屋登记档案而言,相较其他类型不动产登记档案,数量最多,库房面积最大,却普遍存在档案馆库面积不足、库容紧张等问题。如果将分散在各个部门的不动产登记档案整合到一起,这个问题将更加突出。近年来,已有部分城市建设符合远期规划的档案馆库。比如,江苏省各省辖市城建档案馆,建设标准及库房面积都很高。笔者建议,不动产登记职责整合到位后,登记机构应当首先将建设大面积、高标准档案馆库列入议事日程,以解决即将面临的库容压力。
  四、不动产登记档案整合的愿景
  随着不动产统一登记工作的全面展开,不动产登记档案种类、数量将大幅增加。以笔者所在城市为例,档案整合集中后,市区不动产登记档案将达到120万卷左右,预计还将以每年10-20万卷的速度递增,而每年不动产登记信息(档案)查询利用将达到10万件以上。要管理好、利用好这样一个庞然大物,必须要在巩固和提升数字档案馆建设成果的基础上,积极采用云计算、物联网等新技术,主动跟进和融入智慧城市、智慧中国建设的大趋势,瞄准智慧档案馆的新目标,将档案信息化建设推向新阶段。笔者认为,应重点做好以下几个方面的工作:
  一是,利用好“物联网”、“大数据”、“云计算”等技术,给每卷实物档案粘贴“二代身份证”,让“身份证”里的芯片能自动与不动产登记信息关联,还可起到自动定位、自动统计、智能监管等作用,不用担心纸质档案“失联”,让库房工作更加高效。
  二是,利用好日益普及的移动通信技术,推广利用移动通信端终,自助查询登记簿信息。
  三是,利用好档案网站宣传及微信平台等新社交媒体,做好档案政策、办事指南宣传以及与办事群众网上互动工作。
  陈品禄/实习编辑
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