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随着我国高等教育发展从精英教育进入大众化教育阶段，高校日益扩大的办学规模以及社会职能和组织结构的复杂化，为高校内部管理体制改革提出了新的命题。高校管理是一项系统工程，如何适应时代发展需要，实现管理人员的专业化和职业化，是高校建立现代大学制度的必然要求，也是我国高校管理队伍发展的根本方向。
然而，长期以来高校管理人员的发展一直处于比较尴尬的境地，职业规范缺乏、职业意识缺乏等现象普遍存在。传统中国社会是身份制社会，计划经济体制下，社会群体一律被划归为干部和群众两大类。高校管理人员和教师也被统称为干部，表现出一种职业上的模糊性。在高校外部，随着1993年《国家公务员暂行条例》的颁布和实施，政府机关工作人员正式实行公务员制；在高校内部，已对以教师为主的专业技术人员实行专业技术职务聘任制，对工勤人员实行以技术等级考核为主要内容的管理制度，唯有对管理人员，尚未形成适应其职业特点和成长规律的管理体系。
因此，如何明确高校管理人员的职业定位，建立健全适合我国高校管理人员特点的职业发展体系，是促使高校管理工作走上科学化、规范化道路的重要途径，也是高校在学习实践科学发展观、深化内部管理体制改革中应深入探讨的重要课题。
高校管理人员的职业定位
1.高校管理人员定义的内涵与外延
对高校管理人员内涵的界定，普遍采用范围描述法，即高校管理人员可概括为5部分：校院两级领导，党委和行政职能部门的管理人员，工会、共青团等群众团体系统的管理人员，院（系）从事教学、科研、党务和行政管理的人员，高校直属和附属单位中从事行政管理工作的人员。
此外，对于专任教师担任领导职务的，在其任职期间，也应严格纳入管理人员范畴；对于从事思想政治教育工作的学生辅导员，按其工作性质，为规范管理起见，在现阶段暂纳入管理人员范畴比较妥当。
2.高等教育发达国家高校管理人员的职业定位及特点
由于中西方高校产生和发展的路径不尽相同，其人事管理制度的构建和实践差异也比较大。从称谓上，国外高校对管理人员的定义采取的是排除法，即相对于faculty，是指教师群体之外的工作人员，称之为staff或 administrative staff。在德国，根据《联邦公务员法》，高校管理人员属于一般职位公务员 [1]。法国公务员从高到低被分为A、B、C、D四大职类，每一职类按照业务性质又划分为若干个性质不同的职系，其高校管理人员属于A职类的教育科研职系列 [2]。而美国公立高校的管理人员则属于政府雇员（Government employee），实行的是聘任制，任期届满需重新聘用[3]。
从人力资源管理理论角度而言，职业定位是权利和责任的综合体现。回顾西方历史久远的高等教育发展脉络，其管理人员的职业定位从早期的“业余型”管理人员，经历高校规模扩大时期的“兼职型”管理人员，已发展为相对成熟和完善的“专职型”管理人员，具有以下鲜明特点：
一是入职标准高，高校管理是专职工作。对高校管理人员的选拔采用公开招聘或统一的公务员考试形式，一般要求有硕士以上学位和工作经历，教育方面的专业背景或管理方面的专业背景等也日益受到重视。
二是整体知识结构比较合理。高校管理人员基本上都接受过教育、公共管理、商务、信息与科学管理等方面课程的培训，具有与教育管理有关学术背景的管理者占绝大多数。
三是工作效率高，服务意识强。一方面由于选拔时的精挑细选，管理人员大部分都业务能力强，综合素质高；另一方面由于电子政务的实现，高校管理信息化程度高，管理的规范化和制度化都比较完善。
四是有成熟的专业组织。在高等教育发达国家，高校管理人员拥有诸多专业组织帮助维护其权益，促进其个人能力的发展，如英国的大学管理者协会AUA、美国的全美教育行政教授协会NCPEA、教育行政大学协会UCEA、加利福尼亚学校管理者协会ACSAC和加勒比高校管理者协会ACHEA等。
3.我国高校管理人员职业的重新定位—教育职员
如前所述，我国高校管理人员的职业定位曾一度处在模糊不清的阶段，随着高等教育规模的迅速扩张和社会分工的不断细化，高校管理人员的职业定位开始逐渐明朗，其根本目的是要使高校管理岗位成为一种真正意义上的社会职业，使高校管理人员成为从事高校管理的专门人才。
1995年颁布实施的《中华人民共和国教育法》第35条规定：“学校及其他教育机构中的管理人员，实行教育职员制度。”1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第49条明确规定，“高等学校的管理人员，实行教育职员制度。”2000年，中共中央组织部、人事部、教育部联合出台的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》再次明确了“高等学校的管理人员实行教育职员制度，教育职员实行聘任制”，提出了“先在部分高等学校进行试点，在取得经验、完善办法后逐步推开”的工作要求。
应强调的是，对我国高校管理人员职业的重新定位不仅仅是称谓上的改变，更多的是在描述一个过程，即在推行教育职员制度改革的进程中，提升高校管理人员的职业品质、职业意识和职业化程度，是一个社会分工逐渐符合专业标准的过程，也是在高校专业技术人员和工勤技能人员序列之外，建立起独立的任职、晋升、培养、考核、薪酬制度体系的过程。
我国高校教育职员制度的改革试点
教育职员的提法虽由来已久，但我国高校真正意义上迈出教育职员制改革的步伐应起源于1999年。1999年5月，教育部在上海召开了高等学校内部管理体制改革座谈会，下发了《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》，并于当年形成了《高等学校职员制度暂行规定（征求意见稿）》，确立了高校教育职员制度的基本框架和要点。
2000年，教育部在武汉大学等5校正式启动高校教育职员制度试点工作，2003年中国农业大学也加入到试点行列，走出了一条积极探索之路。
1.试点高校的实践成效
第一，初步建立起一套适应学校管理队伍特点的较为科学合理的管理制度和运行机制，精简了学校管理机构和管理人员。
第二，通过转换职员任用机制，在职员管理上强化岗位聘任和岗位考核，打破职务终身制，推进了高校用人制度改革。
第三，建立起有效的职员薪酬制度，强化岗位职责，落实了管理人员待遇，增强了管理人员的岗位责任意识，提高了管理人员的整体素质和办事效率。
第四，有并校任务的试点高校通过试行职员制促进了来自不同学校的管理队伍有机融合。
2.试点中存在的主要问题
思想上未达成共识。教育职员制度的改革试点自1999年来已逾十年，但仍未在全国高校范围内推广，其重要原因之一就在于对教育职员制度存在认识上的误差。部分高校管理人员担心改革后其经济利益和在学校的地位受到损失，在思想上存在抵触和排斥情绪，给教育职员制度的试行和推广带来了阻力。
具体操作层面存在实际困难。试点的过程中，职员担任的行政职务是确定职员职级的基础，导致职务与职级混同，难以体现在职级体系下职员晋升轨迹的特点；评价职员业绩时工作年限是否考虑、如何考虑，也难以兼顾。
配套政策需进一步完善。我国现有的社会保障制度不健全，导致管理人员的流动机会较少，落聘人员也主要依靠学校内部消化，未聘人员的培训、分流和再次竞聘上岗问题较难解决。同时，职员工资与专业技术人员工资差距较大，与社会的“接口”错位，得不到社会的认可。
与高校岗位分级聘用工作之间的关系有待进一步明晰。2007年，人事部、教育部联合下发《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》，推进高校岗位设置和分级聘用工作。在该指导意见中，高校岗位分为专业技术岗位、管理岗位、工勤技能岗位3种类别，其中管理岗位分为10个等级，而普通管理人员所能应聘的仅有7级～10级4个等级的岗位，职级的层次和等级反而有进一步合并模糊的趋势。如何处理高校岗位设置与分级聘用和教育职员制度改革之间的关系，为高校管理人员构建发展平台，还需积极探讨。
建立健全高校教育职员制度的初步构想
1.坚持教育职员制度改革方向，构建职务职级相结合的职员体系
教育职员是对高校管理人员职业的科学定位，高校应着眼长远，从制度建设上逐步将管理岗位和管理人员纳入职员体系，不能因为目前改革试点中出现的问题而影响高校管理人员的职业化和专业化发展进程。具体表现为：
一是要疏通和拓宽职员发展通道。现行的管理岗位职级与职务形成等同状态，职级台阶过少，管理人员在各个职级台阶上的分布呈向下沉淀状态，向上移动的速率呈迟缓状态，各个层级的管理人员在数量分布上无法形成合理均衡状态，层级之间的变动也难以有规律地进行。因此，有必要弥补现行职级的不足，建立与现行职务序列相互兼容的职员晋升体系，走职员专业化发展道路。
二是要严格制定专业技术职务，特别是高级专业技术职务的任职条件。提高用人标准，新进的专业技术人员原则上应要求具有博士或本学科最高学位，新晋升教授一定要具有高水平，缓和管理人员和专业技术人员晋升难度的差距，降低管理人员的攀比心理，使管理人员安心走上教育职员发展的道路。
三是要适当提高重要管理岗位待遇水平，妥善处理收入分配关系。在现行的薪酬体系中，管理人员的国家工资部分与专业技术人员差距还比较大，除了职务晋升，缺乏其他晋级通道，体现不了对优秀管理人员的激励。高校可采取横向晋升原则，即随着任职资历的增长晋升薪酬，使高校管理岗位更具吸引力。
四是打通具备条件的管理人员与专业技术人员岗位交流的立交桥。特别是对有一定条件的管理人员转到专业技术岗位要给予相应支持，如通过带薪学术休假、研修学习等手段，使其学术水平恢复提高。
2.重视高校管理人员个人的专业发展，推进教育职员的职业化进程
高校管理队伍的职业化发展需要强调两个方面，一是管理队伍整体的职业化发展，二是管理人员个体的专业发展。教育主管部门和高校应坚持以人为本的原则，关心和重视高校管理人员的专业发展，在管理工作的过程中加强综合素质和专业知识的培训，重视人的潜能开发，努力提供一个适于发挥管理人员才干的良好环境。在政策上强调宽松、和谐、民主、自由，让管理人员在轻松、愉悦的工作环境中愉快、高效地开展工作，以实现高校管理的目标。
3.正确处理改革试点中的难点问题，确保职员制度稳步推进
高校教育职员制度改革是一项制度创新工作，在体系上并没有现成的借鉴模式，在改革进程中难免会遇到诸多困难。如何正确处理这些难点，统筹好改革、发展与稳定之间的关系，是高校在建立健全教育职员制度中需高度重视的问题。
一是要正确处理“双肩挑”现象。《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》指出，“高等学校聘用人员原则上不得同时在两类岗位上任职。根据高等学校管理的工作特点，确需兼任的，须按人事管理权限审批，并严格控制”。在具体实施中，高校应注意把握好“职业化”和“双肩挑”之间的“度”。在岗位设置时，有必要明确允许“双肩挑”的部门和职位，严格“双肩挑”人员的选拔，并制定严格的规章制度规范“双肩挑”人员的行为，对“双肩挑”人员的工资待遇要有明确的规定。
二是要妥善做好现有管理人员的入轨过渡。任何改革不可能一蹴而就，在高校管理人员中，有相当一部分管理骨干是从教学、科研第一线教师中选调的，新进的管理人员基本上是从优秀毕业生中选拔。但由于政策不配套，职员工资普遍较低。这部分管理骨干很有可能放弃管理工作，转而从事其他业务。大量的人员流失，不利于管理队伍的稳定。而且现有管理人员队伍中，过去已兑现的专业技术系列工资又不从事专业技术工作的人员数量还比较多，在改革中，要制定以人为本的过渡政策，在保障其个体利益的基础上，将这部分人尽可能就近转到职员岗位系列上来，使改革的推进既着眼长远规划，又尊重客观现实，确保职员制度稳步推进。
参考文献：
[1]胡建淼. 《十国行政法》[M]. 北京：中国政法大学出版社，1993.
[2]周光礼. 《论公立高校与教育职员的关系》[J]. 《高等教育研究》，2005（9）：51-56.
[3][美]罗伯特·M·赫钦斯. 《美国高等教育》[M]. 汪利兵译. 杭州：浙江教育出版社，2001.
本文系2010年度北京市属高等学校人才强教深化计划中青年骨干人才项目阶段性成果
（作者单位：北京工业大学人事处）
[责任编辑：常 晶]
然而，长期以来高校管理人员的发展一直处于比较尴尬的境地，职业规范缺乏、职业意识缺乏等现象普遍存在。传统中国社会是身份制社会，计划经济体制下，社会群体一律被划归为干部和群众两大类。高校管理人员和教师也被统称为干部，表现出一种职业上的模糊性。在高校外部，随着1993年《国家公务员暂行条例》的颁布和实施，政府机关工作人员正式实行公务员制；在高校内部，已对以教师为主的专业技术人员实行专业技术职务聘任制，对工勤人员实行以技术等级考核为主要内容的管理制度，唯有对管理人员，尚未形成适应其职业特点和成长规律的管理体系。
因此，如何明确高校管理人员的职业定位，建立健全适合我国高校管理人员特点的职业发展体系，是促使高校管理工作走上科学化、规范化道路的重要途径，也是高校在学习实践科学发展观、深化内部管理体制改革中应深入探讨的重要课题。
高校管理人员的职业定位
1.高校管理人员定义的内涵与外延
对高校管理人员内涵的界定，普遍采用范围描述法，即高校管理人员可概括为5部分：校院两级领导，党委和行政职能部门的管理人员，工会、共青团等群众团体系统的管理人员，院（系）从事教学、科研、党务和行政管理的人员，高校直属和附属单位中从事行政管理工作的人员。
此外，对于专任教师担任领导职务的，在其任职期间，也应严格纳入管理人员范畴；对于从事思想政治教育工作的学生辅导员，按其工作性质，为规范管理起见，在现阶段暂纳入管理人员范畴比较妥当。
2.高等教育发达国家高校管理人员的职业定位及特点
由于中西方高校产生和发展的路径不尽相同，其人事管理制度的构建和实践差异也比较大。从称谓上，国外高校对管理人员的定义采取的是排除法，即相对于faculty，是指教师群体之外的工作人员，称之为staff或 administrative staff。在德国，根据《联邦公务员法》，高校管理人员属于一般职位公务员 [1]。法国公务员从高到低被分为A、B、C、D四大职类，每一职类按照业务性质又划分为若干个性质不同的职系，其高校管理人员属于A职类的教育科研职系列 [2]。而美国公立高校的管理人员则属于政府雇员（Government employee），实行的是聘任制，任期届满需重新聘用[3]。
从人力资源管理理论角度而言，职业定位是权利和责任的综合体现。回顾西方历史久远的高等教育发展脉络，其管理人员的职业定位从早期的“业余型”管理人员，经历高校规模扩大时期的“兼职型”管理人员，已发展为相对成熟和完善的“专职型”管理人员，具有以下鲜明特点：
一是入职标准高，高校管理是专职工作。对高校管理人员的选拔采用公开招聘或统一的公务员考试形式，一般要求有硕士以上学位和工作经历，教育方面的专业背景或管理方面的专业背景等也日益受到重视。
二是整体知识结构比较合理。高校管理人员基本上都接受过教育、公共管理、商务、信息与科学管理等方面课程的培训，具有与教育管理有关学术背景的管理者占绝大多数。
三是工作效率高，服务意识强。一方面由于选拔时的精挑细选，管理人员大部分都业务能力强，综合素质高；另一方面由于电子政务的实现，高校管理信息化程度高，管理的规范化和制度化都比较完善。
四是有成熟的专业组织。在高等教育发达国家，高校管理人员拥有诸多专业组织帮助维护其权益，促进其个人能力的发展，如英国的大学管理者协会AUA、美国的全美教育行政教授协会NCPEA、教育行政大学协会UCEA、加利福尼亚学校管理者协会ACSAC和加勒比高校管理者协会ACHEA等。
3.我国高校管理人员职业的重新定位—教育职员
如前所述，我国高校管理人员的职业定位曾一度处在模糊不清的阶段，随着高等教育规模的迅速扩张和社会分工的不断细化，高校管理人员的职业定位开始逐渐明朗，其根本目的是要使高校管理岗位成为一种真正意义上的社会职业，使高校管理人员成为从事高校管理的专门人才。
1995年颁布实施的《中华人民共和国教育法》第35条规定：“学校及其他教育机构中的管理人员，实行教育职员制度。”1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第49条明确规定，“高等学校的管理人员，实行教育职员制度。”2000年，中共中央组织部、人事部、教育部联合出台的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》再次明确了“高等学校的管理人员实行教育职员制度，教育职员实行聘任制”，提出了“先在部分高等学校进行试点，在取得经验、完善办法后逐步推开”的工作要求。
应强调的是，对我国高校管理人员职业的重新定位不仅仅是称谓上的改变，更多的是在描述一个过程，即在推行教育职员制度改革的进程中，提升高校管理人员的职业品质、职业意识和职业化程度，是一个社会分工逐渐符合专业标准的过程，也是在高校专业技术人员和工勤技能人员序列之外，建立起独立的任职、晋升、培养、考核、薪酬制度体系的过程。
我国高校教育职员制度的改革试点
教育职员的提法虽由来已久，但我国高校真正意义上迈出教育职员制改革的步伐应起源于1999年。1999年5月，教育部在上海召开了高等学校内部管理体制改革座谈会，下发了《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》，并于当年形成了《高等学校职员制度暂行规定（征求意见稿）》，确立了高校教育职员制度的基本框架和要点。
2000年，教育部在武汉大学等5校正式启动高校教育职员制度试点工作，2003年中国农业大学也加入到试点行列，走出了一条积极探索之路。
1.试点高校的实践成效
第一，初步建立起一套适应学校管理队伍特点的较为科学合理的管理制度和运行机制，精简了学校管理机构和管理人员。
第二，通过转换职员任用机制，在职员管理上强化岗位聘任和岗位考核，打破职务终身制，推进了高校用人制度改革。
第三，建立起有效的职员薪酬制度，强化岗位职责，落实了管理人员待遇，增强了管理人员的岗位责任意识，提高了管理人员的整体素质和办事效率。
第四，有并校任务的试点高校通过试行职员制促进了来自不同学校的管理队伍有机融合。
2.试点中存在的主要问题
思想上未达成共识。教育职员制度的改革试点自1999年来已逾十年，但仍未在全国高校范围内推广，其重要原因之一就在于对教育职员制度存在认识上的误差。部分高校管理人员担心改革后其经济利益和在学校的地位受到损失，在思想上存在抵触和排斥情绪，给教育职员制度的试行和推广带来了阻力。
具体操作层面存在实际困难。试点的过程中，职员担任的行政职务是确定职员职级的基础，导致职务与职级混同，难以体现在职级体系下职员晋升轨迹的特点；评价职员业绩时工作年限是否考虑、如何考虑，也难以兼顾。
配套政策需进一步完善。我国现有的社会保障制度不健全，导致管理人员的流动机会较少，落聘人员也主要依靠学校内部消化，未聘人员的培训、分流和再次竞聘上岗问题较难解决。同时，职员工资与专业技术人员工资差距较大，与社会的“接口”错位，得不到社会的认可。
与高校岗位分级聘用工作之间的关系有待进一步明晰。2007年，人事部、教育部联合下发《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》，推进高校岗位设置和分级聘用工作。在该指导意见中，高校岗位分为专业技术岗位、管理岗位、工勤技能岗位3种类别，其中管理岗位分为10个等级，而普通管理人员所能应聘的仅有7级～10级4个等级的岗位，职级的层次和等级反而有进一步合并模糊的趋势。如何处理高校岗位设置与分级聘用和教育职员制度改革之间的关系，为高校管理人员构建发展平台，还需积极探讨。
建立健全高校教育职员制度的初步构想
1.坚持教育职员制度改革方向，构建职务职级相结合的职员体系
教育职员是对高校管理人员职业的科学定位，高校应着眼长远，从制度建设上逐步将管理岗位和管理人员纳入职员体系，不能因为目前改革试点中出现的问题而影响高校管理人员的职业化和专业化发展进程。具体表现为：
一是要疏通和拓宽职员发展通道。现行的管理岗位职级与职务形成等同状态，职级台阶过少，管理人员在各个职级台阶上的分布呈向下沉淀状态，向上移动的速率呈迟缓状态，各个层级的管理人员在数量分布上无法形成合理均衡状态，层级之间的变动也难以有规律地进行。因此，有必要弥补现行职级的不足，建立与现行职务序列相互兼容的职员晋升体系，走职员专业化发展道路。
二是要严格制定专业技术职务，特别是高级专业技术职务的任职条件。提高用人标准，新进的专业技术人员原则上应要求具有博士或本学科最高学位，新晋升教授一定要具有高水平，缓和管理人员和专业技术人员晋升难度的差距，降低管理人员的攀比心理，使管理人员安心走上教育职员发展的道路。
三是要适当提高重要管理岗位待遇水平，妥善处理收入分配关系。在现行的薪酬体系中，管理人员的国家工资部分与专业技术人员差距还比较大，除了职务晋升，缺乏其他晋级通道，体现不了对优秀管理人员的激励。高校可采取横向晋升原则，即随着任职资历的增长晋升薪酬，使高校管理岗位更具吸引力。
四是打通具备条件的管理人员与专业技术人员岗位交流的立交桥。特别是对有一定条件的管理人员转到专业技术岗位要给予相应支持，如通过带薪学术休假、研修学习等手段，使其学术水平恢复提高。
2.重视高校管理人员个人的专业发展，推进教育职员的职业化进程
高校管理队伍的职业化发展需要强调两个方面，一是管理队伍整体的职业化发展，二是管理人员个体的专业发展。教育主管部门和高校应坚持以人为本的原则，关心和重视高校管理人员的专业发展，在管理工作的过程中加强综合素质和专业知识的培训，重视人的潜能开发，努力提供一个适于发挥管理人员才干的良好环境。在政策上强调宽松、和谐、民主、自由，让管理人员在轻松、愉悦的工作环境中愉快、高效地开展工作，以实现高校管理的目标。
3.正确处理改革试点中的难点问题，确保职员制度稳步推进
高校教育职员制度改革是一项制度创新工作，在体系上并没有现成的借鉴模式，在改革进程中难免会遇到诸多困难。如何正确处理这些难点，统筹好改革、发展与稳定之间的关系，是高校在建立健全教育职员制度中需高度重视的问题。
一是要正确处理“双肩挑”现象。《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》指出，“高等学校聘用人员原则上不得同时在两类岗位上任职。根据高等学校管理的工作特点，确需兼任的，须按人事管理权限审批，并严格控制”。在具体实施中，高校应注意把握好“职业化”和“双肩挑”之间的“度”。在岗位设置时，有必要明确允许“双肩挑”的部门和职位，严格“双肩挑”人员的选拔，并制定严格的规章制度规范“双肩挑”人员的行为，对“双肩挑”人员的工资待遇要有明确的规定。
二是要妥善做好现有管理人员的入轨过渡。任何改革不可能一蹴而就，在高校管理人员中，有相当一部分管理骨干是从教学、科研第一线教师中选调的，新进的管理人员基本上是从优秀毕业生中选拔。但由于政策不配套，职员工资普遍较低。这部分管理骨干很有可能放弃管理工作，转而从事其他业务。大量的人员流失，不利于管理队伍的稳定。而且现有管理人员队伍中，过去已兑现的专业技术系列工资又不从事专业技术工作的人员数量还比较多，在改革中，要制定以人为本的过渡政策，在保障其个体利益的基础上，将这部分人尽可能就近转到职员岗位系列上来，使改革的推进既着眼长远规划，又尊重客观现实，确保职员制度稳步推进。
参考文献：
[1]胡建淼. 《十国行政法》[M]. 北京：中国政法大学出版社，1993.
[2]周光礼. 《论公立高校与教育职员的关系》[J]. 《高等教育研究》，2005（9）：51-56.
[3][美]罗伯特·M·赫钦斯. 《美国高等教育》[M]. 汪利兵译. 杭州：浙江教育出版社，2001.
本文系2010年度北京市属高等学校人才强教深化计划中青年骨干人才项目阶段性成果
（作者单位：北京工业大学人事处）
[责任编辑：常 晶]