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摘要：对于造林目标选择、传递、演进提供解释框架，分析地方政府在政策执行中可能的偏差及来源。通过建立双任务委托——代理模型，证明人工林质量降低主要来自于工程实施中的激励不相容。通过地方政府禀赋价值与市场价格变动的分析，提出林业产品市场价格波动、科技收益的不确定性以及质量标准的模糊使工资契约出现了激励不相容，弱化了地方政府造林质量努力的动机。对建立活立木市场、推行生态购买等提出了政策建议，以期提高退耕还林工程的生态效益。
关键词：退耕还林；生态效益；政府行为；激励不相容
中图分类号：F306 文献标识码：A
文章编号：1001-148X（2007）10-0112-05
Goal Transcending & Governmental Behavior Selection in the Conversion Program
from Cropland to Forestry Land
NIE Qiang
(College of Economics and Management, Northwest A&F University, Yangling 712100, China)
Abstract:This paper sets up a scheme to explain the goal selection, transcending and evolution of the central & local governments, which explains the possible distortion and sources of local governments′policy implementation. Within the framework of dual-task principle-agent model, this paper holds that the lower quality of man-made forestry mainly due to incentive-incompatibility existing in the enforcement of the cropland conversion program. This paper suggests that 3 factors, such as market value fluctuation of forestry products, uncertainty of sci-technology income, and inaccuracy of quality standard,should make wade wage contract incentive-incompatibility,which may weaken the quality action mode of local government. A serial of public regulation scheme such as instituting live lot market, developing ecological purchase are proposed in the hope that they can be used to improve ecological efficiency of the program.
Key words:cropland conversion; ecological efficiency; government behavior; incentive-incompatibility
一、導言
退耕还林工程推行中，地方政府负有宣传动员、造林规划、质量监督、粮款发放等项任务。然而，中央政策往往得不到地方的有效执行，经济林比例偏大、林种单一等问题普遍存在，甚至出现了地方政府侵占中央财政资金的恶性案件。既有的研究承认了农户作为退耕还林工程主体的重要性，地方政府职能的履行对于政策效果也是不可或缺的。国务院发展研究中心退耕还林还草课题组（2001）、国家林业局退耕还林管理办公室调研组（2002）、陶然等（2004）的经验研究表明，中央约定的专项转移支付难以落实，地方政府面临着前期工程费用的不足，影响了地方政府的积极性[1-3]。同样，由于地方财政（特别是县级财政）的困难，影响了检查监督等项职能的发挥。刘燕、周庆行（2005）进一步分析了地方政府面临
的税收减少，以及潜在的机会成本损失造成的激励不足[4]。这些研究，对于地方政府的消极行为提供了一定的解释，也对于出现的道德风险具有一定的解释力。
现有研究往往将地方政府的政策行为解释为中央补偿机制缺陷下的被动结果，这与工程实践中，地方政府一直争夺退耕任务指标的现实出现了逻辑的矛盾。如果地方政府面临激励不足，那么在下一个政策期，要求指标缩减甚至拒绝退耕指标，就是合乎理性的选择。然而，在现实中的地方政府，一方面是积极争取退耕指标并提前超额完成，另一方面是债务累积、消极执行，并未出现上述逻辑的结果。另一个可能的缺陷是，在现有的理论解释框架中，大多着力于中央与农户关系的分析，而将地方政府从研究中忽略掉了。王小龙（2004）的研究，通过一个双重任务委托——代理模型，解释了在中央补偿机制对于农户的激励不相容，导致了退耕还林绩效降低[5]。而现实中，农户的决策与地方政府的政策取向密不可分，退耕还林工程中规划设计、组织验收等项工作既是不可或缺，又是农户所无力承担的。[6，7]在理论框架中，单纯考虑中央政策影响，又在研究中承认地方执行不力，这意味着理论框架可能出现漏洞。第三个不可忽视的方面是，上述研究总是假设中央补贴政策是既定的，而从退耕还林的实践来看，中央补贴政策却是不断变化并趋于完善的。
笔者试图在退耕还林工程目标的政府间传递框架下，解释地方政府的政策行为取向。在笔者的分析中，地方政府兼具生产者与消费者双重身份，争取中央任务并主动性的做出决策。在特有的资源禀赋约束下，地方政府的造林路径总体上呈现数量型扩张特征，这就与中央的质量优化型造林路径形成对照。这将在本文的第二部分论述。第三部分在双任务委托代理框架下，分析了地方政府的造林目标偏差主要由林果产品市场的价值变动、造林质量努力的不确定性等因素造成。第四部分是简短的结论与政策建议。
二、退耕还林中的目标传递及演进
退耕还林工程旨在通过农户的个体承包以及其他制度安排，实现具有正外部性的人工森林生产。退耕还林工程形成的人工森林是数量与质量的统一，其数量可以通过造林面积来衡量，其质量通过单位人工森林生态价值量的多少来测量。人工森林具有双重功能——生态功能与经济功能，提供双重服务——生态服务与经济服务。造林工程的经济功能及服务，表现为由种植业向林牧业结构调整带来的农户收入增加、地区增长、财政收入增加等。造林工程的生态价值表现为人工林在防治水土流失、改善气候条件、涵养水源等方面具有的服务价值。
从中央政策设计的初衷来看，是要借消除粮食压库成本、农村经济结构性过剩及调整、中西部转移支付扩大的有利时机，带动地方及农户在不影响或者提高经济收入的前提下，提供足够的生态物品及服务。可以证明，地方政府在争取还林任务以及规划、设计、任务分配、种苗供应、工程动员、组织验收、核查等一系列环节中起着主导性作用，是地方政府而不是农户在决定造林质量方面具有决定性意义。首先，由于人工林的生产要符合生态学的原理，与当地生态系统相协调，而这是以经验生产为主要特征的农户难以胜任的。事实上，在工程规划、造林模式选择、种苗供应等关键性环节，政府承担了主要的工作量。在退耕还林工程中，地方政府在人工林生产质量问题上起着主导性作用。其次，在人工林质量检查验收中，地方政府起着关键性作用。地方政府基于自身偏好选择是严格执行中央标准，还是适当变通，甚至降低标准。
笔者将造林过程描述为一个最优选择的形成以及传递过程，并利用图1与图2来对造林质量问题做出分析。
造林工程可以视之为中央政府在预算约束下，对于生态服务与经济服务的消费选择行为。中央政府视同为一个消费者，将财政补贴量视为预算约束，而消费效用理解为造林活动带来的生态服务与经济服务对于中央带来的效用。图1中AB表示中央政府的初始预算线，G1表示相对应的效用函数曲线，两者相交于M1点。 (OP OQ1)显示出中央政府初始的最优造林目标——OQ1单位的生态服务与OP1单位的经济服务，造林工程的质量要求为OQ1/（OP1+OQ1）。沿着初始的选择，扩大的预算线CD与新的无差异曲线G2相交于M2。M2（OP2，OQ2）表示了新的选择，其质量要求为OQ2/（OP2+OQ2），等于OQ1/（OP1+OQ1）。M1M2表示了中央初始效用函数下的造林路径选择——数量扩大型增长路径。
但是，造林工程的社会理性是一个逐渐完善的过程，并且中央政府具有生态物品价值评估与定价的权利，是生态服务价格的主导方。中央最初的造林契约安排中，只强调退耕地造林，却忽略荒山造林，以共同提高区域生态服务能力；只强调植树造林，却忽略林种结构对于森林生态效率的影响。随着工程的推进，中央对于森林生态服务能力的要求进一步明晰化，导致造林工程生态服务价格的下降与经济服务价格的相对上升。中央的新的预算约束变为BC，相当于CD线沿x轴内旋至CB，也可理解为AB线沿y轴外旋至BC。CB线与新的效用函数G3相交于M3，新的选择为M3(OP1,OQ2)。相应于原有选择，经济服务价格上升，而生态服务价格下降。假设生态服务价格贬值程度为a，则aOQ1/(OP1+aOQ1)>aOQ1/(aOP1+aOQ1)=OQ1/(OP1+OQ1)。M3与M1、M2 相比，反映出造林工程中的质量标准提升了，即OQ2/（OP1+OQ2）>OQ2/(OP2+OQ2)=OQ1/(OP1+OQ1)。沿着这一选择行为，在扩大的预算约束DE下，与新的无差异曲线G4相交于M4(OP2,OQ3)。 M1M2M3M4描述了一个简单的中央政府造林目标路径。其中，M1→M2，M3→M4是数量扩张过程，M2→M3是质量优化过程。从整个的造林过程来看，中央政府的目标路径是数量扩张→质量优化→数量扩张→质量优化……从总体来看，在这一过程中，造林工程的质量要求进一步提高，直到达到某个极限值。
在造林工程中，地方政府是以双重身份介入的：一方面，地方政府受中央委托，代为购买造林工程提供的生態服务，提供粮食调拨、款项发放、质量验收等项服务，具有消费者的特征；另一方面，作为生产者，地方政府要提供组织动员、造林规划、科技服务等项工作。地方政府所面临的，是以既有的资源禀赋，进行中央委托的生态、经济服务购买的最优决策问题。地方政府以生产与消费决策安排来最大化其效用，从而决定其造林行为[7]。在图2中， A′B′表示地方政府的初始预算线， G′1表示符合中央需要的效用函数，M′1是中央设定的造林目标选择。地方政府的初始选择视同为获得中央支持的条件，否则工程不会进入地方的决策中。但是，必须考虑地方政府的资源禀赋因素的影响，即要考虑地方政府拥有的初始经济、生态服务资源。R1表示了地方政府的初始资源禀赋，其经济服务资源包括为林业经济服务提供所拥有的资金、技术、人力资源，而生态服务资源包括为林业生态服务所提供的资金、技术、人力资源。从R1与M1相比较可知，地方政府是经济服务资源的净提供者（生产者），是生态服务资源的净需求者（购买者）。
中央初始的合约安排对于农村经济结构调整因素起到了促进作用，促使了经济林果发展的热潮。一方面，地方政府的经济服务资源贬值了，农户等其它投资主体在中央补贴预期下资金、技术、人力的投入增加了；另一方面，地方政府的生态服务资源，随着造林工程的推进，显得更加稀缺，从而价格上升。绕R1点逆时针方向旋转的虚线显示了这种变化，可以看出，地方政府理想的预算线与中央政府的预算线存在着一定差别。如果再考虑由于中央钱粮补助的介入，造成资源禀赋价值增加，以及由于造林带来的中央补贴，则实际的预算线移至A′D′，与无差异曲线G′3相交于
沿着同样的逻辑，地方政府在造林过程中，迎合造林面积扩大的趋势，会出现质量符合→质量降低→质量符合→质量降低……的过程，出现一个典型的造林质量周期性的变动。同样可能的是，某些地方政府的造林质量要求始终达不到中央的造林质量要求，出现典型的数量扩张型特征。
三、理论模型
笔者构造了一个中央政府与地方政府间的双任务委托代理模型，来讨论市场价格、禀赋价值以及合约安排因素如何使地方政府的努力分配偏离了中央的造林目标。本模型可以视为王小龙（2004）模型的扩展。[5，6]不同之处在于，在本文的分析中，地方政府作为造林工程主要责任人——在造林质量问题上，地方政府具有更大的主导性作用。
在还林工程中，中央政府通过逐级分解，与地方政府形成了契约关系。由于相对于中央政府而言，地方政府更具有信息优势，故假设中央政府是委托人，地方政府是代理人。假定受中央政府的委托，地方政府在造林工程中从事两项工作：数量型活动与质量型活动。前者是地方政府在造林工程中以增加经济服务为目标的努力，包括在造林规划中安排经济林生产、向经济林生产提供财政与信贷扶持、苗木培育与科技服务中以提高经济效益为目标的活动；后者是地方政府旨在提高林业生态服务能力的努力，包括在规划设计中对于生态林的安排、退耕中基于生态特征而开展的服务，苗木培育与科技服务中努力提高苗木适应性、多样性的努力等。假设地方政府在两类活动的选择中具有一定的自由度，并且都有存在的必要性。考虑到地方造林行为中，农户的自愿选择以及地方基于信息优势而存在的道德风险，则活动的自由性假设可以认同。
假设中央政府是风险中性的，地方政府是风险规避的。特别的，假设地方政府的效用函数为
为了讨论方便起见，假定地方政府的数量型努力活动分为两种情形：生态经济型与经济主导型。生态经济型情形中，生态与经济目标得到了谐和，表现为无论造林面积的大小，造林质量总是得到保证。同时，数量型努力由于符合了生态经济的原则，也不至于对于造林质量的提高造成影响。生态经济型的地方政府，在两类活动上的成本是相互独立的，即C12=0。因为两类活动在统一的目标引导下完成，从而在数量型活动上所付出的努力水平的增减并不影响在质量型活动中努力投入的边际成本。而如果数量型努力活动表现出经济主导型倾向，容易偏移生态目标，此时C12>0。可以预见，当经济型努力的动机扩张时，地方政府会尽可能追求造林数量扩大，而以人工林质量的损失为代价。这会增加造林数量扩张的成本，数量扩张带来的造林困境又会进一步加大质量提高的成本。
基于地方政府努力成本函数的上述两个可能性，笔者通过比较静态分析论证地方经营决策所面临冲击可能对于中央理想的造林目标造成的影响。尽管地方政府的两类努力都对于造林工程的完成起到积极作用，并且通过验收合格之后中央对于农户的钱粮补助以及对于地方政府税收减少的转移支付中得到补偿，以地方经济增长与财政收入的增加来抵补自己的努力成本。但两类努力却存在较大差别，造林中数量型努力可以明显地显现出来，通过退耕面积、荒山育林配比面积等指标，在政府规划的工程限额中，得到持续的激励。我们将为了提高造林成活率的活动亦归之为第一类活动，因为它更符合数量目标的实现，并且地方政府有足够的激励去提高。但在如下的活动中，受制于市场冲击带来的两类努力成本的价值变动，造林质量努力的不确定性以及验收中标准制定的制度性缺失，可能对于地方政府的两类努力造成不同的激励效应。笔者提出如下命题，并给出数学证明。
命题1. 如果地方政府的数量型努力是经济主导型的，则经济林果市场价值的上升会强化造林数量型努力的激励，却弱化造林质量型努力的激励。
励上升会引起x1的上升，进而引起b1的上升。这样，便可推知，经济林果市场价值的上升会强化造林数量型努力的激励，却弱化造林质量型努力的激励。
命题2.如果地方政府的数量型努力是经济主导型的，则生态林市场收益预期下降会弱化造林质量型努力的激励，却强化造林数量型努力的激励。
降会弱化造林质量型努力的激励，强化造林数量型努力的激励。
命题3.如果地方政府造林数量型努力是生态经济型的，则质量标准的模糊引起造林数量型努力成果的总收益变动性减小，会强化对于数量型努力的激励，而对造林质量型努力的激励强度不受影响。
这样可知，质量标准的模糊引起造林数量型努力成果的总收益变动性减小，会强化对于数量型努力的激励，而对造林质量型努力的激励强度不受影响。
命题4.如果地方政府造林数量型努力是生态经济型的，则林业科技收益的不确定性引起造林质量型努力成果的总收益差异性增大，会弱化对于质量型努力的激励，而对造林数量型努力的激励强度不受影响。
由此可知，林业科技收益的不确定性引起造林质量型努力成果的总收益差异性增大，会弱化对于质量型努力的激励，而对造林数量型努力的激励强度不受影响。
四、结论及政策建议
还林工程中的质量问题源于中央政府对地方政府工资契约中存在的激励不相容。由于经济林果与生态林市场价格的波动、林业科技收益的低下与不确定、质量标准的模糊以及监督成本的高昂，都使地方政府造林质量激励的努力得到了弱化，共同促使了林业生态工程人工林质量的低下。于是，如何在公共政策中强化对地方政府造林质量型努力的激励，就成为政策设计的中心。结合上文分析以及调研情况，笔者提出如下政策建议：
第一，培育活立木市场，让农户以及地方政府在造林质量上的努力通过市场机制得以显现，从而提高生态林木的市场价值以及预期，解决政府监督成本过高以及持续质量努力不足的问题。
第二，引入生态补偿机制，对还林工程补偿期满后的生态林进行补偿。
第三，组建林木收购公司，推行生态购买，以市场化机制解决政府造林及验收中质量监督激励不足的问题。林木收购公司，可以以股份制的形式构建，国有股占优势地位，引导社会资金进入并实施社会化的监督。
第四，在中央对于中西部的转移支付中，加大科技投入的力度，并要求退耕区域财政予以配套。
第五，弱化数量激励，对地方生态状况的考评中弱化森林覆盖率指标，而强化水土治理面积、水患防治程度等项指标。
第六，明确质量标准，并开展造林质量竞赛，对质量先进的地区予以奖励，并作为地方官员政绩考评的重要指标。
参考文献：
［1］ 国务院发展研究中心退耕还林还草课题组.关于甘肃、内蒙古两省（区）退耕还林还草问题的考察报告［J］．中国农村经济，2001(9)：40-45.
［2］ 国家林业局退耕还林管理办公室调研组.关于退耕还林试点情况的调研报告［A］．周生贤.中国可持续发展林业战略研究调研报告（上）［C］．北京:中国林业出版社，2002:62-66.
［3］ 陶然，徐志刚，徐晋涛.退耕还林，粮食政策与可持续发展［J］．中国社会科学，2004(6)：25-38.
［4］ 刘燕，周庆行.退耕还林政策的激励机制缺陷［J］．中国人口·资源与环境,2005,15,(5):104-107.
［5］ 王小龙.退耕还林：私人承包与政府规制［J］．经济研究,2004(4):107-116.
［6］ 聂强.退耕还林后期阶段的合作生产博弈［J］．中国农业大学学报·社会科学版，2006(2):79-84.
［7］ 聂强.退耕还林前期阶段的合作生产博弈［J］．商业研究，2006(20):30-34.
（責任编辑：席晓虹）
注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。”
关键词：退耕还林；生态效益；政府行为；激励不相容
中图分类号：F306 文献标识码：A
文章编号：1001-148X（2007）10-0112-05
Goal Transcending & Governmental Behavior Selection in the Conversion Program
from Cropland to Forestry Land
NIE Qiang
(College of Economics and Management, Northwest A&F University, Yangling 712100, China)
Abstract:This paper sets up a scheme to explain the goal selection, transcending and evolution of the central & local governments, which explains the possible distortion and sources of local governments′policy implementation. Within the framework of dual-task principle-agent model, this paper holds that the lower quality of man-made forestry mainly due to incentive-incompatibility existing in the enforcement of the cropland conversion program. This paper suggests that 3 factors, such as market value fluctuation of forestry products, uncertainty of sci-technology income, and inaccuracy of quality standard,should make wade wage contract incentive-incompatibility,which may weaken the quality action mode of local government. A serial of public regulation scheme such as instituting live lot market, developing ecological purchase are proposed in the hope that they can be used to improve ecological efficiency of the program.
Key words:cropland conversion; ecological efficiency; government behavior; incentive-incompatibility
一、導言
退耕还林工程推行中，地方政府负有宣传动员、造林规划、质量监督、粮款发放等项任务。然而，中央政策往往得不到地方的有效执行，经济林比例偏大、林种单一等问题普遍存在，甚至出现了地方政府侵占中央财政资金的恶性案件。既有的研究承认了农户作为退耕还林工程主体的重要性，地方政府职能的履行对于政策效果也是不可或缺的。国务院发展研究中心退耕还林还草课题组（2001）、国家林业局退耕还林管理办公室调研组（2002）、陶然等（2004）的经验研究表明，中央约定的专项转移支付难以落实，地方政府面临着前期工程费用的不足，影响了地方政府的积极性[1-3]。同样，由于地方财政（特别是县级财政）的困难，影响了检查监督等项职能的发挥。刘燕、周庆行（2005）进一步分析了地方政府面临
的税收减少，以及潜在的机会成本损失造成的激励不足[4]。这些研究，对于地方政府的消极行为提供了一定的解释，也对于出现的道德风险具有一定的解释力。
现有研究往往将地方政府的政策行为解释为中央补偿机制缺陷下的被动结果，这与工程实践中，地方政府一直争夺退耕任务指标的现实出现了逻辑的矛盾。如果地方政府面临激励不足，那么在下一个政策期，要求指标缩减甚至拒绝退耕指标，就是合乎理性的选择。然而，在现实中的地方政府，一方面是积极争取退耕指标并提前超额完成，另一方面是债务累积、消极执行，并未出现上述逻辑的结果。另一个可能的缺陷是，在现有的理论解释框架中，大多着力于中央与农户关系的分析，而将地方政府从研究中忽略掉了。王小龙（2004）的研究，通过一个双重任务委托——代理模型，解释了在中央补偿机制对于农户的激励不相容，导致了退耕还林绩效降低[5]。而现实中，农户的决策与地方政府的政策取向密不可分，退耕还林工程中规划设计、组织验收等项工作既是不可或缺，又是农户所无力承担的。[6，7]在理论框架中，单纯考虑中央政策影响，又在研究中承认地方执行不力，这意味着理论框架可能出现漏洞。第三个不可忽视的方面是，上述研究总是假设中央补贴政策是既定的，而从退耕还林的实践来看，中央补贴政策却是不断变化并趋于完善的。
笔者试图在退耕还林工程目标的政府间传递框架下，解释地方政府的政策行为取向。在笔者的分析中，地方政府兼具生产者与消费者双重身份，争取中央任务并主动性的做出决策。在特有的资源禀赋约束下，地方政府的造林路径总体上呈现数量型扩张特征，这就与中央的质量优化型造林路径形成对照。这将在本文的第二部分论述。第三部分在双任务委托代理框架下，分析了地方政府的造林目标偏差主要由林果产品市场的价值变动、造林质量努力的不确定性等因素造成。第四部分是简短的结论与政策建议。
二、退耕还林中的目标传递及演进
退耕还林工程旨在通过农户的个体承包以及其他制度安排，实现具有正外部性的人工森林生产。退耕还林工程形成的人工森林是数量与质量的统一，其数量可以通过造林面积来衡量，其质量通过单位人工森林生态价值量的多少来测量。人工森林具有双重功能——生态功能与经济功能，提供双重服务——生态服务与经济服务。造林工程的经济功能及服务，表现为由种植业向林牧业结构调整带来的农户收入增加、地区增长、财政收入增加等。造林工程的生态价值表现为人工林在防治水土流失、改善气候条件、涵养水源等方面具有的服务价值。
从中央政策设计的初衷来看，是要借消除粮食压库成本、农村经济结构性过剩及调整、中西部转移支付扩大的有利时机，带动地方及农户在不影响或者提高经济收入的前提下，提供足够的生态物品及服务。可以证明，地方政府在争取还林任务以及规划、设计、任务分配、种苗供应、工程动员、组织验收、核查等一系列环节中起着主导性作用，是地方政府而不是农户在决定造林质量方面具有决定性意义。首先，由于人工林的生产要符合生态学的原理，与当地生态系统相协调，而这是以经验生产为主要特征的农户难以胜任的。事实上，在工程规划、造林模式选择、种苗供应等关键性环节，政府承担了主要的工作量。在退耕还林工程中，地方政府在人工林生产质量问题上起着主导性作用。其次，在人工林质量检查验收中，地方政府起着关键性作用。地方政府基于自身偏好选择是严格执行中央标准，还是适当变通，甚至降低标准。
笔者将造林过程描述为一个最优选择的形成以及传递过程，并利用图1与图2来对造林质量问题做出分析。
造林工程可以视之为中央政府在预算约束下，对于生态服务与经济服务的消费选择行为。中央政府视同为一个消费者，将财政补贴量视为预算约束，而消费效用理解为造林活动带来的生态服务与经济服务对于中央带来的效用。图1中AB表示中央政府的初始预算线，G1表示相对应的效用函数曲线，两者相交于M1点。 (OP OQ1)显示出中央政府初始的最优造林目标——OQ1单位的生态服务与OP1单位的经济服务，造林工程的质量要求为OQ1/（OP1+OQ1）。沿着初始的选择，扩大的预算线CD与新的无差异曲线G2相交于M2。M2（OP2，OQ2）表示了新的选择，其质量要求为OQ2/（OP2+OQ2），等于OQ1/（OP1+OQ1）。M1M2表示了中央初始效用函数下的造林路径选择——数量扩大型增长路径。
但是，造林工程的社会理性是一个逐渐完善的过程，并且中央政府具有生态物品价值评估与定价的权利，是生态服务价格的主导方。中央最初的造林契约安排中，只强调退耕地造林，却忽略荒山造林，以共同提高区域生态服务能力；只强调植树造林，却忽略林种结构对于森林生态效率的影响。随着工程的推进，中央对于森林生态服务能力的要求进一步明晰化，导致造林工程生态服务价格的下降与经济服务价格的相对上升。中央的新的预算约束变为BC，相当于CD线沿x轴内旋至CB，也可理解为AB线沿y轴外旋至BC。CB线与新的效用函数G3相交于M3，新的选择为M3(OP1,OQ2)。相应于原有选择，经济服务价格上升，而生态服务价格下降。假设生态服务价格贬值程度为a，则aOQ1/(OP1+aOQ1)>aOQ1/(aOP1+aOQ1)=OQ1/(OP1+OQ1)。M3与M1、M2 相比，反映出造林工程中的质量标准提升了，即OQ2/（OP1+OQ2）>OQ2/(OP2+OQ2)=OQ1/(OP1+OQ1)。沿着这一选择行为，在扩大的预算约束DE下，与新的无差异曲线G4相交于M4(OP2,OQ3)。 M1M2M3M4描述了一个简单的中央政府造林目标路径。其中，M1→M2，M3→M4是数量扩张过程，M2→M3是质量优化过程。从整个的造林过程来看，中央政府的目标路径是数量扩张→质量优化→数量扩张→质量优化……从总体来看，在这一过程中，造林工程的质量要求进一步提高，直到达到某个极限值。
在造林工程中，地方政府是以双重身份介入的：一方面，地方政府受中央委托，代为购买造林工程提供的生態服务，提供粮食调拨、款项发放、质量验收等项服务，具有消费者的特征；另一方面，作为生产者，地方政府要提供组织动员、造林规划、科技服务等项工作。地方政府所面临的，是以既有的资源禀赋，进行中央委托的生态、经济服务购买的最优决策问题。地方政府以生产与消费决策安排来最大化其效用，从而决定其造林行为[7]。在图2中， A′B′表示地方政府的初始预算线， G′1表示符合中央需要的效用函数，M′1是中央设定的造林目标选择。地方政府的初始选择视同为获得中央支持的条件，否则工程不会进入地方的决策中。但是，必须考虑地方政府的资源禀赋因素的影响，即要考虑地方政府拥有的初始经济、生态服务资源。R1表示了地方政府的初始资源禀赋，其经济服务资源包括为林业经济服务提供所拥有的资金、技术、人力资源，而生态服务资源包括为林业生态服务所提供的资金、技术、人力资源。从R1与M1相比较可知，地方政府是经济服务资源的净提供者（生产者），是生态服务资源的净需求者（购买者）。
中央初始的合约安排对于农村经济结构调整因素起到了促进作用，促使了经济林果发展的热潮。一方面，地方政府的经济服务资源贬值了，农户等其它投资主体在中央补贴预期下资金、技术、人力的投入增加了；另一方面，地方政府的生态服务资源，随着造林工程的推进，显得更加稀缺，从而价格上升。绕R1点逆时针方向旋转的虚线显示了这种变化，可以看出，地方政府理想的预算线与中央政府的预算线存在着一定差别。如果再考虑由于中央钱粮补助的介入，造成资源禀赋价值增加，以及由于造林带来的中央补贴，则实际的预算线移至A′D′，与无差异曲线G′3相交于
沿着同样的逻辑，地方政府在造林过程中，迎合造林面积扩大的趋势，会出现质量符合→质量降低→质量符合→质量降低……的过程，出现一个典型的造林质量周期性的变动。同样可能的是，某些地方政府的造林质量要求始终达不到中央的造林质量要求，出现典型的数量扩张型特征。
三、理论模型
笔者构造了一个中央政府与地方政府间的双任务委托代理模型，来讨论市场价格、禀赋价值以及合约安排因素如何使地方政府的努力分配偏离了中央的造林目标。本模型可以视为王小龙（2004）模型的扩展。[5，6]不同之处在于，在本文的分析中，地方政府作为造林工程主要责任人——在造林质量问题上，地方政府具有更大的主导性作用。
在还林工程中，中央政府通过逐级分解，与地方政府形成了契约关系。由于相对于中央政府而言，地方政府更具有信息优势，故假设中央政府是委托人，地方政府是代理人。假定受中央政府的委托，地方政府在造林工程中从事两项工作：数量型活动与质量型活动。前者是地方政府在造林工程中以增加经济服务为目标的努力，包括在造林规划中安排经济林生产、向经济林生产提供财政与信贷扶持、苗木培育与科技服务中以提高经济效益为目标的活动；后者是地方政府旨在提高林业生态服务能力的努力，包括在规划设计中对于生态林的安排、退耕中基于生态特征而开展的服务，苗木培育与科技服务中努力提高苗木适应性、多样性的努力等。假设地方政府在两类活动的选择中具有一定的自由度，并且都有存在的必要性。考虑到地方造林行为中，农户的自愿选择以及地方基于信息优势而存在的道德风险，则活动的自由性假设可以认同。
假设中央政府是风险中性的，地方政府是风险规避的。特别的，假设地方政府的效用函数为
为了讨论方便起见，假定地方政府的数量型努力活动分为两种情形：生态经济型与经济主导型。生态经济型情形中，生态与经济目标得到了谐和，表现为无论造林面积的大小，造林质量总是得到保证。同时，数量型努力由于符合了生态经济的原则，也不至于对于造林质量的提高造成影响。生态经济型的地方政府，在两类活动上的成本是相互独立的，即C12=0。因为两类活动在统一的目标引导下完成，从而在数量型活动上所付出的努力水平的增减并不影响在质量型活动中努力投入的边际成本。而如果数量型努力活动表现出经济主导型倾向，容易偏移生态目标，此时C12>0。可以预见，当经济型努力的动机扩张时，地方政府会尽可能追求造林数量扩大，而以人工林质量的损失为代价。这会增加造林数量扩张的成本，数量扩张带来的造林困境又会进一步加大质量提高的成本。
基于地方政府努力成本函数的上述两个可能性，笔者通过比较静态分析论证地方经营决策所面临冲击可能对于中央理想的造林目标造成的影响。尽管地方政府的两类努力都对于造林工程的完成起到积极作用，并且通过验收合格之后中央对于农户的钱粮补助以及对于地方政府税收减少的转移支付中得到补偿，以地方经济增长与财政收入的增加来抵补自己的努力成本。但两类努力却存在较大差别，造林中数量型努力可以明显地显现出来，通过退耕面积、荒山育林配比面积等指标，在政府规划的工程限额中，得到持续的激励。我们将为了提高造林成活率的活动亦归之为第一类活动，因为它更符合数量目标的实现，并且地方政府有足够的激励去提高。但在如下的活动中，受制于市场冲击带来的两类努力成本的价值变动，造林质量努力的不确定性以及验收中标准制定的制度性缺失，可能对于地方政府的两类努力造成不同的激励效应。笔者提出如下命题，并给出数学证明。
命题1. 如果地方政府的数量型努力是经济主导型的，则经济林果市场价值的上升会强化造林数量型努力的激励，却弱化造林质量型努力的激励。
励上升会引起x1的上升，进而引起b1的上升。这样，便可推知，经济林果市场价值的上升会强化造林数量型努力的激励，却弱化造林质量型努力的激励。
命题2.如果地方政府的数量型努力是经济主导型的，则生态林市场收益预期下降会弱化造林质量型努力的激励，却强化造林数量型努力的激励。
降会弱化造林质量型努力的激励，强化造林数量型努力的激励。
命题3.如果地方政府造林数量型努力是生态经济型的，则质量标准的模糊引起造林数量型努力成果的总收益变动性减小，会强化对于数量型努力的激励，而对造林质量型努力的激励强度不受影响。
这样可知，质量标准的模糊引起造林数量型努力成果的总收益变动性减小，会强化对于数量型努力的激励，而对造林质量型努力的激励强度不受影响。
命题4.如果地方政府造林数量型努力是生态经济型的，则林业科技收益的不确定性引起造林质量型努力成果的总收益差异性增大，会弱化对于质量型努力的激励，而对造林数量型努力的激励强度不受影响。
由此可知，林业科技收益的不确定性引起造林质量型努力成果的总收益差异性增大，会弱化对于质量型努力的激励，而对造林数量型努力的激励强度不受影响。
四、结论及政策建议
还林工程中的质量问题源于中央政府对地方政府工资契约中存在的激励不相容。由于经济林果与生态林市场价格的波动、林业科技收益的低下与不确定、质量标准的模糊以及监督成本的高昂，都使地方政府造林质量激励的努力得到了弱化，共同促使了林业生态工程人工林质量的低下。于是，如何在公共政策中强化对地方政府造林质量型努力的激励，就成为政策设计的中心。结合上文分析以及调研情况，笔者提出如下政策建议：
第一，培育活立木市场，让农户以及地方政府在造林质量上的努力通过市场机制得以显现，从而提高生态林木的市场价值以及预期，解决政府监督成本过高以及持续质量努力不足的问题。
第二，引入生态补偿机制，对还林工程补偿期满后的生态林进行补偿。
第三，组建林木收购公司，推行生态购买，以市场化机制解决政府造林及验收中质量监督激励不足的问题。林木收购公司，可以以股份制的形式构建，国有股占优势地位，引导社会资金进入并实施社会化的监督。
第四，在中央对于中西部的转移支付中，加大科技投入的力度，并要求退耕区域财政予以配套。
第五，弱化数量激励，对地方生态状况的考评中弱化森林覆盖率指标，而强化水土治理面积、水患防治程度等项指标。
第六，明确质量标准，并开展造林质量竞赛，对质量先进的地区予以奖励，并作为地方官员政绩考评的重要指标。
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（責任编辑：席晓虹）
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