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摘 要 现阶段，我国已经进入城镇化建设和发展的重要战略期，相关问题和各种矛盾变得尤为突出，现行户籍制度及土地征收制度的破解成为破解各种矛盾的关键。同时，政府功能的合理发挥，产业、就业、创业的衔接，以及生态人文环境的重视，对于打破城乡二元结构，推动城乡一体化建设，以及建成小康社会具有重大意义。
关键词 城镇化 战略期 户籍制度
作者简介：张波涛，武警8660部队23分队。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-210-02
我国正处于深化改革的攻坚克难的重要战略期，城镇化已经成为改革的主导力量。城镇化主要是指以城市为主导，带动城镇和农村的比较优势，从而实现资源优化配置、城乡发展协调并举、人民生活更加富裕的历史进程。中国特色的新型城镇化道路对于城乡的合理布局和协调统筹发展，农村剩余劳动力的吸纳，社会各项制度的完善，社会秩序安定有序运作等起到了积极作用。与此同时，近些年来，城镇化成为备受各方争议的热点问题。城镇化建设中突出矛盾的有效合理的解决，对于城镇化质量的提高，小康社会的全面建成有着重大意义。
一、现户籍制度的消极影响及转变
我国城镇化速率日益提高，但是，实际城镇化水平却不尽人意。2012年末全国大陆总人口为135404万人，其中城镇人口为71182万人，占总人口比重为52.6%，比上年增加2100万人，农村人口64222万人，占总人口比重为47.4%，比上年减少1456万人。 由此可知，虽然我国城镇人口已经占总人口比重52.6%，但是乡村人口的减少量与城镇人口的增加量并不成对等关系，前者明显小于后者。大量城镇常驻人口生活在城镇却没有相应的户口，无法享受相应城镇户籍待遇。这种城镇户籍人口小于城镇常驻人口的现象，背后存在着户籍制度问题的制约及带来的种种社会矛盾。
“进城易，定居难”，随着城镇化建设速度的加快，城乡二元结构导致的社会问题正演变为城市内定居群体与流动群体衍生出的社会问题。对于广大农村流动群体尤其是农民工来讲，就业、收入、生活均在城市，但是户籍、积累、根基仍在农村，这一现象说明，不少流动人口虽然实现了地域和职业转换，却没有实现身份的被认同和转变。这部分流动群体因户籍制度不能平等享受城镇的社会保障和公共服务，同时，也抑制了消费和未来人力资本的数额和分配。对此，李克强指出，“近年来，各地围绕户籍管理制度改革，在居住登记、积分落户等方面进行了创新，为解决人口城镇化问题积累了一定经验。全国统一的居住证制度，也正在研究之中。” 并强调，各类城市可以根据综合承载能力和发展潜力科学制定农民工落户条件，实行差别化户籍政策。这些改变现户籍制度的积极政策对于城镇化进程将起到巨大推进作用。
二、 土地征收制度的滞后性及改革
据统计，2000年至2010年十年间，全国城镇建成区面积扩张了60.45%，远高于城镇人口的增长速度；而同期人均建设用地面积远超过国家规定限额的30%以上。这表明，从某种意义上讲，城镇化的“跨越式”进程很大程度上依赖于政府用低成本的农地来扩大城镇面积和集资。这直接导致了土地资源消耗和浪费严重，征地农民的整体利益没能得以很好的保护。另据国家统计局统计，2011年全国耕地保有量仅为18.2亿亩，比1996年约19.5亿亩的耕地面积减少了约6.67%，这意味着非农用地占有率在迅速提升；在政府出让土地的价款中，给农民的征地补偿费仅占一小部分，从而导致低价征地拆迁引发群体性事件。在城镇化进程中，土地征收问题变得日益严峻。
在土地征收问题背后，有着特定的制度渊源。1986年6月公布的《中华人民共和国土地管理法》公布，开启了中国城镇化的道路。其中，《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。 由此可知，建设城镇所需的农村建设用地必须先有国家征收然后才能开发使用。与此同时，《土地管理法》第47条又明确规定，征收农民土地补偿的上限总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。 不过农地产值相对较低，按此标准发放补偿费用难以满足农民失地之后的生活保障和发展需要，这也是一些农民反对和抵制土地征收的直接原因。由上述法规可知，土地的一级市场的所有权归属国家，它所遵循的并非是市场竞争规律，而是政府代为管制；且对农民的征地补偿以不超平均年产值的30倍作为参照，这与意在提高对农民补偿的《农村集体土地征收补偿条例》是相冲突的。
2012年11月召开的“十八大”提出了“新型城镇化”政策，并指出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。 对此，政府在近期在对《土地管理法》的修订进行了商榷，意在打破原有土地征收及补偿方式，这样有利于平衡农民补偿与土地财政间的利益，尤其对于农民最关注的土地补偿的即将解决，包括农地的占有补偿和收益补偿以及宅基地补偿，不但可以减轻农民在城镇化进程中的生活负担，也利于缩小城乡收入差距，稳定社会秩序，加快城镇化进程。
三、政府的功能问题及其改善
政府在城镇化中，对于基础设施的改善，公共服务的提供等方面发挥着积极的作用。然而，以政府为主导的城镇化所带来的问题不容忽视。为了扩大城镇规模，政府大量征收土地并以土地收益所得资金来支撑城镇规划和建设，不但增加了政府机关及相应负担，城镇营运效率很低，也导致政府财政问题的频繁发生。据统计，2012年前11个月中，全国检察机关查办涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案9612件14517人，涉案27.7亿余元。农村基层组织和乡镇站所工作人员发案较多，重点领域环节犯罪严重。其中，查办农村基础设施建设、土地矿产征用开发等案件占查办总数83.4%。在这些贪污腐败案件中多属涉及经济领域的行政案件，这与政府对于城镇化建设的强制性参与不无关系。 在城镇化进程中，首先，政府对于本身的职能职权应有较为清晰的认识，在新型的城镇治理机制中，政府的职能应转向提供公共服务职能；其次，行政管理应公开化和透明化。再次，民众的广泛积极参与和监督，对于政府的财政预算平衡问题和治理贪污腐败问题等将起到极大作用。最后，对于政府所作的城镇规划应坚持实事求是的原则，切合实际情况，科学合理的规划建设。
四、产业、就业及创业的不衔接及解救措施
首先，在产业链条方面的不衔接问题上，多数城镇中的三大产业发展不够协调，城镇工业化建设与新农村建设割裂开来，不能有效吸收当地农村剩余劳动力，导致城乡社会经济在发展过程中不能形成良性互动关系。针对城镇产业问题，《十八大报告》中明确指出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。” 在推动城镇化进程中，不能简单孤立地进行城镇化建设，应注重与工业化、信息化、农业现代化四驾并驱，为城镇健康有序发展注入内在活力，同时，城镇化也更能反过来提供公共服务、基础设施、劳动力支撑工业化、信息化及农业现代化。
其次，在就业问题上，由于城镇化建设中产业链条的不衔接，这直接导致了就业链条的断层，加上很多农村剩余劳动力因文化和技术所限，以及工资待遇水平较低，致使他们流动到其他较为发达的城市。对此，除改善产业链条外，对于流动群体而言，政府应承担起他们的就业上岗培训，以及享有同工同酬待遇和福利待遇的制度保障。
最后，在创业方面，最先受限的是金融机构的融资问题。相比大型企业来说，处于创业阶段的企业或组织很难从银行和金融市场获得资金，更难获得补贴。对此，采取灵活手段对银行和金融市场实施监管，金融机构可根据市场需求，自行参与城镇化建设，政府采取适当方式进行宏观调控和引导。另外，在市场机制引导下，人民可以结合区域或地方的城镇化建设特点和地方特色，抓住机遇勇于创业，这样有利于优化资源配置和城镇化建设。
五、生态人文环境问题的突出和改善
在现阶段的极速城镇化进程中，对经济建设的过度重视却导致了人们对生态和人文环境的某种程度的忽视。首先，环保问题已经成为城镇化发展的首要问题。例如，在城镇化建设中，距离北京仅50公里的一村庄，因环境污染严重，白血病和其他的癌症早已在村里泛滥开来，送检水样总砷超标2.95倍，总锰超标3.8倍。城镇化的快速推进给环境带来了巨大压力。因此，在城镇中应执行更高的环保标准，加大城镇环境基础设施建设力度，同时，遏制城镇污染向农村扩散和对生态的继续破坏，这样才能真正促进经济健康可持续的发展。其次，城镇化地区教育与乡村教育存在巨大差距，应加强对城镇化与农村教育研究，调整农村教育布局，依据地区城镇化水平形成不同的教育格局，不同区域应有各自特色的职业、成人教育；提高公民受教育程度和综合素质，普及高等教育，推进城市文明教育，加快建设文明城市进程。
注释：
数据来源：国际统计局.2012.http：//www.stats.gov.cn.
李克强.推进城镇化需要深入研究的重大问题.行政管理改革.2012（11）.
全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国土地管理法.1986（6）.
胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗.十八大报告.2012-11.
关键词 城镇化 战略期 户籍制度
作者简介：张波涛，武警8660部队23分队。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-210-02
我国正处于深化改革的攻坚克难的重要战略期，城镇化已经成为改革的主导力量。城镇化主要是指以城市为主导，带动城镇和农村的比较优势，从而实现资源优化配置、城乡发展协调并举、人民生活更加富裕的历史进程。中国特色的新型城镇化道路对于城乡的合理布局和协调统筹发展，农村剩余劳动力的吸纳，社会各项制度的完善，社会秩序安定有序运作等起到了积极作用。与此同时，近些年来，城镇化成为备受各方争议的热点问题。城镇化建设中突出矛盾的有效合理的解决，对于城镇化质量的提高，小康社会的全面建成有着重大意义。
一、现户籍制度的消极影响及转变
我国城镇化速率日益提高，但是，实际城镇化水平却不尽人意。2012年末全国大陆总人口为135404万人，其中城镇人口为71182万人，占总人口比重为52.6%，比上年增加2100万人，农村人口64222万人，占总人口比重为47.4%，比上年减少1456万人。 由此可知，虽然我国城镇人口已经占总人口比重52.6%，但是乡村人口的减少量与城镇人口的增加量并不成对等关系，前者明显小于后者。大量城镇常驻人口生活在城镇却没有相应的户口，无法享受相应城镇户籍待遇。这种城镇户籍人口小于城镇常驻人口的现象，背后存在着户籍制度问题的制约及带来的种种社会矛盾。
“进城易，定居难”，随着城镇化建设速度的加快，城乡二元结构导致的社会问题正演变为城市内定居群体与流动群体衍生出的社会问题。对于广大农村流动群体尤其是农民工来讲，就业、收入、生活均在城市，但是户籍、积累、根基仍在农村，这一现象说明，不少流动人口虽然实现了地域和职业转换，却没有实现身份的被认同和转变。这部分流动群体因户籍制度不能平等享受城镇的社会保障和公共服务，同时，也抑制了消费和未来人力资本的数额和分配。对此，李克强指出，“近年来，各地围绕户籍管理制度改革，在居住登记、积分落户等方面进行了创新，为解决人口城镇化问题积累了一定经验。全国统一的居住证制度，也正在研究之中。” 并强调，各类城市可以根据综合承载能力和发展潜力科学制定农民工落户条件，实行差别化户籍政策。这些改变现户籍制度的积极政策对于城镇化进程将起到巨大推进作用。
二、 土地征收制度的滞后性及改革
据统计，2000年至2010年十年间，全国城镇建成区面积扩张了60.45%，远高于城镇人口的增长速度；而同期人均建设用地面积远超过国家规定限额的30%以上。这表明，从某种意义上讲，城镇化的“跨越式”进程很大程度上依赖于政府用低成本的农地来扩大城镇面积和集资。这直接导致了土地资源消耗和浪费严重，征地农民的整体利益没能得以很好的保护。另据国家统计局统计，2011年全国耕地保有量仅为18.2亿亩，比1996年约19.5亿亩的耕地面积减少了约6.67%，这意味着非农用地占有率在迅速提升；在政府出让土地的价款中，给农民的征地补偿费仅占一小部分，从而导致低价征地拆迁引发群体性事件。在城镇化进程中，土地征收问题变得日益严峻。
在土地征收问题背后，有着特定的制度渊源。1986年6月公布的《中华人民共和国土地管理法》公布，开启了中国城镇化的道路。其中，《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。 由此可知，建设城镇所需的农村建设用地必须先有国家征收然后才能开发使用。与此同时，《土地管理法》第47条又明确规定，征收农民土地补偿的上限总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。 不过农地产值相对较低，按此标准发放补偿费用难以满足农民失地之后的生活保障和发展需要，这也是一些农民反对和抵制土地征收的直接原因。由上述法规可知，土地的一级市场的所有权归属国家，它所遵循的并非是市场竞争规律，而是政府代为管制；且对农民的征地补偿以不超平均年产值的30倍作为参照，这与意在提高对农民补偿的《农村集体土地征收补偿条例》是相冲突的。
2012年11月召开的“十八大”提出了“新型城镇化”政策，并指出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。 对此，政府在近期在对《土地管理法》的修订进行了商榷，意在打破原有土地征收及补偿方式，这样有利于平衡农民补偿与土地财政间的利益，尤其对于农民最关注的土地补偿的即将解决，包括农地的占有补偿和收益补偿以及宅基地补偿，不但可以减轻农民在城镇化进程中的生活负担，也利于缩小城乡收入差距，稳定社会秩序，加快城镇化进程。
三、政府的功能问题及其改善
政府在城镇化中，对于基础设施的改善，公共服务的提供等方面发挥着积极的作用。然而，以政府为主导的城镇化所带来的问题不容忽视。为了扩大城镇规模，政府大量征收土地并以土地收益所得资金来支撑城镇规划和建设，不但增加了政府机关及相应负担，城镇营运效率很低，也导致政府财政问题的频繁发生。据统计，2012年前11个月中，全国检察机关查办涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案9612件14517人，涉案27.7亿余元。农村基层组织和乡镇站所工作人员发案较多，重点领域环节犯罪严重。其中，查办农村基础设施建设、土地矿产征用开发等案件占查办总数83.4%。在这些贪污腐败案件中多属涉及经济领域的行政案件，这与政府对于城镇化建设的强制性参与不无关系。 在城镇化进程中，首先，政府对于本身的职能职权应有较为清晰的认识，在新型的城镇治理机制中，政府的职能应转向提供公共服务职能；其次，行政管理应公开化和透明化。再次，民众的广泛积极参与和监督，对于政府的财政预算平衡问题和治理贪污腐败问题等将起到极大作用。最后，对于政府所作的城镇规划应坚持实事求是的原则，切合实际情况，科学合理的规划建设。
四、产业、就业及创业的不衔接及解救措施
首先，在产业链条方面的不衔接问题上，多数城镇中的三大产业发展不够协调，城镇工业化建设与新农村建设割裂开来，不能有效吸收当地农村剩余劳动力，导致城乡社会经济在发展过程中不能形成良性互动关系。针对城镇产业问题，《十八大报告》中明确指出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。” 在推动城镇化进程中，不能简单孤立地进行城镇化建设，应注重与工业化、信息化、农业现代化四驾并驱，为城镇健康有序发展注入内在活力，同时，城镇化也更能反过来提供公共服务、基础设施、劳动力支撑工业化、信息化及农业现代化。
其次，在就业问题上，由于城镇化建设中产业链条的不衔接，这直接导致了就业链条的断层，加上很多农村剩余劳动力因文化和技术所限，以及工资待遇水平较低，致使他们流动到其他较为发达的城市。对此，除改善产业链条外，对于流动群体而言，政府应承担起他们的就业上岗培训，以及享有同工同酬待遇和福利待遇的制度保障。
最后，在创业方面，最先受限的是金融机构的融资问题。相比大型企业来说，处于创业阶段的企业或组织很难从银行和金融市场获得资金，更难获得补贴。对此，采取灵活手段对银行和金融市场实施监管，金融机构可根据市场需求，自行参与城镇化建设，政府采取适当方式进行宏观调控和引导。另外，在市场机制引导下，人民可以结合区域或地方的城镇化建设特点和地方特色，抓住机遇勇于创业，这样有利于优化资源配置和城镇化建设。
五、生态人文环境问题的突出和改善
在现阶段的极速城镇化进程中，对经济建设的过度重视却导致了人们对生态和人文环境的某种程度的忽视。首先，环保问题已经成为城镇化发展的首要问题。例如，在城镇化建设中，距离北京仅50公里的一村庄，因环境污染严重，白血病和其他的癌症早已在村里泛滥开来，送检水样总砷超标2.95倍，总锰超标3.8倍。城镇化的快速推进给环境带来了巨大压力。因此，在城镇中应执行更高的环保标准，加大城镇环境基础设施建设力度，同时，遏制城镇污染向农村扩散和对生态的继续破坏，这样才能真正促进经济健康可持续的发展。其次，城镇化地区教育与乡村教育存在巨大差距，应加强对城镇化与农村教育研究，调整农村教育布局，依据地区城镇化水平形成不同的教育格局，不同区域应有各自特色的职业、成人教育；提高公民受教育程度和综合素质，普及高等教育，推进城市文明教育，加快建设文明城市进程。
注释：
数据来源：国际统计局.2012.http：//www.stats.gov.cn.
李克强.推进城镇化需要深入研究的重大问题.行政管理改革.2012（11）.
全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国土地管理法.1986（6）.
胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗.十八大报告.2012-11.