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【摘要】当前寻找有效的食品安全治理途径，恢复食品安全供给绩效已经成为社会各界共同关注的课题。本文认为，充分发挥政府机制的作用是关键所在。政府对市场主体行为的激励和惩罚力度反映政府机制作用效率的高低，提高政府识货能力和明确公平效益评价原则的制度安排将会有助于政府机制作用效率的提高。
【关键词】食品安全供给绩效；绩效恢复机制；政府机制
近年来众多的食品安全事件使人们的生命健康受到极大威胁，全社会对食品安全的信心由此遭遇空前危机。有资料显示，我国消费者对食品安全信任度一度低于50%。食品安全事件频仍反映出我国食品安全供给绩效衰减的事实。寻找有效的食品安全治理途径，恢复食品安全供给绩效成为政府关注民生的亟待解决的重要课题。本文认为，恢复食品安全供给绩效关键在政府。
一、食品安全供给绩效的恢复机制——政府机制的重要性
食品安全供给缺乏是食品安全供给绩效衰减的表现。在任何社会经济条件下，面对市场交易中的绩效衰减都存在着两种恢复机制，即市场机制和政府机制。其中，市场机制是依靠市场主体的利益制衡机制实施的一种治理市场失信行为，恢复市场供给绩效的机制。市场机制作用的充分发挥取决于消费者自动实施的“呼吁”或者终止未来交易即“退出”的意愿及力度。政府机制是指政府通过法律力量和行政力量等国家强制手段实施的一种鼓励市场诚信行为和惩罚市场失信行为，促使食品安全供给绩效恢复的机制。在市场机制不能正常发挥作用的情况下，政府机制因为其国家强制力的特点而能够从市场外部对市场供给主体和需求主体施加力量，从而使需求主体和供给主体的行为受到约束，需求主体因及时得到透明信息而积极“呼吁”或者“退出”，供给主体在利益得失的权衡下选择诚信经营，两方面的合力将促成食品安全供给绩效得以恢复。政府机制是政府作为市场交易的第三方强制力量，对交易契约的完整实施发挥作用的重要机制。诺斯（North，1981）指出，一个国家（政府）必须演化为一个有效、公正的契约第三方执行者。这意味着国家应该强大到能有效监督产权、强制实施契约。从世界各国的发展经验来看，食品安全供给状况良好的国家，无一不是得益于强势政府对食品安全供给的有效治理。所以，借鉴国外经验，加强我国政府机制对食品安全供给绩效恢复的作用是当务之急。
二、食品安全供给绩效恢复中政府机制的作用
1．政府机制发挥作用的前提。（1）“识货”的政府。政府治理需要政府具备发现并识别企业违约、违规行为的 “识货”能力。在日益复杂的社会分工体系，日益繁多的商品品种，日新月异的商品技术以及日益多样化的营销手段条件下，辨识企业违约行为就成为政府治理中首先要面对的问题。而只有具备“识货”能力的政府才能有效遏制不良商品的蔓延，促进食品安全供给绩效的恢复。（2）效益原则。政府治理遵循经济人的效益原则来决定行为选择。对政府而言，只有当行动收益大于行动成本时，政府才会采取行动加强食品安全治理。
2．政府机制的作用及效果模型。政府机制的作用体现在政府对诚信行为的激励和对失信行为的惩罚。决定政府机制作用效果的变量关系式可以表示为：
W=f（R诚，R失）
+-
式中：W为政府机制作用的效益，即安全食品供给增加、不安全食品供给减少；R诚为诚信收益；R失为失信收益；“+”表示诚信收益与政府机制作用的效益之间具有正相关关系，“-”表示失信收益与政府机制作用的效益之间具有负相关关系。
政府对食品安全供给者的激励通常可使食品安全供给者收益R诚增加。这是因为，随着政府以质量认证、安全标志等方式鼓励企业生产经营具有安全性的商品，提供食品安全的生产经营者将会受到越来越多消费者的关注和欢迎，企业收益也将因销售数量的增加而增加。政府职能部门职能交叉、管理权限不清晰、奖惩制度不严格等都会影响政府的激励力量，从而使食品安全供给者的收益变小。
不提供食品安全的失信企业收益R失的大小是由市场中消费者的购买偏好、力度以及政府的惩罚力度决定的。在食品安全信息缺失及存在信息严重不对称的情况下，消费者的购买选择易使食品安全市场出现“柠檬市场”问题（George Akerlof，1970），也就是“劣币驱逐良币”，从而劣质商品充斥市场。相应地，失信企业因为消费者的这种选择而获得了更多与消费者交易的次数，收益因此明显增多。
政府对失信行为的惩罚力量对失信企业的收益影响较大。如果缺乏这一惩罚力量，失信企业的收益就是其市场交易所获取的收益。一旦政府机构加大惩罚力度，则失信企业不但市场收益不保，而且还有被惩处罚款等副收益。当然，政府机构惩罚力量的大小取决于其惩罚概率和惩罚力度。因为政府机构也面临不对称信息的困扰，再加上各种机构因激励不同产生的效率差异，因此政府机构发现食品安全问题存在不确定性，这影响了惩罚概率的大小。一般地，政府发现食品安全问题有通过政府行政监督执法机构监督检查的直接发现和来自于消费者“呼吁”如举报或投诉的间接发现两种途径。廉洁高效的政府以及积极呼吁的消费者将有助于政府惩罚概率和力度的提高，也将有助于对失信企业的收益打击。
根据经济人假定，食品安全供给者是否采取诚信行为将会受到预期净收益R诚与R失比较的影响。即企业之所以失信是因为失信行为收益较大，而诚信行为收益较小的缘故。因此，加强政府机制的作用就是通过增强政府惩治力量来改变失信者的收入预期，从而恢复食品安全供给绩效，增加食品安全供给。
三、食品安全政府治理机制未能正常发挥作用的表现及其原因
从委托代理的角度来看，政府机制实质上是政府作为消费者的代理人，对市场中失信企业的行为进行治理，以保障市场交易契约的实施，维护消费者的利益。在缺乏有效的激励机制与约束机制的前提下，政府职能部门容易出现代理人道德风险问题，从而使政府机制不能发挥应有的作用。表现为：（1）治理机构之间不合作。由于食品安全治理涉及的生产活动和交易活动链条较长，因此治理活动通常采取分权方式，赋予几个代理人各自有限的权力。在统一协调机制欠缺之时，各个代理人行使权力过程中可能根据自己特定的目标，在自己的职责范围内实施对企业的治理。（2）治理主体存在机会主义行为。食品安全问题被发现经常带有滞后性，而较长产业链条及其链条各个环节之间关系的互补性，致使食品安全问题难以界定责任。治理代理人就有可能出现治理过程“搭便车”，而出现问题后又推诿扯皮等机会主义行为，治理力量的削弱可想而知。斯托尔（1991）和马蒂莫（1992）曾分析指出，因为每个治理机构在治理中都只想取得收益，而不愿付出成本，或者说每个治理机构在提供激励时都想搭其他治理机构的便车，所以导致治理效率较差。治理机构数目越多，治理效率就越差。（3）治理主体存在“权力的滥用”。现实中，政府（代理人）也是理性的经济人。作为第三方强制者，考虑强制实施行动的现值最大化符合经济人行为理性。如果政府将租金最大化作为自身的目标，那么极易出现政府对“权力的滥用”，从而不去强制实施不利于自身租金最大化的契约。在食品安全治理方面，地方行政保护的出现实质上就是这种行为的表现。权力的滥用阻碍了政府治理力量的正常发挥。
除了公认的缺乏有效的激励机制与约束机制外，笔者认为，上述问题产生的根本原因可以归结为政府机制发挥作用的前提条件欠缺和外部环境不支持。
（1）政府缺乏识货能力。通常人们把食品安全问题的发生归咎于政府监管部门缺乏责任意识从而监管不力。当然，责任意识可以部分解释政府治理的低效。不具备识货能力，或识货能力的提高处于滞后状态，皆会导致政府治理难以有效发挥作用。“苏丹红”事件就是例证。据报道“苏丹红”事件发生后，许多监管部门官员坦承对于我国已于此前10年明令禁止作为食物添加剂使用的“苏丹红一号”所知甚少，甚至不知，至于监管更是无从谈起。（2）政府对效益判定标准的选择存在偏差。政府并非普通经济人。现实中政府不仅是各方利益的代表，而且更重要的是国家利益的代表。政府管理目标的多重性决定了其在效益判定方面经常要在公平与效率之间进行权衡。尽管从长期来看，解决好民生问题，维护好消费者利益，对社会稳定和国家安全来说至关重要，但是短期之内，实现较快的经济增长，保障国家拥有较多的经济财富，对于我国这样一个发展中国家来说，显得更加实用和迫切。因此，原本市场主体利益尤其是消费者利益和国家利益并不矛盾，但政府短视却往往导致二者难以兼顾，国家利益通常会占据上风，能够为国家提供税收的企业自然成为政府重点保护的对象。（3）相关制度和技术环境不支持。从实际情况来看，政府治理食品安全，恢复食品安全供给绩效，首先在于解决食品安全信息供给。完备信息将有效改善食品安全供求（尤其是需求）行为，减少食品安全事件的发生概率。而市场信息情况的好坏取决于政府的制度安排和实际的技术水平。我国食品安全监测体系、相关监管法律法规、监管标准等制度供给不足，监管技术、检测手段落后，因此市场中食品安全信息缺乏，致使食品安全事件频频发生。
四、增强政府治理机制作用的建议
（1）提高政府识货能力。在明确责任和强化责任意识基础上，政府要努力成为学习型政府，或者依靠行业协会等专业组织，不断提高辨识商品的能力。（2）扶正政府效益判定标准。一般而言，供大于求是市场经济条件下供求关系表现的常态，因此消费之于生产便具有不容忽视的重要地位。（3）重塑制度和技术环境。有效的制度创新和制度安排将使政府治理力量得到强化。政府可在统一治理结构、统一安全标准、加大科研投入力度等方面通过新的制度安排来减少摩擦成本和管理漏洞，提高治理效率。食品安全治理的一个关键问题是食品安全信息揭示问题。政府机制应通过强化信息披露制度、开辟高效信息传递和反馈渠道、加强信息管理等制度设计与实施来直接或间接揭示食品安全信息，减少或消除食品安全信息的不对称性。（4）激励消费者呼吁和退出。首先应以法律形式确立消费者义务，促使消费者尽快成熟起来并学会自我保护，从而形成维护食品市场秩序的强大的消费者阵营；其次加强有利于消费者呼吁的制度建设，采取切实措施保证政府亲民、近民，有效降低呼吁成本，提高呼吁效率。
参考文献
[1]杨瑞龙等．正式契约的第三方实施与权力最优化[J]．经济研究．
2004，5：6～7
[2]倪权．我国食品安全监管主体优化研究[J]．企业导报．2009（10）
[3]陈福亮等．政府规制中的多重委托代与道德风险[J]．财贸经济．
2004，12：35～39
[4]戎素云．我国食品安全复合治理机制及其完善[J]．财贸经济．2006，5:82～84
项目基金：本文系河北省教育厅2010年社科基金课题“保障我省消费品安全的体制机制和政策研究”的成果。
【关键词】食品安全供给绩效；绩效恢复机制；政府机制
近年来众多的食品安全事件使人们的生命健康受到极大威胁，全社会对食品安全的信心由此遭遇空前危机。有资料显示，我国消费者对食品安全信任度一度低于50%。食品安全事件频仍反映出我国食品安全供给绩效衰减的事实。寻找有效的食品安全治理途径，恢复食品安全供给绩效成为政府关注民生的亟待解决的重要课题。本文认为，恢复食品安全供给绩效关键在政府。
一、食品安全供给绩效的恢复机制——政府机制的重要性
食品安全供给缺乏是食品安全供给绩效衰减的表现。在任何社会经济条件下，面对市场交易中的绩效衰减都存在着两种恢复机制，即市场机制和政府机制。其中，市场机制是依靠市场主体的利益制衡机制实施的一种治理市场失信行为，恢复市场供给绩效的机制。市场机制作用的充分发挥取决于消费者自动实施的“呼吁”或者终止未来交易即“退出”的意愿及力度。政府机制是指政府通过法律力量和行政力量等国家强制手段实施的一种鼓励市场诚信行为和惩罚市场失信行为，促使食品安全供给绩效恢复的机制。在市场机制不能正常发挥作用的情况下，政府机制因为其国家强制力的特点而能够从市场外部对市场供给主体和需求主体施加力量，从而使需求主体和供给主体的行为受到约束，需求主体因及时得到透明信息而积极“呼吁”或者“退出”，供给主体在利益得失的权衡下选择诚信经营，两方面的合力将促成食品安全供给绩效得以恢复。政府机制是政府作为市场交易的第三方强制力量，对交易契约的完整实施发挥作用的重要机制。诺斯（North，1981）指出，一个国家（政府）必须演化为一个有效、公正的契约第三方执行者。这意味着国家应该强大到能有效监督产权、强制实施契约。从世界各国的发展经验来看，食品安全供给状况良好的国家，无一不是得益于强势政府对食品安全供给的有效治理。所以，借鉴国外经验，加强我国政府机制对食品安全供给绩效恢复的作用是当务之急。
二、食品安全供给绩效恢复中政府机制的作用
1．政府机制发挥作用的前提。（1）“识货”的政府。政府治理需要政府具备发现并识别企业违约、违规行为的 “识货”能力。在日益复杂的社会分工体系，日益繁多的商品品种，日新月异的商品技术以及日益多样化的营销手段条件下，辨识企业违约行为就成为政府治理中首先要面对的问题。而只有具备“识货”能力的政府才能有效遏制不良商品的蔓延，促进食品安全供给绩效的恢复。（2）效益原则。政府治理遵循经济人的效益原则来决定行为选择。对政府而言，只有当行动收益大于行动成本时，政府才会采取行动加强食品安全治理。
2．政府机制的作用及效果模型。政府机制的作用体现在政府对诚信行为的激励和对失信行为的惩罚。决定政府机制作用效果的变量关系式可以表示为：
W=f（R诚，R失）
+-
式中：W为政府机制作用的效益，即安全食品供给增加、不安全食品供给减少；R诚为诚信收益；R失为失信收益；“+”表示诚信收益与政府机制作用的效益之间具有正相关关系，“-”表示失信收益与政府机制作用的效益之间具有负相关关系。
政府对食品安全供给者的激励通常可使食品安全供给者收益R诚增加。这是因为，随着政府以质量认证、安全标志等方式鼓励企业生产经营具有安全性的商品，提供食品安全的生产经营者将会受到越来越多消费者的关注和欢迎，企业收益也将因销售数量的增加而增加。政府职能部门职能交叉、管理权限不清晰、奖惩制度不严格等都会影响政府的激励力量，从而使食品安全供给者的收益变小。
不提供食品安全的失信企业收益R失的大小是由市场中消费者的购买偏好、力度以及政府的惩罚力度决定的。在食品安全信息缺失及存在信息严重不对称的情况下，消费者的购买选择易使食品安全市场出现“柠檬市场”问题（George Akerlof，1970），也就是“劣币驱逐良币”，从而劣质商品充斥市场。相应地，失信企业因为消费者的这种选择而获得了更多与消费者交易的次数，收益因此明显增多。
政府对失信行为的惩罚力量对失信企业的收益影响较大。如果缺乏这一惩罚力量，失信企业的收益就是其市场交易所获取的收益。一旦政府机构加大惩罚力度，则失信企业不但市场收益不保，而且还有被惩处罚款等副收益。当然，政府机构惩罚力量的大小取决于其惩罚概率和惩罚力度。因为政府机构也面临不对称信息的困扰，再加上各种机构因激励不同产生的效率差异，因此政府机构发现食品安全问题存在不确定性，这影响了惩罚概率的大小。一般地，政府发现食品安全问题有通过政府行政监督执法机构监督检查的直接发现和来自于消费者“呼吁”如举报或投诉的间接发现两种途径。廉洁高效的政府以及积极呼吁的消费者将有助于政府惩罚概率和力度的提高，也将有助于对失信企业的收益打击。
根据经济人假定，食品安全供给者是否采取诚信行为将会受到预期净收益R诚与R失比较的影响。即企业之所以失信是因为失信行为收益较大，而诚信行为收益较小的缘故。因此，加强政府机制的作用就是通过增强政府惩治力量来改变失信者的收入预期，从而恢复食品安全供给绩效，增加食品安全供给。
三、食品安全政府治理机制未能正常发挥作用的表现及其原因
从委托代理的角度来看，政府机制实质上是政府作为消费者的代理人，对市场中失信企业的行为进行治理，以保障市场交易契约的实施，维护消费者的利益。在缺乏有效的激励机制与约束机制的前提下，政府职能部门容易出现代理人道德风险问题，从而使政府机制不能发挥应有的作用。表现为：（1）治理机构之间不合作。由于食品安全治理涉及的生产活动和交易活动链条较长，因此治理活动通常采取分权方式，赋予几个代理人各自有限的权力。在统一协调机制欠缺之时，各个代理人行使权力过程中可能根据自己特定的目标，在自己的职责范围内实施对企业的治理。（2）治理主体存在机会主义行为。食品安全问题被发现经常带有滞后性，而较长产业链条及其链条各个环节之间关系的互补性，致使食品安全问题难以界定责任。治理代理人就有可能出现治理过程“搭便车”，而出现问题后又推诿扯皮等机会主义行为，治理力量的削弱可想而知。斯托尔（1991）和马蒂莫（1992）曾分析指出，因为每个治理机构在治理中都只想取得收益，而不愿付出成本，或者说每个治理机构在提供激励时都想搭其他治理机构的便车，所以导致治理效率较差。治理机构数目越多，治理效率就越差。（3）治理主体存在“权力的滥用”。现实中，政府（代理人）也是理性的经济人。作为第三方强制者，考虑强制实施行动的现值最大化符合经济人行为理性。如果政府将租金最大化作为自身的目标，那么极易出现政府对“权力的滥用”，从而不去强制实施不利于自身租金最大化的契约。在食品安全治理方面，地方行政保护的出现实质上就是这种行为的表现。权力的滥用阻碍了政府治理力量的正常发挥。
除了公认的缺乏有效的激励机制与约束机制外，笔者认为，上述问题产生的根本原因可以归结为政府机制发挥作用的前提条件欠缺和外部环境不支持。
（1）政府缺乏识货能力。通常人们把食品安全问题的发生归咎于政府监管部门缺乏责任意识从而监管不力。当然，责任意识可以部分解释政府治理的低效。不具备识货能力，或识货能力的提高处于滞后状态，皆会导致政府治理难以有效发挥作用。“苏丹红”事件就是例证。据报道“苏丹红”事件发生后，许多监管部门官员坦承对于我国已于此前10年明令禁止作为食物添加剂使用的“苏丹红一号”所知甚少，甚至不知，至于监管更是无从谈起。（2）政府对效益判定标准的选择存在偏差。政府并非普通经济人。现实中政府不仅是各方利益的代表，而且更重要的是国家利益的代表。政府管理目标的多重性决定了其在效益判定方面经常要在公平与效率之间进行权衡。尽管从长期来看，解决好民生问题，维护好消费者利益，对社会稳定和国家安全来说至关重要，但是短期之内，实现较快的经济增长，保障国家拥有较多的经济财富，对于我国这样一个发展中国家来说，显得更加实用和迫切。因此，原本市场主体利益尤其是消费者利益和国家利益并不矛盾，但政府短视却往往导致二者难以兼顾，国家利益通常会占据上风，能够为国家提供税收的企业自然成为政府重点保护的对象。（3）相关制度和技术环境不支持。从实际情况来看，政府治理食品安全，恢复食品安全供给绩效，首先在于解决食品安全信息供给。完备信息将有效改善食品安全供求（尤其是需求）行为，减少食品安全事件的发生概率。而市场信息情况的好坏取决于政府的制度安排和实际的技术水平。我国食品安全监测体系、相关监管法律法规、监管标准等制度供给不足，监管技术、检测手段落后，因此市场中食品安全信息缺乏，致使食品安全事件频频发生。
四、增强政府治理机制作用的建议
（1）提高政府识货能力。在明确责任和强化责任意识基础上，政府要努力成为学习型政府，或者依靠行业协会等专业组织，不断提高辨识商品的能力。（2）扶正政府效益判定标准。一般而言，供大于求是市场经济条件下供求关系表现的常态，因此消费之于生产便具有不容忽视的重要地位。（3）重塑制度和技术环境。有效的制度创新和制度安排将使政府治理力量得到强化。政府可在统一治理结构、统一安全标准、加大科研投入力度等方面通过新的制度安排来减少摩擦成本和管理漏洞，提高治理效率。食品安全治理的一个关键问题是食品安全信息揭示问题。政府机制应通过强化信息披露制度、开辟高效信息传递和反馈渠道、加强信息管理等制度设计与实施来直接或间接揭示食品安全信息，减少或消除食品安全信息的不对称性。（4）激励消费者呼吁和退出。首先应以法律形式确立消费者义务，促使消费者尽快成熟起来并学会自我保护，从而形成维护食品市场秩序的强大的消费者阵营；其次加强有利于消费者呼吁的制度建设，采取切实措施保证政府亲民、近民，有效降低呼吁成本，提高呼吁效率。
参考文献
[1]杨瑞龙等．正式契约的第三方实施与权力最优化[J]．经济研究．
2004，5：6～7
[2]倪权．我国食品安全监管主体优化研究[J]．企业导报．2009（10）
[3]陈福亮等．政府规制中的多重委托代与道德风险[J]．财贸经济．
2004，12：35～39
[4]戎素云．我国食品安全复合治理机制及其完善[J]．财贸经济．2006，5:82～84
项目基金：本文系河北省教育厅2010年社科基金课题“保障我省消费品安全的体制机制和政策研究”的成果。