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2007年国家在6个省区试点推行政策性农业保险，2008年在全国全面推行。数据显示，政策性农业保险进展顺利、成效较为明显，在保障农业生产、稳定农村社会方面发挥了积极作用。但来自基层各界的社会反映显示，当前推行的政策性农业保险仍不够完善，以致于在农村地区被认可度不高，推广普及存在阻力，有待关注。
一、2007年政策性农业保险试点进展与2008年推广计划
2007年以来在全国6个省区试点推行的政策性农业保险是一种财政补贴型保险，即财政补贴部分保费，农户负担部分保费。其实质是政府通过在保费方面的补贴支出，并通过大面积的普及推广，将可能出现的农业生产风险部分转移到保险公司和未受灾农户，从而既达到保障农业生产的目的，又适当减轻政府将来因自然灾害可能承担的巨额救灾支出压力。
实践证明这种农业风险分散机制的推进较为顺利。中国保监会公布的数据显示，截至2007年底，政策性农业保险已覆盖全国4980.85万(户次)农户，农作物承保面积达到2.31亿亩，承保牲畜5771.39万头，家禽3.25亿羽，保险金额达到1126亿元，保费收入达到51.84亿元，同比增长514.95%。根据无忧会计网(WWW.51.kj.com)数据显示，全国仅中国人保在政策性农业保险方面，承保的农作物面积就已突破7600万亩，是2006年全国主要农作物承保面积的17倍，实现保费28亿元，保费规模是2006年的12.5倍。据湖南省政府门户网报道，2007年湖南省承保水稻2935万亩，承保面达46.6%；承保棉花150万亩，承保面达65%；承保能繁母猪380万头，承保面100%。三项合计保费收入7.48亿元，其中财政安排保费补贴5.06亿元(中央财政2.43亿元，省级财政1.98亿元，其余由地方财政补贴)，已累计支付保险赔偿4.3亿元，受益农户达926万户。
2007年试点推行的政策性农业保险品种主要为水稻、棉花等种植物保险和能繁母猪保险。种植物保险方面，以全国粮棉重要生产基地之一岳阳市为例，该市辖内6个县(市)农作物实际投保面积达到351.25万亩，其中临湘市投保率达99.9%。能繁母猪保险相比水稻、棉花综合保险推出稍迟，但投保率普遍较高，对生猪养殖基地之一的岳阳县抽样调查显示，2006年投保率为零，2007年实际投保67796万头，投保率达100%。
2008年，国家计划在全国推行政策性农业保险，并计划增加投保品种、扩大投保面、提高投保率。如据湖南省财政厅金融与债务处处长张立东介绍，今年，湖南在2007年的基础上主要新增了油菜保险、奶牛保险。其指出，中央财政提高了保费的财政补贴标准：种植业保费方面，中央财政由过去补贴25%上调到35%，农户负担由40%下降30%；养殖业方面要求做到应保尽保，其中能繁母猪中央财政补贴50%，奶牛补贴30%，省级财政均补贴30%。农民交费水平则相应下降，其最多承担的保费分别为：水稻每季每亩5.04元，棉花每亩7.2元，油菜每亩2.7元，能繁母猪每头12元，奶牛每头80元。
实地调查也了解到，基层均计划进一步扩大投保面、提高投保率。如中华联合财产保险公司岳阳中心支公司反映，其将在成功推广水稻、棉花、能繁母猪保险基础上，逐步推广奶牛、鸡鸭养殖和大棚蔬菜、柑橘、油菜等种植保险，成熟一项推广一项。在全国签下政策性农业保险第一单的平江县，今年将从过去主抓水稻、能繁母猪保险扩展到水稻、棉花、油菜、能繁母猪、奶牛五个品种，计划投保129.95万亩农作物，同比增长29.95%，牲畜投保94450头，同比增长28.85%。
二、基层各界对政策性农业保险的反映和看法
(一)基层普遍肯定政策性农业保险成效明显、意义深远
一是有助于保障农业生产安全，稳定农村社会。调查中湘阴县、临湘市农办的负责人均认为，政策性农业保险能增强农业抗风险能力，有利于调动农民生产积极性，能有效保障农业生产，是一项很好的惠农政策，对积极构建和谐社会也具重要意义。调查显示，已投保地区受灾农作物多已获赔，如2007年春夏之际湖南遭遇罕见旱灾，其中岳阳市10个县(市、区)的118个乡镇受旱，受旱耕地面积达131万亩，农作物受损严重。得益于农业保险投保，岳阳市全辖在2007年旱灾中共获赔4413.33万元。临湘市部分受访的获赔农户向调查组反映，正是因为听从政府宣传而投了保，否则2007年大旱将血本无归，其表示今后年年都将投保。调查中当地一些乡镇村干部反映，2007年虽然普遭大旱，但农村社会稳定状况明显好于过去，农业生产得到有效保障。而据湖南门户网报导，今年初湖南因冰冻天气影响，能繁母猪死亡数万头，投保农户均获得的保险理赔已达2500多万元，有效降低了农民损失，提高了生猪养殖积极性。
二是有助于降低农业贷款风险，畅通信贷支农渠道。2007年湖南省虽遭罕见旱灾、2008年初遭遇罕见冰冻灾害，但因投保农户及时得到保险公司的赔付，农信社没有出现自然灾害后不良资产激增的情况，资产质量好于同期。对此，岳阳市多个县市农信社负责人认为，政策性农业保险的推广能有效化解小额农贷的信贷风险，并将促使其增加“三农”的有效信贷投放。如岳阳县农作物获赔1335.66万元，能繁母猪获赔15.43万元，2007年4月-2008年4月不良贷款余额逐渐下降，不良贷款率下降2个百分点。
(二)基层要求改进政策性农业保险的呼声较为强烈
基础各界对今年来保险公司扩大保险品种表示欢迎，认为这符合农业生产的实际需求，但其认为除了品种扩大外，仍有多个问题需要解决，否则进一步推广普及会遭遇阻力。
1.农户普遍反映保险金额过低，希望适当提高。政策性农业保险的目的是保障农业生产、维护农村稳定，这其中的重点就是通过保险使农户受灾时减产不减收。但目前的情况是政策性农业保险保险金额过低，不能很好覆盖农业风险损失。如2007年开展的湘鄂赣22个地市中晚稻种植成本抽样调查显示，22个地市中晚稻种植成本均值达到每季每亩448.1元，而目前水稻综合保险金额仅从每季每亩240元上升到250元。平江县三市镇永安村负责人反映，水稻种植保险金额提高才能真正达到减产不减收的目的。能繁母猪保险方面，岳阳县枫树湾畜牧有限公司负责人尹五光反映，一头能繁母猪价值在4000-10000元之间，但保险金额仅为1000元，明显偏低，当前养猪户最担心瘟疫横行，宁愿保险公司提高保费以增加保险金额。
2.部分地区反映自愿投保成强制安排，部分农户质疑统一性投保要求，希望有自主选择权。一方面，自愿投保成强制投保，基层为完成任务不得不采取一些变通措施。或先行垫款，再行收取；或从粮补、能繁母猪补贴中抵扣；或由财政与保险公司商定后统保，理赔资金财政自主安排。如平江县三市镇永安村负责人反映：镇政府给该村分配指标复种面积1500亩，每亩单季交保险费5元，两季合计金额1.5万元，全部由村上用现金(村上先行借款)垫交到镇政府，镇政府再统一交到县里。于2008年2月由镇政府退回村上垫交本金1.5万元。
另一方面，无论是灾害频发区还是灾害偶发区，均按照统一标准投保，灾害偶发区农户感觉不公平，不愿投保。要求有自主选择权，或者调整保险费率。如岳阳市属于山地、丘陵、平原共生地带，灾害发生频率、强度都不相同，但全部按照同一投保标准进行，保险公司没有设计针对不同情况的保险品种。
3.基层政府、农口部门及保险公司普遍反映查勘定损困难，希望简化有关手续。农业是自然再生产行业，分布广，品种多，生产周期不一，查勘定损本就较为困难，而且由于人力资源、技术等问题，不可能精准核定，其过程也不可避免存在一定程度的道德风险。如中华联合岳阳市中心支公司负责人介绍，目前全市由于上述原因查勘定损不能精准核定的理赔案件占20%左右。同时，也有保险公司、农口部门反映，正是由于查勘定损不可能全面，也使得道德风险不可避免。一些农户索赔时，将没有投保的农作物也一并计算在内要求保险公司赔付。
4.部分农户反映投保理赔不同步，责任划分不明确。基层反映，目前投保主要有以乡镇、村为单位的统保统赔和农户直接投保赔付两种方式。其中大多数县市采取便于管理的统保统赔模式，如岳阳市平江县27个乡镇780个村选择统保统赔，占比97.5%。对于统保统赔的，中间存在代理人(乡镇、农技站等)的问题。根据保险公司要求，代理人按亩数35%的比例将辖区内的保费收齐后才能签订承保协议。而投保农户认为，将保费交纳给代理人后，即应享受承保权力，至于代理人保费是否收齐后到保险公司投保，与农户无关系，在此期间的保险责任应由保险公司承担。显然，这里存在责任明确的问题，如果处理不当，易导致保险纠纷。
三、有关建议
调查显示，政策性农业保险在试点阶段进展较为顺利，其所带来的社会保障效果已为基层所认可，其推广价值和意义也为基层所肯定，从各方面来看，其全面推广普及都显必要。但是，其不完善之处也引来基层各界质疑，使得其实际被认可度并不高，这为进一步推广普及带来了阻力。为此，有必要认真研究后加以改进，确保这项惠农政策真正为基层所接受并发挥应有作用。
(一)组成专家组合理测定政策性农业保险各品种保险金额
过低，农户不愿投保，也难以达到减产不减收的目的；过高，保险公司难以承受。此外，统一性投保标准对于不同地区的投保农户显得不公平。由于全国各地农作物地区差异明显，建议按照地区类型测定保险金额，可根据各地历史灾情，划分出灾害频发区、灾害易发区、灾害偶发区等多种类型，然后测算设定各个类型地区的保险金额。建议保险金额根据成本测定，保险费根据不同类型地区设定。
(二)设计并推行“简式查勘定损理赔”操作规则
建议政策性农业保险承保公司总公司根据农业生产的特点，会同有关农口主管部门，设计并推行以村组为单位的“简式查勘定损理赔”操作规则，对农户理赔实行批量操作。
对于农户小额投保，以村组为单位出具损失情况证明并填报“政策性农业保险农户批量查勘定损审批表”，其后以村组为单位附加村组核定的损失理赔基本情况和农户申请明细，保险公司仅审批以村组为单位的索赔申请。保险公司可以与村组签订合作协议，给予村组相应比例的业务费，对村组上报的结果可以采取抽查方式予以确认，并在协议中规定，出现虚报情况的，保险公司可以不予理赔。该操作规则的主要特点是效率优先、便利优先，牺牲一定准确性和公平性，在目前普遍反映存在这一问题的情况下，可以认为是一种合理制度安排。而且，出于利益共同体的情况下，村组虚报的代价过大，因此制度具有合理性。
对于农户大额投保(如种养殖基地集体投保、百亩或百头以上种养殖大户等)的情况，仍可单独建账按照常规程序审批核准。
一、2007年政策性农业保险试点进展与2008年推广计划
2007年以来在全国6个省区试点推行的政策性农业保险是一种财政补贴型保险，即财政补贴部分保费，农户负担部分保费。其实质是政府通过在保费方面的补贴支出，并通过大面积的普及推广，将可能出现的农业生产风险部分转移到保险公司和未受灾农户，从而既达到保障农业生产的目的，又适当减轻政府将来因自然灾害可能承担的巨额救灾支出压力。
实践证明这种农业风险分散机制的推进较为顺利。中国保监会公布的数据显示，截至2007年底，政策性农业保险已覆盖全国4980.85万(户次)农户，农作物承保面积达到2.31亿亩，承保牲畜5771.39万头，家禽3.25亿羽，保险金额达到1126亿元，保费收入达到51.84亿元，同比增长514.95%。根据无忧会计网(WWW.51.kj.com)数据显示，全国仅中国人保在政策性农业保险方面，承保的农作物面积就已突破7600万亩，是2006年全国主要农作物承保面积的17倍，实现保费28亿元，保费规模是2006年的12.5倍。据湖南省政府门户网报道，2007年湖南省承保水稻2935万亩，承保面达46.6%；承保棉花150万亩，承保面达65%；承保能繁母猪380万头，承保面100%。三项合计保费收入7.48亿元，其中财政安排保费补贴5.06亿元(中央财政2.43亿元，省级财政1.98亿元，其余由地方财政补贴)，已累计支付保险赔偿4.3亿元，受益农户达926万户。
2007年试点推行的政策性农业保险品种主要为水稻、棉花等种植物保险和能繁母猪保险。种植物保险方面，以全国粮棉重要生产基地之一岳阳市为例，该市辖内6个县(市)农作物实际投保面积达到351.25万亩，其中临湘市投保率达99.9%。能繁母猪保险相比水稻、棉花综合保险推出稍迟，但投保率普遍较高，对生猪养殖基地之一的岳阳县抽样调查显示，2006年投保率为零，2007年实际投保67796万头，投保率达100%。
2008年，国家计划在全国推行政策性农业保险，并计划增加投保品种、扩大投保面、提高投保率。如据湖南省财政厅金融与债务处处长张立东介绍，今年，湖南在2007年的基础上主要新增了油菜保险、奶牛保险。其指出，中央财政提高了保费的财政补贴标准：种植业保费方面，中央财政由过去补贴25%上调到35%，农户负担由40%下降30%；养殖业方面要求做到应保尽保，其中能繁母猪中央财政补贴50%，奶牛补贴30%，省级财政均补贴30%。农民交费水平则相应下降，其最多承担的保费分别为：水稻每季每亩5.04元，棉花每亩7.2元，油菜每亩2.7元，能繁母猪每头12元，奶牛每头80元。
实地调查也了解到，基层均计划进一步扩大投保面、提高投保率。如中华联合财产保险公司岳阳中心支公司反映，其将在成功推广水稻、棉花、能繁母猪保险基础上，逐步推广奶牛、鸡鸭养殖和大棚蔬菜、柑橘、油菜等种植保险，成熟一项推广一项。在全国签下政策性农业保险第一单的平江县，今年将从过去主抓水稻、能繁母猪保险扩展到水稻、棉花、油菜、能繁母猪、奶牛五个品种，计划投保129.95万亩农作物，同比增长29.95%，牲畜投保94450头，同比增长28.85%。
二、基层各界对政策性农业保险的反映和看法
(一)基层普遍肯定政策性农业保险成效明显、意义深远
一是有助于保障农业生产安全，稳定农村社会。调查中湘阴县、临湘市农办的负责人均认为，政策性农业保险能增强农业抗风险能力，有利于调动农民生产积极性，能有效保障农业生产，是一项很好的惠农政策，对积极构建和谐社会也具重要意义。调查显示，已投保地区受灾农作物多已获赔，如2007年春夏之际湖南遭遇罕见旱灾，其中岳阳市10个县(市、区)的118个乡镇受旱，受旱耕地面积达131万亩，农作物受损严重。得益于农业保险投保，岳阳市全辖在2007年旱灾中共获赔4413.33万元。临湘市部分受访的获赔农户向调查组反映，正是因为听从政府宣传而投了保，否则2007年大旱将血本无归，其表示今后年年都将投保。调查中当地一些乡镇村干部反映，2007年虽然普遭大旱，但农村社会稳定状况明显好于过去，农业生产得到有效保障。而据湖南门户网报导，今年初湖南因冰冻天气影响，能繁母猪死亡数万头，投保农户均获得的保险理赔已达2500多万元，有效降低了农民损失，提高了生猪养殖积极性。
二是有助于降低农业贷款风险，畅通信贷支农渠道。2007年湖南省虽遭罕见旱灾、2008年初遭遇罕见冰冻灾害，但因投保农户及时得到保险公司的赔付，农信社没有出现自然灾害后不良资产激增的情况，资产质量好于同期。对此，岳阳市多个县市农信社负责人认为，政策性农业保险的推广能有效化解小额农贷的信贷风险，并将促使其增加“三农”的有效信贷投放。如岳阳县农作物获赔1335.66万元，能繁母猪获赔15.43万元，2007年4月-2008年4月不良贷款余额逐渐下降，不良贷款率下降2个百分点。
(二)基层要求改进政策性农业保险的呼声较为强烈
基础各界对今年来保险公司扩大保险品种表示欢迎，认为这符合农业生产的实际需求，但其认为除了品种扩大外，仍有多个问题需要解决，否则进一步推广普及会遭遇阻力。
1.农户普遍反映保险金额过低，希望适当提高。政策性农业保险的目的是保障农业生产、维护农村稳定，这其中的重点就是通过保险使农户受灾时减产不减收。但目前的情况是政策性农业保险保险金额过低，不能很好覆盖农业风险损失。如2007年开展的湘鄂赣22个地市中晚稻种植成本抽样调查显示，22个地市中晚稻种植成本均值达到每季每亩448.1元，而目前水稻综合保险金额仅从每季每亩240元上升到250元。平江县三市镇永安村负责人反映，水稻种植保险金额提高才能真正达到减产不减收的目的。能繁母猪保险方面，岳阳县枫树湾畜牧有限公司负责人尹五光反映，一头能繁母猪价值在4000-10000元之间，但保险金额仅为1000元，明显偏低，当前养猪户最担心瘟疫横行，宁愿保险公司提高保费以增加保险金额。
2.部分地区反映自愿投保成强制安排，部分农户质疑统一性投保要求，希望有自主选择权。一方面，自愿投保成强制投保，基层为完成任务不得不采取一些变通措施。或先行垫款，再行收取；或从粮补、能繁母猪补贴中抵扣；或由财政与保险公司商定后统保，理赔资金财政自主安排。如平江县三市镇永安村负责人反映：镇政府给该村分配指标复种面积1500亩，每亩单季交保险费5元，两季合计金额1.5万元，全部由村上用现金(村上先行借款)垫交到镇政府，镇政府再统一交到县里。于2008年2月由镇政府退回村上垫交本金1.5万元。
另一方面，无论是灾害频发区还是灾害偶发区，均按照统一标准投保，灾害偶发区农户感觉不公平，不愿投保。要求有自主选择权，或者调整保险费率。如岳阳市属于山地、丘陵、平原共生地带，灾害发生频率、强度都不相同，但全部按照同一投保标准进行，保险公司没有设计针对不同情况的保险品种。
3.基层政府、农口部门及保险公司普遍反映查勘定损困难，希望简化有关手续。农业是自然再生产行业，分布广，品种多，生产周期不一，查勘定损本就较为困难，而且由于人力资源、技术等问题，不可能精准核定，其过程也不可避免存在一定程度的道德风险。如中华联合岳阳市中心支公司负责人介绍，目前全市由于上述原因查勘定损不能精准核定的理赔案件占20%左右。同时，也有保险公司、农口部门反映，正是由于查勘定损不可能全面，也使得道德风险不可避免。一些农户索赔时，将没有投保的农作物也一并计算在内要求保险公司赔付。
4.部分农户反映投保理赔不同步，责任划分不明确。基层反映，目前投保主要有以乡镇、村为单位的统保统赔和农户直接投保赔付两种方式。其中大多数县市采取便于管理的统保统赔模式，如岳阳市平江县27个乡镇780个村选择统保统赔，占比97.5%。对于统保统赔的，中间存在代理人(乡镇、农技站等)的问题。根据保险公司要求，代理人按亩数35%的比例将辖区内的保费收齐后才能签订承保协议。而投保农户认为，将保费交纳给代理人后，即应享受承保权力，至于代理人保费是否收齐后到保险公司投保，与农户无关系，在此期间的保险责任应由保险公司承担。显然，这里存在责任明确的问题，如果处理不当，易导致保险纠纷。
三、有关建议
调查显示，政策性农业保险在试点阶段进展较为顺利，其所带来的社会保障效果已为基层所认可，其推广价值和意义也为基层所肯定，从各方面来看，其全面推广普及都显必要。但是，其不完善之处也引来基层各界质疑，使得其实际被认可度并不高，这为进一步推广普及带来了阻力。为此，有必要认真研究后加以改进，确保这项惠农政策真正为基层所接受并发挥应有作用。
(一)组成专家组合理测定政策性农业保险各品种保险金额
过低，农户不愿投保，也难以达到减产不减收的目的；过高，保险公司难以承受。此外，统一性投保标准对于不同地区的投保农户显得不公平。由于全国各地农作物地区差异明显，建议按照地区类型测定保险金额，可根据各地历史灾情，划分出灾害频发区、灾害易发区、灾害偶发区等多种类型，然后测算设定各个类型地区的保险金额。建议保险金额根据成本测定，保险费根据不同类型地区设定。
(二)设计并推行“简式查勘定损理赔”操作规则
建议政策性农业保险承保公司总公司根据农业生产的特点，会同有关农口主管部门，设计并推行以村组为单位的“简式查勘定损理赔”操作规则，对农户理赔实行批量操作。
对于农户小额投保，以村组为单位出具损失情况证明并填报“政策性农业保险农户批量查勘定损审批表”，其后以村组为单位附加村组核定的损失理赔基本情况和农户申请明细，保险公司仅审批以村组为单位的索赔申请。保险公司可以与村组签订合作协议，给予村组相应比例的业务费，对村组上报的结果可以采取抽查方式予以确认，并在协议中规定，出现虚报情况的，保险公司可以不予理赔。该操作规则的主要特点是效率优先、便利优先，牺牲一定准确性和公平性，在目前普遍反映存在这一问题的情况下，可以认为是一种合理制度安排。而且，出于利益共同体的情况下，村组虚报的代价过大，因此制度具有合理性。
对于农户大额投保(如种养殖基地集体投保、百亩或百头以上种养殖大户等)的情况，仍可单独建账按照常规程序审批核准。