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金融危机蔓延全球,世界各国经济发展均受到不同程度影响。我国亦不能独善其身,经济状况向来是就业水平的晴雨表,金融危机在影响我国经济发展的同时,将会对就业带来怎样的影响?政府如何化解金融危机对就业的影响?
金融危机加剧我国就业压力
中国作为世界上第一人口大国,就业压力大是一个长期存在的基本国情。据测算,我国目前在城镇要求就业的,包括当年新增城镇劳动力和上一年结转下来未能就业的有2400万人,而每年提供城镇就业岗位只有1200多万个,再加上每年农村富余劳动力向城镇转移大约800万人,劳动就业的供需缺口依然很大。在美国次贷危机演变成全球性的金融危机之前,我国的就业形势从总的方面来看,基本保持着稳定甚至在某些方面略有改善的状态。根据国家统计局的统计,2008年1-8月份,全国城镇新增就业人员848万人,下岗失业人员实现再就业370万人,就业困难人员实现就业104万人。2008年前9个月,全国累计实现城镇新增就业人员936万人。9月底,全国城镇登记失业人员830万人,比上年同期减少5万人,登记失业率为4%,这两项均与上年底持平。然而,在这种貌似平稳的背后,却隐藏着诸多的问题和矛盾。在全球性的金融危机冲击下,中国也难以独善其身。一方面,受国际金融危机影响,我国经济增速减缓,2008年10月份以来一向稳定的就业释放出令人忧虑的信号:城镇新增就业人数增速下降,企业的用工需求出现下滑,现有的岗位流失严重。另一方面,劳动力总供给大于总需求的总量矛盾长期存在,结构性矛盾越来越突出。我国2009年的就业形势面临着改革开放以来最为严峻的挑战。中国社科院人口与劳动经济研究所预计,本次经济危机的出口下降导致的非农就业减少为1763万,其中服务业664万,制造业969万。据中国社会科学院《2009年中国社会形势分析与预测——社会蓝皮书》称,2009年中国的就业压力将进一步加大,实际失业率可能接近10%。
随着全球协调采取措施减轻金融危机带来的影响,情况会有改观,但走出这次危机冲击所产生的经济周期至少需要2～3年时间,甚至更长。受全球金融危机对我国出口和外商投资的影响,我国的劳动力市场和就业不可避免受到冲击。农民工和大学毕业生等青年劳动者是受影响最严重的就业群体。目前,农民工已成为我国产业工人的主力军。统计显示,在第二产业中农民工占全部从业人员的58%,其中在加工制造业中占68%,在建筑业中接近80%;在第三产业中的批发、零售、餐饮业中,农民工占到52%以上。在这次金融风暴中,许多农民工被迫提前返乡。根据农业部调查,大约有15.3%的农民工现在失去了工作或者没有找到工作。按照国家统计局的统计,目前离开本乡镇外出就业的农民工的总量大概是1.3亿人。据此推算,大约有2000万的农民工由于经济不景气失去工作或者还没有找到工作就返乡了。农民工的大量失业,不但使得他们的工资性收人大幅度减少,而且对我国的城市化进程也有很大的负面影响。在城镇用人需求有较大下降的情况下,农村劳动力回流的现象比较普遍。在2009年春节返乡的农民工中,大约有2000万是受金融危机影响而失去工作岗位的。这种情况是多年来没有遇到过的。农民工失业不可避免会传导到城镇职工就业市场上,从而推动城市失业率上升。也就是讲,迄今为止形成的裁员潮和失业增加,主要还是因遭受美国进口减少造成的外需疲软,对沿海地区、劳动密集型、外向型中小企业造成的危机。
受金融危机影响的不仅仅是农民工,数以百万计的大学毕业生就业问题也随之而更加严峻。随着金融危机在全球蔓延,许多人失去了“饭碗”,初出茅庐的大学生更是发现找一个好工作不容易。从供给方来看,我国2009年需要就业的高校毕业生约为710万人,其中包括今年毕业的611万人和去年毕业而尚未就业的近100万人。从需求方来看,受金融危机和经济周期的影响,以企业为主体的用人单位对大学毕业生的需求会有明显下降。在当前经济形势下,大学毕业生在求职过程中还将遭遇到更多的竞争威胁。首先是来自于被裁职员的竞争威胁。这些人员在失业之后势必要在劳动力市场上寻找新的就业机会,他们丰富的工作经验对于准备步入社会的大学毕业生而言,显然是一种竞争威胁。相比之下,大学毕业生缺乏工作经验,因此容易受到冲击。另外,企业是深受此次金融危机影响的单位类型,因此,2009年大量的企业将减少对于大学毕业生的需求,传统上容易进入企业的诸学科毕业生将遭遇寒流,例如国际贸易、会计和计算机等应用学科。相反,机关事业单位受金融危机的影响较小,从而突显了这类单位的优势,这势必使这些单位的求职竞争更加激烈。
同时,金融危机造成的经济增长下行,对城镇新增就业产生挤压。在新一轮经济增长中,2007年处于中国经济周期性变化的波峰,2008年上半年在遏制通货膨胀的措施下,经济增长处于下行态势。中国经济周期性变化为5年左右,因而今后几年内的经济减速将对城镇总体就业形成产生较大的影响。同时,外贸形势的变化使有效需求不足的矛盾更加突出,城市传统产业的结构调整被迫在更大范围内进行,由此引起城市结构性失业人数进一步上升,城市发展在很长一段时间内面临大量职工就业与再就业的沉重压力。在金融危机的冲击下,出口较大幅度下降和FDI流入减少,意味着对制造业的投资下降,使得中国经济的波动性加剧,经济增长速度存在着进一步放缓的可能性。制造业部门投资下降,不仅带来制造业的就业需求减少,而且也会对服务业的就业需求产生影响,结果对城镇新增就业人口,如大学毕业生就业产生挤压。对于部分倒闭的制造企业而言,不仅农民工失去就业岗位,而且在这些部门就业的、受过大学教育的劳动者也失去就业岗位,从而加大了城市劳动力市场的新增劳动力供给压力。
金融危机对就业的冲击,也体现在求人倍率的下降上。求人倍率是指劳动力市场岗位供给数与岗位需求数之比。求人倍率高,反映劳动力市场的岗位供给相对需求比较充足;求人倍率低,则反映劳动力市场的岗位供给相对需求比较缺乏。根据人力资源和社会保障部在全国88个城市收集的劳动力市场供求信息,我们看到,劳动力市场求人倍率(岗位供给数与岗位需求数之比)从2001年的0.75大幅度逐年回升,并持续到2007年的0.98。但是,到2008年的第四季度,求人倍率急剧下降到0.85,系2002年以来的最低点。可见,我国实体经济增长显著减缓的后果,主要表现为就业增长的减速,以及失业率的上升。
从区域的视角来看,我国在金融危机中首先遭受冲击的是东部沿海城市出口企业和产业部门就业。2007年,东部沿海地区的经济总量占全国经济比重60%左右,出口比重占91%。而且,2001年以来出口高速增长,也主要来自东部地区。这样,在人民币升值、原材料价格上涨和金融危机等多重影响冲击下,东部地区的出口企业和产业部门就最容易受到影响。以广东省为例,它的经济总量占全国1/10以上,出口占全国的1/3。由于它的外向型程度高,加工贸易企业占制造业很大比例,企业的利润率很薄,在人民币升值和金融危机等因素作用下,广东加工贸易企业拉动的新增就业人数从2005年的76万人下降到2007年的43万人,减少了33万人。如果形势长期不好,有可能使更多的出口型企业更加困难,关停的企业会更多,由此将带来就业等后续问题。金融危机对内陆地区城市就业的影响一般迟于沿海城市6～9个月显现。在金融危机下,西部城市及欠发展地区城市就业也面临着挑战,原因在于经济基础薄弱,开发和利用资源的技术和人才缺乏,人们面临着失业的危险,政府在现阶段不可能全方面照顾欠发达或西部贫穷落后的地区,因此,在本来就不富足的地区里又受到金融危机的影响无疑是雪上加霜。
随着金融危机蔓延,从金融行业扩展到实体经济,加上我国经济整体减速和房地产行业的下滑,中西部地区、资源和资本密集型、投入品行业的企业也会普遍遭遇困难,造成对就业的更大冲击。
多管齐下应对我国就业危机
如果说,金融危机给我们所造成的冲击还不那么明显,那么就业危机可能就会使许多人有切肤之痛。我国是一个人口大国,解决就业问题任务繁重、艰巨、紧迫,如何破解就业危机,不仅决定着我们站在新的历史起点上,也决定着强国崛起的新竞争优势。就这个意义上说,就业必然成为民生之本,促进就业必然成为安国之策。
1.兼顾“保增长”与“保就业”两个目标,实现以扩大就业为目的的经济增长。在经济与就业之间存在着一个不对称的规律:经济增长不一定带来就业增长;但没有经济增长,就肯定没有就业增长。美国经济学家阿瑟?奥肯提出的奥肯定律表明,当经济增长下降2%时,失业率上升大约1%。由于劳动力需求是派生需求,在金融危机导致有效需求不足的情况下,政府仅仅致力于制定劳动力市场政策是远远不够的;只有确保经济增长不受到严重的损害,就业底线才能得以保障,这也是发达国家政府全力救市的关键所在。
就业是民生之本,直接关系经济发展和社会稳定。在我国,经济增长与扩大就业、降低失业率是宏观经济调控的两大目标。在稳定和恢复经济增长时,应该处理好保增长与保就业的互动关系。经济增长是就业增长的前提,从这个意义上讲,保增长就是保就业。在“保增长”的同时,能否“保就业”,能否实现就业的有效增长,是当前宏观调控所面临的最大挑战,也是保证经济增长和社会稳定的关键基础。
在过去的实践中,经济增长和就业扩大并非完全同步。就业与经济增长不同步体现为:就业增长率明显低于GDP增长率;就业弹性系数逐年下降。“九五”到“十五”期间经济增长由8.6%上升到9.5%,而新增就业人口却由804万下降到748万。此外就业弹性也由“九五”期间的0.14下降到“十五”期间的0.12,2008年为0.08,即GDP每增长一个百分点仅能带动80万个就业。我国经济高速增长并没有对就业产生多大拉动力,反而在一定程度上对就业增长产生了挤出作用,体现了经济增长与就业增长的非一致性。有些对GDP贡献大的产业,对吸纳就业的作用可能很小。如果政府的投资方向和银行贷款偏向于资本密集型的大项目、大企业,对就业的吸纳力就是有限的;而一些中小企业,虽然得不到更多需要的资金和政策,但它们恰恰是吸纳就业的重要领域。因此,政府应该在理念上、政绩考核措施上明确,“保增长就是保就业”。只有树立这样的理念,地方在“保增长”的过程中才可能更多地考虑到经济刺激手段带来的就业岗位问题。
在2008年以前的若干年中,由于经济高速增长和劳动力供给速度减缓的双重影响,我国就业形势良好,农村剩余劳动力大幅度减少,甚至许多地方遭遇劳动力短缺。应对国际金融危机的影响,2008年11月初,国务院出台了3年4万亿元投资扩大内需、保增长的措施,主要用于公共基础设施建设和公共服务的补偿性投入,估计每年拉动经济增长1.5个百分点,相应带动就业增长100万人。但这还无法满足保就业增长的目标。扩大就业的主体是大量的中小民营企业,“保就业”首先要保中小企业。通过保增长的公共基建投入带动中小企业发展;通过降低增值税、社会保险费等降低中小企业经营成本,来保企业、保就业;通过放宽抵押贷款规定、提供信贷融资服务及提供劳动力培训、增加政府对中小企业的采购等其他服务,促进中小企业发展,扩大就业;通过鼓励和支持新的创业,从根本上增加就业。因此,除了对公共基建的投入外,政府还需要加大对中小企业和扶持创业的政策和资金投入,细化对中小企业的扶持政策。“保增长”和“保就业”两个目标相辅相成,公共基础设施建设投入与扶持中小企业的投入应并行不悖。
增长优先还是就业优先不是谁先谁后的问题,而是国家发展战略的路径问题。如果增长方式不变,光靠经济增长率来拉动就业,是不可能解决中国就业问题的。经济增长模式的转变是提高就业容量和就业质量的关键。增长可分为低就业增长和高就业增长。“就业增长优先”的发展模式不仅能够有效促进经济增长与就业增长良性互动,而且也将推动就业结构由传统型向现代型转变。从“经济增长优先”到“就业增长优先”型发展模式,将通过产业结构升级、加速人力资本形成、技术进步以及制度化改革对经济增长的溢出作用,推动中国经济由粗放型的斯密增长向熊彼特式的内涵增长转变,它要求与人力资源相关的一切领域,必须进行重大调整,特别是在劳动分工、就业结构、产业结构以及相关人力资源开发政策、教育培训政策、就业保障政策等方面都需要做出深刻改革。
2.实施更加积极的就业促进政策。自2008年以来,中央和地方政府已经出台很多具体的保增长和促就业的措施,中央经济工作会议也明确提出“实施更加积极的就业政策”。在上个世纪90年代末以来形成的积极就业政策基础上,实施更加积极的就业政策,就是要求把保增长、调结构和扩内需,更加紧密地与扩大就业结合起来。通过实行更加积极的就业政策扶持劳动者就业,是经过实践检验的成功做法,也是在人力资源市场供求不平衡情况下稳定就业的必然选择。(1)发挥政府职能,更加充分地发挥失业保险制度保生活、稳定就业和促进就业的作用,降低自然失业率。目前我国摩擦性和结构性失业比重较高,单纯依靠GDP增长无法解决此类失业问题,需要发挥积极就业政策的作用,完善劳动力市场功能,提高就业信息、就业培训等就业服务能力。虽然在经济危机时,周期性失业即由于GDP增长率下降导致的失业成为主要的因素,自然失业率仍然保持较大的比重。充分利用缩小自然失业率的办法弥补可能产生的就业损失,是一个有效的政策选择。经济下行期失业人数增加、失业周期延长是必然趋势。失业保险作为应对周期性失业的一项社会制度,正逢其时。现行失业保险制度在1999年实施以来,通过向下岗职工基本生活费注入资金,有效应对了上世纪90年代后期国有企业下岗分流产生的失业风险。此后,随着经济的高速增长,2003年以来我国失业率逐步下降,失业保险基金形成大量节余。面对此次失业风险,失业保险一方面应做好应对失业人员增多、保生活支出增大的压力,另一方面需要发挥预防失业、稳定就业和促进就业的作用,将失业造成的经济风险和社会风险降到最小。可以采取的措施包括:扩大失业保险金的支出范围,用于为稳定就业和维护劳动力供给而进行的在职培训、技能培训等的补贴,以及用于进行岗位分享的岗位补贴,也就是把补贴补到用人单位;暂缓困难企业失业保险费缴纳等。(2)进一步拓展、延伸积极就业政策。2002年开始实施的积极就业政策被实践证明是行之有效的,并在2005年我国经济形势一片大好的形势下,得到了拓展、延伸、调整和完善。在当前经济形势下,在下岗等历史遗留问题基本得到解决的情况下,积极就业政策应进一步调整完善,发挥更大的作用。应将积极就业政策从国有下岗失业人员扩展到更多劳动者,如将自谋职业税费减免和小额贷款政策的人群范围扩大到返乡农民工、青年等群体,将鼓励企业吸纳就业的税费减免范围扩大到所有中小企业;将岗位援助,社保和岗位补贴对象从大龄就业困难的下岗失业人员向其他就业困难人员延伸;将主辅分离的政策向所有困难企业扩展;将公共就业服务向农村延伸;将培训补贴向农民工延伸,并提高培训补贴标准等。(3)加大对劳动密集型产业和行业投资,提供新增就业岗位。一般来看,产业结构升级都是从劳动密集型向资本、技术密集型迈进的,但是,我们国家还没有发展到那个阶段。因此,我们在公共资源配置和政策指引上,要允许大量劳动密集型企业的存在,鼓励和支持有利于扩大就业的劳动密集型产业的发展。(4)采取信贷、税收和技术扶持等措施,鼓励创业。要培育壮大创业主体,积极拓展创业空间,加大对创业的资金扶持力度,完善创业服务,优化创业环境,通过鼓励创业带动就业,实现最大化就业。在鼓励创业的协调机制上,可以仿效国外的成熟做法,成立专门的“创业指导中心”或“中小企业局”,或鼓励各地成立创业服务协会等组织机构,统一实现对创业活动的指导服务以及为创业企业的运营提供政策、资金、法律等方面的帮助。近些年来,我国出台了不少创业扶持的政策,2008年10月还专门出台了《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》,但这些政策措施还没有形成配套,而且关键还在于如何通过有效的机制将这些措施落到实处。比如在融资难问题上,虽然私营个体经济在固定资产投资和获得贷款的比例上都有所上升,但从总量上来看依然处于弱势。解决融资难的问题,不但要发挥大型商业银行的积极作用,还需要鼓励发展适应创业企业特点的小额贷款公司、村镇银行、创业投融资公司等新型金融机构。特别应该发挥民间资本的作用,拓宽并规范创业企业的融资渠道。
3.统筹城乡就业,破解二元难题。外出打工是农民增收的主要途径。在经济下行形势下,农民外出就业也受到影响。政府基础设施建设可以带动一部分农民工就业,支持中小企业发展也可以保留一部分农民工的岗位,但还有一部分失业农民工会滞留在城市或回流。因此,(1)要组织农民工就业培训,增强社区就业的功能。大量农民工返乡,不但不能解决农民工失业后的问题,还会使靠外出打工维持生计的农民生活陷入困境。当前要进一步解决农民工就业问题,就是要加强对农民工技能的培训,以应对未来的产业升级或劳动技术密集型产业的发展。同时,要加强社区服务吸纳就业的功能,大城市工作生活节奏快压力大,很多家庭需要家政人员,失业的农民工稍加培训即可胜任这些工作。当然,在对农民工进行就业培训时一定要有针对性,从而提高就业培训的效果。(2)面向基层,城乡就业统筹结合。在我国广大的农村基层,极为缺乏大学毕业生,一些与农业生产和生活相关专业的大学毕业生尤其紧缺,例如农学、医学、林学等专业。当前,我国农村基层正在大力开展新农村建设,需要大批大学毕业生积极参与。因此,需要政府为大学毕业生到基层工作提供一定程度的保障。目前政府已经出台了数项有利于大学毕业生就业的政策,后续的问题是如何切实落实这些政策。从企业的角度来看,在经历了这次金融危机的冲击之后,更应该意识到以人力资本为核心的企业竞争力是建立在产品和技术创新之上的,良好的销售渠道及物流管理等诸多环节都需要有高学历人才的参与,而不应该把竞争优势建立在低劳动成本之上。(3)建立完善的就业信息网络和平台。地方政府在解决农民工就业的过程中,应重视信息网络和平台的建设,如提供相关经济信息,引导农民工从事经济作物种植、养殖和加工活动;通过政府部门协作,提供各地区,尤其是东南沿海地区和城市的就业信息。而根据农民工往往会通过自身的社会网络获取就业信息的特点,政府部门可通过各级组织,尤其是农村基层组织,广泛搜集农民工就业的地区、产业、职业等信息,并通过各种渠道关注这些地区、产业和职业的发展变化情况,为农民工提供相关就业信息。(4)加强政府组织输出在农民工就业中作用。政府在掌握各种就业信息,尤其是跨地区的就业信息方面具有天然的优势。地方政府可以利用这一优势,加强地区人才交流中心等机构在组织输出劳工方面的作用。一方面,可以克服农民依靠自身社会网络提供就业信息所产生的信息面狭窄、就业容量有限的缺点;另一方面,也可以通过政府的威信提高农民工对就业信息的信任程度,保证其就业的确定性和效果。
(作者单位:天津社会科学院城市经济研究所)
金融危机加剧我国就业压力
中国作为世界上第一人口大国,就业压力大是一个长期存在的基本国情。据测算,我国目前在城镇要求就业的,包括当年新增城镇劳动力和上一年结转下来未能就业的有2400万人,而每年提供城镇就业岗位只有1200多万个,再加上每年农村富余劳动力向城镇转移大约800万人,劳动就业的供需缺口依然很大。在美国次贷危机演变成全球性的金融危机之前,我国的就业形势从总的方面来看,基本保持着稳定甚至在某些方面略有改善的状态。根据国家统计局的统计,2008年1-8月份,全国城镇新增就业人员848万人,下岗失业人员实现再就业370万人,就业困难人员实现就业104万人。2008年前9个月,全国累计实现城镇新增就业人员936万人。9月底,全国城镇登记失业人员830万人,比上年同期减少5万人,登记失业率为4%,这两项均与上年底持平。然而,在这种貌似平稳的背后,却隐藏着诸多的问题和矛盾。在全球性的金融危机冲击下,中国也难以独善其身。一方面,受国际金融危机影响,我国经济增速减缓,2008年10月份以来一向稳定的就业释放出令人忧虑的信号:城镇新增就业人数增速下降,企业的用工需求出现下滑,现有的岗位流失严重。另一方面,劳动力总供给大于总需求的总量矛盾长期存在,结构性矛盾越来越突出。我国2009年的就业形势面临着改革开放以来最为严峻的挑战。中国社科院人口与劳动经济研究所预计,本次经济危机的出口下降导致的非农就业减少为1763万,其中服务业664万,制造业969万。据中国社会科学院《2009年中国社会形势分析与预测——社会蓝皮书》称,2009年中国的就业压力将进一步加大,实际失业率可能接近10%。
随着全球协调采取措施减轻金融危机带来的影响,情况会有改观,但走出这次危机冲击所产生的经济周期至少需要2～3年时间,甚至更长。受全球金融危机对我国出口和外商投资的影响,我国的劳动力市场和就业不可避免受到冲击。农民工和大学毕业生等青年劳动者是受影响最严重的就业群体。目前,农民工已成为我国产业工人的主力军。统计显示,在第二产业中农民工占全部从业人员的58%,其中在加工制造业中占68%,在建筑业中接近80%;在第三产业中的批发、零售、餐饮业中,农民工占到52%以上。在这次金融风暴中,许多农民工被迫提前返乡。根据农业部调查,大约有15.3%的农民工现在失去了工作或者没有找到工作。按照国家统计局的统计,目前离开本乡镇外出就业的农民工的总量大概是1.3亿人。据此推算,大约有2000万的农民工由于经济不景气失去工作或者还没有找到工作就返乡了。农民工的大量失业,不但使得他们的工资性收人大幅度减少,而且对我国的城市化进程也有很大的负面影响。在城镇用人需求有较大下降的情况下,农村劳动力回流的现象比较普遍。在2009年春节返乡的农民工中,大约有2000万是受金融危机影响而失去工作岗位的。这种情况是多年来没有遇到过的。农民工失业不可避免会传导到城镇职工就业市场上,从而推动城市失业率上升。也就是讲,迄今为止形成的裁员潮和失业增加,主要还是因遭受美国进口减少造成的外需疲软,对沿海地区、劳动密集型、外向型中小企业造成的危机。
受金融危机影响的不仅仅是农民工,数以百万计的大学毕业生就业问题也随之而更加严峻。随着金融危机在全球蔓延,许多人失去了“饭碗”,初出茅庐的大学生更是发现找一个好工作不容易。从供给方来看,我国2009年需要就业的高校毕业生约为710万人,其中包括今年毕业的611万人和去年毕业而尚未就业的近100万人。从需求方来看,受金融危机和经济周期的影响,以企业为主体的用人单位对大学毕业生的需求会有明显下降。在当前经济形势下,大学毕业生在求职过程中还将遭遇到更多的竞争威胁。首先是来自于被裁职员的竞争威胁。这些人员在失业之后势必要在劳动力市场上寻找新的就业机会,他们丰富的工作经验对于准备步入社会的大学毕业生而言,显然是一种竞争威胁。相比之下,大学毕业生缺乏工作经验,因此容易受到冲击。另外,企业是深受此次金融危机影响的单位类型,因此,2009年大量的企业将减少对于大学毕业生的需求,传统上容易进入企业的诸学科毕业生将遭遇寒流,例如国际贸易、会计和计算机等应用学科。相反,机关事业单位受金融危机的影响较小,从而突显了这类单位的优势,这势必使这些单位的求职竞争更加激烈。
同时,金融危机造成的经济增长下行,对城镇新增就业产生挤压。在新一轮经济增长中,2007年处于中国经济周期性变化的波峰,2008年上半年在遏制通货膨胀的措施下,经济增长处于下行态势。中国经济周期性变化为5年左右,因而今后几年内的经济减速将对城镇总体就业形成产生较大的影响。同时,外贸形势的变化使有效需求不足的矛盾更加突出,城市传统产业的结构调整被迫在更大范围内进行,由此引起城市结构性失业人数进一步上升,城市发展在很长一段时间内面临大量职工就业与再就业的沉重压力。在金融危机的冲击下,出口较大幅度下降和FDI流入减少,意味着对制造业的投资下降,使得中国经济的波动性加剧,经济增长速度存在着进一步放缓的可能性。制造业部门投资下降,不仅带来制造业的就业需求减少,而且也会对服务业的就业需求产生影响,结果对城镇新增就业人口,如大学毕业生就业产生挤压。对于部分倒闭的制造企业而言,不仅农民工失去就业岗位,而且在这些部门就业的、受过大学教育的劳动者也失去就业岗位,从而加大了城市劳动力市场的新增劳动力供给压力。
金融危机对就业的冲击,也体现在求人倍率的下降上。求人倍率是指劳动力市场岗位供给数与岗位需求数之比。求人倍率高,反映劳动力市场的岗位供给相对需求比较充足;求人倍率低,则反映劳动力市场的岗位供给相对需求比较缺乏。根据人力资源和社会保障部在全国88个城市收集的劳动力市场供求信息,我们看到,劳动力市场求人倍率(岗位供给数与岗位需求数之比)从2001年的0.75大幅度逐年回升,并持续到2007年的0.98。但是,到2008年的第四季度,求人倍率急剧下降到0.85,系2002年以来的最低点。可见,我国实体经济增长显著减缓的后果,主要表现为就业增长的减速,以及失业率的上升。
从区域的视角来看,我国在金融危机中首先遭受冲击的是东部沿海城市出口企业和产业部门就业。2007年,东部沿海地区的经济总量占全国经济比重60%左右,出口比重占91%。而且,2001年以来出口高速增长,也主要来自东部地区。这样,在人民币升值、原材料价格上涨和金融危机等多重影响冲击下,东部地区的出口企业和产业部门就最容易受到影响。以广东省为例,它的经济总量占全国1/10以上,出口占全国的1/3。由于它的外向型程度高,加工贸易企业占制造业很大比例,企业的利润率很薄,在人民币升值和金融危机等因素作用下,广东加工贸易企业拉动的新增就业人数从2005年的76万人下降到2007年的43万人,减少了33万人。如果形势长期不好,有可能使更多的出口型企业更加困难,关停的企业会更多,由此将带来就业等后续问题。金融危机对内陆地区城市就业的影响一般迟于沿海城市6～9个月显现。在金融危机下,西部城市及欠发展地区城市就业也面临着挑战,原因在于经济基础薄弱,开发和利用资源的技术和人才缺乏,人们面临着失业的危险,政府在现阶段不可能全方面照顾欠发达或西部贫穷落后的地区,因此,在本来就不富足的地区里又受到金融危机的影响无疑是雪上加霜。
随着金融危机蔓延,从金融行业扩展到实体经济,加上我国经济整体减速和房地产行业的下滑,中西部地区、资源和资本密集型、投入品行业的企业也会普遍遭遇困难,造成对就业的更大冲击。
多管齐下应对我国就业危机
如果说,金融危机给我们所造成的冲击还不那么明显,那么就业危机可能就会使许多人有切肤之痛。我国是一个人口大国,解决就业问题任务繁重、艰巨、紧迫,如何破解就业危机,不仅决定着我们站在新的历史起点上,也决定着强国崛起的新竞争优势。就这个意义上说,就业必然成为民生之本,促进就业必然成为安国之策。
1.兼顾“保增长”与“保就业”两个目标,实现以扩大就业为目的的经济增长。在经济与就业之间存在着一个不对称的规律:经济增长不一定带来就业增长;但没有经济增长,就肯定没有就业增长。美国经济学家阿瑟?奥肯提出的奥肯定律表明,当经济增长下降2%时,失业率上升大约1%。由于劳动力需求是派生需求,在金融危机导致有效需求不足的情况下,政府仅仅致力于制定劳动力市场政策是远远不够的;只有确保经济增长不受到严重的损害,就业底线才能得以保障,这也是发达国家政府全力救市的关键所在。
就业是民生之本,直接关系经济发展和社会稳定。在我国,经济增长与扩大就业、降低失业率是宏观经济调控的两大目标。在稳定和恢复经济增长时,应该处理好保增长与保就业的互动关系。经济增长是就业增长的前提,从这个意义上讲,保增长就是保就业。在“保增长”的同时,能否“保就业”,能否实现就业的有效增长,是当前宏观调控所面临的最大挑战,也是保证经济增长和社会稳定的关键基础。
在过去的实践中,经济增长和就业扩大并非完全同步。就业与经济增长不同步体现为:就业增长率明显低于GDP增长率;就业弹性系数逐年下降。“九五”到“十五”期间经济增长由8.6%上升到9.5%,而新增就业人口却由804万下降到748万。此外就业弹性也由“九五”期间的0.14下降到“十五”期间的0.12,2008年为0.08,即GDP每增长一个百分点仅能带动80万个就业。我国经济高速增长并没有对就业产生多大拉动力,反而在一定程度上对就业增长产生了挤出作用,体现了经济增长与就业增长的非一致性。有些对GDP贡献大的产业,对吸纳就业的作用可能很小。如果政府的投资方向和银行贷款偏向于资本密集型的大项目、大企业,对就业的吸纳力就是有限的;而一些中小企业,虽然得不到更多需要的资金和政策,但它们恰恰是吸纳就业的重要领域。因此,政府应该在理念上、政绩考核措施上明确,“保增长就是保就业”。只有树立这样的理念,地方在“保增长”的过程中才可能更多地考虑到经济刺激手段带来的就业岗位问题。
在2008年以前的若干年中,由于经济高速增长和劳动力供给速度减缓的双重影响,我国就业形势良好,农村剩余劳动力大幅度减少,甚至许多地方遭遇劳动力短缺。应对国际金融危机的影响,2008年11月初,国务院出台了3年4万亿元投资扩大内需、保增长的措施,主要用于公共基础设施建设和公共服务的补偿性投入,估计每年拉动经济增长1.5个百分点,相应带动就业增长100万人。但这还无法满足保就业增长的目标。扩大就业的主体是大量的中小民营企业,“保就业”首先要保中小企业。通过保增长的公共基建投入带动中小企业发展;通过降低增值税、社会保险费等降低中小企业经营成本,来保企业、保就业;通过放宽抵押贷款规定、提供信贷融资服务及提供劳动力培训、增加政府对中小企业的采购等其他服务,促进中小企业发展,扩大就业;通过鼓励和支持新的创业,从根本上增加就业。因此,除了对公共基建的投入外,政府还需要加大对中小企业和扶持创业的政策和资金投入,细化对中小企业的扶持政策。“保增长”和“保就业”两个目标相辅相成,公共基础设施建设投入与扶持中小企业的投入应并行不悖。
增长优先还是就业优先不是谁先谁后的问题,而是国家发展战略的路径问题。如果增长方式不变,光靠经济增长率来拉动就业,是不可能解决中国就业问题的。经济增长模式的转变是提高就业容量和就业质量的关键。增长可分为低就业增长和高就业增长。“就业增长优先”的发展模式不仅能够有效促进经济增长与就业增长良性互动,而且也将推动就业结构由传统型向现代型转变。从“经济增长优先”到“就业增长优先”型发展模式,将通过产业结构升级、加速人力资本形成、技术进步以及制度化改革对经济增长的溢出作用,推动中国经济由粗放型的斯密增长向熊彼特式的内涵增长转变,它要求与人力资源相关的一切领域,必须进行重大调整,特别是在劳动分工、就业结构、产业结构以及相关人力资源开发政策、教育培训政策、就业保障政策等方面都需要做出深刻改革。
2.实施更加积极的就业促进政策。自2008年以来,中央和地方政府已经出台很多具体的保增长和促就业的措施,中央经济工作会议也明确提出“实施更加积极的就业政策”。在上个世纪90年代末以来形成的积极就业政策基础上,实施更加积极的就业政策,就是要求把保增长、调结构和扩内需,更加紧密地与扩大就业结合起来。通过实行更加积极的就业政策扶持劳动者就业,是经过实践检验的成功做法,也是在人力资源市场供求不平衡情况下稳定就业的必然选择。(1)发挥政府职能,更加充分地发挥失业保险制度保生活、稳定就业和促进就业的作用,降低自然失业率。目前我国摩擦性和结构性失业比重较高,单纯依靠GDP增长无法解决此类失业问题,需要发挥积极就业政策的作用,完善劳动力市场功能,提高就业信息、就业培训等就业服务能力。虽然在经济危机时,周期性失业即由于GDP增长率下降导致的失业成为主要的因素,自然失业率仍然保持较大的比重。充分利用缩小自然失业率的办法弥补可能产生的就业损失,是一个有效的政策选择。经济下行期失业人数增加、失业周期延长是必然趋势。失业保险作为应对周期性失业的一项社会制度,正逢其时。现行失业保险制度在1999年实施以来,通过向下岗职工基本生活费注入资金,有效应对了上世纪90年代后期国有企业下岗分流产生的失业风险。此后,随着经济的高速增长,2003年以来我国失业率逐步下降,失业保险基金形成大量节余。面对此次失业风险,失业保险一方面应做好应对失业人员增多、保生活支出增大的压力,另一方面需要发挥预防失业、稳定就业和促进就业的作用,将失业造成的经济风险和社会风险降到最小。可以采取的措施包括:扩大失业保险金的支出范围,用于为稳定就业和维护劳动力供给而进行的在职培训、技能培训等的补贴,以及用于进行岗位分享的岗位补贴,也就是把补贴补到用人单位;暂缓困难企业失业保险费缴纳等。(2)进一步拓展、延伸积极就业政策。2002年开始实施的积极就业政策被实践证明是行之有效的,并在2005年我国经济形势一片大好的形势下,得到了拓展、延伸、调整和完善。在当前经济形势下,在下岗等历史遗留问题基本得到解决的情况下,积极就业政策应进一步调整完善,发挥更大的作用。应将积极就业政策从国有下岗失业人员扩展到更多劳动者,如将自谋职业税费减免和小额贷款政策的人群范围扩大到返乡农民工、青年等群体,将鼓励企业吸纳就业的税费减免范围扩大到所有中小企业;将岗位援助,社保和岗位补贴对象从大龄就业困难的下岗失业人员向其他就业困难人员延伸;将主辅分离的政策向所有困难企业扩展;将公共就业服务向农村延伸;将培训补贴向农民工延伸,并提高培训补贴标准等。(3)加大对劳动密集型产业和行业投资,提供新增就业岗位。一般来看,产业结构升级都是从劳动密集型向资本、技术密集型迈进的,但是,我们国家还没有发展到那个阶段。因此,我们在公共资源配置和政策指引上,要允许大量劳动密集型企业的存在,鼓励和支持有利于扩大就业的劳动密集型产业的发展。(4)采取信贷、税收和技术扶持等措施,鼓励创业。要培育壮大创业主体,积极拓展创业空间,加大对创业的资金扶持力度,完善创业服务,优化创业环境,通过鼓励创业带动就业,实现最大化就业。在鼓励创业的协调机制上,可以仿效国外的成熟做法,成立专门的“创业指导中心”或“中小企业局”,或鼓励各地成立创业服务协会等组织机构,统一实现对创业活动的指导服务以及为创业企业的运营提供政策、资金、法律等方面的帮助。近些年来,我国出台了不少创业扶持的政策,2008年10月还专门出台了《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》,但这些政策措施还没有形成配套,而且关键还在于如何通过有效的机制将这些措施落到实处。比如在融资难问题上,虽然私营个体经济在固定资产投资和获得贷款的比例上都有所上升,但从总量上来看依然处于弱势。解决融资难的问题,不但要发挥大型商业银行的积极作用,还需要鼓励发展适应创业企业特点的小额贷款公司、村镇银行、创业投融资公司等新型金融机构。特别应该发挥民间资本的作用,拓宽并规范创业企业的融资渠道。
3.统筹城乡就业,破解二元难题。外出打工是农民增收的主要途径。在经济下行形势下,农民外出就业也受到影响。政府基础设施建设可以带动一部分农民工就业,支持中小企业发展也可以保留一部分农民工的岗位,但还有一部分失业农民工会滞留在城市或回流。因此,(1)要组织农民工就业培训,增强社区就业的功能。大量农民工返乡,不但不能解决农民工失业后的问题,还会使靠外出打工维持生计的农民生活陷入困境。当前要进一步解决农民工就业问题,就是要加强对农民工技能的培训,以应对未来的产业升级或劳动技术密集型产业的发展。同时,要加强社区服务吸纳就业的功能,大城市工作生活节奏快压力大,很多家庭需要家政人员,失业的农民工稍加培训即可胜任这些工作。当然,在对农民工进行就业培训时一定要有针对性,从而提高就业培训的效果。(2)面向基层,城乡就业统筹结合。在我国广大的农村基层,极为缺乏大学毕业生,一些与农业生产和生活相关专业的大学毕业生尤其紧缺,例如农学、医学、林学等专业。当前,我国农村基层正在大力开展新农村建设,需要大批大学毕业生积极参与。因此,需要政府为大学毕业生到基层工作提供一定程度的保障。目前政府已经出台了数项有利于大学毕业生就业的政策,后续的问题是如何切实落实这些政策。从企业的角度来看,在经历了这次金融危机的冲击之后,更应该意识到以人力资本为核心的企业竞争力是建立在产品和技术创新之上的,良好的销售渠道及物流管理等诸多环节都需要有高学历人才的参与,而不应该把竞争优势建立在低劳动成本之上。(3)建立完善的就业信息网络和平台。地方政府在解决农民工就业的过程中,应重视信息网络和平台的建设,如提供相关经济信息,引导农民工从事经济作物种植、养殖和加工活动;通过政府部门协作,提供各地区,尤其是东南沿海地区和城市的就业信息。而根据农民工往往会通过自身的社会网络获取就业信息的特点,政府部门可通过各级组织,尤其是农村基层组织,广泛搜集农民工就业的地区、产业、职业等信息,并通过各种渠道关注这些地区、产业和职业的发展变化情况,为农民工提供相关就业信息。(4)加强政府组织输出在农民工就业中作用。政府在掌握各种就业信息,尤其是跨地区的就业信息方面具有天然的优势。地方政府可以利用这一优势,加强地区人才交流中心等机构在组织输出劳工方面的作用。一方面,可以克服农民依靠自身社会网络提供就业信息所产生的信息面狭窄、就业容量有限的缺点;另一方面,也可以通过政府的威信提高农民工对就业信息的信任程度,保证其就业的确定性和效果。
(作者单位:天津社会科学院城市经济研究所)