论文部分内容阅读
《政府信息公开条例》施行至今已满三年，但是至今从基层政府部门到国家部委对此的懈怠执行并不鲜见，学者和舆论监督部门也是抱怨声不绝于耳，究竟原因何在
“乌龙年报”
今年3月份，有网友报料称，人力资源和社会保障部官网2010年度“信息公开年报”的期限时间有误，并且信息公开年报2009年和2010年一字不差，被媒体称为“乌龙年报”。
时隔不久，4月1日，东莞市统计局、国家统计局东莞调查队官方网站发布一份《2010年信息公开工作报告》，除年份数字不同外，该局2010年报告与2008年报告一字不差，这两个年份的报告与2009年报告只有少许说法上的差异，并且从2008年开始，连续三年的信息公开工作报告所用数据完全一样。
“年度报告是政府对过去一年政府信息公开情况的年度总结，是保障机制中非常重要的自身监督机制。通过年度报告，老百姓可以发现政府信息公开在过去一年透明度的情况。从以上这两个例子可以看出，部分政府机关在信息公开方面的工作有些敷衍了事。”中国社会科学院法学研究所研究室副主任、副研究员吕艳滨告诉《方圆》记者。
根据规定，政府信息公开工作年度报告一般要求在次年的3月31日前公开，但实际上，不按时编制和公开本机关上一年度报告的政府部门非常多。截至记者发稿时，仍然有相当一部分部门机构的2010年度报告在政府门户网站上无法搜索到。
“年度报告中避重就轻的问题非常严重。有些报告不提收到的申请数量，只介绍已经办理的申请数量；也不说收到了哪些形式的申请，因为一方面是因为没有统计到，另一方面也不愿意说。”吕艳滨说。
而上述的政府信息公开工作年度报告中存在的问题只是诸多政府机构对《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）执行情况的一个缩影。该《条例》自2008年5月1日起施行，至今已满三年。但是直到今天，从基层的政府部门到国家部委对此的懈怠执行并不鲜见，学者和舆论监督部门也是抱怨声不绝于耳，究竟原因何在？
尴尬的地位
“如果说在我国还有哪一部法律实施较理想的话，近十年来便是《政府信息公开条例》。” 中国政法大学副校长、中国政法大学法治政府研究院院长马怀德说。
有别于其他法律的是，《条例》极大地调动起普通公众行使知情权、参与国家政治事务的热情。除了意识方面的积极意义，在马怀德看来，《条例》实行三年来，政府信息公开工作取得的制度成绩也是显著的。为了实施该条例，很多部门制定了相应的政府信息公开办法，包括教育部门发布的《高等学校信息公开办法》，卫生部门发布的《医疗机构信息公开办法》等，这都是《条例》带来的制度成就。
此外，《条例》在监督政府依法行使职权，建设廉洁政府、透明政府方面发挥了重要的作用。“正是由于《条例》的实施，人民才广泛意识到政府信息公开的重要性，才开始提出政府公开预算、公开领导财产等一系列诉求。”马怀德表示。
中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学会会长应松年也指出，我国传统文化中政府神秘主义倾向浓重，个人权利却很淡薄，“可使民由之，不可使知之”的文化根深蒂固，政府信息应该向人民群众公开的思想观念在政府人员头脑中扎下根是很不容易的。
尽管如此，在实际生活中，《条例》却没有达到期望中的重视程度。据应松年分析，《条例》法律位阶较低是其受“歧视”的一大原因。因为《条例》只是国务院公布的行政法规，在其之上还有更高法律位阶的《保守国家秘密法》和《档案法》，而且刚刚修改的《保守国家秘密法》里涉及到某些制度和信息公开的关系应该怎样确定的问题还没有解决。
实践中，“国家秘密”的界定标准模糊、保密事项相互交叠、定密主体和定密程序不合理，这些现象的存在，使得定密主体的自由裁量权过大，造成定密权的滥用。《条例》由于上述原因不仅不能对上位法中的不合理规定及时作出修改，还要受其限制。
马怀德指出，相对于《保守国家秘密法》和《档案法》而言，《条例》的层级较低，让赋予一部行政法规的权力去挑战法律设定的权力，难度可想而知。让知情权明明白白写在法律里，这是下一步政府信息公开立法很重要的任务。
纠结的界定
根据《条例》规定，我国政府信息公开义务主体包括行政机关，以及法律、法规法令规定具有公共事务管理职能的组织。然而在实践中，各级政府对信息公开主体的规定却参差不齐，不太规范。
中国政法大学新闻与传播学院博士朱巍表示，3月份有一个地方政府要对所有政府官员进行培训，要求每个政府官员有自己的微博，达到政府信息公开的程度。“这就存在一个问题：政府信息公开的义务主体到底是谁？因为个人具有双重身份，一方面是政府的官员，一方面又是公民、博友，他的信息公开算不算政府信息公开？”
朱巍举例说，广西天水的一个农妇四十多岁玩偷菜游戏上瘾了，结果到了现实生活中也去偷别人家的菜，文化部就有官员发信息说部里认为偷菜游戏是三俗，要予以取缔。结果经证实这是个虚假消息，文化部声明说发表言论者只代表个人意见，并非文化部的立场。
此外，《条例》规定的政府信息为“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。但是据吕艳滨表示，从他近两年的调研情况看，有关部门实际上在有意限缩政府信息的范围，特别是国务院办公厅发布的2010年5号文件，把政府信息公开的范围减缩得非常小，以公文形式制作的作为书证使用的信息，需要加工的信息，甚至是讨论过程信息，全部被排斥在政府信息范围之外。
“这是一件非常可怕的事情，因为如果仅仅是以公文形式界定政府信息的话，公众可以获取政府信息的范围就会非常小。”吕艳滨说，例如在2010年调研过程中，吕艳滨申请国务院有关部门公开因公出国出境的信息和地方政府食品安全执法信息，国务院有关部门的反应为“您需要的信息不属于政府公开信息的范围”。
不过，也有学者对此观点表示异议。朱巍就认为政府信息的界定应该缩小，有些信息不应该归入发布之列。他举例说，在信息发布过程中有一类信息叫过程信息，这类信息就不适合公开发布。2009年6月，国家发改委在油价上涨的问题上做了一系列的连续公开报道：2009年6月19日的报道中说，国家发改委认为成品油价格近期内绝对不会涨价；过了一周，第二个报道出来了，据国家发改委正式公布，成品油价格绝对不会上涨；时隔一天，第三个报道出来了，国家发改委决定对成品油价格进行上调。不到半个月连续三次报道前后矛盾，严重损害了政府在老百姓心中的公信力。
主动公开：徘徊在及格边缘
据《人民日报》政治文化部记者白龙介绍，《人民日报》有一个栏目叫做红头文件评点，即找出各级政府出台的有问题的红头文件进行评点。但最近两年白龙觉得这个栏目有点办不下去了，因为这些文件越来越不容易在网上找到了。
白龙曾经用半天时间搜索某个县出台的红头文件，结果发现很多文件都是半年前甚至一年前的。最新的文件哪里去了？白龙举了一个例子，某政府为了回避矛盾，把容易“出事情”的工程项目和土地拆迁信息放在网上公开一下马上就撤了，前后不到一小时，若不是偶然看到百度快照上的存底，根本无法发现。而这不到一小时的时间，竟也算做信息公开过了。
除明确公开主体、厘清政府信息定义等一系列公开前的准备工作以外，即使是最终摆在台前能被公众亲眼看到的政府信息的公开状况也算不上理想。
据中国社科院法学所发布的《2010年中国政府透明度年度报告》显示，在实施政府信息公开情况的测评中，59个国务院部门的政府网站中，在主动信息公开方面只有科技部等8家国家部委得分超过了及格线60分，其余单位得分均在及格线以下，占所有受访部委的86%。
而在大众比较关心的食品安全方面，信息公开情况堪忧。报告指出，43个地方政府中，只有5个地方的工商行政管理部门网站公布了所作出的食品流通许可信息，不少地方政府的质量技术监督部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理部门的网站无法打开，或者信息栏目内容极少，所提供的信息也是一两年之前的，相关栏目或者整个网站处于休眠状态。
吕艳滨的调研显示，信息公开指南的情况非常不理想，2009年调研时发现有些部门提供的电子邮件和电话是错误的，到了2010年这种情况仍然存在。而且有的政府网站虽然提供了公开目录，但没有配备链接，公众无法通过链接直接获取相关信息。
吕艳滨进一步指出，由于政府信息量非常大，目录建完之后，要想达到公众方便获取的目的，必须配有一定的检索功能，且需要是目录的检索功能而非全网的检索。目前只有53%的地方政府配备简单的检索。
依申请公开：暗设限制门槛
政府信息公开方式中除政府主动公开外，还有另外一个重要的公开方式，即依申请公开。《条例》第十三条规定：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”
在原本的设计中，依申请公开只是主动公开方式的一个补充。然而，依申请公开在实践中却广为人使用，且因其种种使用限制而常遭诟病。这也从侧面说明了各级政府主动信息公开工作的不到位。
吕艳滨指出，目前我国各级政府在依申请公开受理中存在比较严重的滥用个人信息的问题。《条例》对于申请人申请政府信息公开只提出三条要求，即：“1.申请人的姓名或者名称、联系方式；2.申请公开的政府信息的内容描述；3.申请公开的政府信息的形式要求。”
现实中，绝大多数部门要求申请人提供非常详细的个人信息，包括身份证号码、工作单位、家庭住址等，这些与申请信息没有必然联系的项目却是申请的必填项，如果不填则无法提交，或者即便提交也不会被受理。
《方圆》记者通过对国务院部门政府信息公开专栏中的27个国务院组成部门调查发现，只有工业和信息化部按照《条例》规定没有要求申请人提供身份证明及其他额外信息，其他各部委均增加了对申请人身份证明的要求，商务部、科技部、文化部、铁道部、卫生部、人民银行、审计署还额外要求申请人提供工作单位信息，更有甚者，科技部除要求申请人提供工作单位信息、有效证件号码外，还要求申请人提供有效证件发证机关的信息。门槛不可谓不多。
然而，与“提供申请政务信息的用途”这一要求比起来，提供身份信息之类的就算不上什么门槛了。前者的微妙之处在于：接受申请的部门可以随时以用途不符为由将申请打回。吕艳滨认为，这一要求完全是违法限制申请人的资格，其源头便是国务院办公厅2008年下发的实施条例文件，文件中要求必须说明申请政务信息的用途是什么。现实生活中要求提供用途的部门不在少数，更有甚者，有的部门甚至还让申请人提供保证，保证用于申请表上所填的用途。
清华大学法学院副教授程洁曾于2011年参与国家工商总局信息公开工作办法的一些讨论，程洁说，在讨论中，国家工商总局试图在办法中增加一条规定，要求申请人不但要证明自己用途，而且要保证自己用于某一个用途，如果不能保证这个用途要承担相应的责任。
“且不说技术上怎样保证用于一定的用途，只从法理上说，凭什么要增加申请人不当的负担？”程洁强调说，“这种想法在行政机关中是比较普遍的，很多行政机关认为，如果不作这样的规定，申请会过多。本来应当向公众公开信息的政府部门，如今反而想尽办法设立门槛，阻碍公众的申请。”
政府部门对秘密和个人隐私认定的自由裁量权过大也是公众对依申请公开失望的主要原因之一。据程洁介绍，有两起较典型的案例可以说明问题：在郑州和广州分别有人向工商局申请公开工商局行政处罚信息。广州市认为不符合申请的目的，且信息涉及到个人隐私，因而不予公开；类似的申请在郑州市就被认为是目的特定的申请，可以提供信息，而且郑州市也不认为行政处罚信息是属于商业秘密或者涉及到个人隐私的信息。此外还有广州市和上海市对于预算的认定分歧，一个认定为完全可以主动公开的信息，另一个却认定为涉及到国家秘密而不能公开。
获取信息的方式甚至也成了某些政府部门推脱申请的利器。据吕艳滨对59个国务院部门和43个地方政府申请公开因公出国出境信息的调查显示，依申请公开答复情况非常不理想。15天的答复期限内，只有18个国务院部门和10个地方政府回复提供申请，但回复中真正提供的有价值信息非常少。有的地方政府打电话回复说，申请信息可以公开，但信息量非常大，请到当地部门查询。“明知道我们在北京，远在几千里之外让我们直接过去查询。”吕艳滨说，“还有的部门要求，不但要把表格下载下来、打印出来填好，还要手签字扫描成特定的PDF的格式再传回来。”
个案难以救济根据《条例》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应当予以调查处理；公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
中国政法大学教授王敬波表示，在实践中，这三种救济制度都存在不少问题。例如，举报的制度化程度相对较低，不能有效发挥救济公民权利的功能；行政复议制度与政府信息公开的衔接不明确，甚至存在冲突，这也降低了其救济公民权利的作用；至于行政诉讼，则因其自身固有的制度性不足、与政府信息公开制度衔接的模糊以及专业性和复杂性，致使公民往往不能通过行政诉讼有效维护知情权。同时，有的政府信息公开机构也并未为公民权利救济提供指引。
“我国现有的举报、行政复议和行政诉讼三种个案救济制度，或因立法层面的问题，或因执行层面的不足，都难以充分保障和救济公民的知情权。”王敬波说。 2009年5月，有媒体报道称，据北京市高级法院发布的信息显示，自《条例》实施以来，北京市由政府信息公开引发的行政诉讼共有10起，目前审结9起，在这9起中，有5起不予受理，2起驳回起诉，另有2起原告撤诉。也就是说，没有一起进入实质性审查程序。 其他地区的诉讼情况与北京大同小异。如上海市自2004年5月1日开始试行该制度到2008年底，共发生400多起信息公开诉讼，除1起政府败诉、13起因和解撤诉外，其余均遭驳回或不予受理。
权力转移
在《条例》颁布实施之前，政府信息公开建设有过高潮，地方上出了很多立法，个别部门也有立法，最终推动中央层面出来《条例》，大众当时对于《条例》的热情和期望都很高。《条例》正式颁布实施后，人们普遍觉得《条例》的实施情况和预期有很大差距，公众热情也从高涨逐渐减退。
“这一现象并非偶然，深层次原因是在《条例》制订颁布过程中，其背后的推动力量发生了微妙的变化。”中国政法大学应急法研究中心执行主任林鸿潮告诉记者。
《条例》起草时，一直是国务院信息化工作办公室在推动起草，中途国务院信息化工作办公室在2008年机构改革时被合并到工业和信息化部了，于是在《条例》制定后期，权力转移到国务院办公厅。
信息化工作办公室本来的主要工作是负责政府电子政务系统建设，当初加载政府信息公开功能，主要是为了拓展电子政务系统应用功能。“这里当然也有拓展部门本身权力的考虑。有这两点动力，信息化工作办公室一直积极去推动政府信息公开。”林鸿潮说，“当主管部门确定为国务院办公厅后，风向发生了转变，政府信息公开工作开始有限缩公开的倾向。因为国务院办公厅没有类似之前国务院信息化办公室的动力，而且加强政府信息公开对国务院办公厅来说更加重了工作量。地方政府也倾向于限缩公开的范围，减少公开的事务。”公众热情消减得也很快，主要是实际申请中碰壁碰得比较多。
在林鸿潮看来，主管信息公开的部门从国务院信息化办公室转到办公厅，表面上看是简单的部门职权划分的问题，其实却使得政府信息公开与电子政务系统之间的联系发生了断裂。
如果政府信息公开依托电子政务系统得到优化设计的话，其实政府的负担很轻，全国各级政府流程、标准、格式统一，政府信息不仅能及时发布，而且目录还能自动完整生成，依申请公开的及时提供也容易实现，而且成本也很低，而不是像现在这样各级政府部门各自制作，“产品”五花八门。
国务院信息化办公室有很多技术上的解决方案，而这些方案又不是国务院办公厅所熟悉的。把主管部门转移到国务院办公厅有它的好处，即协调功能更强，推动力更好一些，但是这一转移客观上也使得两个紧密相关的系统联系发生了断裂，使《条例》在实施上遭遇一些挫折。
“由于很多信息公开的功能无法通过已有的电子政务系统实现，中央和地方政府觉得公开信息的负担很重，于是就尽可能缩小公开的范围，或是给申请设限。立法好不容易前进的一步，却由于技术原因导致离初衷越来越远，这一点值得思考。”林鸿潮说。
责任编辑：刘潇潇
“乌龙年报”
今年3月份，有网友报料称，人力资源和社会保障部官网2010年度“信息公开年报”的期限时间有误，并且信息公开年报2009年和2010年一字不差，被媒体称为“乌龙年报”。
时隔不久，4月1日，东莞市统计局、国家统计局东莞调查队官方网站发布一份《2010年信息公开工作报告》，除年份数字不同外，该局2010年报告与2008年报告一字不差，这两个年份的报告与2009年报告只有少许说法上的差异，并且从2008年开始，连续三年的信息公开工作报告所用数据完全一样。
“年度报告是政府对过去一年政府信息公开情况的年度总结，是保障机制中非常重要的自身监督机制。通过年度报告，老百姓可以发现政府信息公开在过去一年透明度的情况。从以上这两个例子可以看出，部分政府机关在信息公开方面的工作有些敷衍了事。”中国社会科学院法学研究所研究室副主任、副研究员吕艳滨告诉《方圆》记者。
根据规定，政府信息公开工作年度报告一般要求在次年的3月31日前公开，但实际上，不按时编制和公开本机关上一年度报告的政府部门非常多。截至记者发稿时，仍然有相当一部分部门机构的2010年度报告在政府门户网站上无法搜索到。
“年度报告中避重就轻的问题非常严重。有些报告不提收到的申请数量，只介绍已经办理的申请数量；也不说收到了哪些形式的申请，因为一方面是因为没有统计到，另一方面也不愿意说。”吕艳滨说。
而上述的政府信息公开工作年度报告中存在的问题只是诸多政府机构对《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）执行情况的一个缩影。该《条例》自2008年5月1日起施行，至今已满三年。但是直到今天，从基层的政府部门到国家部委对此的懈怠执行并不鲜见，学者和舆论监督部门也是抱怨声不绝于耳，究竟原因何在？
尴尬的地位
“如果说在我国还有哪一部法律实施较理想的话，近十年来便是《政府信息公开条例》。” 中国政法大学副校长、中国政法大学法治政府研究院院长马怀德说。
有别于其他法律的是，《条例》极大地调动起普通公众行使知情权、参与国家政治事务的热情。除了意识方面的积极意义，在马怀德看来，《条例》实行三年来，政府信息公开工作取得的制度成绩也是显著的。为了实施该条例，很多部门制定了相应的政府信息公开办法，包括教育部门发布的《高等学校信息公开办法》，卫生部门发布的《医疗机构信息公开办法》等，这都是《条例》带来的制度成就。
此外，《条例》在监督政府依法行使职权，建设廉洁政府、透明政府方面发挥了重要的作用。“正是由于《条例》的实施，人民才广泛意识到政府信息公开的重要性，才开始提出政府公开预算、公开领导财产等一系列诉求。”马怀德表示。
中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学会会长应松年也指出，我国传统文化中政府神秘主义倾向浓重，个人权利却很淡薄，“可使民由之，不可使知之”的文化根深蒂固，政府信息应该向人民群众公开的思想观念在政府人员头脑中扎下根是很不容易的。
尽管如此，在实际生活中，《条例》却没有达到期望中的重视程度。据应松年分析，《条例》法律位阶较低是其受“歧视”的一大原因。因为《条例》只是国务院公布的行政法规，在其之上还有更高法律位阶的《保守国家秘密法》和《档案法》，而且刚刚修改的《保守国家秘密法》里涉及到某些制度和信息公开的关系应该怎样确定的问题还没有解决。
实践中，“国家秘密”的界定标准模糊、保密事项相互交叠、定密主体和定密程序不合理，这些现象的存在，使得定密主体的自由裁量权过大，造成定密权的滥用。《条例》由于上述原因不仅不能对上位法中的不合理规定及时作出修改，还要受其限制。
马怀德指出，相对于《保守国家秘密法》和《档案法》而言，《条例》的层级较低，让赋予一部行政法规的权力去挑战法律设定的权力，难度可想而知。让知情权明明白白写在法律里，这是下一步政府信息公开立法很重要的任务。
纠结的界定
根据《条例》规定，我国政府信息公开义务主体包括行政机关，以及法律、法规法令规定具有公共事务管理职能的组织。然而在实践中，各级政府对信息公开主体的规定却参差不齐，不太规范。
中国政法大学新闻与传播学院博士朱巍表示，3月份有一个地方政府要对所有政府官员进行培训，要求每个政府官员有自己的微博，达到政府信息公开的程度。“这就存在一个问题：政府信息公开的义务主体到底是谁？因为个人具有双重身份，一方面是政府的官员，一方面又是公民、博友，他的信息公开算不算政府信息公开？”
朱巍举例说，广西天水的一个农妇四十多岁玩偷菜游戏上瘾了，结果到了现实生活中也去偷别人家的菜，文化部就有官员发信息说部里认为偷菜游戏是三俗，要予以取缔。结果经证实这是个虚假消息，文化部声明说发表言论者只代表个人意见，并非文化部的立场。
此外，《条例》规定的政府信息为“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。但是据吕艳滨表示，从他近两年的调研情况看，有关部门实际上在有意限缩政府信息的范围，特别是国务院办公厅发布的2010年5号文件，把政府信息公开的范围减缩得非常小，以公文形式制作的作为书证使用的信息，需要加工的信息，甚至是讨论过程信息，全部被排斥在政府信息范围之外。
“这是一件非常可怕的事情，因为如果仅仅是以公文形式界定政府信息的话，公众可以获取政府信息的范围就会非常小。”吕艳滨说，例如在2010年调研过程中，吕艳滨申请国务院有关部门公开因公出国出境的信息和地方政府食品安全执法信息，国务院有关部门的反应为“您需要的信息不属于政府公开信息的范围”。
不过，也有学者对此观点表示异议。朱巍就认为政府信息的界定应该缩小，有些信息不应该归入发布之列。他举例说，在信息发布过程中有一类信息叫过程信息，这类信息就不适合公开发布。2009年6月，国家发改委在油价上涨的问题上做了一系列的连续公开报道：2009年6月19日的报道中说，国家发改委认为成品油价格近期内绝对不会涨价；过了一周，第二个报道出来了，据国家发改委正式公布，成品油价格绝对不会上涨；时隔一天，第三个报道出来了，国家发改委决定对成品油价格进行上调。不到半个月连续三次报道前后矛盾，严重损害了政府在老百姓心中的公信力。
主动公开：徘徊在及格边缘
据《人民日报》政治文化部记者白龙介绍，《人民日报》有一个栏目叫做红头文件评点，即找出各级政府出台的有问题的红头文件进行评点。但最近两年白龙觉得这个栏目有点办不下去了，因为这些文件越来越不容易在网上找到了。
白龙曾经用半天时间搜索某个县出台的红头文件，结果发现很多文件都是半年前甚至一年前的。最新的文件哪里去了？白龙举了一个例子，某政府为了回避矛盾，把容易“出事情”的工程项目和土地拆迁信息放在网上公开一下马上就撤了，前后不到一小时，若不是偶然看到百度快照上的存底，根本无法发现。而这不到一小时的时间，竟也算做信息公开过了。
除明确公开主体、厘清政府信息定义等一系列公开前的准备工作以外，即使是最终摆在台前能被公众亲眼看到的政府信息的公开状况也算不上理想。
据中国社科院法学所发布的《2010年中国政府透明度年度报告》显示，在实施政府信息公开情况的测评中，59个国务院部门的政府网站中，在主动信息公开方面只有科技部等8家国家部委得分超过了及格线60分，其余单位得分均在及格线以下，占所有受访部委的86%。
而在大众比较关心的食品安全方面，信息公开情况堪忧。报告指出，43个地方政府中，只有5个地方的工商行政管理部门网站公布了所作出的食品流通许可信息，不少地方政府的质量技术监督部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理部门的网站无法打开，或者信息栏目内容极少，所提供的信息也是一两年之前的，相关栏目或者整个网站处于休眠状态。
吕艳滨的调研显示，信息公开指南的情况非常不理想，2009年调研时发现有些部门提供的电子邮件和电话是错误的，到了2010年这种情况仍然存在。而且有的政府网站虽然提供了公开目录，但没有配备链接，公众无法通过链接直接获取相关信息。
吕艳滨进一步指出，由于政府信息量非常大，目录建完之后，要想达到公众方便获取的目的，必须配有一定的检索功能，且需要是目录的检索功能而非全网的检索。目前只有53%的地方政府配备简单的检索。
依申请公开：暗设限制门槛
政府信息公开方式中除政府主动公开外，还有另外一个重要的公开方式，即依申请公开。《条例》第十三条规定：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”
在原本的设计中，依申请公开只是主动公开方式的一个补充。然而，依申请公开在实践中却广为人使用，且因其种种使用限制而常遭诟病。这也从侧面说明了各级政府主动信息公开工作的不到位。
吕艳滨指出，目前我国各级政府在依申请公开受理中存在比较严重的滥用个人信息的问题。《条例》对于申请人申请政府信息公开只提出三条要求，即：“1.申请人的姓名或者名称、联系方式；2.申请公开的政府信息的内容描述；3.申请公开的政府信息的形式要求。”
现实中，绝大多数部门要求申请人提供非常详细的个人信息，包括身份证号码、工作单位、家庭住址等，这些与申请信息没有必然联系的项目却是申请的必填项，如果不填则无法提交，或者即便提交也不会被受理。
《方圆》记者通过对国务院部门政府信息公开专栏中的27个国务院组成部门调查发现，只有工业和信息化部按照《条例》规定没有要求申请人提供身份证明及其他额外信息，其他各部委均增加了对申请人身份证明的要求，商务部、科技部、文化部、铁道部、卫生部、人民银行、审计署还额外要求申请人提供工作单位信息，更有甚者，科技部除要求申请人提供工作单位信息、有效证件号码外，还要求申请人提供有效证件发证机关的信息。门槛不可谓不多。
然而，与“提供申请政务信息的用途”这一要求比起来，提供身份信息之类的就算不上什么门槛了。前者的微妙之处在于：接受申请的部门可以随时以用途不符为由将申请打回。吕艳滨认为，这一要求完全是违法限制申请人的资格，其源头便是国务院办公厅2008年下发的实施条例文件，文件中要求必须说明申请政务信息的用途是什么。现实生活中要求提供用途的部门不在少数，更有甚者，有的部门甚至还让申请人提供保证，保证用于申请表上所填的用途。
清华大学法学院副教授程洁曾于2011年参与国家工商总局信息公开工作办法的一些讨论，程洁说，在讨论中，国家工商总局试图在办法中增加一条规定，要求申请人不但要证明自己用途，而且要保证自己用于某一个用途，如果不能保证这个用途要承担相应的责任。
“且不说技术上怎样保证用于一定的用途，只从法理上说，凭什么要增加申请人不当的负担？”程洁强调说，“这种想法在行政机关中是比较普遍的，很多行政机关认为，如果不作这样的规定，申请会过多。本来应当向公众公开信息的政府部门，如今反而想尽办法设立门槛，阻碍公众的申请。”
政府部门对秘密和个人隐私认定的自由裁量权过大也是公众对依申请公开失望的主要原因之一。据程洁介绍，有两起较典型的案例可以说明问题：在郑州和广州分别有人向工商局申请公开工商局行政处罚信息。广州市认为不符合申请的目的，且信息涉及到个人隐私，因而不予公开；类似的申请在郑州市就被认为是目的特定的申请，可以提供信息，而且郑州市也不认为行政处罚信息是属于商业秘密或者涉及到个人隐私的信息。此外还有广州市和上海市对于预算的认定分歧，一个认定为完全可以主动公开的信息，另一个却认定为涉及到国家秘密而不能公开。
获取信息的方式甚至也成了某些政府部门推脱申请的利器。据吕艳滨对59个国务院部门和43个地方政府申请公开因公出国出境信息的调查显示，依申请公开答复情况非常不理想。15天的答复期限内，只有18个国务院部门和10个地方政府回复提供申请，但回复中真正提供的有价值信息非常少。有的地方政府打电话回复说，申请信息可以公开，但信息量非常大，请到当地部门查询。“明知道我们在北京，远在几千里之外让我们直接过去查询。”吕艳滨说，“还有的部门要求，不但要把表格下载下来、打印出来填好，还要手签字扫描成特定的PDF的格式再传回来。”
个案难以救济根据《条例》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应当予以调查处理；公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
中国政法大学教授王敬波表示，在实践中，这三种救济制度都存在不少问题。例如，举报的制度化程度相对较低，不能有效发挥救济公民权利的功能；行政复议制度与政府信息公开的衔接不明确，甚至存在冲突，这也降低了其救济公民权利的作用；至于行政诉讼，则因其自身固有的制度性不足、与政府信息公开制度衔接的模糊以及专业性和复杂性，致使公民往往不能通过行政诉讼有效维护知情权。同时，有的政府信息公开机构也并未为公民权利救济提供指引。
“我国现有的举报、行政复议和行政诉讼三种个案救济制度，或因立法层面的问题，或因执行层面的不足，都难以充分保障和救济公民的知情权。”王敬波说。 2009年5月，有媒体报道称，据北京市高级法院发布的信息显示，自《条例》实施以来，北京市由政府信息公开引发的行政诉讼共有10起，目前审结9起，在这9起中，有5起不予受理，2起驳回起诉，另有2起原告撤诉。也就是说，没有一起进入实质性审查程序。 其他地区的诉讼情况与北京大同小异。如上海市自2004年5月1日开始试行该制度到2008年底，共发生400多起信息公开诉讼，除1起政府败诉、13起因和解撤诉外，其余均遭驳回或不予受理。
权力转移
在《条例》颁布实施之前，政府信息公开建设有过高潮，地方上出了很多立法，个别部门也有立法，最终推动中央层面出来《条例》，大众当时对于《条例》的热情和期望都很高。《条例》正式颁布实施后，人们普遍觉得《条例》的实施情况和预期有很大差距，公众热情也从高涨逐渐减退。
“这一现象并非偶然，深层次原因是在《条例》制订颁布过程中，其背后的推动力量发生了微妙的变化。”中国政法大学应急法研究中心执行主任林鸿潮告诉记者。
《条例》起草时，一直是国务院信息化工作办公室在推动起草，中途国务院信息化工作办公室在2008年机构改革时被合并到工业和信息化部了，于是在《条例》制定后期，权力转移到国务院办公厅。
信息化工作办公室本来的主要工作是负责政府电子政务系统建设，当初加载政府信息公开功能，主要是为了拓展电子政务系统应用功能。“这里当然也有拓展部门本身权力的考虑。有这两点动力，信息化工作办公室一直积极去推动政府信息公开。”林鸿潮说，“当主管部门确定为国务院办公厅后，风向发生了转变，政府信息公开工作开始有限缩公开的倾向。因为国务院办公厅没有类似之前国务院信息化办公室的动力，而且加强政府信息公开对国务院办公厅来说更加重了工作量。地方政府也倾向于限缩公开的范围，减少公开的事务。”公众热情消减得也很快，主要是实际申请中碰壁碰得比较多。
在林鸿潮看来，主管信息公开的部门从国务院信息化办公室转到办公厅，表面上看是简单的部门职权划分的问题，其实却使得政府信息公开与电子政务系统之间的联系发生了断裂。
如果政府信息公开依托电子政务系统得到优化设计的话，其实政府的负担很轻，全国各级政府流程、标准、格式统一，政府信息不仅能及时发布，而且目录还能自动完整生成，依申请公开的及时提供也容易实现，而且成本也很低，而不是像现在这样各级政府部门各自制作，“产品”五花八门。
国务院信息化办公室有很多技术上的解决方案，而这些方案又不是国务院办公厅所熟悉的。把主管部门转移到国务院办公厅有它的好处，即协调功能更强，推动力更好一些，但是这一转移客观上也使得两个紧密相关的系统联系发生了断裂，使《条例》在实施上遭遇一些挫折。
“由于很多信息公开的功能无法通过已有的电子政务系统实现，中央和地方政府觉得公开信息的负担很重，于是就尽可能缩小公开的范围，或是给申请设限。立法好不容易前进的一步，却由于技术原因导致离初衷越来越远，这一点值得思考。”林鸿潮说。
责任编辑：刘潇潇