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摘要：国家公园是国家为了保护典型生态系统的完整性，专门划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域，是传统自然保护区和旅游风景区生态资源整合与管理升级的创新模式。参考我国台湾、云南、贵州、黑龙江、浙江等地区在建立国家公园方面做出的实践探索，本文在分析国内外国家公园管理制度的基础上，以浙江省开化县国家东部公园为例，剖析传统生态资源保护模式的局限性，提出生态资源系统保护和生态经济转型升级的生态整合是国家公园模式创新的发展方向，生态自然资源、生态文化资源、生态经济资源的三元共同发展构成国家公园的发展目标体系。
关键词：国家公园；浙江开化；国家东部公园；生态整合
中图分类号：F062.2文献标志码：A文章编号：1007-9092（2014）03-0063-08
一个国家生态系统的生产能力增强和服务价值提升，离不开国家生态系统管理模式的可持续化和现代化。党的十八届三中全会通过《全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立国家公园体制，健全生态环境保护的体制机制，加快生态文明制度建设。这一部署深刻反映了新形势下生态保护管理模式发展的趋势和要求，为在新的历史起点上完善生态文明制度指明了总方向，表明我国大力推进生态文明建设将全面进入管理机制系统性升级的新阶段。
由一个政府部门统一保护、统一修复、统一管理生态资源已经成为自然资源保护地模式的历史规律和发展趋势。然而，我国传统的生态保护地管理模式遇到了发展瓶颈，而且与当地生态经济发展的关联度不高，导致出现生态保护效果不佳和生态资源富足地区经济发展缓慢的多重困境。因此，当前亟需通过整合生态自然资源、生态文化资源和生态经济资源构建新型生态保护地模式——国家公园（National Park），使生态资源保护地模式从单一保护功能模式发展成为生态系统服务功能整合和服务价值提升的综合管理模式。
一、国内外国家公园发展
概况与研究进展国家公园制度是兼具生态资源保护与开发利用的自然遗产管理模式，其理念提出和广泛传播至今已有百余年历史。根据世界保护地数据库资料，截止2009年共有158个国家成立了3417处国家公园，占地面积420万平方公里。美国、加拿大、英国等国家公园制度成熟的国家积累的管理经验，为我国更好地保护自然文化遗产、实现生态资源永续发展和科学开发提供了新思路。
（一）国外国家公园的概念提出与管理制度
1872年美国国会通过《黄石公园法》，批准在蒙塔纳和怀俄明境内建立黄石国家公园。此法案中定义国家公园是一个“为了人们受益和欣赏的大众公园或游憩地”。1969年世界自然资源保护联盟（The International Union for Conservation of Nature， IUCN）把国家公园定义为某个区域“有一个或多个生态系统，通常没有或很少受到人类占据及开发的影响，这里的物种具有科学的、教育的或游憩的特定作用，或者这里存在着具有高度美学价值的自然景观；在这里，国家最高管理机构一旦有可能，就采取措施，在整个范围内阻止或取缔人类的占据和开发并切实尊重这里的生态、地貌或美学实体，以此证明国家公园的设立；到此观光必须以游憩、教育及文化陶冶为目的，并得到批准。”该定义强调了国家公园在国家意志下承担的主要功能。1974年世界自然资源保护联盟进一步修订1969年的国家公园定义，国家公园是“具有优美景观、特殊生态或地形，有国家代表性，未经人类开采、聚居或建设的场所；此处限制工业区、商业区及人类聚居开发，禁止伐木采矿设厂农耕放牧及狩猎等行为，以有效地维护自然景观及生态平衡；保护现有的自然状态，准许有游人在一定条件下进入，可作为现代及未来的科研、教育、游览和启智的场所”。 1974年的国家公园定义突出了国家公园内限制和禁止行为。
1916年美国国会通过《关于建立国家公园管理局及相关目的的法案》（简称《组织法》），成立美国国家公园管理局（National Park Service），隶属于美国内政部，负责美国境内的国家公园、国家历史遗迹、历史公园等自然及历史保护遗产。自此正式建立起了集权式的国家公园管理框架，完成了国家公园萌芽阶段。此后美国国家公园历经了成形（1916-1933年）、停滞（1933-1963年）和再发展（1963至今）阶段，国家公园概念逐渐明晰，创建标准分类不断细化，生态保护思想逐步从自然景观的点状保护发展为生态系统和文化资源的整体系统保护。1994年世界自然资源保护联盟在《保护地管理类别指南》中详细阐述建立国家公园的目的、管理目标、选区标准以及管理机构的职责，进一步构建了国家公园的理念与发展模式。
（二）我国国家公园的发展情况与研究进展
我国国家公园建设还处于起步阶段（表1）。1984年我国台湾省引入国家公园的理念和管理模式，建立了我国第一个国家公园——垦丁国家公园。2006年云南省着力建设“国家公园群”，成立了迪庆州香格里拉县普达措国家公园、迪庆州维西县香格里拉滇金丝猴国家公园、普洱市太阳河国家公园、丽江市老君山国家公园、红河州屏边县大围山国家公园、临沧地区沧源县南滚河国家公园、保山市高黎贡山国家公园等。2008年黑龙江省汤旺河国家公园获得环境保护部和国家旅游局联合批准，成为国内首个国家级国家公园。同年国家林业局确定云南省为国家公园建设试点省，云南成为第一个由中央政府批准的国家公园试点省。这些以生态旅游景区为基础建立的国家公园在一定程度上促进了生态资源开发利用和区域经济可持续发展。
随着国家公园理念传播和模式引进，国内学者对国家公园发展方向和管理模式研究的关注越来越多。黄向（2008）认为公园咨询委员会作为非政府组织共管国家公园能够克服集体利己主义并且具有内外部有效性，有利于实现相关利益单位的互动和达成共识黄向：《基于管治理论的中央垂直管理型国家公园 PAC 模式研究》，《旅游学刊》，2008年第7期。。田世政等（2009）认为国家公园模式是旅游管理制度变迁的最新阶段，是外部环境变化、追逐利润、多方推动和路径依赖综合作用的结果田世政、杨桂华：《国家公园旅游管理制度变迁实证研究——以云南香格里拉普达措国家公园为例》，《广西民族大学学报》，2009年第4期。。李庆雷（2010）提出国家公园管理创新的方向是维护公共利益、保证决策民主、实施互动共治，中央政府垂直管理、属地政府有限参与、相关利益群体合作共治是中国特色的国家公园管理制度的应然架构李庆雷：《基于新公共服务理论的中国国家公园管理创新研究》，《旅游研究》，2010年第4期。。唐芳林（2011）对云南省碧塔海自然保护区和轿子山自然保护区比较分析发现，碧塔海自然保护区被纳入普达措国家公园管理，轿子山自然保护区按照常规的自然保护区模式管理，前者的生态效益、经济效益和社会效益都比后者效益好唐芳林：《国家公园试点效果对比分析——以普达措和轿子山为例》，《西南林业大学学报》，2011年第1期。。张海霞（2012）从旅游发展的政府规制角度提出自然遗产地国家公园模式是政府维护公民游憩权、建设两型社会的绿色执政工具张海霞：《国家公园的旅游规制研究》，中国旅游出版社2012年版。。程绍文（2013）比较了中国和英国在国家公园管理制度、社区参与和旅游可持续发展方面的异同程绍文：《国家公园：中英管理制度、社区参与和旅游可持续发展的比较研究》，上海交通大学出版社2013年版。。表1我国建立的代表性国家公园 名称所在地区批准部门批准时间生态资源特点垦丁国家公园台湾省台湾“内政部”1984年陆海交融景观，鱼种丰富，著名候鸟避冬圣地普达措国家公园等云南省国家林业局2006年以碧塔海省级自然保护区为依托，内陆高原湿地，森林生态系统汤旺河国家公园黑龙江省环境保护部
国家旅游局2008年野生植物612种，野生动物250多种，花岗岩石林纳木错国家公园西藏自治区西藏旅游局2012年世界海拔最高的咸水湖，藏传佛教的著名朝圣地这些研究从旅游发展价值取向和管理制度、政府公共服务管理和旅游规制、国家公园管理制度和多重效益等多个角度为我们研究国家公园提供了研究视角和重要启发。我们认为，能否把建设国家公园提升为生态资源富足的欠发达地区推动区域经济转型升级的绿色发展战略，是值得深入研究的重要问题。因此，如何把建设国家公园与县域经济转型升级紧密结合起来，二者协同发展过程中出现新问题、新特点、新矛盾，需要构建新的理论框架和调查研究给予解释。对国家公园的研究应该从公共管理、旅游管理等多角度研究阶段推向总体发展目标、模式创新、推进机制和培育政策系统性研究阶段，从社会主义生态文明建设全局和区域经济发展战略的高度，着眼于完善国家公园生态保护功能与推进区域生态经济转型升级的协调匹配研究。
二、当前生态保护模式与生态文明
建设要求之间存在的主要矛盾我国已经建立了多种自然保护模式，但是这些实践模式对生态系统服务功能保护和开发形式单一，甚至走向极端化发展误区。有的侧重于封闭式保护，如自然保护区；有的侧重于旅游景点展示，如风景名胜区。大部分生态保护模式没有在生态文明建设的高度上有效整合开发生态资源，没有在生态保护和区域经济发展中找到契合点，导致了生态文明建设没有深度融入到经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中。现行生态保护管理体制存在政出多门、权责脱节、监管力量分散等问题，严重影响行政效能，削弱监管合力，具体表现为以下几个方面：
（一）管理机制矛盾
建国以来，我国自然资源保护模式形式多样，主要有自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园、国家矿山公园、国家海洋公园、国家考古遗址公园等多种类型，分别由多个部门主管（表2）。这种分类管理方式直接导致建设标准多样、隶属关系错综复杂。当前多种形式、多个部门批准建立的国家公园和传统自然资源保护模式并存，缺乏统一的生态保护制度体系和开发标准体系的系统指导和管理规范，形成多个地区大力争取建立国家公园的“诸侯格局”，各地风景名胜区经营效率和管理水平参差不齐，“世界级的景观”，却是“乡镇级的管理”单之蔷：《我们为什么没有国家公园》，《中国国家地理》，2005年第12期。。要消除多部门管理国家公园的弊端，关键是要协调和理顺主管部门之间的经济利益关系。由于国家公园的游憩观赏功能决定了其作为旅游资源的经济属性，旅游管理相关收入归属问题固化了现有多个部门管理的机制模式，制约了生态资源保护和开发模式的升级发展。表2我国建立的自然资源保护模式
名称主管部门法规标准首次批准
项目时间数量
（处）国家级自然保护区国家环保部《中华人民共和国自然保护区条例》（1994）以及《国家级自然保护区调整管理规定》（2013）。广东鼎湖山自然保护区（1956）379国家级风景名胜区国家建设部《风景名胜区管理暂行条例实施办法》（1985）以及《风景名胜区条例》（2006）。第一批44处国家重点风景名胜区（1982）225国家森林公园国家林业局《国家级森林公园管理办法》（2011）湖南张家界国家森林公园（1982）2067国家湿地公园国家林业局《国家湿地公园管理办法（试行）》（2010）杭州西溪国家湿地公园（2005）213国家地质公园国土资源部《地质遗迹保护管理规定》（1995）云南石林国家地质公园（2011）240国家矿山公园国土资源部《矿山地质环境保护规定》（2009）北京平谷黄松峪国家矿山公园等（2005）72国家海洋公园国家海洋局《海洋特别保护区管理办法》（2010）广东海陵岛国家级海洋公园等（2011）7国家考古遗址公园国家文物局《国家考古遗址公园管理办法（试行）》（2009）圆明园国家考古遗址公园等（2010）12（二）区域利益冲突
为了维护国家整体生态利益，依据生态标准把我国国土资源划分为重点开发区、优先开发区、限制开发区和禁止开发区具有不同功能的主体功能区，这与行政区划的经济、社会和文化等划分标准差异很大。浙江省域的国家禁止开发区域包含10个国家级自然保护区、19个国家级风景名胜区、37个国家森林公园和4个国家地质公园等共72处（图1）。浙江省域的省级禁止开发区域包含9个省级自然保护区、40个省级风景名胜区、72个森林公园、4个省级地质公园和17个湿地公园，共计142处（图2）。规划衔接断层导致了行政区与禁止开发区之间的经济社会发展成果核算关系越来越复杂，禁止开发区经济发展的政策瓶颈和利益冲突越来越明显。在浙江省域国家禁止开发区域中，平阳县、泰顺县、开化县、磐安县、遂昌县、庆元县等都有国家级自然保护区，然而2012年这些地区的人均GDP水平遂昌县为33066元、磐安县为29902元、平阳县为29729元、开化县为24610元、庆元县为21054元、泰顺县为14295元，与2012年浙江全省人均GDP平均水平63374万元差距较大《浙江省统计年鉴》（2013），见浙江统计局网站。。
（三）补偿机制欠缺
大部分生态功能区的天然景观空间区位偏僻，有村落聚居，所在县域多数为经济欠发达地区。生态自然资源和文化资源富集与当地农村居民收入水平偏低，这两者之间表现出的巨大反差，是县域经济转型升级面临的突出问题。这些地区建立国家公园亟需完善对当地重点生态功能区进行生态补偿，然而专门针对国家公园建设的相关生态补偿制度还没有建立起来，一方面给建设国家公园生态移民和集中安置带来很大困难，另一方面如果没有妥善安置当地居民生活，不利于国家公园管理和运营。 （四）价值取向分歧
生态资源丰富地区的部分领导干部对生态资源保护的认识并没有达成统一共识。受上级考核制度较多关注GDP增长率的影响，有的地区领导干部没有全面理解生态价值理念，更没有把生态资源保护作为区域经济转型发展的机遇来加以重视；有的地区领导干部虽然把生态资源保护作为工作重点，但是把国家公园仅仅作为旅游资源看待，把国家公园作为“摇钱树”，规划不当、过度开发和管理不善导致生态资源不但没有得到良好保护，反而遭到不同程度的破坏。
此外，生态旅游服务品质偏低，在生态资源被作为单一旅游资源开发的情况，生态旅游服务水平不高，难以满足生态旅游升级的市场需求。国内多数风景名胜区普遍只采取单一的门票收益方式，收益方式单一，租赁、服务、衍生品销售等获得溢价收益比例偏低。
三、国家公园的实践探索：
浙江省开化县国家东部公园2013年浙江省开化县开化县行政隶属浙江省衢州市，共辖9个镇、9个乡、449个行政村。在坚持把生态立县作为长期发展战略的基础上，县委、县政府出台了《积极开展主体功能区建设试点打造国家东部公园》决定，开启创建国家生态公园的全面行动，以此作为主体功能区建设的重要载体。开化县提出经济生态化、生态经济化、全域景观化、全域公园化的发展理念，通过打造国家东部公园，开创生态休闲养生发展之路，促进生态保护与县域生态经济协调同步发展。县域经济可持续发展是国家公园发展的有力支撑和内生动力，开化县积极创新国家公园保护和开发自然资源的实践模式，为我们研究国家公园模式创新提供了难得样本。
（一）创建国家东部公园的天然资源
开化县自然资源十分丰富，全县森林覆盖面达到了80.4%，是东部地区宝贵的生物基因库、全国17个具有全球意义生物多样性保护的关键地区之一。作为浙江省母亲河钱塘江的源头，地表水常年保持在一类、二类的水平，城区负氧离子含量每立方米达到2200个。拥有古田山国家级自然保护区，总面积达到8107公顷。开化县距离和浙江千岛湖、安徽黄山、江西三清山等5A级景区行程仅一个小时，具有独特的地理区位优势。作为华东地区重要的生态屏障，开化县是浙江省主体功能区规划中省级重点生态功能区《浙江省主体功能区规划》，见浙江省发改委网站。，国家环保部认定开化县为国家级示范区《国家级示范区名单》，见国家环保部网站。。
（二）创建国家东部公园的文化底蕴
开化县生态文化底蕴深厚，拥有丰富的地方文化资源，包括根雕文化、钱江源文化、龙顶茶文化、红色文化等。根宫佛国旅游文化区是目前国内规模最大、工艺最高的佛文化根雕展示博览园，获得4A级景区认定，2012年被国家林业局、教育部、共青团中央授予国家生态文明教育基地《关于命名武汉大学等10家单位为“国家生态文明教育基地”的决定》，见国家林业局政府网。开化县已获得中国根雕艺术之乡称号，是浙江省非物质文化遗产，中秋节苏庄草龙表演为国家级非物质文化遗产。
（三）创建国家东部公园的产业基础
生态产业初具规模，生态旅游、生态农业、生态工业快速成长。生态旅游已经成为开化县支柱产业，2013年末获得国家旅游局和环境保护部认定的钱江源国家生态旅游示范区《关于2013年国家生态旅游示范区名单的公示》，见国家旅游局网站。称号。开化县生态农业发展起步早，被列为浙江省绿色生态农业示范县、名茶重点县。开化县是浙江省硅产业基地、硅材料高新技术产业基地，传统产业生态化改造升级，节能环保等战略性新兴产业健康发展。
（四）创建国家东部公园的政府力量
1997年开化县提出生态立县发展战略，围绕生态环境保护做了大量扎实工作，开展美丽乡村的四级联创——创建美丽乡村的先进县、示范乡镇、精品村和美丽家庭，拆除违法建筑，推进旧厂改造。近年来，开化县政府相关部门已经达成了以生态环境保护为前提、发展文化旅游产业的共识，形成比较健全的工作机制和政策导向体系，计划把整个开化县作为大公园、大景区规划建设。目前已经建成11个自然公园，正在规划建设15个公园。2013年8月开化县政府举办生态文明专家咨询研讨会，探讨开化国家东部公园发展战略规划王金南等：《开化：追梦“国家东部公园”》，《浙江日报》，2013年8月21日。。
（五）创建国家东部公园的政策环境
浙江省委、省政府始终重视生态文明建设工作，2003年浙江省制定《浙江生态省建设规划纲要》，2010年出台《关于推进生态文明建设的决定》，2013年编制《浙江省主体功能区规划》，形成了较为全面的生态文明建设规划和政策体系。开化县建设国家东部公园是一个正在探索、逐步创新的系统工程，然而目前国家还没有国家公园建设的专门认定体系、管理体系和政策支持体系。这对国家公园的有序健康发展是极其不利的，关系到国家公园的国家意志体现、管理机制和法律地位。
基于这些比较优势，开化县提出国家东部公园重点实施以“1+1+5+5”为框架的主体功能区划（图3）。我们认为，开化县建设国家东部公园的发展思路突破了以往生态资源丰富的欠发达地区或者“单纯被动保护”、或者“过度商业化开发”的认识偏差和固有定式，拓宽了县域经济转型升级与生态文明建设深度融合的发展路径，为创新山区科学发展方式提供了临摹范本，具有深入研究和推广的重要价值。2014年浙江省政府工作报告把加快生态环境保护机制创新、促进生态环境全面好转《政府工作报告摘要——解读2014八大任务》，《浙江日报》，2014年1月17日。作为重点工作予以高度重视。借助浙江省“五水共治”《中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革再创体制机制新优势的决定》，《浙江日报》，2013年12月4日第1版。系统工程的契机，我们建议把浙江省两个水源保护地即杭州市淳安县——新安江、钱塘江上游和衢州市开化县——钱塘江源头作为浙江省建设国家公园的首批试点，全面建设浙江省水源生态涵养区。 四、国家公园的总体目标和基本架构
社会主义生态文明制度体系框架内的国家公园应该是国家为了保护自然遗产地、文化遗产地或者自然文化遗产地的典型生态系统完整性，为了协调发展生态自然系统、生态文化系统和生态经济系统，而划定的需要特殊保护和专门管理的区域。建设国家公园是自然资源管理体制改革的重要内容，建立国家公园的制度体系首先要确定国家公园的总体发展目标，这是国家公园发展的总方向，决定了国家公园制度体系的价值取向。在确立国家公园的总体发展目标的基础上，建立国家公园制度体系的基本框架结构。
（一）国家公园的总体发展目标
我国国家公园的总体发展目标应该是生态自然资源、生态文化资源、生态经济资源的三元共生发展。
1.坚守生态保护首位目标。只有把生态保护作为国家公园的第一发展目标，才能保证国家公园发挥生态平衡和生态安全的基本功能。国家公园具有涵养水源、净化水质、保持水土、防风固沙、调节气候、生物多样性保护等重要生态系统循环功能。
2.发展生态文化价值理念。通过国家公园自然文化景观的展示和宣传，在全社会形成保护自然的价值观念和文化氛围，引导各行业、企业和领导干部养成生态自觉意识，感染城乡居民养成保护环境、节约资源的生活习惯。
3.提升生态经济资源价值。国家公园地区禁止开发工业项目，鼓励适度开发生态农业、推进生态旅游业升级，提高国家公园生态系统服务功能价值，提高当地居民收入水平，实现经济效益、社会效益和生态效益有机统一。
（二）国家公园制度体系的基本框架结构
建立生态资源保护、生态教育科研、生态休憩养生、生态经济升级的国家公园绿色发展体系，需要完整的国家公园制度体系作为建设标准和管理规范。
1.国家公园的外延范畴、区域体系和阶段任务。国家公园的范畴体系是指国家公园制度体系包含的国家公园类型和指导规范范围。考虑我国现有的生态自然保护体系，国家公园范畴体系应该涵盖自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园、国家矿山公园、国家海洋公园、国家考古遗址公园以及获得世界自然文化遗产等保护地模式。国家公园区域体系是指行政区划内依据生态资源稀缺性、多样性和完整性，把自然保护区等保护地模式整合构建区域国家公园集聚区。依据生物自然增长率、生物多样性确定国家公园所在地区的环境容量和开发限度，制定国家公园建设发展规划，分阶段分解国家公园发展目标和发展任务。
2.国家公园的管理部门、投资主体和运营主体。设立国家公园中央管理机构，协调和监督国家公园集聚区管理机构和运营机构；设立国家公园集聚区管理机构，管理国家公园集聚区内所有的国家公园。尝试建立以中央政府财政投入为主导、以地方政府财政投入为补充、吸引社会资金投入的多元复合投资主体。社会化的资金渠道包括通过与民营企业合作经营生态投资项目筹措资金、以公司制模式向资本市场筹集资金、向社会环保组织寻求资金捐助、探索利用碳汇交易机制筹集社会资金等方式李炯，卢宁：《创建浙江国家生态公园，创新生态文明建设模式》，《衢州日报》，2013年12月14日第1版。。国家公园的运营主体是在国家公园集聚区管理机构领导下负责国家公园日常安全维护和服务的运营机构。
3.国家公园的申报要求、建设标准和经营范围。国家公园的申报要满足生态自然资源具有独特性、丰富性和完整性，生态文化遗迹具有历史价值和人文价值等一系列基本条件。国家公园的建设标准要以保护生态系统完整性为原则，在保证满足基本科学考察需要和人身安全防护设施的前提下，尽可能减少人类生态足迹对生态系统可能带来的任何影响。国家公园的经营范围与发展区域生态经济不能混为一谈，参考1974年世界自然资源保护联盟修订的国家公园“禁止伐木、采矿、设厂、农耕、放牧及狩猎等行为”标准，制定国家公园禁止经营范围的负面清单，调控生态经济产业结构，以生态农业为基础、以生态旅游为主体，限制投资工业项目。
4.国家公园地区的生态经济圈层结构和发展定位。国家公园所在地区的生态经济发展空间要划定开发边界，以国家公园为圆心，在近半径区域发展生态旅游经济，在远半径区域发展生态农业经济、乡村旅游经济和餐饮、住宿、贸易经济，形成绿色空间圈层结构。国家公园地区生态经济的发展定位要挖掘和发展国家公园生态资源特色、生态农产品特色和乡村民俗文化特色，把生态景观价值、农产品商品价值和农村文化价值转化为生态服务经济价值，从而实现区域生态经济的系统化转型升级，彻底转变欠发达地区经济赶超的发展方式。
5.国家公园地区的生态补偿、生态移民和社区参与。建立国家公园体制的核心突破点在于建立生态补偿机制马晓龙：《建立国家公园体制必须与生态文明建设相结合》，《中国旅游报》2013年12月18日。。激发社区居民参与国家公园开发管理、生态经济创业、就业的活力，依靠生态富民提高当地农民收入水平和公共服务水平，这本身也是就近就地城镇化的一种模式。国家公园发展战略是区域经济协调发展战略，经济欠发达地区不能再重走“高能耗”、“高污染”的工业化老路。生态资源丰富地区的绿色发展内涵是通过生态移民和社区参与把国家公园与生态农业经济、乡村旅游经济、生态旅游经济有机结合，使生态文化、农耕文化、民俗文化和民族文化得到融合与传承，促进人、自然、文化共生发展。
保持自然文化遗产的完整性是人类可持续发展的必要条件，生态资源管理模式能否处理好有效保护和合理利用的关系必将成为生态文明制度建设的焦点问题。《世界文化和自然遗产保护公约》指出：“任何一项的毁灭或消失都将造成世界各民族遗产之有害的匮乏”，它们“当前和将来文化的丰富与和谐发展的一个源泉”1972年11月16日联合国教科文组织大会第17届会议在巴黎通过了《保护世界文化和自然遗产公约》。1975年公约正式生效。我国在1985年加入《保护世界文化和自然遗产公约》。见《光明日报》2005年12月9日。。建设国家公园的战略定位是社会主义国家生态文明建设的发展战略，必须体现国家意志和生态价值取向，必须坚持生态保护为首要目标不动摇。在推进区域生态经济转型升级过程中，不能模糊生态自然资源的公共物品属性和生态经济资源的私人物品属性，不能滥用市场经济机制和过度商业性开发冲破国家公园作为公共服务的边界。因此，我们应该借鉴政府主导、多方参与、区域统筹、分区管理、管经分离、特许经营等国际经验做法，积极探索符合我国国情的国家公园和县域生态经济融合发展的运行模式，率先制订浙江省国家公园建设和管理的政策法规及技术标准规范，与世界先进生态保护执行标准接轨，保护国家东部地区的生态涵养屏障和生态文化脉络，最终整合多种生态资源保护模式，确立有中国特色的国家公园制度体系和组织结构。
关键词：国家公园；浙江开化；国家东部公园；生态整合
中图分类号：F062.2文献标志码：A文章编号：1007-9092（2014）03-0063-08
一个国家生态系统的生产能力增强和服务价值提升，离不开国家生态系统管理模式的可持续化和现代化。党的十八届三中全会通过《全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立国家公园体制，健全生态环境保护的体制机制，加快生态文明制度建设。这一部署深刻反映了新形势下生态保护管理模式发展的趋势和要求，为在新的历史起点上完善生态文明制度指明了总方向，表明我国大力推进生态文明建设将全面进入管理机制系统性升级的新阶段。
由一个政府部门统一保护、统一修复、统一管理生态资源已经成为自然资源保护地模式的历史规律和发展趋势。然而，我国传统的生态保护地管理模式遇到了发展瓶颈，而且与当地生态经济发展的关联度不高，导致出现生态保护效果不佳和生态资源富足地区经济发展缓慢的多重困境。因此，当前亟需通过整合生态自然资源、生态文化资源和生态经济资源构建新型生态保护地模式——国家公园（National Park），使生态资源保护地模式从单一保护功能模式发展成为生态系统服务功能整合和服务价值提升的综合管理模式。
一、国内外国家公园发展
概况与研究进展国家公园制度是兼具生态资源保护与开发利用的自然遗产管理模式，其理念提出和广泛传播至今已有百余年历史。根据世界保护地数据库资料，截止2009年共有158个国家成立了3417处国家公园，占地面积420万平方公里。美国、加拿大、英国等国家公园制度成熟的国家积累的管理经验，为我国更好地保护自然文化遗产、实现生态资源永续发展和科学开发提供了新思路。
（一）国外国家公园的概念提出与管理制度
1872年美国国会通过《黄石公园法》，批准在蒙塔纳和怀俄明境内建立黄石国家公园。此法案中定义国家公园是一个“为了人们受益和欣赏的大众公园或游憩地”。1969年世界自然资源保护联盟（The International Union for Conservation of Nature， IUCN）把国家公园定义为某个区域“有一个或多个生态系统，通常没有或很少受到人类占据及开发的影响，这里的物种具有科学的、教育的或游憩的特定作用，或者这里存在着具有高度美学价值的自然景观；在这里，国家最高管理机构一旦有可能，就采取措施，在整个范围内阻止或取缔人类的占据和开发并切实尊重这里的生态、地貌或美学实体，以此证明国家公园的设立；到此观光必须以游憩、教育及文化陶冶为目的，并得到批准。”该定义强调了国家公园在国家意志下承担的主要功能。1974年世界自然资源保护联盟进一步修订1969年的国家公园定义，国家公园是“具有优美景观、特殊生态或地形，有国家代表性，未经人类开采、聚居或建设的场所；此处限制工业区、商业区及人类聚居开发，禁止伐木采矿设厂农耕放牧及狩猎等行为，以有效地维护自然景观及生态平衡；保护现有的自然状态，准许有游人在一定条件下进入，可作为现代及未来的科研、教育、游览和启智的场所”。 1974年的国家公园定义突出了国家公园内限制和禁止行为。
1916年美国国会通过《关于建立国家公园管理局及相关目的的法案》（简称《组织法》），成立美国国家公园管理局（National Park Service），隶属于美国内政部，负责美国境内的国家公园、国家历史遗迹、历史公园等自然及历史保护遗产。自此正式建立起了集权式的国家公园管理框架，完成了国家公园萌芽阶段。此后美国国家公园历经了成形（1916-1933年）、停滞（1933-1963年）和再发展（1963至今）阶段，国家公园概念逐渐明晰，创建标准分类不断细化，生态保护思想逐步从自然景观的点状保护发展为生态系统和文化资源的整体系统保护。1994年世界自然资源保护联盟在《保护地管理类别指南》中详细阐述建立国家公园的目的、管理目标、选区标准以及管理机构的职责，进一步构建了国家公园的理念与发展模式。
（二）我国国家公园的发展情况与研究进展
我国国家公园建设还处于起步阶段（表1）。1984年我国台湾省引入国家公园的理念和管理模式，建立了我国第一个国家公园——垦丁国家公园。2006年云南省着力建设“国家公园群”，成立了迪庆州香格里拉县普达措国家公园、迪庆州维西县香格里拉滇金丝猴国家公园、普洱市太阳河国家公园、丽江市老君山国家公园、红河州屏边县大围山国家公园、临沧地区沧源县南滚河国家公园、保山市高黎贡山国家公园等。2008年黑龙江省汤旺河国家公园获得环境保护部和国家旅游局联合批准，成为国内首个国家级国家公园。同年国家林业局确定云南省为国家公园建设试点省，云南成为第一个由中央政府批准的国家公园试点省。这些以生态旅游景区为基础建立的国家公园在一定程度上促进了生态资源开发利用和区域经济可持续发展。
随着国家公园理念传播和模式引进，国内学者对国家公园发展方向和管理模式研究的关注越来越多。黄向（2008）认为公园咨询委员会作为非政府组织共管国家公园能够克服集体利己主义并且具有内外部有效性，有利于实现相关利益单位的互动和达成共识黄向：《基于管治理论的中央垂直管理型国家公园 PAC 模式研究》，《旅游学刊》，2008年第7期。。田世政等（2009）认为国家公园模式是旅游管理制度变迁的最新阶段，是外部环境变化、追逐利润、多方推动和路径依赖综合作用的结果田世政、杨桂华：《国家公园旅游管理制度变迁实证研究——以云南香格里拉普达措国家公园为例》，《广西民族大学学报》，2009年第4期。。李庆雷（2010）提出国家公园管理创新的方向是维护公共利益、保证决策民主、实施互动共治，中央政府垂直管理、属地政府有限参与、相关利益群体合作共治是中国特色的国家公园管理制度的应然架构李庆雷：《基于新公共服务理论的中国国家公园管理创新研究》，《旅游研究》，2010年第4期。。唐芳林（2011）对云南省碧塔海自然保护区和轿子山自然保护区比较分析发现，碧塔海自然保护区被纳入普达措国家公园管理，轿子山自然保护区按照常规的自然保护区模式管理，前者的生态效益、经济效益和社会效益都比后者效益好唐芳林：《国家公园试点效果对比分析——以普达措和轿子山为例》，《西南林业大学学报》，2011年第1期。。张海霞（2012）从旅游发展的政府规制角度提出自然遗产地国家公园模式是政府维护公民游憩权、建设两型社会的绿色执政工具张海霞：《国家公园的旅游规制研究》，中国旅游出版社2012年版。。程绍文（2013）比较了中国和英国在国家公园管理制度、社区参与和旅游可持续发展方面的异同程绍文：《国家公园：中英管理制度、社区参与和旅游可持续发展的比较研究》，上海交通大学出版社2013年版。。表1我国建立的代表性国家公园 名称所在地区批准部门批准时间生态资源特点垦丁国家公园台湾省台湾“内政部”1984年陆海交融景观，鱼种丰富，著名候鸟避冬圣地普达措国家公园等云南省国家林业局2006年以碧塔海省级自然保护区为依托，内陆高原湿地，森林生态系统汤旺河国家公园黑龙江省环境保护部
国家旅游局2008年野生植物612种，野生动物250多种，花岗岩石林纳木错国家公园西藏自治区西藏旅游局2012年世界海拔最高的咸水湖，藏传佛教的著名朝圣地这些研究从旅游发展价值取向和管理制度、政府公共服务管理和旅游规制、国家公园管理制度和多重效益等多个角度为我们研究国家公园提供了研究视角和重要启发。我们认为，能否把建设国家公园提升为生态资源富足的欠发达地区推动区域经济转型升级的绿色发展战略，是值得深入研究的重要问题。因此，如何把建设国家公园与县域经济转型升级紧密结合起来，二者协同发展过程中出现新问题、新特点、新矛盾，需要构建新的理论框架和调查研究给予解释。对国家公园的研究应该从公共管理、旅游管理等多角度研究阶段推向总体发展目标、模式创新、推进机制和培育政策系统性研究阶段，从社会主义生态文明建设全局和区域经济发展战略的高度，着眼于完善国家公园生态保护功能与推进区域生态经济转型升级的协调匹配研究。
二、当前生态保护模式与生态文明
建设要求之间存在的主要矛盾我国已经建立了多种自然保护模式，但是这些实践模式对生态系统服务功能保护和开发形式单一，甚至走向极端化发展误区。有的侧重于封闭式保护，如自然保护区；有的侧重于旅游景点展示，如风景名胜区。大部分生态保护模式没有在生态文明建设的高度上有效整合开发生态资源，没有在生态保护和区域经济发展中找到契合点，导致了生态文明建设没有深度融入到经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中。现行生态保护管理体制存在政出多门、权责脱节、监管力量分散等问题，严重影响行政效能，削弱监管合力，具体表现为以下几个方面：
（一）管理机制矛盾
建国以来，我国自然资源保护模式形式多样，主要有自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园、国家矿山公园、国家海洋公园、国家考古遗址公园等多种类型，分别由多个部门主管（表2）。这种分类管理方式直接导致建设标准多样、隶属关系错综复杂。当前多种形式、多个部门批准建立的国家公园和传统自然资源保护模式并存，缺乏统一的生态保护制度体系和开发标准体系的系统指导和管理规范，形成多个地区大力争取建立国家公园的“诸侯格局”，各地风景名胜区经营效率和管理水平参差不齐，“世界级的景观”，却是“乡镇级的管理”单之蔷：《我们为什么没有国家公园》，《中国国家地理》，2005年第12期。。要消除多部门管理国家公园的弊端，关键是要协调和理顺主管部门之间的经济利益关系。由于国家公园的游憩观赏功能决定了其作为旅游资源的经济属性，旅游管理相关收入归属问题固化了现有多个部门管理的机制模式，制约了生态资源保护和开发模式的升级发展。表2我国建立的自然资源保护模式
名称主管部门法规标准首次批准
项目时间数量
（处）国家级自然保护区国家环保部《中华人民共和国自然保护区条例》（1994）以及《国家级自然保护区调整管理规定》（2013）。广东鼎湖山自然保护区（1956）379国家级风景名胜区国家建设部《风景名胜区管理暂行条例实施办法》（1985）以及《风景名胜区条例》（2006）。第一批44处国家重点风景名胜区（1982）225国家森林公园国家林业局《国家级森林公园管理办法》（2011）湖南张家界国家森林公园（1982）2067国家湿地公园国家林业局《国家湿地公园管理办法（试行）》（2010）杭州西溪国家湿地公园（2005）213国家地质公园国土资源部《地质遗迹保护管理规定》（1995）云南石林国家地质公园（2011）240国家矿山公园国土资源部《矿山地质环境保护规定》（2009）北京平谷黄松峪国家矿山公园等（2005）72国家海洋公园国家海洋局《海洋特别保护区管理办法》（2010）广东海陵岛国家级海洋公园等（2011）7国家考古遗址公园国家文物局《国家考古遗址公园管理办法（试行）》（2009）圆明园国家考古遗址公园等（2010）12（二）区域利益冲突
为了维护国家整体生态利益，依据生态标准把我国国土资源划分为重点开发区、优先开发区、限制开发区和禁止开发区具有不同功能的主体功能区，这与行政区划的经济、社会和文化等划分标准差异很大。浙江省域的国家禁止开发区域包含10个国家级自然保护区、19个国家级风景名胜区、37个国家森林公园和4个国家地质公园等共72处（图1）。浙江省域的省级禁止开发区域包含9个省级自然保护区、40个省级风景名胜区、72个森林公园、4个省级地质公园和17个湿地公园，共计142处（图2）。规划衔接断层导致了行政区与禁止开发区之间的经济社会发展成果核算关系越来越复杂，禁止开发区经济发展的政策瓶颈和利益冲突越来越明显。在浙江省域国家禁止开发区域中，平阳县、泰顺县、开化县、磐安县、遂昌县、庆元县等都有国家级自然保护区，然而2012年这些地区的人均GDP水平遂昌县为33066元、磐安县为29902元、平阳县为29729元、开化县为24610元、庆元县为21054元、泰顺县为14295元，与2012年浙江全省人均GDP平均水平63374万元差距较大《浙江省统计年鉴》（2013），见浙江统计局网站。。
（三）补偿机制欠缺
大部分生态功能区的天然景观空间区位偏僻，有村落聚居，所在县域多数为经济欠发达地区。生态自然资源和文化资源富集与当地农村居民收入水平偏低，这两者之间表现出的巨大反差，是县域经济转型升级面临的突出问题。这些地区建立国家公园亟需完善对当地重点生态功能区进行生态补偿，然而专门针对国家公园建设的相关生态补偿制度还没有建立起来，一方面给建设国家公园生态移民和集中安置带来很大困难，另一方面如果没有妥善安置当地居民生活，不利于国家公园管理和运营。 （四）价值取向分歧
生态资源丰富地区的部分领导干部对生态资源保护的认识并没有达成统一共识。受上级考核制度较多关注GDP增长率的影响，有的地区领导干部没有全面理解生态价值理念，更没有把生态资源保护作为区域经济转型发展的机遇来加以重视；有的地区领导干部虽然把生态资源保护作为工作重点，但是把国家公园仅仅作为旅游资源看待，把国家公园作为“摇钱树”，规划不当、过度开发和管理不善导致生态资源不但没有得到良好保护，反而遭到不同程度的破坏。
此外，生态旅游服务品质偏低，在生态资源被作为单一旅游资源开发的情况，生态旅游服务水平不高，难以满足生态旅游升级的市场需求。国内多数风景名胜区普遍只采取单一的门票收益方式，收益方式单一，租赁、服务、衍生品销售等获得溢价收益比例偏低。
三、国家公园的实践探索：
浙江省开化县国家东部公园2013年浙江省开化县开化县行政隶属浙江省衢州市，共辖9个镇、9个乡、449个行政村。在坚持把生态立县作为长期发展战略的基础上，县委、县政府出台了《积极开展主体功能区建设试点打造国家东部公园》决定，开启创建国家生态公园的全面行动，以此作为主体功能区建设的重要载体。开化县提出经济生态化、生态经济化、全域景观化、全域公园化的发展理念，通过打造国家东部公园，开创生态休闲养生发展之路，促进生态保护与县域生态经济协调同步发展。县域经济可持续发展是国家公园发展的有力支撑和内生动力，开化县积极创新国家公园保护和开发自然资源的实践模式，为我们研究国家公园模式创新提供了难得样本。
（一）创建国家东部公园的天然资源
开化县自然资源十分丰富，全县森林覆盖面达到了80.4%，是东部地区宝贵的生物基因库、全国17个具有全球意义生物多样性保护的关键地区之一。作为浙江省母亲河钱塘江的源头，地表水常年保持在一类、二类的水平，城区负氧离子含量每立方米达到2200个。拥有古田山国家级自然保护区，总面积达到8107公顷。开化县距离和浙江千岛湖、安徽黄山、江西三清山等5A级景区行程仅一个小时，具有独特的地理区位优势。作为华东地区重要的生态屏障，开化县是浙江省主体功能区规划中省级重点生态功能区《浙江省主体功能区规划》，见浙江省发改委网站。，国家环保部认定开化县为国家级示范区《国家级示范区名单》，见国家环保部网站。。
（二）创建国家东部公园的文化底蕴
开化县生态文化底蕴深厚，拥有丰富的地方文化资源，包括根雕文化、钱江源文化、龙顶茶文化、红色文化等。根宫佛国旅游文化区是目前国内规模最大、工艺最高的佛文化根雕展示博览园，获得4A级景区认定，2012年被国家林业局、教育部、共青团中央授予国家生态文明教育基地《关于命名武汉大学等10家单位为“国家生态文明教育基地”的决定》，见国家林业局政府网。开化县已获得中国根雕艺术之乡称号，是浙江省非物质文化遗产，中秋节苏庄草龙表演为国家级非物质文化遗产。
（三）创建国家东部公园的产业基础
生态产业初具规模，生态旅游、生态农业、生态工业快速成长。生态旅游已经成为开化县支柱产业，2013年末获得国家旅游局和环境保护部认定的钱江源国家生态旅游示范区《关于2013年国家生态旅游示范区名单的公示》，见国家旅游局网站。称号。开化县生态农业发展起步早，被列为浙江省绿色生态农业示范县、名茶重点县。开化县是浙江省硅产业基地、硅材料高新技术产业基地，传统产业生态化改造升级，节能环保等战略性新兴产业健康发展。
（四）创建国家东部公园的政府力量
1997年开化县提出生态立县发展战略，围绕生态环境保护做了大量扎实工作，开展美丽乡村的四级联创——创建美丽乡村的先进县、示范乡镇、精品村和美丽家庭，拆除违法建筑，推进旧厂改造。近年来，开化县政府相关部门已经达成了以生态环境保护为前提、发展文化旅游产业的共识，形成比较健全的工作机制和政策导向体系，计划把整个开化县作为大公园、大景区规划建设。目前已经建成11个自然公园，正在规划建设15个公园。2013年8月开化县政府举办生态文明专家咨询研讨会，探讨开化国家东部公园发展战略规划王金南等：《开化：追梦“国家东部公园”》，《浙江日报》，2013年8月21日。。
（五）创建国家东部公园的政策环境
浙江省委、省政府始终重视生态文明建设工作，2003年浙江省制定《浙江生态省建设规划纲要》，2010年出台《关于推进生态文明建设的决定》，2013年编制《浙江省主体功能区规划》，形成了较为全面的生态文明建设规划和政策体系。开化县建设国家东部公园是一个正在探索、逐步创新的系统工程，然而目前国家还没有国家公园建设的专门认定体系、管理体系和政策支持体系。这对国家公园的有序健康发展是极其不利的，关系到国家公园的国家意志体现、管理机制和法律地位。
基于这些比较优势，开化县提出国家东部公园重点实施以“1+1+5+5”为框架的主体功能区划（图3）。我们认为，开化县建设国家东部公园的发展思路突破了以往生态资源丰富的欠发达地区或者“单纯被动保护”、或者“过度商业化开发”的认识偏差和固有定式，拓宽了县域经济转型升级与生态文明建设深度融合的发展路径，为创新山区科学发展方式提供了临摹范本，具有深入研究和推广的重要价值。2014年浙江省政府工作报告把加快生态环境保护机制创新、促进生态环境全面好转《政府工作报告摘要——解读2014八大任务》，《浙江日报》，2014年1月17日。作为重点工作予以高度重视。借助浙江省“五水共治”《中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革再创体制机制新优势的决定》，《浙江日报》，2013年12月4日第1版。系统工程的契机，我们建议把浙江省两个水源保护地即杭州市淳安县——新安江、钱塘江上游和衢州市开化县——钱塘江源头作为浙江省建设国家公园的首批试点，全面建设浙江省水源生态涵养区。 四、国家公园的总体目标和基本架构
社会主义生态文明制度体系框架内的国家公园应该是国家为了保护自然遗产地、文化遗产地或者自然文化遗产地的典型生态系统完整性，为了协调发展生态自然系统、生态文化系统和生态经济系统，而划定的需要特殊保护和专门管理的区域。建设国家公园是自然资源管理体制改革的重要内容，建立国家公园的制度体系首先要确定国家公园的总体发展目标，这是国家公园发展的总方向，决定了国家公园制度体系的价值取向。在确立国家公园的总体发展目标的基础上，建立国家公园制度体系的基本框架结构。
（一）国家公园的总体发展目标
我国国家公园的总体发展目标应该是生态自然资源、生态文化资源、生态经济资源的三元共生发展。
1.坚守生态保护首位目标。只有把生态保护作为国家公园的第一发展目标，才能保证国家公园发挥生态平衡和生态安全的基本功能。国家公园具有涵养水源、净化水质、保持水土、防风固沙、调节气候、生物多样性保护等重要生态系统循环功能。
2.发展生态文化价值理念。通过国家公园自然文化景观的展示和宣传，在全社会形成保护自然的价值观念和文化氛围，引导各行业、企业和领导干部养成生态自觉意识，感染城乡居民养成保护环境、节约资源的生活习惯。
3.提升生态经济资源价值。国家公园地区禁止开发工业项目，鼓励适度开发生态农业、推进生态旅游业升级，提高国家公园生态系统服务功能价值，提高当地居民收入水平，实现经济效益、社会效益和生态效益有机统一。
（二）国家公园制度体系的基本框架结构
建立生态资源保护、生态教育科研、生态休憩养生、生态经济升级的国家公园绿色发展体系，需要完整的国家公园制度体系作为建设标准和管理规范。
1.国家公园的外延范畴、区域体系和阶段任务。国家公园的范畴体系是指国家公园制度体系包含的国家公园类型和指导规范范围。考虑我国现有的生态自然保护体系，国家公园范畴体系应该涵盖自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园、国家矿山公园、国家海洋公园、国家考古遗址公园以及获得世界自然文化遗产等保护地模式。国家公园区域体系是指行政区划内依据生态资源稀缺性、多样性和完整性，把自然保护区等保护地模式整合构建区域国家公园集聚区。依据生物自然增长率、生物多样性确定国家公园所在地区的环境容量和开发限度，制定国家公园建设发展规划，分阶段分解国家公园发展目标和发展任务。
2.国家公园的管理部门、投资主体和运营主体。设立国家公园中央管理机构，协调和监督国家公园集聚区管理机构和运营机构；设立国家公园集聚区管理机构，管理国家公园集聚区内所有的国家公园。尝试建立以中央政府财政投入为主导、以地方政府财政投入为补充、吸引社会资金投入的多元复合投资主体。社会化的资金渠道包括通过与民营企业合作经营生态投资项目筹措资金、以公司制模式向资本市场筹集资金、向社会环保组织寻求资金捐助、探索利用碳汇交易机制筹集社会资金等方式李炯，卢宁：《创建浙江国家生态公园，创新生态文明建设模式》，《衢州日报》，2013年12月14日第1版。。国家公园的运营主体是在国家公园集聚区管理机构领导下负责国家公园日常安全维护和服务的运营机构。
3.国家公园的申报要求、建设标准和经营范围。国家公园的申报要满足生态自然资源具有独特性、丰富性和完整性，生态文化遗迹具有历史价值和人文价值等一系列基本条件。国家公园的建设标准要以保护生态系统完整性为原则，在保证满足基本科学考察需要和人身安全防护设施的前提下，尽可能减少人类生态足迹对生态系统可能带来的任何影响。国家公园的经营范围与发展区域生态经济不能混为一谈，参考1974年世界自然资源保护联盟修订的国家公园“禁止伐木、采矿、设厂、农耕、放牧及狩猎等行为”标准，制定国家公园禁止经营范围的负面清单，调控生态经济产业结构，以生态农业为基础、以生态旅游为主体，限制投资工业项目。
4.国家公园地区的生态经济圈层结构和发展定位。国家公园所在地区的生态经济发展空间要划定开发边界，以国家公园为圆心，在近半径区域发展生态旅游经济，在远半径区域发展生态农业经济、乡村旅游经济和餐饮、住宿、贸易经济，形成绿色空间圈层结构。国家公园地区生态经济的发展定位要挖掘和发展国家公园生态资源特色、生态农产品特色和乡村民俗文化特色，把生态景观价值、农产品商品价值和农村文化价值转化为生态服务经济价值，从而实现区域生态经济的系统化转型升级，彻底转变欠发达地区经济赶超的发展方式。
5.国家公园地区的生态补偿、生态移民和社区参与。建立国家公园体制的核心突破点在于建立生态补偿机制马晓龙：《建立国家公园体制必须与生态文明建设相结合》，《中国旅游报》2013年12月18日。。激发社区居民参与国家公园开发管理、生态经济创业、就业的活力，依靠生态富民提高当地农民收入水平和公共服务水平，这本身也是就近就地城镇化的一种模式。国家公园发展战略是区域经济协调发展战略，经济欠发达地区不能再重走“高能耗”、“高污染”的工业化老路。生态资源丰富地区的绿色发展内涵是通过生态移民和社区参与把国家公园与生态农业经济、乡村旅游经济、生态旅游经济有机结合，使生态文化、农耕文化、民俗文化和民族文化得到融合与传承，促进人、自然、文化共生发展。
保持自然文化遗产的完整性是人类可持续发展的必要条件，生态资源管理模式能否处理好有效保护和合理利用的关系必将成为生态文明制度建设的焦点问题。《世界文化和自然遗产保护公约》指出：“任何一项的毁灭或消失都将造成世界各民族遗产之有害的匮乏”，它们“当前和将来文化的丰富与和谐发展的一个源泉”1972年11月16日联合国教科文组织大会第17届会议在巴黎通过了《保护世界文化和自然遗产公约》。1975年公约正式生效。我国在1985年加入《保护世界文化和自然遗产公约》。见《光明日报》2005年12月9日。。建设国家公园的战略定位是社会主义国家生态文明建设的发展战略，必须体现国家意志和生态价值取向，必须坚持生态保护为首要目标不动摇。在推进区域生态经济转型升级过程中，不能模糊生态自然资源的公共物品属性和生态经济资源的私人物品属性，不能滥用市场经济机制和过度商业性开发冲破国家公园作为公共服务的边界。因此，我们应该借鉴政府主导、多方参与、区域统筹、分区管理、管经分离、特许经营等国际经验做法，积极探索符合我国国情的国家公园和县域生态经济融合发展的运行模式，率先制订浙江省国家公园建设和管理的政策法规及技术标准规范，与世界先进生态保护执行标准接轨，保护国家东部地区的生态涵养屏障和生态文化脉络，最终整合多种生态资源保护模式，确立有中国特色的国家公园制度体系和组织结构。