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[摘 要]由于近年来各级政府高度重视水务建设，水务工程建设领域已成为腐败行为的高发区。水务建设工程业主代表有较大施工现场决策权，且水务隐蔽工程多、设计变更多，造成水务建设工程业主代表成为易出现腐败的高危人群。加强水务建设工程业主代表的廉政监督，需要对施工一线业主代表的放權和监督要并行，强化施工现场管理信息系统建设，严格审核论证设计变更。
[关键词]水务建设工程 业主代表 廉政监督
中图分类号：F541 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）37-0200-02
廉政监督是指享有监督权的主体（如执政党、政府、人民群众等），通过法定方式，采取法定程序对干部职工公务行为的合法性、合理性和遵守廉政行为规范的情况进行监督管理的过程，它是防范、纠正市场执法工作行为偏差的强制措施，是克服腐败现象滋生的有效手段。近年来，从中央到地方都非常重视水务建设投资，由此也造成水务建设工程的廉政风险也越来越突出。加强水务建设工程业主代表廉政监督，是确保水务工程质量、资金使用安全的重要内容。
一、水务工程建设领域是腐败行为的高发区
自古以来，洪涝灾害频繁一直是中华民族的心腹大患，水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水务设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。随着工业化、城镇化深入发展，全球气候变化影响加大，水污染情况越来越突出，我国水务面临的形势更趋严峻，增强防灾减灾能力要求越来越迫切，强化水资源节约保护工作越来越繁重，加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面任务越来越艰巨。
2010年12月31日，中共中央、国务院发布《关于加快水利改革发展的决定》，提出“力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面”的宏伟目标，要求“今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍”。[1]
中共十八大报告也要求，“加快水利建设，增强城乡防洪抗旱排涝能力。加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力。坚持预防为主、综合治理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等污染防治。”[2]
各级地方政府也在治水上不惜财力。以北上广为例，这三个城市近年来在治水上投入巨大。2015年3月底，上海市以洁水、畅水、活水为重点的“三水行动”计划日前正式出炉，敲定新一轮河道水环境治理12项清单，预计2015～2017年环保项目总投资将达1000亿元。[3]2013～2014年，有290亿元社会资本参与到北京市的水环境治理中。其中，北京市排水集团积极开展与央企的合作，引进社会资金200亿元，解决了污水治理过程中的资金瓶颈；北控水务集团、碧水源公司等14家企业积极参与到郊区县污水处理设施投资建设中，投资69亿元，新建15座新城污水处理厂和53座乡镇污水处理厂，处理规模为135万立方米/天。[4]2009～2010年底，广州投入300多亿元进行污水治理和河涌整治。2015年4月13日广州市政府常务会议提出，将河涌治理纳入政绩考核范围，，实行水环境治理联席会议制度，以加强对包括广佛跨界16条河涌在内的全市51条河涌的治理。[5]
水务建设的高投入就意味着高廉政风险。以前提及水利系统，很多人都认为是“清水衙门”，没什么“油水”可捞，可近年来，水务建设行业也成为腐败案件频发的“高危行业”。河南省纪委2013年6月通报了42起涉及水务（水利）的典型腐败案件，有64名党员干部因涉案贪污2612万元被处理。广西某县2013年查办的水利局窝案中，从主任科员、纪检组长、副局长到局长，数名领导干部一齐落马。2013年江西抚州检察机关查办水务系统窝案涉及21件24人，贵州省黔东南州查办水务系统窝案涉及5县33人，湖北省荆门市检察院开展查办水务系统贪污贿赂犯罪专项行动，深挖“水利蛀虫”，共立案查处贪污贿赂犯罪案件13件13人，涉案金额200余万元。可以看出，职权官员从水务工程建设频频“渔利”已逐渐趋向常态化。
二、水务建设工程业主代表是易出现腐败的高危人群
在历年水务系统腐败案件中不难看出，涉案人员除了利用招投标环节为特定单位提供方便牟利外，越来越多的现场管理人员，特别是业主代表成为水务建设工程中易于发生腐败问题的高危人群。
（一）水务建设工程遍地开花，来自上级的监督无法全面顾及，施工一线业主代表有较大决策权
随着各级政府对水务建设重视力度不断加强，特别是以水污染防治为主的污水治理工程和饮用水工程，投资金额巨大，涉及面很广，往往出现工地遍地开花，而各业主单位懂工程建设的专业技术人员相对较少，由此出现一个业主代表管理很多工程的情况。有时候甚至出现，无论什么时候开会，都是一个人代表业主，无论多么高级别的领导来调研，仍然是那一个业主代表在介绍工程的现象。而各业主单位由于工程太多，上级领导对工程的实际情况无法全面掌握，就无法进行全面而有效的监督，只能依靠施工一线业主代表。这时候一线的业主代表说什么就是什么，怎么样施工，工艺效果怎么样，该不该设计变更，都是施工一线的业主代表说了算，无形中形成了最终决策权。如果权力无法得到有效监督，就必然导致腐败。这种决策权的过于下沉，且缺乏有效的监督，是导致一线业主代表腐败的根本原因。
（二）水务隐蔽工程较多，只要买通业主代表，施工方的偷工减料就有可乘之机
很多水务建设工程都在地下施工，比如污水和自来水管道，都埋在地下，管网一旦铺设并覆盖完毕，除非发生重大问题，否则一般不会再挖开检查。一些堤防工程需要打桩加固，数千根桩打下去，用了多少钢筋水泥，也很难进行精确统计。这些隐蔽工程监督难度很大，一方面业主代表不可能24小时守在工地，一方面施工方也会在利益驱使下通过买通业主和监理获取更大利益。如果现场的业主代表、监理人员和检测单位都被买通，施工方就可以偷工减料。在利益驱使下，很多施工单位总会千方百计讨好业主代表，一旦负责现场的业主代表经不起诱惑，就会放任施工方的偷工减料行为，工程质量就会严重下滑。很多水务工程出现质量问题就是业主和监理人员不作为，施工方大肆偷工减料造成的。 （三）水务工程设计变更多，施工方希望买通业主代表在设计变更上做文章
征地拆迁是很多水务建设工程面临的头号难题，很多工程因为征地拆迁推不动不得不采取设计变更的方式。比如污水治理工程，污水管道铺設路线会因为征地拆迁问题一再发生改变；一些本该在地上的作业方式不得不采取地下作业，等等。尽管大多数工程的造价在开工之前都经过了严格评审论证，但是发生设计变更后，其发生的费用往往会差别很大，这时候本应该再进行严格的评审方可实施，可是很多工程工期紧，设计变更的费用只有等到结算时才能全面审核了。在设计变更时，由于变更费用在原招标合同中并没有有效明确，施工方会一再提高变更费用，把不改变的也变了，一旦现场业主代表予以承认，施工方的利润就会大幅提高；只要业主方不确认，施工方就会想方设法拖延工期，以此对业主单位进行施压，或者干脆收买现场业主代表。
（四）水务建设工程结算时，业主代表在工程量的确定上有一定自由裁量权
工程结算本来是对工程实施过程中发生的工程量进行审核确认。但实际上，由于工程实施速度快，很多现场资料不齐全，在结算时需要补充完善。在准备结算资料时，施工方有时候会通过各种方式，把工程量做大一些，把有些没有发生的临时工程或隐蔽工程，也列入工程中。这时只要业主单位把关不严，结算审核单位评审不认真，施工单位就可以拿到那些没有发生的工程费用。由于业主代表对现场情况比较熟悉，一旦业主代表签字确认，业主单位的领导往往也无法否定。因此在结算时，有些施工方会以给业主代表好处费的方式，让业主代表在结算时给予关照。如果业主代表立场不坚定，拿了施工方的好处，就会在结算上听之任之。
三、对策建议
针对在水务建设工程中容易出现的腐败问题，很多人提出，开展党风廉政建设和反腐败斗争，重点要在教育上下功夫。很多单位要求大力开展党纪条规特别是党风廉政建设相关规定学习，强化宣传正面典型的示范教育和剖析典型腐败案件的警示教育，使党员干部廉洁从政的思想入心入脑，不断筑牢党员干部拒腐防变的思想道德防线。我们认为，教育、学习等方式确实在坚定工作人员理想信念、拒腐防变上与一定作用，但是如果要从根本上杜绝水务建设工程的腐败问题，还是要从廉政监督上下功夫。对于水务建设工程业主代表的廉政监督，我们认为需要重点抓好以下几个方面：
（一）对施工一线业主代表的放权和监督要并行
不能因为某个工作人员业务能力很强，把所有的工程都交给一个人去管，而上级领导则完全放权。各级水利建设单位要注意吸纳和培养懂工程建设的专业技术人员，大量培养出本单位的工程建设行家里手，逐渐形成一支懂管理、懂技术的专业技术团队。在业主代表的选用上要慎之又慎，尽量避免一个专业技术人员管理很多工程的现象。除了平时的廉政教育外，还要采取轮岗、轮换、两人以上监督等方式，避免一个项目一个人说了算。各建设单位的领导要经常深入工地，真正了解工地的实际情况，避免在具体问题决策时因情况不熟悉只好听从施工一线业主代表的意见。
（二）强化施工现场管理信息系统建设
要想杜绝施工方在隐蔽工程、临时工程上做手脚，只有对施工现场进行全方位的监督。而监理和业主代表也无法做到24小时现场管理。因此，可以借助信息化手段，在施工现场安装视频摄像设备，对施工现场进行全方位实时监督。借助信息化手段，把现场签证、工程量统计等输入信息系统，无论是施工过程中查验还是后期结算，都可以在最短的时间调取各方面资料，避免后期工程量资料作假等问题。
（三）对设计变更进行严格的审核论证
对于确实需要发生的设计变更，建设单位必须非常慎重，可变可不变的，原则上不要变更。要组织各方专业技术人员进行严格的现场查看和审核论证，不能因为工期紧就匆忙开展变更。不能对设计变更的流程和相关手续进行简化，更不能先实施后补充有关资料。要强化设计变更工程量的审核，组织专业队设计变更工程量、造价进行严格审核后才能实施，也可以借助第三方力量对设计变更进行专门审核，确保设计变更依法依规、可控。
参考文献
[1] 中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》，2010年12月31日.
[2] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，2012年11月8日.
[3] 成杨、曹敏慧：《上海市加大治水力度 长三角区域公司再获益》，2015年04月02日.
[4] 《290亿社会资本投入北京市治水》，载《北京日报》，2014年11月26日.
[5] 《广州51“河长”近期上任》，载《广州日报》，2015年04月14日.
[关键词]水务建设工程 业主代表 廉政监督
中图分类号：F541 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）37-0200-02
廉政监督是指享有监督权的主体（如执政党、政府、人民群众等），通过法定方式，采取法定程序对干部职工公务行为的合法性、合理性和遵守廉政行为规范的情况进行监督管理的过程，它是防范、纠正市场执法工作行为偏差的强制措施，是克服腐败现象滋生的有效手段。近年来，从中央到地方都非常重视水务建设投资，由此也造成水务建设工程的廉政风险也越来越突出。加强水务建设工程业主代表廉政监督，是确保水务工程质量、资金使用安全的重要内容。
一、水务工程建设领域是腐败行为的高发区
自古以来，洪涝灾害频繁一直是中华民族的心腹大患，水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水务设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。随着工业化、城镇化深入发展，全球气候变化影响加大，水污染情况越来越突出，我国水务面临的形势更趋严峻，增强防灾减灾能力要求越来越迫切，强化水资源节约保护工作越来越繁重，加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面任务越来越艰巨。
2010年12月31日，中共中央、国务院发布《关于加快水利改革发展的决定》，提出“力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面”的宏伟目标，要求“今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍”。[1]
中共十八大报告也要求，“加快水利建设，增强城乡防洪抗旱排涝能力。加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力。坚持预防为主、综合治理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等污染防治。”[2]
各级地方政府也在治水上不惜财力。以北上广为例，这三个城市近年来在治水上投入巨大。2015年3月底，上海市以洁水、畅水、活水为重点的“三水行动”计划日前正式出炉，敲定新一轮河道水环境治理12项清单，预计2015～2017年环保项目总投资将达1000亿元。[3]2013～2014年，有290亿元社会资本参与到北京市的水环境治理中。其中，北京市排水集团积极开展与央企的合作，引进社会资金200亿元，解决了污水治理过程中的资金瓶颈；北控水务集团、碧水源公司等14家企业积极参与到郊区县污水处理设施投资建设中，投资69亿元，新建15座新城污水处理厂和53座乡镇污水处理厂，处理规模为135万立方米/天。[4]2009～2010年底，广州投入300多亿元进行污水治理和河涌整治。2015年4月13日广州市政府常务会议提出，将河涌治理纳入政绩考核范围，，实行水环境治理联席会议制度，以加强对包括广佛跨界16条河涌在内的全市51条河涌的治理。[5]
水务建设的高投入就意味着高廉政风险。以前提及水利系统，很多人都认为是“清水衙门”，没什么“油水”可捞，可近年来，水务建设行业也成为腐败案件频发的“高危行业”。河南省纪委2013年6月通报了42起涉及水务（水利）的典型腐败案件，有64名党员干部因涉案贪污2612万元被处理。广西某县2013年查办的水利局窝案中，从主任科员、纪检组长、副局长到局长，数名领导干部一齐落马。2013年江西抚州检察机关查办水务系统窝案涉及21件24人，贵州省黔东南州查办水务系统窝案涉及5县33人，湖北省荆门市检察院开展查办水务系统贪污贿赂犯罪专项行动，深挖“水利蛀虫”，共立案查处贪污贿赂犯罪案件13件13人，涉案金额200余万元。可以看出，职权官员从水务工程建设频频“渔利”已逐渐趋向常态化。
二、水务建设工程业主代表是易出现腐败的高危人群
在历年水务系统腐败案件中不难看出，涉案人员除了利用招投标环节为特定单位提供方便牟利外，越来越多的现场管理人员，特别是业主代表成为水务建设工程中易于发生腐败问题的高危人群。
（一）水务建设工程遍地开花，来自上级的监督无法全面顾及，施工一线业主代表有较大决策权
随着各级政府对水务建设重视力度不断加强，特别是以水污染防治为主的污水治理工程和饮用水工程，投资金额巨大，涉及面很广，往往出现工地遍地开花，而各业主单位懂工程建设的专业技术人员相对较少，由此出现一个业主代表管理很多工程的情况。有时候甚至出现，无论什么时候开会，都是一个人代表业主，无论多么高级别的领导来调研，仍然是那一个业主代表在介绍工程的现象。而各业主单位由于工程太多，上级领导对工程的实际情况无法全面掌握，就无法进行全面而有效的监督，只能依靠施工一线业主代表。这时候一线的业主代表说什么就是什么，怎么样施工，工艺效果怎么样，该不该设计变更，都是施工一线的业主代表说了算，无形中形成了最终决策权。如果权力无法得到有效监督，就必然导致腐败。这种决策权的过于下沉，且缺乏有效的监督，是导致一线业主代表腐败的根本原因。
（二）水务隐蔽工程较多，只要买通业主代表，施工方的偷工减料就有可乘之机
很多水务建设工程都在地下施工，比如污水和自来水管道，都埋在地下，管网一旦铺设并覆盖完毕，除非发生重大问题，否则一般不会再挖开检查。一些堤防工程需要打桩加固，数千根桩打下去，用了多少钢筋水泥，也很难进行精确统计。这些隐蔽工程监督难度很大，一方面业主代表不可能24小时守在工地，一方面施工方也会在利益驱使下通过买通业主和监理获取更大利益。如果现场的业主代表、监理人员和检测单位都被买通，施工方就可以偷工减料。在利益驱使下，很多施工单位总会千方百计讨好业主代表，一旦负责现场的业主代表经不起诱惑，就会放任施工方的偷工减料行为，工程质量就会严重下滑。很多水务工程出现质量问题就是业主和监理人员不作为，施工方大肆偷工减料造成的。 （三）水务工程设计变更多，施工方希望买通业主代表在设计变更上做文章
征地拆迁是很多水务建设工程面临的头号难题，很多工程因为征地拆迁推不动不得不采取设计变更的方式。比如污水治理工程，污水管道铺設路线会因为征地拆迁问题一再发生改变；一些本该在地上的作业方式不得不采取地下作业，等等。尽管大多数工程的造价在开工之前都经过了严格评审论证，但是发生设计变更后，其发生的费用往往会差别很大，这时候本应该再进行严格的评审方可实施，可是很多工程工期紧，设计变更的费用只有等到结算时才能全面审核了。在设计变更时，由于变更费用在原招标合同中并没有有效明确，施工方会一再提高变更费用，把不改变的也变了，一旦现场业主代表予以承认，施工方的利润就会大幅提高；只要业主方不确认，施工方就会想方设法拖延工期，以此对业主单位进行施压，或者干脆收买现场业主代表。
（四）水务建设工程结算时，业主代表在工程量的确定上有一定自由裁量权
工程结算本来是对工程实施过程中发生的工程量进行审核确认。但实际上，由于工程实施速度快，很多现场资料不齐全，在结算时需要补充完善。在准备结算资料时，施工方有时候会通过各种方式，把工程量做大一些，把有些没有发生的临时工程或隐蔽工程，也列入工程中。这时只要业主单位把关不严，结算审核单位评审不认真，施工单位就可以拿到那些没有发生的工程费用。由于业主代表对现场情况比较熟悉，一旦业主代表签字确认，业主单位的领导往往也无法否定。因此在结算时，有些施工方会以给业主代表好处费的方式，让业主代表在结算时给予关照。如果业主代表立场不坚定，拿了施工方的好处，就会在结算上听之任之。
三、对策建议
针对在水务建设工程中容易出现的腐败问题，很多人提出，开展党风廉政建设和反腐败斗争，重点要在教育上下功夫。很多单位要求大力开展党纪条规特别是党风廉政建设相关规定学习，强化宣传正面典型的示范教育和剖析典型腐败案件的警示教育，使党员干部廉洁从政的思想入心入脑，不断筑牢党员干部拒腐防变的思想道德防线。我们认为，教育、学习等方式确实在坚定工作人员理想信念、拒腐防变上与一定作用，但是如果要从根本上杜绝水务建设工程的腐败问题，还是要从廉政监督上下功夫。对于水务建设工程业主代表的廉政监督，我们认为需要重点抓好以下几个方面：
（一）对施工一线业主代表的放权和监督要并行
不能因为某个工作人员业务能力很强，把所有的工程都交给一个人去管，而上级领导则完全放权。各级水利建设单位要注意吸纳和培养懂工程建设的专业技术人员，大量培养出本单位的工程建设行家里手，逐渐形成一支懂管理、懂技术的专业技术团队。在业主代表的选用上要慎之又慎，尽量避免一个专业技术人员管理很多工程的现象。除了平时的廉政教育外，还要采取轮岗、轮换、两人以上监督等方式，避免一个项目一个人说了算。各建设单位的领导要经常深入工地，真正了解工地的实际情况，避免在具体问题决策时因情况不熟悉只好听从施工一线业主代表的意见。
（二）强化施工现场管理信息系统建设
要想杜绝施工方在隐蔽工程、临时工程上做手脚，只有对施工现场进行全方位的监督。而监理和业主代表也无法做到24小时现场管理。因此，可以借助信息化手段，在施工现场安装视频摄像设备，对施工现场进行全方位实时监督。借助信息化手段，把现场签证、工程量统计等输入信息系统，无论是施工过程中查验还是后期结算，都可以在最短的时间调取各方面资料，避免后期工程量资料作假等问题。
（三）对设计变更进行严格的审核论证
对于确实需要发生的设计变更，建设单位必须非常慎重，可变可不变的，原则上不要变更。要组织各方专业技术人员进行严格的现场查看和审核论证，不能因为工期紧就匆忙开展变更。不能对设计变更的流程和相关手续进行简化，更不能先实施后补充有关资料。要强化设计变更工程量的审核，组织专业队设计变更工程量、造价进行严格审核后才能实施，也可以借助第三方力量对设计变更进行专门审核，确保设计变更依法依规、可控。
参考文献
[1] 中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》，2010年12月31日.
[2] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，2012年11月8日.
[3] 成杨、曹敏慧：《上海市加大治水力度 长三角区域公司再获益》，2015年04月02日.
[4] 《290亿社会资本投入北京市治水》，载《北京日报》，2014年11月26日.
[5] 《广州51“河长”近期上任》，载《广州日报》，2015年04月14日.