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摘 要：为全面提升黄河流域水安全保障能力，针对黄河流域面临的洪水风险威胁、水资源短缺、生态环境脆弱、水治理能力不足等方面存在的突出问题，按照“重在保护，要在治理”思想，提出黄河源头区，黄河上、中、下游地区，黄河口及三角洲地区五区协同保护的水安全保障空间布局。从推进水资源节约集约利用、提高水资源保障能力，完善防洪减灾体系、确保黄河长治久安，加强水生态环境保护、维护黄河健康生命，系统实施水土流失综合防治、改善黄土高原生态环境，提升流域治理能力、支撑黄河流域生态保护和高质量发展等5个方面提出了对策措施，为黄河流域生态保护和高质量发展水安全保障工作提供重要依据。
关键词：生态保护;高质量发展;水安全保障;总体布局;黄河流域
中图分类号：TV212.4;TV882.1 文献标志码：A
doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.08.001
引用格式：牛玉国，王煜，李永强，等.黄河流域生态保护和高质量发展水安全保障布局和措施研究[J].人民黄河，2021，43（8）：1-6.
Abstract： In order to improve comprehensively water security capability， considering the existing problems of flood risk threat， the stortage of water resources， fragile ecological environment and insufficient capacity for water management that the Yellow River Basin is facing with， the water security layout with coordinated protection of five zones including the source area， the upper， middle and lower areas of the Yellow River， the Yellow River estuary and delta areas was proposed based on the idea of “Focus on Protection and Key on Management”. Then， the water security measures were put forward from the five aspects of promoting the economical and intensive use of water resources to improve the support ability of water resources， perfecting the flood control and disaster reduction system to ensure the peace and stability of the Yellow River， strengthening the protection of water ecological environment to safeguard the healthy life of the Yellow River， systematically implementing the integrated prevention and control of soil erosion to improve the ecological environment in the Loess Plateau and promoting the river basin management ability to support the ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin. Also， this paper could provide an important basis for the water security work of the ecological protection and high-quality development in the Yellow River Basin.
Key words： ecological protection; high-quality development; water security; overall layout; Yellow River Basin
黃河流域横跨我国东中西部，是连接青藏高原、黄土高原、华北平原的生态廊道。黄河流域保护治理不仅事关防洪安全、供水安全，而且对于保障国家粮食安全、能源安全、生态安全具有举足轻重的战略意义。2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略[1]，保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召。水是黄河的命脉，是黄河流域生态保护和高质量发展的核心要素[2]。系统谋划黄河流域水安全保障总体布局，对今后推进大保护、大治理，支撑黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的顺利实施具有重要意义[3]。
1 黄河流域面临的问题
1.1 “上拦下排、两岸分滞”的防洪工程体系尚不完善，洪水风险依然是流域最大的威胁
目前，黄河下游堤防设防标准为防御花园口水文站22 000 m3/s流量洪水。据记载及推算，1761年黄河花园口发生32 000 m3/s流量洪水，1819年陕县发生30 000 m3/s流量洪水，1843年陕县发生36 000 m3/s流量洪水，1933年陕县发生22 000 m3/s流量洪水，1958年花园口发生22 300 m3/s流量洪水。在不到300 a间黄河发生超过或接近现有防御标准的大洪水5次。可以说，黄河仍面临大洪水威胁。 （1）“上拦下排、两岸分滞”的防洪工程体系还有突出短板。“上拦”工程不健全，规划的黄河干流七大控制性骨干工程，还有古贤、黑山峡、碛口3座水利枢纽未建设，应对大洪水的调控能力不足。“下排”工程不完善，高村以上299 km游荡性河段河势尚未有效控制，东坝头至陶城铺河段“二级悬河”形势严峻，遇大洪水或中常洪水可能引发横河、斜河，危及大堤安全;在河南、山东两省居民迁建规划实施后下游滩区仍有近百万人处于洪水威胁之中，滩区防洪运用与经济发展矛盾长期存在。“两岸分滞”能力不足，东平湖滞洪区分滞洪工程体系不完善。宁蒙河段主槽淤积形成新悬河，上中游干流和黑河、白河、大黑河、无定河等支流防洪工程不完善，中小河流和山洪灾害防治能力、城市防洪能力等有待提升。
（2）黄河安澜事关中华民族伟大复兴战略全局。黄河流域横跨我国东中西部，下游防洪保护区涉及河南、山东、河北、安徽、江苏5个省110个县12万km2土地和近1.3亿人民群众，该区域在我国的生态地位、经济地位、战略地位均十分重要，保障防洪安全不容任何闪失。
1.2 水资源供需矛盾日益突出，成为制约流域高质量发展的重要瓶颈
（1）黄河水资源禀赋不足。黄河流域大部分地区处于干旱、半干旱地区，多年平均降水量446 mm，仅为长江流域的40%;流域水资源总量647亿 m3，不到长江流域的7%;人均水资源量473 m3，仅为全国平均水平的23%;每公顷耕地拥有水资源量3 300 m3，不足全国平均水平的15%，属极度缺水地区，还承担着向流域外供水的任务。同时，水资源年内年际变化大，人口、资源分布与水资源承载力不匹配，工程调控能力不足，一些地方存在“守着黄河喝不上黄河水”的问题。
（2）黄河流域水资源供需矛盾日益尖锐。黄河水资源开发利用率高达80%，远超40%的生态警戒线。干流生态流量低，汾河、沁河、大黑河等支流断流严重，浅层地下水年均超采达9.4亿 m3。随着黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略深入实施，兰-西城市群、黄河“几字弯”都市群、西安和郑州国家中心城市、山东半岛城市群，以及雄安新区等将加快发展步伐，水资源供需矛盾将更为尖锐。
（3）水资源短缺成为制约流域高质量发展的瓶颈。黄河流域是我国重要的生态屏障，也是重要的经济地带，粮食和肉类产量占全国总产量的三分之一左右，还是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地[3]，水资源短缺将影响国家粮食安全、能源安全、生态安全等。
（4）水资源刚性约束的制度尚不完善。对用水有整体影响的能源、农业、建设等规划的水资源论证制度不完善，導致有的城市发展、产业布局与水资源承载力不匹配。取水许可审批和水利设施调度权限分散在流域管理机构和省市县各级水利部门，存在审批和监管碎片化问题，导致取用水底数不清、生态流量监管薄弱等问题。
1.3 生态环境脆弱、水土流失严重是黄河流域最大的问题
黄河流域是我国生态脆弱区分布最广、脆弱生态类型最多、生态脆弱性表现最明显的流域之一，流域大部分位于我国生态中度脆弱、重度脆弱、极度脆弱的地区。青藏高原冰川、草原草甸和三江源、祁连山为高寒生态系统，生态地位重要、易发生退化，遭到破坏后恢复难度大且过程缓慢。与20世纪80年代相比，河源区永久性冰川雪地面积减小了52%，湿地面积萎缩了20%，草地面积减小了5.5%，水源涵养能力偏低。
黄土高原水土流失问题依然突出，2019年流域有近一半的水土流失面积尚未得到有效治理，其中7.86万km2多沙粗沙区自然条件十分恶劣，尤其是1.88万km2的粗泥沙集中来源区治理难度更大。
河湖生态保护压力持续增大，生产用水挤占生态用水，据测算黄河流域年均生态水量亏缺约20亿m3。与20世纪80年代相比，黄河宁蒙、小北干流、下游等河段河流湿地面积减小30%～40%，河口三角洲天然湿地萎缩50%。汾河、延河、泾河等支流污染严重，劣Ⅴ类断面占比达11.3%。
1.4 流域治理体系和治理能力存在突出短板
黄河河情特殊、管理体制独特、滩区问题复杂，但缺乏规范黄河保护治理的专门法律[4]。九龙治水、分头管理问题突出，流域管理体系不完善，跨部门、跨区域管理协调机制不健全，与河争地等问题突出，影响黄河保护治理整体效能发挥。与智慧化管理水平与治理能力现代化要求尚有差距，水文水资源、水生态、水土流失等监测的基础仍然薄弱，信息共享机制不完善，流域、省区、部门间存在数据壁垒，治黄信息化基础设施以及业务融合应用存在短板，与干支流监管“一张网”全覆盖要求差距明显。
2 黄河流域水安全保障目标
2.1 保护治理目标
根据黄河流域生态保护和高质量发展要求，结合黄河流域实际情况，研究提出保护治理目标。到2030年，黄河流域水安全保障能力显著提升，人水关系进一步改善，流域保护治理水平明显提高，现代化防洪减灾体系基本建成，水资源保障能力进一步提升，水生态环境质量明显改善，水利公共服务水平明显提升，人民群众获得感、幸福感、安全感显著增强[5]。到2035年，基本实现黄河流域水利现代化，初步建成优质高效的水资源安全保障体系、高标准的防洪减灾体系、健康宜居的水生态保护修复体系、保障有力的现代流域治理体系，树立世界大江大河治理的重要标杆，水资源节约集约利用水平全国领先，河湖水生态健康稳定，智慧黄河平台全面构建。到21世纪中叶，黄河流域水安全得到全面保障，全面实现“让黄河成为造福人民的幸福河”的目标。
2.2 关键控制指标
结合保护治理目标，从防洪安全、水资源安全、水生态健康、水土保持、流域监管等方面，设置8个关键控制指标，见表1。关键控制指标中，重要河段河防工程达标率体现流域防洪减灾工程体系的完善程度，地表水开发利用率体现黄河水资源开发利用程度，农田灌溉水利用系数、万元GDP用水量体现流域水资源利用效率[6]，农村自来水普及率体现乡村供水保障程度，重要断面基本生态流量保证率体现河流基本生态需水量的保障程度，水土保持率体现水土流失的治理程度，监测站网（一张网）覆盖率（水文自动化监测率）体现流域监测监管能力[7]。根据规划阶段目标，确定分阶段控制指标。
关键词：生态保护;高质量发展;水安全保障;总体布局;黄河流域
中图分类号：TV212.4;TV882.1 文献标志码：A
doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.08.001
引用格式：牛玉国，王煜，李永强，等.黄河流域生态保护和高质量发展水安全保障布局和措施研究[J].人民黄河，2021，43（8）：1-6.
Abstract： In order to improve comprehensively water security capability， considering the existing problems of flood risk threat， the stortage of water resources， fragile ecological environment and insufficient capacity for water management that the Yellow River Basin is facing with， the water security layout with coordinated protection of five zones including the source area， the upper， middle and lower areas of the Yellow River， the Yellow River estuary and delta areas was proposed based on the idea of “Focus on Protection and Key on Management”. Then， the water security measures were put forward from the five aspects of promoting the economical and intensive use of water resources to improve the support ability of water resources， perfecting the flood control and disaster reduction system to ensure the peace and stability of the Yellow River， strengthening the protection of water ecological environment to safeguard the healthy life of the Yellow River， systematically implementing the integrated prevention and control of soil erosion to improve the ecological environment in the Loess Plateau and promoting the river basin management ability to support the ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin. Also， this paper could provide an important basis for the water security work of the ecological protection and high-quality development in the Yellow River Basin.
Key words： ecological protection; high-quality development; water security; overall layout; Yellow River Basin
黃河流域横跨我国东中西部，是连接青藏高原、黄土高原、华北平原的生态廊道。黄河流域保护治理不仅事关防洪安全、供水安全，而且对于保障国家粮食安全、能源安全、生态安全具有举足轻重的战略意义。2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略[1]，保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召。水是黄河的命脉，是黄河流域生态保护和高质量发展的核心要素[2]。系统谋划黄河流域水安全保障总体布局，对今后推进大保护、大治理，支撑黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的顺利实施具有重要意义[3]。
1 黄河流域面临的问题
1.1 “上拦下排、两岸分滞”的防洪工程体系尚不完善，洪水风险依然是流域最大的威胁
目前，黄河下游堤防设防标准为防御花园口水文站22 000 m3/s流量洪水。据记载及推算，1761年黄河花园口发生32 000 m3/s流量洪水，1819年陕县发生30 000 m3/s流量洪水，1843年陕县发生36 000 m3/s流量洪水，1933年陕县发生22 000 m3/s流量洪水，1958年花园口发生22 300 m3/s流量洪水。在不到300 a间黄河发生超过或接近现有防御标准的大洪水5次。可以说，黄河仍面临大洪水威胁。 （1）“上拦下排、两岸分滞”的防洪工程体系还有突出短板。“上拦”工程不健全，规划的黄河干流七大控制性骨干工程，还有古贤、黑山峡、碛口3座水利枢纽未建设，应对大洪水的调控能力不足。“下排”工程不完善，高村以上299 km游荡性河段河势尚未有效控制，东坝头至陶城铺河段“二级悬河”形势严峻，遇大洪水或中常洪水可能引发横河、斜河，危及大堤安全;在河南、山东两省居民迁建规划实施后下游滩区仍有近百万人处于洪水威胁之中，滩区防洪运用与经济发展矛盾长期存在。“两岸分滞”能力不足，东平湖滞洪区分滞洪工程体系不完善。宁蒙河段主槽淤积形成新悬河，上中游干流和黑河、白河、大黑河、无定河等支流防洪工程不完善，中小河流和山洪灾害防治能力、城市防洪能力等有待提升。
（2）黄河安澜事关中华民族伟大复兴战略全局。黄河流域横跨我国东中西部，下游防洪保护区涉及河南、山东、河北、安徽、江苏5个省110个县12万km2土地和近1.3亿人民群众，该区域在我国的生态地位、经济地位、战略地位均十分重要，保障防洪安全不容任何闪失。
1.2 水资源供需矛盾日益突出，成为制约流域高质量发展的重要瓶颈
（1）黄河水资源禀赋不足。黄河流域大部分地区处于干旱、半干旱地区，多年平均降水量446 mm，仅为长江流域的40%;流域水资源总量647亿 m3，不到长江流域的7%;人均水资源量473 m3，仅为全国平均水平的23%;每公顷耕地拥有水资源量3 300 m3，不足全国平均水平的15%，属极度缺水地区，还承担着向流域外供水的任务。同时，水资源年内年际变化大，人口、资源分布与水资源承载力不匹配，工程调控能力不足，一些地方存在“守着黄河喝不上黄河水”的问题。
（2）黄河流域水资源供需矛盾日益尖锐。黄河水资源开发利用率高达80%，远超40%的生态警戒线。干流生态流量低，汾河、沁河、大黑河等支流断流严重，浅层地下水年均超采达9.4亿 m3。随着黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略深入实施，兰-西城市群、黄河“几字弯”都市群、西安和郑州国家中心城市、山东半岛城市群，以及雄安新区等将加快发展步伐，水资源供需矛盾将更为尖锐。
（3）水资源短缺成为制约流域高质量发展的瓶颈。黄河流域是我国重要的生态屏障，也是重要的经济地带，粮食和肉类产量占全国总产量的三分之一左右，还是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地[3]，水资源短缺将影响国家粮食安全、能源安全、生态安全等。
（4）水资源刚性约束的制度尚不完善。对用水有整体影响的能源、农业、建设等规划的水资源论证制度不完善，導致有的城市发展、产业布局与水资源承载力不匹配。取水许可审批和水利设施调度权限分散在流域管理机构和省市县各级水利部门，存在审批和监管碎片化问题，导致取用水底数不清、生态流量监管薄弱等问题。
1.3 生态环境脆弱、水土流失严重是黄河流域最大的问题
黄河流域是我国生态脆弱区分布最广、脆弱生态类型最多、生态脆弱性表现最明显的流域之一，流域大部分位于我国生态中度脆弱、重度脆弱、极度脆弱的地区。青藏高原冰川、草原草甸和三江源、祁连山为高寒生态系统，生态地位重要、易发生退化，遭到破坏后恢复难度大且过程缓慢。与20世纪80年代相比，河源区永久性冰川雪地面积减小了52%，湿地面积萎缩了20%，草地面积减小了5.5%，水源涵养能力偏低。
黄土高原水土流失问题依然突出，2019年流域有近一半的水土流失面积尚未得到有效治理，其中7.86万km2多沙粗沙区自然条件十分恶劣，尤其是1.88万km2的粗泥沙集中来源区治理难度更大。
河湖生态保护压力持续增大，生产用水挤占生态用水，据测算黄河流域年均生态水量亏缺约20亿m3。与20世纪80年代相比，黄河宁蒙、小北干流、下游等河段河流湿地面积减小30%～40%，河口三角洲天然湿地萎缩50%。汾河、延河、泾河等支流污染严重，劣Ⅴ类断面占比达11.3%。
1.4 流域治理体系和治理能力存在突出短板
黄河河情特殊、管理体制独特、滩区问题复杂，但缺乏规范黄河保护治理的专门法律[4]。九龙治水、分头管理问题突出，流域管理体系不完善，跨部门、跨区域管理协调机制不健全，与河争地等问题突出，影响黄河保护治理整体效能发挥。与智慧化管理水平与治理能力现代化要求尚有差距，水文水资源、水生态、水土流失等监测的基础仍然薄弱，信息共享机制不完善，流域、省区、部门间存在数据壁垒，治黄信息化基础设施以及业务融合应用存在短板，与干支流监管“一张网”全覆盖要求差距明显。
2 黄河流域水安全保障目标
2.1 保护治理目标
根据黄河流域生态保护和高质量发展要求，结合黄河流域实际情况，研究提出保护治理目标。到2030年，黄河流域水安全保障能力显著提升，人水关系进一步改善，流域保护治理水平明显提高，现代化防洪减灾体系基本建成，水资源保障能力进一步提升，水生态环境质量明显改善，水利公共服务水平明显提升，人民群众获得感、幸福感、安全感显著增强[5]。到2035年，基本实现黄河流域水利现代化，初步建成优质高效的水资源安全保障体系、高标准的防洪减灾体系、健康宜居的水生态保护修复体系、保障有力的现代流域治理体系，树立世界大江大河治理的重要标杆，水资源节约集约利用水平全国领先，河湖水生态健康稳定，智慧黄河平台全面构建。到21世纪中叶，黄河流域水安全得到全面保障，全面实现“让黄河成为造福人民的幸福河”的目标。
2.2 关键控制指标
结合保护治理目标，从防洪安全、水资源安全、水生态健康、水土保持、流域监管等方面，设置8个关键控制指标，见表1。关键控制指标中，重要河段河防工程达标率体现流域防洪减灾工程体系的完善程度，地表水开发利用率体现黄河水资源开发利用程度，农田灌溉水利用系数、万元GDP用水量体现流域水资源利用效率[6]，农村自来水普及率体现乡村供水保障程度，重要断面基本生态流量保证率体现河流基本生态需水量的保障程度，水土保持率体现水土流失的治理程度，监测站网（一张网）覆盖率（水文自动化监测率）体现流域监测监管能力[7]。根据规划阶段目标，确定分阶段控制指标。