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经过20年建设，福建省开发区的辐射带动作用日益增强。2005年福建省国家级、省级开发区实现国内生产总值、规模以上工业产值、实际利用外资、出口创汇和税收收入分别占全省的28．8％、45．4％、29．3％、49．5％和20％。开发区对推进福建省加快实现新一轮发展的基本构想、基本思路、基本态势、基本格局具有极为重要的意义。但随着社会主义市场经济体制的逐步完善和土地参与宏观调控政策的实施，福建省开发区投资管理方式出现新变化，资金成为开发区发展的瓶颈问题越来越突出。在这种背景下，有一些同志认为：管委会投资管理方式加重了开发区的负担，开发区必须坚持公司化运作模式，由企业直接开发、经营，甚至提出要将开发区管委会改革为企业性的中介服务机构。那么，公司化运作模式在福建能不能行得通?公司化运作模式和管委会投资管理方式哪一种更合理、更切合福建实际?本文通过对福建开发区的投资管理方式进行比较研究，从历史、现实和理论三个层面论证了管委会投资管理方式的合理性。同时，指出管委会投资管理方式存在的问题及其对策。
一、福建省开发区投资管理方式划分
根据开发区的土地开发、基础设施建设所投入资金的来源和投资主体与开发区管委会(政府)的关系，福建省开发区投资管理方式可分为三种，即管委会投资管理方式、公司制投资管理方式和混合投资管理方式。
(一)管委会投资管理方式。开发区投资主体开发公司或各专业公司直属开发区管委会，是具有独立法人资格的经济实体。公司主要通过贷款(大部分是土地抵押)负债，承担开发区土地开发和基础设施的建设任务。这种投资方式表面上看是企业投资，但开发公司或专业公司基本上没有决策权或不拥有主要决策权，开发区土地出让收费标准和基础设施使用收费标准都由管委会决定，无法以盈利为目标，开发公司滚动开发的资金投入，除土地出让收入和银行贷款外，还有财政拨款(财政返还开发区部分)。因此，开发公司实质上是政府的一个职能机构，受政府委托进行融资并承担土地开发和基础设施建设。这种投资管理方式为管委会投资管理方式(以下简称管委会模式)。
(二)公司制投资管理方式。开发区由政府统一规划，由企业进行水电、通讯、道路等基础设施建设和土地开发，并负责招商。其主要特征是不设管委会，由开发区所在地政府代行管理职能。企业独立核算，自主经营，自负盈亏，投入资金企业自筹，投资收益通过土地使用权转让补偿。这种投资管理方式为企公司投资管理方式(以下简称公司模式)，如泉州蟠龙开发区由香港南益集团负责开发经营。
(三)混合投资管理方式。开发区投资主体开发公司与开发区管委会是两个平行的单位。管委会不直接运用权力干预开发公司的经营活动，开发公司拥有独立经营权，在负责开发的同时，独立核算，自筹资金，自主经营，自负盈亏。这种投资管理方式为混合投资方式(以下简称混合投资模式)，如1992年设立的招商局漳州开发区，由招商局集团有限公司(占股72．5％)、交通部国投交通实业有限公司(5．5％)、省交通运输(控股)集团公司(10％)、漳州市人民政府(5％)、龙海市人民政府(5％)和省港航管理局(2％)等单位联手开发。
二、坚持管委会模式是开发区快速健康发展的现实选择
就以上三种模式而言，管委会模式是加快开发区又快又好发展的现实选择。
(一)从发展历程看管委会模式的合理性
早在1985年，福建第一个开发区福州经济技术开发区兴办时，就采用管委会投资管理方式。这是在计划经济体制条件下进行的市场经济探索，很多产业没有开放，不允许非国有资本进入，开发区内水、电、路等基础设施都是由开发公司负责建设、维护。上世纪90年代初，先后出现了企业投资和混合投资管理方式。但是，经过20年发展，只有管委会模式得到广泛推广。
1．管委会投资管理方式发展历程。1985年，福州经济技术开发区创办时，开发区成立了建设总公司，建设总公司改制上市后，先后设立了快安开发公司和长安开发公司，以贷款负债承担开发区土地开发和基础设施建设。从1985年至2004年底，采用这种投资管理方式的开发区发展到57个，占全省国家级、省级开发区总数的89％。随着我国对外开放的逐步推进和投融资体制改革的不断深化，投资形式也随之变化，具体表现在：一是投资主体多元化，从2000年底开始，福建开发区的污水处理厂、垃圾处理厂不再直接由开发区下属开发公司投资，而是采用BOT或类似BOT方式建设，投资者通过管委会财政补贴和合理收费获取回报。如泉州经济技术开发区引入BOT方式建设污水处理厂和垃圾处理厂。二是引入现代企业制度和市场经营理念，改革设施运行模式，如福州经济技术开发区、漳州金峰开发区依法转让自来水公司经营权，采用管委会建设、企业经营模式，通过招投标交由专业公司经营。三是市政公用事业建设全面推向市场，通过招投标选择某项设施的建设者和运营商。四是管委会下属开发公司融资多样化，如2005年龙岩经济开发区委托厦门国际信托公司成功发行了三年期集合资金4000万元，有效解决了资金紧张问题，实现了从间接融资向直接融资的转变。这种变化表明，管委会投资管理方式随着市场经济的发展不断完善，市场优化配置资源的作用越来越大，但是，开发公司融资主渠道、开发公司与管委会的关系维持不变。
2．公司制投资管理方式发展历程。福建省是全国最早批准企业创办开发区的省份之一。1990年省政府批准设立的安平开发区和蟠龙开发区，1992年国务院批准设立的元洪投资区，都是由外商投资创办的，都是实行公司制投资管理方式。据统计，至1992年底，全省已批准外商投资成片开发N55个，开发面积80．76平方公里。1992年以后，又审批设立了友精工业村等外商投资成片开发区。此外，还批准设立中外合资的成片开发区，如1993年4月经省政府批准设立的福鼎富民城(309亩)由中国乡镇企业投资开发公司、中国贫困地区经济开发服务中心、香港庆福公司、海南农村建设总公司、建行总行建银房地产业咨询公司、福州中发实业、福鼎富民城投资开发总公司合资开发司经营，总投资2．58亿元，项目建设期三年，建设内容为五通一平、工业厂房、生活服务设施，在建成后可转让土地使用权，出租、出售地面建筑物。这些以公司模式创办的成片开发区，除福鼎富民城、泉州南建工业村(400亩)、石狮德辉工业区(293亩)、石狮振狮工业区(150亩)等已经开发完毕和目前保留下来的东海、蟠龙、安平和石狮黄金海岸等4个外，大多项目、资金不落实，“开而不发”，以失败告终。安平开发区虽然保留下来，但增设了管委会。从 福建经验看，这种以公司模式创办的开发区比较适合于开发面积小(一般小于1平方公里)、基础设施可以依靠所在行政区解决、社会管理任务不大、公共事业无须开发商负责的区域性开发。从全国看也是这样。上海漕河泾、闵行和虹桥开发区是比较成功的企业开发区，其原因也是这样：一是园区规模较小，上海闵行经济技术开发区总面积为3．5平方公里，是全国首批14个国家级经济技术开发区中面积最小的一个。二是工业房地产条件较好，开发区周边往往已经城市化或具备了工业化大生产的市政基础设施条件，在区位上具备了较好的级差地租条件。三是以公建、住宅养工业，开发了大量的非生产型房地产，如宏桥开发区总公司开发的上海贸易商城等。公建和住宅地价往往几倍于工业用地地价，用它们可以补贴工业房地产的开发。
3．混合投资管理方式发展历程。目前，福建只有4个开发区采用这种方式。1991年8月，省政府批准设立的漳州蓝田开发区是首家采取混合投资模式，政府在开发区设立派出机构开发区管委会，由1家台资企业和漳州片仔磺等12家国有企业设立开发公司作为投资主体。省政府于1992年批准设立的招商局漳州开发区和2003年批准设立的龙池开发区也是采用这种模式。此外，安平开发区因工作需要也增设了管委会。这种投资模式之所以得不到推广，主要原因是投资规模较大，外部性问题难以内部化，使发展受阻。如招商局漳州开发区基本靠移山填海造地建设，难度大，成本高，10多年来，各股东累计投入20．8亿元，直至2004年开发公司才实现扭亏为盈，而有的股东已失去信心，如中银集团已把股份转给了招商局集团，国投交通公司增资已不再跟进。
20多年的发展历程表明，公司模式虽然具有机构精简，管理成本低，有完全的经营权和内部管理权等优点，但其缺陷也很明显，如对区内企业难以做到有效管理、服务，作为企业去开发一个区域，可能前期没有问题，但随着区域土地开发任务的完成，大量企业引入区内，人流、物流、资金流加快集聚的时候，将会出现一系列的管理问题，如区域统计、经济纠纷处理、区域社会事业投资和管理、社会治安、环境保护等问题，这些都不是一个开发商所能解决的。因此，公司制模式在实践中日渐萎缩。相反，管委会模式蓬勃发展，星火燎原，在福建乃至全国广泛推广。其发展历程表明，管委会模式有其内在的合理性。
(二)从福建省开发区三种模式比较看管委会模式的合理性
经过20年建设，开发区的示范、辐射和带动作用日益增强。2004年福建全省国家级、省级开发区规模以上工业产值、实际利用外资、出口创汇和税收收入分别占全省的45．49％、54．95％、33％和20．03％。但不同投资模式的开发区发展差异很大。
1．不同投资模式差异比较
(1)开发区数量差异。
至2004年底，福建共有国家级、省级开发区64个，其中管委会投资模式57个，占89％；公司模式只有蟠龙、东海和石狮黄金海岸开发区等3个，占4．7％；联合投资模式只有招商局漳州开发区、龙池开发区、蓝田开发区、安平等4个，占6．3％。
(2)土地利用差异。
从规划看，管委会投资模式的开发区大都采取大规划，小开发，57个开发区规划面积1100．48平方公里，占全省开发区规划的94．3％，平均每个开发区规划面积22．45平方公里；而公司模式仅1．89平方公里，前者是后者的11．8倍。从单位面积产出看，管委会模式明显高于公司模式，2004年管委会模式每平方公里工业产值9．12亿元，税收3903万元，而公司模式只有3．8亿元和1258万元。
(3)发展水平差异。
一是管委会模式的开发区已成为地方发展的经济支柱。20年来，管委会投资开发区主要经济指标均保持高速增长，如福州开发区20年来国内生产总值年均增长22．48％，工业总产值年均增长36．37％，财政总收入年均增长31．16％，税收收入年均增长35．46％。2004年这类开发区实现规模以上工业产值2803．47亿元，占全省国家级、省级开发区的95．82％；税收120亿元，占全省国家级、省级开发区的97．3％。公司模式的开发区规模以上工业产值和税收分别只有17．83亿元和0．59亿元，分别占全省国家级、省级开发区的0．6％和0．5％；混合投资模式的开发区规模以上工业产值和税收分别只有104．38亿元和2．75亿元，分别占全省国家级、省级开发区的3．58％和2．2％。
二是管委会模式的开发区已成为福建省吸收利用外资、扩大外贸出口的重要载体。截至2004年底，这类开发区累计引进外商投资项目6046项，外商实际到资148亿美元，占全省开发区的93．67％，引进内资项目超万个，累计注册资本金593．9亿元，占全省开发区的96．6％。同期，公司模式的开发区累计实际利用外资2．3亿美元，引进内资企业注册资本金3．3亿元，分别占全省开发区的1．45％和0．5％；混合投资模式的开发区累计外商实际到资7．59亿美元，内资企业注册资本金累计17．5亿元，分别占全省开发区的4．8％和2．85％。从外贸看，2004年实行管委会投资管理方式的开发区出口持续增长，出口151．39亿美元，占全省开发区出口额的94．98％，占全省出口总额的52．2％。而企业投资和混合投资分别只有4100万美元、75188万美元，分别占全省的6．25％和4．67％。
三是管委会投资模式的开发区已成为福建省培育主导产业、发展现代制造业的主要基地。这类开发区先后引进千万美元以上项目500多个，初步形成了电子、机械、石化等一批产业基地和产业集群，如福州经济技术开发区以华映光电为龙头的显示器件产业集群，投资总额近10亿美元。融侨开发区以冠捷、捷联为龙头的37家企业组成的显示器产业链基本形成，2004年该产业链工业产值突破300万元，成为全球最大的显示器生产基地。福州青口开发区的东南汽车项目吸引了143家配套厂，总投资1．88亿欧元的奔驰轻型车项目即将落地，青口将成为第一个拥有两个整车厂、吸引两个跨国汽车巨头的中国汽车镇。海沧台商投资区石化产业集群工业产值已超百亿元，厦门火炬高新区高新技术产业集群工业产值已突破400亿元。而公司模式受土地、税收等方面影响，难于承载大企业，无法形成规模产业。
(4)发展环境和发展后劲差异。
管委会模式和混合投资模式设立了开发区管委会，有与国际接轨的、高效便捷的服务体系，特别是有良好的产业基础，有利于项目集聚，拉长产业链，综合竞争优势明显。其发展环境、发展后劲明显比公司模式的开发区优越。
2．差异原因分析
经过20多年的发展，管委会投资模式得到广泛推广，并发展成为福建省招商引资的重要平台和外贸出口的主力军，成为福建省发展现代工业、培育产业集群的主要载体。主要有三方面原因：
一是追求目标不同。对于管委会投资模式，当地政府为引进企业、获得税收、扩大就业，土地转让价格和基础设施供应价格与开发成本价格往往倒挂，对个别大项目甚至是零地价。公司模式遵循成本收益原则和市场规律，经济效益是唯一的价值取向，如果开发商要收回投资并盈利，土地转让价格和基础设施供应价格必须高于开发成本价格，竞争力明显不足。而混合投资方式虽然也享受到财政转移支付，但由于受经营效益指标的约束，发展缓慢。
二是政策不同。从管委会模式到联合模式到企业模式，政策优惠程度依次递减。在财税方面，管委会投资模式大都与当地政府确立了财政收入分成比例，有的开发区还建立了一级财政一级金库，享受地方财政全留政策。国家级开发区政策更优惠，如福州经济技术开发区在创办时，享受10年新增税收全部返还和三年期的递减返还政策，同时，外商投资生产型企业所得税减按15％征收。混合模式开发公司虽然是自主经营、自负盈亏的市场主体，但也享受了一定期限的财政返还，其经济行为介于管委会模式和企业模式之间。而公司制模式则享受不到这种优惠。这种差异从根本上影响到开发区的招商引资工作。
三是提供的服务不同。管委会模式和混合投资模式设立了开发区管委会，作为当地政府的派出机构，一般享有一定的经济、社会管理权限，能够更有效地开展多渠道、多形式的招商引资工作，能够更有效地协调解决建设过程中规划、征地、拆迁、环保、就业、治安等问题，更好地为区内企业提供社会服务。公司模式无法行使这种经济管理权，虽然也给投资者提供从企业登记到开业投产的一条龙代办服务、实行无偿代办制、全天候服务等有效的优质服务，但各类手续必须到当地有关部门办理，还要花大量时间与当地政府有关机构打交道。因此，对客商的吸引力大大低于设立管委会的开发区。
福建省开发区三种模式比较表明，管委会模式已成为福建最具活力的经济增长极，在海峡西岸经济区建设中日益发挥着更大作用，这进一步表明了管委会模式的合理性。
(三)从经济学理论看管委会模式的合理性
管委会模式能够又快又好地发展，还可以从经济学理论中找到依据。
1．市场失灵理论。一般均衡理论认为：在完全竞争的条件下，市场机制实现资源配制的帕累托最优，如亚当·斯密所描述的那样，可以由“看不见的手”来安排整个经济运行而无须求助于政府。但从现实的经济情况来看，竞争的市场机制所必需的条件并不是在任何场合和领域都能得到充分满足，一旦市场运行无法获得这些条件时，市场机制对于社会资源的配置将是无效或低效的，即产生了市场失灵问题。对于市场失灵，弥补市场机制缺陷的最好方式是社会干预，尤其是政府的介入。市场失灵理论对开发区投资管理模式的影响在于市场失灵理论为开发区管委会模式的存在提供了理论依据。开发区在开发建设过程中的征地拆迁、投资审批、社会治安、环境保护等纯公共产品只能由政府提供；对于基础设施等准公共产品，既可由政府提供，也可由市场供给，政府给予特许经营、经济资助等。对于公共产品，市场机制配制失灵，需要政府干预。管委会模式设立了管委会，受政府委托行使经济管理和行政管理职能，正好弥补了市场缺陷。而公司模式则无法弥补这一缺陷。正是由于市场失灵的存在，管委会模式的存在就有了合理性。
2．虹吸理论。经济增长有集聚和扩散效应，集聚效应主要表现为对周围地区资源的“虹吸”，把周边东西吸引过来，主要表现为资金、技术、人才等生产要素向极点聚集，而且“虹吸”效应大于扩散，只有当增长极发展到一定程度后，“虹吸”效应才会逐步削弱，扩散效应随之加强。同时，增长极的极化效应还对相邻的经济欠发达地区产生负面影响，会使相对低效率、高成本生产者的市场萎缩甚至消失，从而影响这些地区的经济发展。虹吸理论为发展又快又好的管委会模式提供了理论依据。管委会模式与混合投资模式、公司模式相比，土地转让价格更低、企业税收更优惠，能够提供各种社会服务，对企业有很大的“虹吸”作用，特别是不断创新服务方式，相比之下，公司模式和混合投资模式的“虹吸”作用很有限，企业反而有被“吸”走的可能。
3．边际理论。生产者或厂商是经济人，在生产过程中所要面对的基本问题是实现利润最大化。但是在技术条件不变和其他要素投入量不变的情况下，连续投入一种可变生产要素，当达到一定量后，边际报酬将出现递减趋势，直至下降为零，甚至为负数，即一味增加投入并不一定有效益。只有当边际效益大于边际成本，每增加一个单位的投入所带来的边际效益大于所付出的边际成本，生产者才会扩大投资；相反，生产者或厂商就必然减少投资，直至边际效益不再小于边际成本为止。管委会投资模式往往为人区企业创造了较好的投资环境，入区企业增加投资带来的边际效益明显高于公司模式，特别是经济技术开发区、台商投资区、出口加工区、保税物流园区，企业所得税更优惠，企业边际效益(报酬)更大。相比之下，到企业创办的开发区投资，边际效益(报酬)更小，甚至为负数。因此，公司模式的开发区在招商引资中往往失败，以至长期发展不起来。
市场失灵理论、虹吸理论、边际理论进一步指出，由于管委会模式能够弥补市场缺陷，对企业有虹吸效应，能够为人区企业提供更大的边际效益(报酬)。因此，其存在不仅是合理的，而且能够更快更好地发展。
综上所述，管委会投资管理方式符合市场经济规律，基本适应了在建设有中国特色社会主义市场经济条件下我国开发区建设发展的需要，它把政府的经济社会管理职能和企业的开发建设运营职能有机地结合起来，弥补了单纯企业开发的缺陷，保障了开发区经济快速发展对基础设施、土地的需求，对开发区开发建设、对地区经济发展起到了巨大的支持作用。2004年召开的全国国家级经济技术开发区工作会议充分肯定了管委会模式，国务院副总理吴仪在会上指出：国家级开发区要坚持长期以来形成的管委会模式，坚持“小政府，大社会”，保持集中精简、灵活高效、亲商务实的管理体制和运行机制。可以说，管委会模式是福建乃至全国开发区发展的重要经验，坚持管委会模式是开发区快速健康发展的现实选择。
三、创新管委会投资管理方式的必要性
当前，我国经济形势出现新的变化，尽管管委会模式是现实选择，但其管理方式还要创新，以适应形势发展的需要。
(一)开发区加快发展的需要
当前，开发区加快发展需要大量资 金与开发区融资能力弱化的矛盾日益尖锐。一方面，福建省委、省政府正在实施和推进海峡西岸经济区战略，开发区面临大发展的机遇和压力。未来几年，开发区大工业发展、大能源、大基础设施项目建设将对资金来源、融资能力和手段提出更高要求。另一方面，开发公司经营效益低下，资产负债率高，开发区融资能力弱化，开发公司贷款担保难以落实。1995年出台的《担保法》规定国家机关不得作为担保人，2002年《担保法司法解释》进一步规定：国家机关在违反法律规定时提供的担保无效。担保法及其司法解释的相关规定限制了已往财政担保方式或由市(区)财政局出具书面还款承诺的办法。2003年银监会加强对开发区贷款的清理工作后，再次强调开发区贷款必须落实有效担保，但大多数开发公司抵押物无法落实，向银行贷款融资的难度加大。此外，由于开发公司普遍存在注册资金小或零的问题，很多银行对开发公司作出“借款主体自身资金实力不足，抵御风险能力较弱”的判断，进一步制约开发区贷款。开发区迫切需要改革投融资体制，推进投资主体的多元化和融资方式的多样化。
(二)适应国家公用事业改革形势的需要
近年来，国家对公用事业改革提出了新的要求。根本目的是实现城市市政公用事业政事分开、政企分开、事企分开，使城市市政公用企业基本成为符合现代企业制度要求的市场主体；逐步建立起适应社会主义市场经济发展需要的市场竞争机制、企业经营机制和政府监管机制，打破行业垄断，使城市市政公用事业逐步走上良性循环、可持续发展的轨道。但管委会模式在运作中还存在着管委会(政府)与开发公司分工不明确、权责不清晰的问题。这就要求必须推进投融资改革进程，以此促进政府职能的转变，理顺政企关系，推动投资、融资方式的改革，建立多元化的城市公用事业投资机制。
(三)降低土地开发成本的需要
当前，全国上下正在贯彻落实科学发展观，构建和谐社会。国家相继出台一系列政策，保障失地农民利益。一是改变以前拖欠征地补偿安置费的做法，要求征地补偿安置费足额到位。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出：“对拖欠农民征地补偿安置费的，暂缓下达农用地转用计划。”《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》进一步指出，“征地补偿费未按期金额支付到位的，不得发放建设用地批准书，农村集体经济组织和农民有权拒绝建设单位动工用地。”二是必须预交征地补偿费用。要求“各市县在申请征地前，必须将不低于总额50％的征地补偿费存入专户，其余的征地补偿安置方案批准之日起3个月内金额支付到位。对拖欠征地补偿费的，省国土厅不予受理该市、县(区)农用地转用和征地报件。”三是新征建设有偿使用费不能缓交。《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》要求：“新征建设有偿使用费不能减负，要按规定的标准就地金额缴入国库，再下达建设项目用地批件。”之前，新征建设有偿使用费地方留成部分可以缓交。相比之下，当前，开发公司征用土地门槛、成本比以前提高了许多。
四、完善管委会投资管理方式的思路与对策
根据上述情况，当前及今后一个时期，完善管委会投资管理方式的总体思路是树立和落实科学发展观，认真贯彻《国务院关于投资体制改革的决定》，合理界定管委会投资职能，在确立开发公司投资主体地位的同时，加快投资主体多元化，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、投资主体多元、投资效益明显提高的新型投资管理方式，推动开发区经济又快又好地发展。当前要着力解决以下几个问题：
(一)建立投资风险约束机制，确立开发公司投资主体地位
在管委会模式中，存在项目决策与实施脱节、筹资与还款脱节等问题，责任不明确，投资主体缺乏风险约束。为此，要加快建立投资风险约束机制，解决责任主体和利益主体的一致性和对等性问题。一要推行法人投资责任制。法人享有国家规定的充分自主权，由法人对建设项目的筹划、筹资、人事任免、招标定标、建设实施直至生产经营、债务偿还以及资产的保值、增值，实行全过程负责，切实改变项目决策、建设和企业经营三者脱节的现象。二是实行建设项目资本金制度。这是实行法人投资责任制的经济基础，也是建立现代企业制度的基本前提。建立现代企业制度的先决条件是企业产权必须明晰，其核心是企业法人要有资本金，资本金是出资者分享投资利润的法律依据，也是企业破产时出资者以资抵债、承担投资风险的最高限额。有了资本金，才能确立法人财产责任制，企业才能成为自负盈亏、自担风险、自我发展、自我约束的法人实体。
(二)改革投资方式，推进投资主体多元化
开发区基础设施建设应遵循“多元化的投资主体、多渠道的资金来源、多样化的融资方式和多方式的经营模式”原则，为福建省经济发展提供强有力的支撑。管委会可将建设项目进行分类，区别对待。对于经营性项目，政府要完全退出，要按照谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险的原则，依法将经营权推向市场。对于新增公益性和基础性财政投资的项目，要完善投融资补偿政策和公共产品价格政策，建立“公用产品，公告价格，公开补贴”机制，充分发挥贴息、回购等财政杠杆的作用，开展项目的市场化运作，吸引更多社会资金参与项目的开发建设，切实降低政府财政和贷款投资比例，逐步形成“政府引导，社会参与，市场运作”的格局。对于管委会投资形成的各类存量资产，要充分运用资产证券化、项目融资、市政债券、产业投资基金、信托和经营租赁等金融工具和产品以及各类政策手段，逐步盘活变现，回收的资金用于开发区急需投资的项目。政府性投资要加快推行“代建制”，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，克服概算超估算、预算超概算、结算超预算现象。同时，开发区管委会和当地政府要完善政策法规体系，建立与市场化改革相适应的政府监管机制，营造公开、公平、公正的市场环境，让所有的投资者都真正享有同等的市场地位，拥有平等的竞争机会和条件。
(三)理顺管委会与开发公司的关系，充分发挥开发公司的作用
一方面，管委会要转变职能，真正实和 行政企分开，明确各自职责，把政府应管的事管好，属于企业的权利还给企业，与开发公司构建紧密的新型合作关系。另一方面，开发公司要充分发挥市场主体的作用，弥补政府市场运作能力的不足。一是开发公司要成为开发区的有效融资平台。开发公司要努力打破“一靠银行，二靠财政”的传统融资方式，以企业债券、资产重组、企业上市、优质项目融资等方式筹集更多的社会资本，努力成为政府运用财政资金撬动和整合社会资本的有效平台。二是开发公司要成为政府投资项目的可靠合作伙伴和有效执行者。开发公司长期以来与管委会形成了良好的合作关系，为开发区投资环境的完善做出了重大贡献，与管委会合作具有很大的优势。对一些需要市场化运作的项目，开发公司应力争成为主要运作和建设者；对一些投资规模大、回收期长、单纯依靠财政资金很难完成、社会资本又不愿意参与的投资项目，开发公司要依靠自身资源，积极参与，通过与政府合作，争取更多的资源和发展空间。三是开发公司要加快建立现代企业制度，实行企业自主经营，自负盈亏，提高投融资能力、管理能力和服务功能，克服管理和运营效率不高、成本过高的问题，维持和增进与政府间的稳定合作关系。否则，管委会(政府)很可能寻求其他合作伙伴。
(四)完善土地开发机制，提高开发公司综合效益
当前，土地开发成本不断提高，在一定时期内，受招商引资影响，工业项目用地转让价格与土地开发成本价格倒挂现象还将存在，节约集约用地成为提高开发公司经济效益的有效途径。必须加强开发区的土地管理，严格执行《福建省工业项目投资强度与用地规划控制指标》，坚持供地量与投资额、产出效益、建筑密度、容积率、开发期限等指标挂钩，整合改造分散和简陋厂房，依法收回闲置地和闲置厂房，严禁圈占土地，积极发展飞地工业，促进高效、集约利用土地。对有条件的开发区工业用地可试行招拍挂，提高土地转让价格。二是培育级差地租。开发区管委会要科学规划工业用地和配套用地(包括商业用地和生活用地)，将有升值潜力的商业用地培植成黄金地块，实现土地增值。把基础设施建设与配套用地、周边土地开发结合起来，将基础设施改善后带来的土地升值收益留在开发区，形成建设资金的良性循环。如福州金山工业区桔园洲片把土地分为工业用地1200亩、生活配套用地165亩和商业用地371亩，生活用地使用权出让平均每亩20万元，商业用地使用权出让平均每亩80万元，并将土地出让金全额留在工业区。这样，金山工业区桔园洲土地收益扣除征地、拆迁、三通一平、财务费用等开发费用后还盈利2亿多元。三是用好集体土地政策。引导农民以集体土地入股、土地出租等方式直接进入市场，把征地补偿费、征地招工安置费、乡村集体企业搬迁补偿费集中起来，建厂房、住宅出租，拓宽资金来源，缓解资金压力。四是全面推行开发区经营性土地招拍挂制度，在有条件的开发区试行工业用地招投标，支持开发区成立土地收储中心，以土地收储中心收储的土地抵押贷款解决征地、拆迁、土地配套建设等的资金问题。
作者单位：福建省外经贸厅
一、福建省开发区投资管理方式划分
根据开发区的土地开发、基础设施建设所投入资金的来源和投资主体与开发区管委会(政府)的关系，福建省开发区投资管理方式可分为三种，即管委会投资管理方式、公司制投资管理方式和混合投资管理方式。
(一)管委会投资管理方式。开发区投资主体开发公司或各专业公司直属开发区管委会，是具有独立法人资格的经济实体。公司主要通过贷款(大部分是土地抵押)负债，承担开发区土地开发和基础设施的建设任务。这种投资方式表面上看是企业投资，但开发公司或专业公司基本上没有决策权或不拥有主要决策权，开发区土地出让收费标准和基础设施使用收费标准都由管委会决定，无法以盈利为目标，开发公司滚动开发的资金投入，除土地出让收入和银行贷款外，还有财政拨款(财政返还开发区部分)。因此，开发公司实质上是政府的一个职能机构，受政府委托进行融资并承担土地开发和基础设施建设。这种投资管理方式为管委会投资管理方式(以下简称管委会模式)。
(二)公司制投资管理方式。开发区由政府统一规划，由企业进行水电、通讯、道路等基础设施建设和土地开发，并负责招商。其主要特征是不设管委会，由开发区所在地政府代行管理职能。企业独立核算，自主经营，自负盈亏，投入资金企业自筹，投资收益通过土地使用权转让补偿。这种投资管理方式为企公司投资管理方式(以下简称公司模式)，如泉州蟠龙开发区由香港南益集团负责开发经营。
(三)混合投资管理方式。开发区投资主体开发公司与开发区管委会是两个平行的单位。管委会不直接运用权力干预开发公司的经营活动，开发公司拥有独立经营权，在负责开发的同时，独立核算，自筹资金，自主经营，自负盈亏。这种投资管理方式为混合投资方式(以下简称混合投资模式)，如1992年设立的招商局漳州开发区，由招商局集团有限公司(占股72．5％)、交通部国投交通实业有限公司(5．5％)、省交通运输(控股)集团公司(10％)、漳州市人民政府(5％)、龙海市人民政府(5％)和省港航管理局(2％)等单位联手开发。
二、坚持管委会模式是开发区快速健康发展的现实选择
就以上三种模式而言，管委会模式是加快开发区又快又好发展的现实选择。
(一)从发展历程看管委会模式的合理性
早在1985年，福建第一个开发区福州经济技术开发区兴办时，就采用管委会投资管理方式。这是在计划经济体制条件下进行的市场经济探索，很多产业没有开放，不允许非国有资本进入，开发区内水、电、路等基础设施都是由开发公司负责建设、维护。上世纪90年代初，先后出现了企业投资和混合投资管理方式。但是，经过20年发展，只有管委会模式得到广泛推广。
1．管委会投资管理方式发展历程。1985年，福州经济技术开发区创办时，开发区成立了建设总公司，建设总公司改制上市后，先后设立了快安开发公司和长安开发公司，以贷款负债承担开发区土地开发和基础设施建设。从1985年至2004年底，采用这种投资管理方式的开发区发展到57个，占全省国家级、省级开发区总数的89％。随着我国对外开放的逐步推进和投融资体制改革的不断深化，投资形式也随之变化，具体表现在：一是投资主体多元化，从2000年底开始，福建开发区的污水处理厂、垃圾处理厂不再直接由开发区下属开发公司投资，而是采用BOT或类似BOT方式建设，投资者通过管委会财政补贴和合理收费获取回报。如泉州经济技术开发区引入BOT方式建设污水处理厂和垃圾处理厂。二是引入现代企业制度和市场经营理念，改革设施运行模式，如福州经济技术开发区、漳州金峰开发区依法转让自来水公司经营权，采用管委会建设、企业经营模式，通过招投标交由专业公司经营。三是市政公用事业建设全面推向市场，通过招投标选择某项设施的建设者和运营商。四是管委会下属开发公司融资多样化，如2005年龙岩经济开发区委托厦门国际信托公司成功发行了三年期集合资金4000万元，有效解决了资金紧张问题，实现了从间接融资向直接融资的转变。这种变化表明，管委会投资管理方式随着市场经济的发展不断完善，市场优化配置资源的作用越来越大，但是，开发公司融资主渠道、开发公司与管委会的关系维持不变。
2．公司制投资管理方式发展历程。福建省是全国最早批准企业创办开发区的省份之一。1990年省政府批准设立的安平开发区和蟠龙开发区，1992年国务院批准设立的元洪投资区，都是由外商投资创办的，都是实行公司制投资管理方式。据统计，至1992年底，全省已批准外商投资成片开发N55个，开发面积80．76平方公里。1992年以后，又审批设立了友精工业村等外商投资成片开发区。此外，还批准设立中外合资的成片开发区，如1993年4月经省政府批准设立的福鼎富民城(309亩)由中国乡镇企业投资开发公司、中国贫困地区经济开发服务中心、香港庆福公司、海南农村建设总公司、建行总行建银房地产业咨询公司、福州中发实业、福鼎富民城投资开发总公司合资开发司经营，总投资2．58亿元，项目建设期三年，建设内容为五通一平、工业厂房、生活服务设施，在建成后可转让土地使用权，出租、出售地面建筑物。这些以公司模式创办的成片开发区，除福鼎富民城、泉州南建工业村(400亩)、石狮德辉工业区(293亩)、石狮振狮工业区(150亩)等已经开发完毕和目前保留下来的东海、蟠龙、安平和石狮黄金海岸等4个外，大多项目、资金不落实，“开而不发”，以失败告终。安平开发区虽然保留下来，但增设了管委会。从 福建经验看，这种以公司模式创办的开发区比较适合于开发面积小(一般小于1平方公里)、基础设施可以依靠所在行政区解决、社会管理任务不大、公共事业无须开发商负责的区域性开发。从全国看也是这样。上海漕河泾、闵行和虹桥开发区是比较成功的企业开发区，其原因也是这样：一是园区规模较小，上海闵行经济技术开发区总面积为3．5平方公里，是全国首批14个国家级经济技术开发区中面积最小的一个。二是工业房地产条件较好，开发区周边往往已经城市化或具备了工业化大生产的市政基础设施条件，在区位上具备了较好的级差地租条件。三是以公建、住宅养工业，开发了大量的非生产型房地产，如宏桥开发区总公司开发的上海贸易商城等。公建和住宅地价往往几倍于工业用地地价，用它们可以补贴工业房地产的开发。
3．混合投资管理方式发展历程。目前，福建只有4个开发区采用这种方式。1991年8月，省政府批准设立的漳州蓝田开发区是首家采取混合投资模式，政府在开发区设立派出机构开发区管委会，由1家台资企业和漳州片仔磺等12家国有企业设立开发公司作为投资主体。省政府于1992年批准设立的招商局漳州开发区和2003年批准设立的龙池开发区也是采用这种模式。此外，安平开发区因工作需要也增设了管委会。这种投资模式之所以得不到推广，主要原因是投资规模较大，外部性问题难以内部化，使发展受阻。如招商局漳州开发区基本靠移山填海造地建设，难度大，成本高，10多年来，各股东累计投入20．8亿元，直至2004年开发公司才实现扭亏为盈，而有的股东已失去信心，如中银集团已把股份转给了招商局集团，国投交通公司增资已不再跟进。
20多年的发展历程表明，公司模式虽然具有机构精简，管理成本低，有完全的经营权和内部管理权等优点，但其缺陷也很明显，如对区内企业难以做到有效管理、服务，作为企业去开发一个区域，可能前期没有问题，但随着区域土地开发任务的完成，大量企业引入区内，人流、物流、资金流加快集聚的时候，将会出现一系列的管理问题，如区域统计、经济纠纷处理、区域社会事业投资和管理、社会治安、环境保护等问题，这些都不是一个开发商所能解决的。因此，公司制模式在实践中日渐萎缩。相反，管委会模式蓬勃发展，星火燎原，在福建乃至全国广泛推广。其发展历程表明，管委会模式有其内在的合理性。
(二)从福建省开发区三种模式比较看管委会模式的合理性
经过20年建设，开发区的示范、辐射和带动作用日益增强。2004年福建全省国家级、省级开发区规模以上工业产值、实际利用外资、出口创汇和税收收入分别占全省的45．49％、54．95％、33％和20．03％。但不同投资模式的开发区发展差异很大。
1．不同投资模式差异比较
(1)开发区数量差异。
至2004年底，福建共有国家级、省级开发区64个，其中管委会投资模式57个，占89％；公司模式只有蟠龙、东海和石狮黄金海岸开发区等3个，占4．7％；联合投资模式只有招商局漳州开发区、龙池开发区、蓝田开发区、安平等4个，占6．3％。
(2)土地利用差异。
从规划看，管委会投资模式的开发区大都采取大规划，小开发，57个开发区规划面积1100．48平方公里，占全省开发区规划的94．3％，平均每个开发区规划面积22．45平方公里；而公司模式仅1．89平方公里，前者是后者的11．8倍。从单位面积产出看，管委会模式明显高于公司模式，2004年管委会模式每平方公里工业产值9．12亿元，税收3903万元，而公司模式只有3．8亿元和1258万元。
(3)发展水平差异。
一是管委会模式的开发区已成为地方发展的经济支柱。20年来，管委会投资开发区主要经济指标均保持高速增长，如福州开发区20年来国内生产总值年均增长22．48％，工业总产值年均增长36．37％，财政总收入年均增长31．16％，税收收入年均增长35．46％。2004年这类开发区实现规模以上工业产值2803．47亿元，占全省国家级、省级开发区的95．82％；税收120亿元，占全省国家级、省级开发区的97．3％。公司模式的开发区规模以上工业产值和税收分别只有17．83亿元和0．59亿元，分别占全省国家级、省级开发区的0．6％和0．5％；混合投资模式的开发区规模以上工业产值和税收分别只有104．38亿元和2．75亿元，分别占全省国家级、省级开发区的3．58％和2．2％。
二是管委会模式的开发区已成为福建省吸收利用外资、扩大外贸出口的重要载体。截至2004年底，这类开发区累计引进外商投资项目6046项，外商实际到资148亿美元，占全省开发区的93．67％，引进内资项目超万个，累计注册资本金593．9亿元，占全省开发区的96．6％。同期，公司模式的开发区累计实际利用外资2．3亿美元，引进内资企业注册资本金3．3亿元，分别占全省开发区的1．45％和0．5％；混合投资模式的开发区累计外商实际到资7．59亿美元，内资企业注册资本金累计17．5亿元，分别占全省开发区的4．8％和2．85％。从外贸看，2004年实行管委会投资管理方式的开发区出口持续增长，出口151．39亿美元，占全省开发区出口额的94．98％，占全省出口总额的52．2％。而企业投资和混合投资分别只有4100万美元、75188万美元，分别占全省的6．25％和4．67％。
三是管委会投资模式的开发区已成为福建省培育主导产业、发展现代制造业的主要基地。这类开发区先后引进千万美元以上项目500多个，初步形成了电子、机械、石化等一批产业基地和产业集群，如福州经济技术开发区以华映光电为龙头的显示器件产业集群，投资总额近10亿美元。融侨开发区以冠捷、捷联为龙头的37家企业组成的显示器产业链基本形成，2004年该产业链工业产值突破300万元，成为全球最大的显示器生产基地。福州青口开发区的东南汽车项目吸引了143家配套厂，总投资1．88亿欧元的奔驰轻型车项目即将落地，青口将成为第一个拥有两个整车厂、吸引两个跨国汽车巨头的中国汽车镇。海沧台商投资区石化产业集群工业产值已超百亿元，厦门火炬高新区高新技术产业集群工业产值已突破400亿元。而公司模式受土地、税收等方面影响，难于承载大企业，无法形成规模产业。
(4)发展环境和发展后劲差异。
管委会模式和混合投资模式设立了开发区管委会，有与国际接轨的、高效便捷的服务体系，特别是有良好的产业基础，有利于项目集聚，拉长产业链，综合竞争优势明显。其发展环境、发展后劲明显比公司模式的开发区优越。
2．差异原因分析
经过20多年的发展，管委会投资模式得到广泛推广，并发展成为福建省招商引资的重要平台和外贸出口的主力军，成为福建省发展现代工业、培育产业集群的主要载体。主要有三方面原因：
一是追求目标不同。对于管委会投资模式，当地政府为引进企业、获得税收、扩大就业，土地转让价格和基础设施供应价格与开发成本价格往往倒挂，对个别大项目甚至是零地价。公司模式遵循成本收益原则和市场规律，经济效益是唯一的价值取向，如果开发商要收回投资并盈利，土地转让价格和基础设施供应价格必须高于开发成本价格，竞争力明显不足。而混合投资方式虽然也享受到财政转移支付，但由于受经营效益指标的约束，发展缓慢。
二是政策不同。从管委会模式到联合模式到企业模式，政策优惠程度依次递减。在财税方面，管委会投资模式大都与当地政府确立了财政收入分成比例，有的开发区还建立了一级财政一级金库，享受地方财政全留政策。国家级开发区政策更优惠，如福州经济技术开发区在创办时，享受10年新增税收全部返还和三年期的递减返还政策，同时，外商投资生产型企业所得税减按15％征收。混合模式开发公司虽然是自主经营、自负盈亏的市场主体，但也享受了一定期限的财政返还，其经济行为介于管委会模式和企业模式之间。而公司制模式则享受不到这种优惠。这种差异从根本上影响到开发区的招商引资工作。
三是提供的服务不同。管委会模式和混合投资模式设立了开发区管委会，作为当地政府的派出机构，一般享有一定的经济、社会管理权限，能够更有效地开展多渠道、多形式的招商引资工作，能够更有效地协调解决建设过程中规划、征地、拆迁、环保、就业、治安等问题，更好地为区内企业提供社会服务。公司模式无法行使这种经济管理权，虽然也给投资者提供从企业登记到开业投产的一条龙代办服务、实行无偿代办制、全天候服务等有效的优质服务，但各类手续必须到当地有关部门办理，还要花大量时间与当地政府有关机构打交道。因此，对客商的吸引力大大低于设立管委会的开发区。
福建省开发区三种模式比较表明，管委会模式已成为福建最具活力的经济增长极，在海峡西岸经济区建设中日益发挥着更大作用，这进一步表明了管委会模式的合理性。
(三)从经济学理论看管委会模式的合理性
管委会模式能够又快又好地发展，还可以从经济学理论中找到依据。
1．市场失灵理论。一般均衡理论认为：在完全竞争的条件下，市场机制实现资源配制的帕累托最优，如亚当·斯密所描述的那样，可以由“看不见的手”来安排整个经济运行而无须求助于政府。但从现实的经济情况来看，竞争的市场机制所必需的条件并不是在任何场合和领域都能得到充分满足，一旦市场运行无法获得这些条件时，市场机制对于社会资源的配置将是无效或低效的，即产生了市场失灵问题。对于市场失灵，弥补市场机制缺陷的最好方式是社会干预，尤其是政府的介入。市场失灵理论对开发区投资管理模式的影响在于市场失灵理论为开发区管委会模式的存在提供了理论依据。开发区在开发建设过程中的征地拆迁、投资审批、社会治安、环境保护等纯公共产品只能由政府提供；对于基础设施等准公共产品，既可由政府提供，也可由市场供给，政府给予特许经营、经济资助等。对于公共产品，市场机制配制失灵，需要政府干预。管委会模式设立了管委会，受政府委托行使经济管理和行政管理职能，正好弥补了市场缺陷。而公司模式则无法弥补这一缺陷。正是由于市场失灵的存在，管委会模式的存在就有了合理性。
2．虹吸理论。经济增长有集聚和扩散效应，集聚效应主要表现为对周围地区资源的“虹吸”，把周边东西吸引过来，主要表现为资金、技术、人才等生产要素向极点聚集，而且“虹吸”效应大于扩散，只有当增长极发展到一定程度后，“虹吸”效应才会逐步削弱，扩散效应随之加强。同时，增长极的极化效应还对相邻的经济欠发达地区产生负面影响，会使相对低效率、高成本生产者的市场萎缩甚至消失，从而影响这些地区的经济发展。虹吸理论为发展又快又好的管委会模式提供了理论依据。管委会模式与混合投资模式、公司模式相比，土地转让价格更低、企业税收更优惠，能够提供各种社会服务，对企业有很大的“虹吸”作用，特别是不断创新服务方式，相比之下，公司模式和混合投资模式的“虹吸”作用很有限，企业反而有被“吸”走的可能。
3．边际理论。生产者或厂商是经济人，在生产过程中所要面对的基本问题是实现利润最大化。但是在技术条件不变和其他要素投入量不变的情况下，连续投入一种可变生产要素，当达到一定量后，边际报酬将出现递减趋势，直至下降为零，甚至为负数，即一味增加投入并不一定有效益。只有当边际效益大于边际成本，每增加一个单位的投入所带来的边际效益大于所付出的边际成本，生产者才会扩大投资；相反，生产者或厂商就必然减少投资，直至边际效益不再小于边际成本为止。管委会投资模式往往为人区企业创造了较好的投资环境，入区企业增加投资带来的边际效益明显高于公司模式，特别是经济技术开发区、台商投资区、出口加工区、保税物流园区，企业所得税更优惠，企业边际效益(报酬)更大。相比之下，到企业创办的开发区投资，边际效益(报酬)更小，甚至为负数。因此，公司模式的开发区在招商引资中往往失败，以至长期发展不起来。
市场失灵理论、虹吸理论、边际理论进一步指出，由于管委会模式能够弥补市场缺陷，对企业有虹吸效应，能够为人区企业提供更大的边际效益(报酬)。因此，其存在不仅是合理的，而且能够更快更好地发展。
综上所述，管委会投资管理方式符合市场经济规律，基本适应了在建设有中国特色社会主义市场经济条件下我国开发区建设发展的需要，它把政府的经济社会管理职能和企业的开发建设运营职能有机地结合起来，弥补了单纯企业开发的缺陷，保障了开发区经济快速发展对基础设施、土地的需求，对开发区开发建设、对地区经济发展起到了巨大的支持作用。2004年召开的全国国家级经济技术开发区工作会议充分肯定了管委会模式，国务院副总理吴仪在会上指出：国家级开发区要坚持长期以来形成的管委会模式，坚持“小政府，大社会”，保持集中精简、灵活高效、亲商务实的管理体制和运行机制。可以说，管委会模式是福建乃至全国开发区发展的重要经验，坚持管委会模式是开发区快速健康发展的现实选择。
三、创新管委会投资管理方式的必要性
当前，我国经济形势出现新的变化，尽管管委会模式是现实选择，但其管理方式还要创新，以适应形势发展的需要。
(一)开发区加快发展的需要
当前，开发区加快发展需要大量资 金与开发区融资能力弱化的矛盾日益尖锐。一方面，福建省委、省政府正在实施和推进海峡西岸经济区战略，开发区面临大发展的机遇和压力。未来几年，开发区大工业发展、大能源、大基础设施项目建设将对资金来源、融资能力和手段提出更高要求。另一方面，开发公司经营效益低下，资产负债率高，开发区融资能力弱化，开发公司贷款担保难以落实。1995年出台的《担保法》规定国家机关不得作为担保人，2002年《担保法司法解释》进一步规定：国家机关在违反法律规定时提供的担保无效。担保法及其司法解释的相关规定限制了已往财政担保方式或由市(区)财政局出具书面还款承诺的办法。2003年银监会加强对开发区贷款的清理工作后，再次强调开发区贷款必须落实有效担保，但大多数开发公司抵押物无法落实，向银行贷款融资的难度加大。此外，由于开发公司普遍存在注册资金小或零的问题，很多银行对开发公司作出“借款主体自身资金实力不足，抵御风险能力较弱”的判断，进一步制约开发区贷款。开发区迫切需要改革投融资体制，推进投资主体的多元化和融资方式的多样化。
(二)适应国家公用事业改革形势的需要
近年来，国家对公用事业改革提出了新的要求。根本目的是实现城市市政公用事业政事分开、政企分开、事企分开，使城市市政公用企业基本成为符合现代企业制度要求的市场主体；逐步建立起适应社会主义市场经济发展需要的市场竞争机制、企业经营机制和政府监管机制，打破行业垄断，使城市市政公用事业逐步走上良性循环、可持续发展的轨道。但管委会模式在运作中还存在着管委会(政府)与开发公司分工不明确、权责不清晰的问题。这就要求必须推进投融资改革进程，以此促进政府职能的转变，理顺政企关系，推动投资、融资方式的改革，建立多元化的城市公用事业投资机制。
(三)降低土地开发成本的需要
当前，全国上下正在贯彻落实科学发展观，构建和谐社会。国家相继出台一系列政策，保障失地农民利益。一是改变以前拖欠征地补偿安置费的做法，要求征地补偿安置费足额到位。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出：“对拖欠农民征地补偿安置费的，暂缓下达农用地转用计划。”《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》进一步指出，“征地补偿费未按期金额支付到位的，不得发放建设用地批准书，农村集体经济组织和农民有权拒绝建设单位动工用地。”二是必须预交征地补偿费用。要求“各市县在申请征地前，必须将不低于总额50％的征地补偿费存入专户，其余的征地补偿安置方案批准之日起3个月内金额支付到位。对拖欠征地补偿费的，省国土厅不予受理该市、县(区)农用地转用和征地报件。”三是新征建设有偿使用费不能缓交。《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》要求：“新征建设有偿使用费不能减负，要按规定的标准就地金额缴入国库，再下达建设项目用地批件。”之前，新征建设有偿使用费地方留成部分可以缓交。相比之下，当前，开发公司征用土地门槛、成本比以前提高了许多。
四、完善管委会投资管理方式的思路与对策
根据上述情况，当前及今后一个时期，完善管委会投资管理方式的总体思路是树立和落实科学发展观，认真贯彻《国务院关于投资体制改革的决定》，合理界定管委会投资职能，在确立开发公司投资主体地位的同时，加快投资主体多元化，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、投资主体多元、投资效益明显提高的新型投资管理方式，推动开发区经济又快又好地发展。当前要着力解决以下几个问题：
(一)建立投资风险约束机制，确立开发公司投资主体地位
在管委会模式中，存在项目决策与实施脱节、筹资与还款脱节等问题，责任不明确，投资主体缺乏风险约束。为此，要加快建立投资风险约束机制，解决责任主体和利益主体的一致性和对等性问题。一要推行法人投资责任制。法人享有国家规定的充分自主权，由法人对建设项目的筹划、筹资、人事任免、招标定标、建设实施直至生产经营、债务偿还以及资产的保值、增值，实行全过程负责，切实改变项目决策、建设和企业经营三者脱节的现象。二是实行建设项目资本金制度。这是实行法人投资责任制的经济基础，也是建立现代企业制度的基本前提。建立现代企业制度的先决条件是企业产权必须明晰，其核心是企业法人要有资本金，资本金是出资者分享投资利润的法律依据，也是企业破产时出资者以资抵债、承担投资风险的最高限额。有了资本金，才能确立法人财产责任制，企业才能成为自负盈亏、自担风险、自我发展、自我约束的法人实体。
(二)改革投资方式，推进投资主体多元化
开发区基础设施建设应遵循“多元化的投资主体、多渠道的资金来源、多样化的融资方式和多方式的经营模式”原则，为福建省经济发展提供强有力的支撑。管委会可将建设项目进行分类，区别对待。对于经营性项目，政府要完全退出，要按照谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险的原则，依法将经营权推向市场。对于新增公益性和基础性财政投资的项目，要完善投融资补偿政策和公共产品价格政策，建立“公用产品，公告价格，公开补贴”机制，充分发挥贴息、回购等财政杠杆的作用，开展项目的市场化运作，吸引更多社会资金参与项目的开发建设，切实降低政府财政和贷款投资比例，逐步形成“政府引导，社会参与，市场运作”的格局。对于管委会投资形成的各类存量资产，要充分运用资产证券化、项目融资、市政债券、产业投资基金、信托和经营租赁等金融工具和产品以及各类政策手段，逐步盘活变现，回收的资金用于开发区急需投资的项目。政府性投资要加快推行“代建制”，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，克服概算超估算、预算超概算、结算超预算现象。同时，开发区管委会和当地政府要完善政策法规体系，建立与市场化改革相适应的政府监管机制，营造公开、公平、公正的市场环境，让所有的投资者都真正享有同等的市场地位，拥有平等的竞争机会和条件。
(三)理顺管委会与开发公司的关系，充分发挥开发公司的作用
一方面，管委会要转变职能，真正实和 行政企分开，明确各自职责，把政府应管的事管好，属于企业的权利还给企业，与开发公司构建紧密的新型合作关系。另一方面，开发公司要充分发挥市场主体的作用，弥补政府市场运作能力的不足。一是开发公司要成为开发区的有效融资平台。开发公司要努力打破“一靠银行，二靠财政”的传统融资方式，以企业债券、资产重组、企业上市、优质项目融资等方式筹集更多的社会资本，努力成为政府运用财政资金撬动和整合社会资本的有效平台。二是开发公司要成为政府投资项目的可靠合作伙伴和有效执行者。开发公司长期以来与管委会形成了良好的合作关系，为开发区投资环境的完善做出了重大贡献，与管委会合作具有很大的优势。对一些需要市场化运作的项目，开发公司应力争成为主要运作和建设者；对一些投资规模大、回收期长、单纯依靠财政资金很难完成、社会资本又不愿意参与的投资项目，开发公司要依靠自身资源，积极参与，通过与政府合作，争取更多的资源和发展空间。三是开发公司要加快建立现代企业制度，实行企业自主经营，自负盈亏，提高投融资能力、管理能力和服务功能，克服管理和运营效率不高、成本过高的问题，维持和增进与政府间的稳定合作关系。否则，管委会(政府)很可能寻求其他合作伙伴。
(四)完善土地开发机制，提高开发公司综合效益
当前，土地开发成本不断提高，在一定时期内，受招商引资影响，工业项目用地转让价格与土地开发成本价格倒挂现象还将存在，节约集约用地成为提高开发公司经济效益的有效途径。必须加强开发区的土地管理，严格执行《福建省工业项目投资强度与用地规划控制指标》，坚持供地量与投资额、产出效益、建筑密度、容积率、开发期限等指标挂钩，整合改造分散和简陋厂房，依法收回闲置地和闲置厂房，严禁圈占土地，积极发展飞地工业，促进高效、集约利用土地。对有条件的开发区工业用地可试行招拍挂，提高土地转让价格。二是培育级差地租。开发区管委会要科学规划工业用地和配套用地(包括商业用地和生活用地)，将有升值潜力的商业用地培植成黄金地块，实现土地增值。把基础设施建设与配套用地、周边土地开发结合起来，将基础设施改善后带来的土地升值收益留在开发区，形成建设资金的良性循环。如福州金山工业区桔园洲片把土地分为工业用地1200亩、生活配套用地165亩和商业用地371亩，生活用地使用权出让平均每亩20万元，商业用地使用权出让平均每亩80万元，并将土地出让金全额留在工业区。这样，金山工业区桔园洲土地收益扣除征地、拆迁、三通一平、财务费用等开发费用后还盈利2亿多元。三是用好集体土地政策。引导农民以集体土地入股、土地出租等方式直接进入市场，把征地补偿费、征地招工安置费、乡村集体企业搬迁补偿费集中起来，建厂房、住宅出租，拓宽资金来源，缓解资金压力。四是全面推行开发区经营性土地招拍挂制度，在有条件的开发区试行工业用地招投标，支持开发区成立土地收储中心，以土地收储中心收储的土地抵押贷款解决征地、拆迁、土地配套建设等的资金问题。
作者单位：福建省外经贸厅