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摘 要：农村土地承包经营权自发流转是目前我国农村地区普遍存在的经济行为。尽管这种自发行为存在已久，但是鲜有地区形成有序的农村土地承包经营权流转市场。草尾镇在实践中成立的土地流转信托公司，推进了农地流转市场化改革。基于对草尾镇农地信托流转各参与方的调研，分析了此项改革的背景、内容、成效、风险以及相关建议。研究表明，信托公司有效地指导了草尾镇农地流转工作，可以为其他地区开展相关工作提供借鉴。
关键词：土地承包经营权；农地流转；市场化改革；草尾镇
土地承包经营权流转，一般是指在不改变农村土地所有权主体与土地用途的前提下，依法取得农村土地承包经营权的权利主体，在其权利有效期内，将土地承包经营权移转给他人的行为[1]。
截至2012年年底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到2.7亿亩，占家庭承包耕地总面积的21.5%[2]。虽然农地流转活动普遍存在，但是在大多数情况下仍然处于自发、无序的状态[3]。土地的市场价值难以体现、流转的程序不规范、流转纠纷频发等问题严重妨碍了农地流转市场的正常运行。
在此背景下，湖南省沅江市草尾镇率先在政府引导、群众参与下建立了“沅江市草尾农村土地信托投资有限公司”（以下简称信托公司），开展了农地流转市场化改革的实践。信托公司的成立解决了农地流转中市场信息不对称的首要难题；同时通过正规的流转程序，减少了农地流转中普遍存在的合同纠纷问题。本文在对草尾镇农地流转市场化改革各参与方调研的基础上，分析了这项改革的主要内容、取得的成效、存在的问题并提出相应的建议，为这项改革的进一步发展提供借鉴。
1 改革的背景与内容
1.1 改革的背景
草尾镇位于湖南省沅江市东北部，是一个典型的农业大镇，辖区总面积143.5km2，其中镇区面积2.5km2，拥有耕地约100km2（图1）。近年来由于农民非农业就业机会增多，非农业劳动报酬高等原因，农民对土地的依赖性变弱，经营土地的积极性减小[4]。截至2009年底，草尾镇自发流转土地面积达到了32 km2。此时，引导土地有序流转的时机趋于成熟。2010年4月，益阳市委马勇书记主持召开了草尾镇土地信托流转试点工作专题会议，正式启动了试点。
1.2 改革的内容
1.2.1搭建农地流转市场平台
2010年7月，按照“政府引导、市场主导、企业运作、互利合作、严格监管”的原则，草尾镇由镇政府出资200万元成立了“沅江市草尾农村土地信托投资有限公司”（2012年5月更名为“沅江市香园农村土地承包经营权信托有限公司”），搭建了湖南省首个农地流转市场化平台，探究了一条符合农村实际情况的农地流转市场化改革之路——农地信托流转。农地信托流转是指在坚持农村土地所有权主体不变的前提下，原始取得或者继受取得土地承包经营权的农民（出让方）将一定期限内的土地承包经营权，委托给由政府扶持设立的信托机构（中介方），中介方按出让方的意愿，以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，将受托的土地承包经营权依法有偿交付给公民、法人或其他新型生产经营主体（受让方）进行农业生产经营活动。
为了引导信托公司快速步入正规化经营，草尾镇政府出台《草尾镇农村土地信托流转暂行办法》，就土地信托流转方式、程序（图2）、管理、优惠政策、争议解决与法律责任作了详细的规定，并确立其宗旨是围绕农村土地信托流转进行投资开发，开展土地信托流转前、流转中和流转后的服务，不以赢利为目的。
1.2.2协调流转各方利益关系
协调农地流转各方的利益关系是农地流转市场化改革得以顺利推进的有力保障。信托公司在政府和农民的参与下，制订了以下农地流转利益分配机制。
出让方的收益：土地承包经营权受让方给相应的出让方支付一定数额的土地租赁金，每年分早晚两季付清。每年每亩的土地租赁金=500斤稻谷×粮食收购保护价格，2012年开始每年每亩的土地租赁金按照600元保底。
中介方的收益：签订土地租赁合同时，土地承包经营权受让方一次性支付中介方（信托公司）土地信托服务费和风险防范金。土地信托服务费为10元/亩/年，风险防范金为100元/亩。
受让方的收益：土地承包经营权受让方经营土地的收益，除交纳土地租赁金、风险防范金和土地信托服务费外，全部归自己所有。
2 改革的成效与经验
2.1 改革的成效
2.1.1农地流转初步有序
信托公司成立以前，农地流转双方的交易需求难以得到满足，或者农地市场价值难以在流转中得到体现。主要原因如下：（1）、市场信息不对称。这是造成农民以低价甚至无偿将土地交给亲朋好友或其他同村人经营的主要原因。（2）、农民谈判能力较弱。在缔结合约时，农民在农地流转期限、农地流转价格、农地用工选择等方面缺乏平等的谈判权，阻碍了农民将土地流转给大户等新型生产经营主体。（3）、合同违约问题。农地流转双方都缺乏监督对方遵守合同的有效手段。农地出让方面临租赁金被拖欠、地力被破坏的风险；农地受让方面临对方随意终止合同的风险。这些问题造成交易成本居高不下，长期抑制农地的有序流转。
信托公司成立以后，公开透明的农地流转市场以及有力的合同约束在很大程度上解决了上述问题。由于农地租赁金由信托公司转交农户，避免了农地受让方拖欠租赁金的问题。对于少数农户出现的合同违约行为，信托公司设立了纠纷调处部专人负责处理，打消了大户等新型生产经营主体的顾虑。
2.1.2推动农地流转活动
农地流转信托公司的建立，推动了当地农地流转活动。信托公司建立后，新出现的土地流转都是以信托方式进行，同时信托公司引导到期的自发流转土地参与土地信托流转市场，以充分释放土地的市场价值。截至2012年8月，草尾镇土地总流转比例为77%，其中土地信托流转比例为35%。图3可以看出，草尾镇24个农业村的土地总流转比例都大于50%，6个农业村土地信托流转比例大于50%，其中新安村土地总流转比例高达99%，乐园村土地信托流转比例高达87%。土地信托流转工作在每个村的进度不一样，这与当地已有的土地自发流转规模和期限有关。 2.1.3农民增收
农民收入主要来自三部分：土地租赁金、工资性收入和创业收入。
从2012年开始，草尾镇上通过信托公司流转农地的农户，每年每亩土地租赁金为600元。相对于大多数自发流转土地的农户，通过信托公司流转土地的农户每年每亩可多得200元左右。
草尾镇农地流转后劳动力从土地上解放出来，工资性收入成为农民家庭收入的主要来源。据信托公司的统计以及对农户的调研发现，农地流转后，50岁以下的青壮年劳动力一般选择外去打工，人均每年收入大多为1.5-3.5万元；50岁以上的劳动力一般选择就近为土地受让方打工，男子年均收入为1.5-1.8万元，女子年均收入为0.8-1.2万元。这些工资远远高于他们自主经营承包地的收入。
还有部分农民从土地上解放出来后，通过开餐馆、开商店等方式自主创业，增加了家庭收入。
2.1.4农业规模化经营得到发展
1990年初，邓小平同志在论述我国农业发展的时候提到：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃：第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制；第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”草尾镇正在积极探索邓小平同志提出的“第二个飞跃”。
土地只有集中连片流转才能满足大户等新型生产经营主体进行适度规模经营的要求，这是农地流转双方依靠自身力量都难以实现的。为此，信托公司要求以行政村为单位，申请信托流转的土地面积集中连片50亩以上。截至2012年10月，信托公司签订土地租赁合同共66份，其中23份土地租赁面积大于等于1000亩、15份土地租赁面积在500-1000亩之间，28份土地租赁面积在100-500亩之间。
新型生产经营主体在集中连片的土地上开展规模经营，先后成立了湖南卢青年米业有限公司、湖南大地农业发展有限公司等地方龙头企业。这些粮食蔬菜种植基地的创建，促进了草尾镇经济结构的战略性调整，有效拉长了农业产业链条，增加了农业附加值，使农业的整体效益得到显著提高。农地受让方引入现代化生产技术和设备，提高了土地的单位面积产量和产值。据草尾镇乐元村6组农户反映，散户种植稻谷的每季亩产比规模化经营少200-300斤，即每年每亩少产400-600斤稻谷。据湖南大地农业发展有限公司负责人估计，公司经营的土地产值为6000元/亩·年，远高于散户自主经营收益。
2.2 改革的经验
2.2.1尊重农民意愿
农村土地承包经营权流转市场化改革可以调节农村土地家庭承包经营与农业规模化生产之间的矛盾，使生产关系适应生产力发展的需要。这项改革是在充分尊重农民意愿的基础上，由基层创造的，因此得到农民的广泛支持。农民是农业生产活动的主体，他们最清楚什么样的生产方式能够满足自身实践的需要。无论是1978年小岗村村民分田到户搞起了“大包干”，并最终以“家庭联产承包”方式在全国范围内实行，还是今天草尾镇通过信托公司使土地集中到大户等新型生产经营主体手中，这些改革都是顺乎农民的意愿产生的，因此才能有效地指导农村生产实践。
2.2.2发挥政府的引导作用
农民是农地流转的先行者，但他们的自发行为存在种种缺陷，例如零星的农地流转很难吸引到社会资金，这时就需要政府援助。草尾镇政府在充分尊重农民流转土地意愿的基础上，积极地对他们这种行为进行引导，通过出资建立农地信托流转公司，制定农地流转法规，为土地有序流转提供了平台。草尾镇政府还制定了《2011-2020年草尾镇农村土地信托流转规划》，统筹规划农地流转工作。
按照镇政府的规定，信托公司在农地流转前不仅充分宣传号召农户参与农地信托流转，而且利用各种优惠政策吸引社会资金申请租赁土地。在农地流转中做足受托地评价、申请租地者资质审查、签订土地信托合同、签订土地租赁合同等工作。在农地流转后负责调解合同违约、协调水电供给等，并且将公司的盈利以1%的利息贷款给土地受让方，解决其融资难问题。正是由于草尾镇政府的积极引导，农村土地承包经营权流转市场化改革才得以顺利进行。
3 改革存在的问题与风险
农村土地承包经营权流转市场化改革是我国农村社会发展的大趋势，草尾镇在这项改革中进行了积极的探索和实践，取得了初步成效，但是这种“摸着石头过河”的实践还存在一些问题，主要如下。
3.1 土地承包经营权不明晰的风险
只有农村土地承包经营权明晰，才能使农村土地承包经营权流转市场化改革顺利进行。目前，农村土地承包经营权不明晰的原因主要有：（1）、少数农户没有土地二轮延包时颁发的《农村土地承包经营权证》，所以他们就缺乏享有土地承包经营权的法律凭证。（2）、《农村土地承包经营权证》上记录的是台账面积，台帐面积是历史上农业税的税基，因为地力不一样而与实测面积存在差异，所以即使农民有《农村土地承包经营权证》，也不能准确体现他们所享有的农村土地承包经营权。
这种产权不明晰导致农村土地承包经营权流转市场化改革面临一些风险：（1）、农地流转后为了规模经营需要进行土地整理，此过程会破坏部分原有的田埂，农户之间的地块界线消失了，为以后认领土地纠纷埋下伏笔。（2）、由于台账面积与实际面积不符，信托流转以实测面积为准，一些农户为了多得到土地流转收益，便盲目认领土地承包经营权。（3）、由于外出打工的收益高于务农收益，一些农民常年在外，土地交给他人代耕或者归还集体，现在农地流转可以拿纯收益了，这些农民便可能回来向集体要土地或者违反托人代耕时的协议，同样会由于产权不明晰而产生纠纷。（4）、可能会出现其他权利主体攫取农民的农地流转收益。
3.2 农地过度兼并的风险
目前信托公司要求以村民小组为单位，进行信托流转的土地面积要集中连片50亩以上。但是未对同一承租者最大可以租用的土地面积做出约束，也未对同一行政村最大可以出租的土地面积做出约束。 鉴于我国农村土地的稀缺性以及农村土地承包经营者身份的特定性，农地承包经营权流转市场化改革一旦大范围推行，有可能出现投资过热造成土地过度兼并的现象。这会造成对农业的投资超过市场需求，投资难以获得合理的回报，不利于农地流转的健康发展。
3.3 农地利用的问题
1999年，国土资源部和农业部联合下发的《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》规定：“建造温室大棚和临时性畜牧场、饲养场及塘底未经固化的简易水产养殖场，发展高效农业，确需占用耕地的，须到县级土地行政主管部门进行备案，并签订复耕保证书，届时按要求恢复成耕地。”
草尾镇的新型生产经营主体有的在租赁地上挖塘养殖湖藕，虽然他们缴纳了100元/亩的风险防范金，但是这笔费用是为了防范农业自然灾害风险，并不针对人为造成的地力破坏问题。同时，农地流转双方并未按照上述规定办理相关手续，这就造成了农地流转合同到期后，恢复原有地力的时间和资金只能you土地承包经营权出让方来承担。
4 改革的建议
4.1 “确权”是基础
化解农村土地承包经营权不明晰带来的风险的最佳办法是对农村土地进行确权登记颁证。这项工作不同于土地二轮延包时颁发《农村土地承包经营权证》，而是通过GIS、GPS、RS等现代地理信息技术，准确描述各地块的空间位置、面积、所有者、使用者和土地类型等信息，并将这些信息存贮在电子地图上，避免现有证书记录信息不准确的弊端，为农民宝贵的土地资源变资产提供保障。
4.2 控制村域土地兼并规模
农地兼并规模应该受到宏观调控。以行政村为单位，规定同一承租者租用土地面积的上限，同时约束本村可以出租的土地面积的上限，以便将潜在的改革风险降到最低。上限可以由农地流转面积占农地总面积的比例表示。
4.3 加强农地利用监督
我国的土地用途管制是指国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。农地流转必须坚持按照土地原有用途使用，信托公司需要加强用地项目审查工作，同时农业、林业和国土资源等部门要动态监管流转的农地，尤其要重视基本农田的保护工作。
5 结论
通过对湖南省沅江草尾镇农村土地承包经营权流转市场化改革进行实地调研，分析了这项改革的具体内容、成效、存在的问题与风险，并提出了相关建议。研究发现尽管这项改革还不尽如人意，但是可以有效解决我国目前普遍存在的农地流转信息不对成、农地流转合约签订不规范、农地流转纠纷无人管等问题，可以为我国其他地区农村土地承包经营权流转市场化改革提供借鉴。
参考文献
[1] 范怀超. 四川丘陵地区农地流转的问题与对策[J]. 经济地理， 2007，27（2）：317-322.
[2] 农业部农村经济体制与经营管理司负责人解读中央1号文件[EB/OL]. http：//www.moa.gov.cn/sjzz/jgs/gzjl/201302/t20130204_3214487.htm， 2013-02-07.
[3] 刘卫柏，李中. 新时期农村土地流转模式的运行绩效与对策[J]. 经济地理， 2011，31（2）：300-304.
[4] 裴厦，谢高地，章予舒. 农地流转中的农民意愿和政府角色——以重庆市江北区统筹城乡改革和发展试验区为例[J]. 中国人口·资源与环境， 2011，21（6）：55-60.
※基金项目：湖南省科技计划项目（2013ZK2072）；湖南省国土资源厅专项项目：湖南省农村集体土地产权制度创新与改革研究。
关键词：土地承包经营权；农地流转；市场化改革；草尾镇
土地承包经营权流转，一般是指在不改变农村土地所有权主体与土地用途的前提下，依法取得农村土地承包经营权的权利主体，在其权利有效期内，将土地承包经营权移转给他人的行为[1]。
截至2012年年底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到2.7亿亩，占家庭承包耕地总面积的21.5%[2]。虽然农地流转活动普遍存在，但是在大多数情况下仍然处于自发、无序的状态[3]。土地的市场价值难以体现、流转的程序不规范、流转纠纷频发等问题严重妨碍了农地流转市场的正常运行。
在此背景下，湖南省沅江市草尾镇率先在政府引导、群众参与下建立了“沅江市草尾农村土地信托投资有限公司”（以下简称信托公司），开展了农地流转市场化改革的实践。信托公司的成立解决了农地流转中市场信息不对称的首要难题；同时通过正规的流转程序，减少了农地流转中普遍存在的合同纠纷问题。本文在对草尾镇农地流转市场化改革各参与方调研的基础上，分析了这项改革的主要内容、取得的成效、存在的问题并提出相应的建议，为这项改革的进一步发展提供借鉴。
1 改革的背景与内容
1.1 改革的背景
草尾镇位于湖南省沅江市东北部，是一个典型的农业大镇，辖区总面积143.5km2，其中镇区面积2.5km2，拥有耕地约100km2（图1）。近年来由于农民非农业就业机会增多，非农业劳动报酬高等原因，农民对土地的依赖性变弱，经营土地的积极性减小[4]。截至2009年底，草尾镇自发流转土地面积达到了32 km2。此时，引导土地有序流转的时机趋于成熟。2010年4月，益阳市委马勇书记主持召开了草尾镇土地信托流转试点工作专题会议，正式启动了试点。
1.2 改革的内容
1.2.1搭建农地流转市场平台
2010年7月，按照“政府引导、市场主导、企业运作、互利合作、严格监管”的原则，草尾镇由镇政府出资200万元成立了“沅江市草尾农村土地信托投资有限公司”（2012年5月更名为“沅江市香园农村土地承包经营权信托有限公司”），搭建了湖南省首个农地流转市场化平台，探究了一条符合农村实际情况的农地流转市场化改革之路——农地信托流转。农地信托流转是指在坚持农村土地所有权主体不变的前提下，原始取得或者继受取得土地承包经营权的农民（出让方）将一定期限内的土地承包经营权，委托给由政府扶持设立的信托机构（中介方），中介方按出让方的意愿，以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，将受托的土地承包经营权依法有偿交付给公民、法人或其他新型生产经营主体（受让方）进行农业生产经营活动。
为了引导信托公司快速步入正规化经营，草尾镇政府出台《草尾镇农村土地信托流转暂行办法》，就土地信托流转方式、程序（图2）、管理、优惠政策、争议解决与法律责任作了详细的规定，并确立其宗旨是围绕农村土地信托流转进行投资开发，开展土地信托流转前、流转中和流转后的服务，不以赢利为目的。
1.2.2协调流转各方利益关系
协调农地流转各方的利益关系是农地流转市场化改革得以顺利推进的有力保障。信托公司在政府和农民的参与下，制订了以下农地流转利益分配机制。
出让方的收益：土地承包经营权受让方给相应的出让方支付一定数额的土地租赁金，每年分早晚两季付清。每年每亩的土地租赁金=500斤稻谷×粮食收购保护价格，2012年开始每年每亩的土地租赁金按照600元保底。
中介方的收益：签订土地租赁合同时，土地承包经营权受让方一次性支付中介方（信托公司）土地信托服务费和风险防范金。土地信托服务费为10元/亩/年，风险防范金为100元/亩。
受让方的收益：土地承包经营权受让方经营土地的收益，除交纳土地租赁金、风险防范金和土地信托服务费外，全部归自己所有。
2 改革的成效与经验
2.1 改革的成效
2.1.1农地流转初步有序
信托公司成立以前，农地流转双方的交易需求难以得到满足，或者农地市场价值难以在流转中得到体现。主要原因如下：（1）、市场信息不对称。这是造成农民以低价甚至无偿将土地交给亲朋好友或其他同村人经营的主要原因。（2）、农民谈判能力较弱。在缔结合约时，农民在农地流转期限、农地流转价格、农地用工选择等方面缺乏平等的谈判权，阻碍了农民将土地流转给大户等新型生产经营主体。（3）、合同违约问题。农地流转双方都缺乏监督对方遵守合同的有效手段。农地出让方面临租赁金被拖欠、地力被破坏的风险；农地受让方面临对方随意终止合同的风险。这些问题造成交易成本居高不下，长期抑制农地的有序流转。
信托公司成立以后，公开透明的农地流转市场以及有力的合同约束在很大程度上解决了上述问题。由于农地租赁金由信托公司转交农户，避免了农地受让方拖欠租赁金的问题。对于少数农户出现的合同违约行为，信托公司设立了纠纷调处部专人负责处理，打消了大户等新型生产经营主体的顾虑。
2.1.2推动农地流转活动
农地流转信托公司的建立，推动了当地农地流转活动。信托公司建立后，新出现的土地流转都是以信托方式进行，同时信托公司引导到期的自发流转土地参与土地信托流转市场，以充分释放土地的市场价值。截至2012年8月，草尾镇土地总流转比例为77%，其中土地信托流转比例为35%。图3可以看出，草尾镇24个农业村的土地总流转比例都大于50%，6个农业村土地信托流转比例大于50%，其中新安村土地总流转比例高达99%，乐园村土地信托流转比例高达87%。土地信托流转工作在每个村的进度不一样，这与当地已有的土地自发流转规模和期限有关。 2.1.3农民增收
农民收入主要来自三部分：土地租赁金、工资性收入和创业收入。
从2012年开始，草尾镇上通过信托公司流转农地的农户，每年每亩土地租赁金为600元。相对于大多数自发流转土地的农户，通过信托公司流转土地的农户每年每亩可多得200元左右。
草尾镇农地流转后劳动力从土地上解放出来，工资性收入成为农民家庭收入的主要来源。据信托公司的统计以及对农户的调研发现，农地流转后，50岁以下的青壮年劳动力一般选择外去打工，人均每年收入大多为1.5-3.5万元；50岁以上的劳动力一般选择就近为土地受让方打工，男子年均收入为1.5-1.8万元，女子年均收入为0.8-1.2万元。这些工资远远高于他们自主经营承包地的收入。
还有部分农民从土地上解放出来后，通过开餐馆、开商店等方式自主创业，增加了家庭收入。
2.1.4农业规模化经营得到发展
1990年初，邓小平同志在论述我国农业发展的时候提到：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃：第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制；第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”草尾镇正在积极探索邓小平同志提出的“第二个飞跃”。
土地只有集中连片流转才能满足大户等新型生产经营主体进行适度规模经营的要求，这是农地流转双方依靠自身力量都难以实现的。为此，信托公司要求以行政村为单位，申请信托流转的土地面积集中连片50亩以上。截至2012年10月，信托公司签订土地租赁合同共66份，其中23份土地租赁面积大于等于1000亩、15份土地租赁面积在500-1000亩之间，28份土地租赁面积在100-500亩之间。
新型生产经营主体在集中连片的土地上开展规模经营，先后成立了湖南卢青年米业有限公司、湖南大地农业发展有限公司等地方龙头企业。这些粮食蔬菜种植基地的创建，促进了草尾镇经济结构的战略性调整，有效拉长了农业产业链条，增加了农业附加值，使农业的整体效益得到显著提高。农地受让方引入现代化生产技术和设备，提高了土地的单位面积产量和产值。据草尾镇乐元村6组农户反映，散户种植稻谷的每季亩产比规模化经营少200-300斤，即每年每亩少产400-600斤稻谷。据湖南大地农业发展有限公司负责人估计，公司经营的土地产值为6000元/亩·年，远高于散户自主经营收益。
2.2 改革的经验
2.2.1尊重农民意愿
农村土地承包经营权流转市场化改革可以调节农村土地家庭承包经营与农业规模化生产之间的矛盾，使生产关系适应生产力发展的需要。这项改革是在充分尊重农民意愿的基础上，由基层创造的，因此得到农民的广泛支持。农民是农业生产活动的主体，他们最清楚什么样的生产方式能够满足自身实践的需要。无论是1978年小岗村村民分田到户搞起了“大包干”，并最终以“家庭联产承包”方式在全国范围内实行，还是今天草尾镇通过信托公司使土地集中到大户等新型生产经营主体手中，这些改革都是顺乎农民的意愿产生的，因此才能有效地指导农村生产实践。
2.2.2发挥政府的引导作用
农民是农地流转的先行者，但他们的自发行为存在种种缺陷，例如零星的农地流转很难吸引到社会资金，这时就需要政府援助。草尾镇政府在充分尊重农民流转土地意愿的基础上，积极地对他们这种行为进行引导，通过出资建立农地信托流转公司，制定农地流转法规，为土地有序流转提供了平台。草尾镇政府还制定了《2011-2020年草尾镇农村土地信托流转规划》，统筹规划农地流转工作。
按照镇政府的规定，信托公司在农地流转前不仅充分宣传号召农户参与农地信托流转，而且利用各种优惠政策吸引社会资金申请租赁土地。在农地流转中做足受托地评价、申请租地者资质审查、签订土地信托合同、签订土地租赁合同等工作。在农地流转后负责调解合同违约、协调水电供给等，并且将公司的盈利以1%的利息贷款给土地受让方，解决其融资难问题。正是由于草尾镇政府的积极引导，农村土地承包经营权流转市场化改革才得以顺利进行。
3 改革存在的问题与风险
农村土地承包经营权流转市场化改革是我国农村社会发展的大趋势，草尾镇在这项改革中进行了积极的探索和实践，取得了初步成效，但是这种“摸着石头过河”的实践还存在一些问题，主要如下。
3.1 土地承包经营权不明晰的风险
只有农村土地承包经营权明晰，才能使农村土地承包经营权流转市场化改革顺利进行。目前，农村土地承包经营权不明晰的原因主要有：（1）、少数农户没有土地二轮延包时颁发的《农村土地承包经营权证》，所以他们就缺乏享有土地承包经营权的法律凭证。（2）、《农村土地承包经营权证》上记录的是台账面积，台帐面积是历史上农业税的税基，因为地力不一样而与实测面积存在差异，所以即使农民有《农村土地承包经营权证》，也不能准确体现他们所享有的农村土地承包经营权。
这种产权不明晰导致农村土地承包经营权流转市场化改革面临一些风险：（1）、农地流转后为了规模经营需要进行土地整理，此过程会破坏部分原有的田埂，农户之间的地块界线消失了，为以后认领土地纠纷埋下伏笔。（2）、由于台账面积与实际面积不符，信托流转以实测面积为准，一些农户为了多得到土地流转收益，便盲目认领土地承包经营权。（3）、由于外出打工的收益高于务农收益，一些农民常年在外，土地交给他人代耕或者归还集体，现在农地流转可以拿纯收益了，这些农民便可能回来向集体要土地或者违反托人代耕时的协议，同样会由于产权不明晰而产生纠纷。（4）、可能会出现其他权利主体攫取农民的农地流转收益。
3.2 农地过度兼并的风险
目前信托公司要求以村民小组为单位，进行信托流转的土地面积要集中连片50亩以上。但是未对同一承租者最大可以租用的土地面积做出约束，也未对同一行政村最大可以出租的土地面积做出约束。 鉴于我国农村土地的稀缺性以及农村土地承包经营者身份的特定性，农地承包经营权流转市场化改革一旦大范围推行，有可能出现投资过热造成土地过度兼并的现象。这会造成对农业的投资超过市场需求，投资难以获得合理的回报，不利于农地流转的健康发展。
3.3 农地利用的问题
1999年，国土资源部和农业部联合下发的《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》规定：“建造温室大棚和临时性畜牧场、饲养场及塘底未经固化的简易水产养殖场，发展高效农业，确需占用耕地的，须到县级土地行政主管部门进行备案，并签订复耕保证书，届时按要求恢复成耕地。”
草尾镇的新型生产经营主体有的在租赁地上挖塘养殖湖藕，虽然他们缴纳了100元/亩的风险防范金，但是这笔费用是为了防范农业自然灾害风险，并不针对人为造成的地力破坏问题。同时，农地流转双方并未按照上述规定办理相关手续，这就造成了农地流转合同到期后，恢复原有地力的时间和资金只能you土地承包经营权出让方来承担。
4 改革的建议
4.1 “确权”是基础
化解农村土地承包经营权不明晰带来的风险的最佳办法是对农村土地进行确权登记颁证。这项工作不同于土地二轮延包时颁发《农村土地承包经营权证》，而是通过GIS、GPS、RS等现代地理信息技术，准确描述各地块的空间位置、面积、所有者、使用者和土地类型等信息，并将这些信息存贮在电子地图上，避免现有证书记录信息不准确的弊端，为农民宝贵的土地资源变资产提供保障。
4.2 控制村域土地兼并规模
农地兼并规模应该受到宏观调控。以行政村为单位，规定同一承租者租用土地面积的上限，同时约束本村可以出租的土地面积的上限，以便将潜在的改革风险降到最低。上限可以由农地流转面积占农地总面积的比例表示。
4.3 加强农地利用监督
我国的土地用途管制是指国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。农地流转必须坚持按照土地原有用途使用，信托公司需要加强用地项目审查工作，同时农业、林业和国土资源等部门要动态监管流转的农地，尤其要重视基本农田的保护工作。
5 结论
通过对湖南省沅江草尾镇农村土地承包经营权流转市场化改革进行实地调研，分析了这项改革的具体内容、成效、存在的问题与风险，并提出了相关建议。研究发现尽管这项改革还不尽如人意，但是可以有效解决我国目前普遍存在的农地流转信息不对成、农地流转合约签订不规范、农地流转纠纷无人管等问题，可以为我国其他地区农村土地承包经营权流转市场化改革提供借鉴。
参考文献
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[3] 刘卫柏，李中. 新时期农村土地流转模式的运行绩效与对策[J]. 经济地理， 2011，31（2）：300-304.
[4] 裴厦，谢高地，章予舒. 农地流转中的农民意愿和政府角色——以重庆市江北区统筹城乡改革和发展试验区为例[J]. 中国人口·资源与环境， 2011，21（6）：55-60.
※基金项目：湖南省科技计划项目（2013ZK2072）；湖南省国土资源厅专项项目：湖南省农村集体土地产权制度创新与改革研究。