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摘 要：基本养老保险是社会保障事业的重要组成部分，也是关系民众切身利益、影响社会和谐稳定的大事。限制职工基本养老保险制度全面、深入、快速、健康发展的因素众多，尤以统筹层次最为关键。就中国而言，目前主要维持在地市层位，全国统筹的提出已经多年，但目前达到省级统筹的也只有8个城市，而最高层位的国家统筹才是解决养老保险事业诸多瘤疾、推进养老保险正规运行的必由之路和根本对策。
关键词：全国统筹；基本养老保险制度
就我国目前养老保险统筹格局的状况来看，全国统筹任重道远。阻碍全国统筹的根源在于我国社会经济发展的不平衡性和社会公共资源配置的不合理性，增加了国家制定宏观政策和掌控全局的难度。回顾我国全国统筹的发展历程，步伐缓慢且效果并不理想，总而言之，养老保险全国统筹需要在健全的养老保险制度的指引下，设计科学合理的政策稳步实施完成。
一、全国统筹的历史发展及现状
（一）全国统筹阶段（1951-1965年）
在计划经济时代，生产资料公有制，顶层设计都由政府大包大揽，养老金的统筹采取的是全国统筹的方式。1951年2月26日颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》提出，由企业行政方面或资方按月缴纳的劳动保险金，全数存于中华全国总工会户内，作为劳动保险总基金，为举办集体劳动保险事业之用。但由于当时的生产水平低下，虽然有了全国统筹的雏形，但保障水平也十分有限。
（二）企业统筹阶段（1966-1983年）
这期间，中国政治、经济、文化遭受了不可磨灭的创伤，社会保障事业也被荒废停滞，中央政府将统筹层次“下放”到企业，由企业负责收发养老金，造成企业负担过重。社会保险变成了企业保险，在企业内部实行代际转移支付，企业年轻人养着老年人。
（三）县（市）级统筹和行业统筹并存阶段（1984-1997年）
改革开放初期，随着社会主义市场经济体制建立和完善，中国的社会保障事业也得到了发展。該阶段养老保险县（市）级统筹和行业统筹并存，虽然统筹层次低，但是对推动中国养老保险事业的发展起到了积极的作用。
（四）省级统筹的建立阶段（1998-2009年）
1998年8月6日《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》是我国养老保险全国统筹的一个转折点。2007年1月18日颁布了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，进一步从规定了企业职工基本养老保险省级统筹标准，为后期养老保险全国统筹的发展打下了基础。
（五）统筹现状
2017年9月14日发布《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，同时，中国共产党十九大报告中也强调，要完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。但真正意义上实现省级统筹的在2014年只有北京、天津、上海、重庆、西藏、青海、陕西7个城市，2017年广东省也实现了全国统筹，但目前为止，全国仅有8个城市实现全国统筹，离全国统筹的目标更是相距甚远。这种通过打“擦边球”而建立的省级甚至全国“统筹”，无论是对于不同地区的基金调剂或是人口流动，都没有起到大的作用。因此，要促进城镇职工养老保险更好的发展，尽快完成全国统筹，避免省级调剂的尴尬境地，必须以完善的制度建设为保障，制度改革迫在眉睫。
二、职工养老保险制度存在的问题
（一）制度的地区分割导致不公平问题
由于地区间政策不统一，国家统一的法定制度沦为地方性制度安排，在制度具体实施过程中，无论是待遇政策还是筹资政策，各地区间都存在差异。根据有关部门公布的数据，全国基金结余的一半以上集中在东部少数几个省市，尤其是广东省的基金结余量最多，而中西部地区要靠中央财政补助来弥补基金缺口。这种地区分割统筹的状况，将会进一步固化不同地区的人口结构差异和由此带来的企业缴费负担差异，以及地区经济发展竞争不公平的环境。 （二）阻碍劳动力资源的自由流动，转移接续难度大
目前，尽管各地已经出台了转移接续办法， 但由于制度不统一， 业务规程不规范， 数据不标准等， 转移接续仍然面临较大困难。劳动力在某一地区领取养老金的必要条件之一是在各参保地累计缴费满15年，其中在该地区累计缴费满10年，这对于地理流动性特别是跨区域流动性很大的工作者来说，是很不公平的。这种劳动力的流动，造成权益的流失。
由于现存统筹层次低，区域间严重失衡，劳动力在跨统筹地区转移时发生了诸多的困难。尤其是从基金结余较多的地方转向结余较少的地方，这对转入地来说是非常不公平的。这种不公平大大增加了办理养老保险转移接续的复杂性，不利于国家经济的协调发展，使得转移接续不能顺利进行，最终导致流动人员望而却步，阻碍劳动力的合理流动。
（三）财政风险加大，基金贬值风险难以化解
当前，基础养老金的区域化碎片分割，导致发达地区的资金盈余在其封闭系统内闲置沉淀，收不抵支的地区由于不能获得其资金补给，只能求助于财政补贴，给中央财政造成了严重的经济负担。从1998年的24亿元到2016年的6511亿元，各年度增长率均在两位数以上，其中2004-2016年的年均增长率高达21.3%，大大超过同期GDP增长率和财政收入增长率；另外，2016年城镇职工基本养老保险中央财政补贴为4630亿元，占到71.1%。
财政风险的不断加大，已经使中央政府负担沉重，而与此同时，收缴的基金却面临着贬值的风险。尽管广东、山东两省采取了委托全国社会保障基金理事会进行投资运营的方式，但这种方式无法从根本上改变基金贬值风险的困境。只有通过全国统筹，才能有利于提高基金规模， 更好地实现基金的保值增值。
（四）弱化养老保险的互济能力与保障功能
养老保险统筹的实质，是对养老金的大范围收支与调剂。养老保险的统筹层次越高，同一风险的参保者越多，其承受的风险越分散，居于两端的参保者自然会因为处于同一统筹层次而自发的进行基金上的调节，也就增强了保障能力，达到建立全国统筹最初的目的。而统筹层次越低，参保者都处于同一保障水平，无法实现基金的流动，则越会抑制社会保险互济性的实现。当前各省之间基金缺口与基金结余并存，养老基金的持续运行能力差距悬殊，社会保险的互济能力与保障功能难以实现。
鉴于职工基本养老保险制度所面临问题的复杂性，我们必须选择最有利的突破点和最有效的杠杆，从以下几个方面进行入手：首先，尽快实现基金统收统支，基本养老保险费全部纳入中央财政专户管理，完善养老金计发办法并建立规范而清晰的待遇调整机制。其次，实施统筹基金和个人账户基金分账管理的模式，在职工基本养老保险费统一征收之后，将保费分别进入统筹基金和个人账户基金，分开管理。这样可使两项基金的职责更加清晰，统筹基金和国家财政都不再承担个人账户基金之风险。最后，按照“保基本”原则完善待遇计发与调整办法基本养老保险保基本，既能够保证政府履行职责，又可以还权给社会成员及其所在用人单位，并为补充性养老保险发展提供更好的空间。
参考文献：
[1]何文炯，杨一心.职工基本养老保险要全国统筹更要制度改革[J].学海.2016（02）：58-63
[2]张晓艳.职工基本养老保险实现全国统筹的障碍与对策研究[D].黑龙江大学，2018
关键词：全国统筹；基本养老保险制度
就我国目前养老保险统筹格局的状况来看，全国统筹任重道远。阻碍全国统筹的根源在于我国社会经济发展的不平衡性和社会公共资源配置的不合理性，增加了国家制定宏观政策和掌控全局的难度。回顾我国全国统筹的发展历程，步伐缓慢且效果并不理想，总而言之，养老保险全国统筹需要在健全的养老保险制度的指引下，设计科学合理的政策稳步实施完成。
一、全国统筹的历史发展及现状
（一）全国统筹阶段（1951-1965年）
在计划经济时代，生产资料公有制，顶层设计都由政府大包大揽，养老金的统筹采取的是全国统筹的方式。1951年2月26日颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》提出，由企业行政方面或资方按月缴纳的劳动保险金，全数存于中华全国总工会户内，作为劳动保险总基金，为举办集体劳动保险事业之用。但由于当时的生产水平低下，虽然有了全国统筹的雏形，但保障水平也十分有限。
（二）企业统筹阶段（1966-1983年）
这期间，中国政治、经济、文化遭受了不可磨灭的创伤，社会保障事业也被荒废停滞，中央政府将统筹层次“下放”到企业，由企业负责收发养老金，造成企业负担过重。社会保险变成了企业保险，在企业内部实行代际转移支付，企业年轻人养着老年人。
（三）县（市）级统筹和行业统筹并存阶段（1984-1997年）
改革开放初期，随着社会主义市场经济体制建立和完善，中国的社会保障事业也得到了发展。該阶段养老保险县（市）级统筹和行业统筹并存，虽然统筹层次低，但是对推动中国养老保险事业的发展起到了积极的作用。
（四）省级统筹的建立阶段（1998-2009年）
1998年8月6日《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》是我国养老保险全国统筹的一个转折点。2007年1月18日颁布了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，进一步从规定了企业职工基本养老保险省级统筹标准，为后期养老保险全国统筹的发展打下了基础。
（五）统筹现状
2017年9月14日发布《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，同时，中国共产党十九大报告中也强调，要完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。但真正意义上实现省级统筹的在2014年只有北京、天津、上海、重庆、西藏、青海、陕西7个城市，2017年广东省也实现了全国统筹，但目前为止，全国仅有8个城市实现全国统筹，离全国统筹的目标更是相距甚远。这种通过打“擦边球”而建立的省级甚至全国“统筹”，无论是对于不同地区的基金调剂或是人口流动，都没有起到大的作用。因此，要促进城镇职工养老保险更好的发展，尽快完成全国统筹，避免省级调剂的尴尬境地，必须以完善的制度建设为保障，制度改革迫在眉睫。
二、职工养老保险制度存在的问题
（一）制度的地区分割导致不公平问题
由于地区间政策不统一，国家统一的法定制度沦为地方性制度安排，在制度具体实施过程中，无论是待遇政策还是筹资政策，各地区间都存在差异。根据有关部门公布的数据，全国基金结余的一半以上集中在东部少数几个省市，尤其是广东省的基金结余量最多，而中西部地区要靠中央财政补助来弥补基金缺口。这种地区分割统筹的状况，将会进一步固化不同地区的人口结构差异和由此带来的企业缴费负担差异，以及地区经济发展竞争不公平的环境。 （二）阻碍劳动力资源的自由流动，转移接续难度大
目前，尽管各地已经出台了转移接续办法， 但由于制度不统一， 业务规程不规范， 数据不标准等， 转移接续仍然面临较大困难。劳动力在某一地区领取养老金的必要条件之一是在各参保地累计缴费满15年，其中在该地区累计缴费满10年，这对于地理流动性特别是跨区域流动性很大的工作者来说，是很不公平的。这种劳动力的流动，造成权益的流失。
由于现存统筹层次低，区域间严重失衡，劳动力在跨统筹地区转移时发生了诸多的困难。尤其是从基金结余较多的地方转向结余较少的地方，这对转入地来说是非常不公平的。这种不公平大大增加了办理养老保险转移接续的复杂性，不利于国家经济的协调发展，使得转移接续不能顺利进行，最终导致流动人员望而却步，阻碍劳动力的合理流动。
（三）财政风险加大，基金贬值风险难以化解
当前，基础养老金的区域化碎片分割，导致发达地区的资金盈余在其封闭系统内闲置沉淀，收不抵支的地区由于不能获得其资金补给，只能求助于财政补贴，给中央财政造成了严重的经济负担。从1998年的24亿元到2016年的6511亿元，各年度增长率均在两位数以上，其中2004-2016年的年均增长率高达21.3%，大大超过同期GDP增长率和财政收入增长率；另外，2016年城镇职工基本养老保险中央财政补贴为4630亿元，占到71.1%。
财政风险的不断加大，已经使中央政府负担沉重，而与此同时，收缴的基金却面临着贬值的风险。尽管广东、山东两省采取了委托全国社会保障基金理事会进行投资运营的方式，但这种方式无法从根本上改变基金贬值风险的困境。只有通过全国统筹，才能有利于提高基金规模， 更好地实现基金的保值增值。
（四）弱化养老保险的互济能力与保障功能
养老保险统筹的实质，是对养老金的大范围收支与调剂。养老保险的统筹层次越高，同一风险的参保者越多，其承受的风险越分散，居于两端的参保者自然会因为处于同一统筹层次而自发的进行基金上的调节，也就增强了保障能力，达到建立全国统筹最初的目的。而统筹层次越低，参保者都处于同一保障水平，无法实现基金的流动，则越会抑制社会保险互济性的实现。当前各省之间基金缺口与基金结余并存，养老基金的持续运行能力差距悬殊，社会保险的互济能力与保障功能难以实现。
鉴于职工基本养老保险制度所面临问题的复杂性，我们必须选择最有利的突破点和最有效的杠杆，从以下几个方面进行入手：首先，尽快实现基金统收统支，基本养老保险费全部纳入中央财政专户管理，完善养老金计发办法并建立规范而清晰的待遇调整机制。其次，实施统筹基金和个人账户基金分账管理的模式，在职工基本养老保险费统一征收之后，将保费分别进入统筹基金和个人账户基金，分开管理。这样可使两项基金的职责更加清晰，统筹基金和国家财政都不再承担个人账户基金之风险。最后，按照“保基本”原则完善待遇计发与调整办法基本养老保险保基本，既能够保证政府履行职责，又可以还权给社会成员及其所在用人单位，并为补充性养老保险发展提供更好的空间。
参考文献：
[1]何文炯，杨一心.职工基本养老保险要全国统筹更要制度改革[J].学海.2016（02）：58-63
[2]张晓艳.职工基本养老保险实现全国统筹的障碍与对策研究[D].黑龙江大学，2018