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改革开放以来,特别是国家实施“八七”扶贫攻坚计划以来,老区农村面貌发生了巨大变化,经济社会事业发展迅速,贫困人口比重大幅下降,扶贫工作成绩显著｡但是,我们也要清醒地意识到,由于扶贫战略､政策和制度不尽完善,扶贫观念滞后,加之在工作中具体措施不到位,使得老区农村扶贫还存在一些问题,这些问题主要有:
第一,在扶贫战略和政策方面,基本上是按照传统的计划经济的思路来制定的,其实施在很大程度上依赖于地方政府,容易产生与计划经济相连的各种弊病,老区农村的基层组织和群众对扶贫的主动参与较少,整个操作是在行政机构封闭状况下进行的,立项前很少征求群众的意见,项目在实施过程中,一些基层组织和群众不知道扶贫项目的有关情况,无法吸引他们主动地参与到扶贫工作中去｡
第二,在相关扶贫制度建设方面,明显滞后,主要表现为:①没有建立穷人进入信贷市场的制度｡多年来,国家向老区农村投入的资金不少,但主要是以项目的方式注入的,一旦项目结束,老区农村贫困农民就无法获得所需的信贷资金｡②为老区农村农民进入劳务市场提供信息､培训等服务的组织制度没有建立起来,制约了老区农村劳动者合理有序转移,影响了他们收入的提高｡
第三,在扶贫观念方面,比较重视经济的扶贫,而对文化扶贫等方面重视不够｡在很多人(包括一些领导干部)看来,贫困就是缺吃少穿,认为解决了温饱就解决了贫困,这是很片面的｡目前老区农村贫困,就其表现形式来说是低收入､低生产率与低物质供给｡但透过现象,可发现隐藏着的是文化贫困,表现为教育水平低,文盲率高,科技水平低,思想观念落后,这些因素严重制约了老区农村经济发展和社会进步｡
第四,在扶贫资金的筹集和投入方面,过分依赖政府的资源投入,没有建立从市场和社会筹集资源的必要制度｡扶贫投入必须以政府为主,但并不等于完全由政府包办,政府财力有限,不可能全部承担扶贫任务｡
第五,在扶贫资金的分配和管理方面,制度不严,多头管理,导致资金分散,难以形成合力｡目前,老区财政扶贫资金由发展资金､新增财政扶贫资金､以工代赈资金､财政贴息资金和其它财政扶贫资金组成,不同类型的资金由不同的部门管理,使得扶贫项目和扶贫资金难以有效结合,导致扶贫资金利用效率低下｡
第六,在扶贫项目的规划方面,公共化不突出,地方特色不鲜明｡交通､能源､教育卫生､人畜饮水等公共基础设施落后,是导致老区农村贫困的重要因素,本应用来解决上述公共产品的扶贫资金,竟被一些地方政府挪作他用｡在很多地方,扶贫资金绝大部分流进了县城建设,流进了各类企业,这些地区的县城高楼林立､街道宽阔,而农村农民的生产､生活条件依然没有改观｡另外,一些老区农村上项目时没有立足本地资源,盲目跟风,严重脱离地方发展实际｡
鉴于此,我们必须从新时期老区扶贫工作面临的实际出发,充分认识到老区农村脱贫的长期性与艰巨性,调整扶贫战略和政策,健全扶贫制度,转变扶贫观念,采取一系列有效措施,提高扶贫效率,其建议是:
1､以政府为主导,以贫困群众为主体,调整扶贫战略和政策｡在扶贫过程中,老区地方政府要制定扶贫目标,做好扶贫规划,强化扶贫责任,做到把扶贫工作责任到村到户､领导干部定点扶贫到村到户､社会帮扶到村到户､扶贫资金到村到户｡为了激发广大贫困群众参与扶贫工作,老区地方政府要通过各种媒体广泛进行扶贫宣传,使广大群众了解国家的扶贫政策,为解困解贫打下坚实的思想基础,同时也为群众监督扶贫工作创造条件｡在此基础上,真正做到把扶贫发展权､决策权交给贫困群众,实行“四会制度”,即规划制定会､项目启动会､中期座谈会､项目总结会,通过“四会”,使老百姓参与项目规划､项目实施､项目管理､项目验收,从而最大限度地调动扶贫主体的主动性､积极性与创造性｡
2､加快相关扶贫制度的建设与完善｡首先,改革老区农村金融体制,不断扩大老区农村金融的发展空间,改进和完善农村金融服务,降低贫困农民小额贷款的门坎,以解决农户在生产中资金不足的问题｡其次,为适应新阶段老区农村剩余劳动力转移的需要,流出地方的政府有关部门必须建立一整套促进本地区劳动力跨地区流动的市场组织､调控和保障就业者权益的规章和制度体系,通过大力发展多种形式的劳动力就业中介组织,逐步形成包括就业信息､咨询､职业介绍､培训在内的社会性的就业服务体系｡
3､转变扶贫观念,既注重经济扶贫,又注重文化扶贫｡贫困的消除从根本上说要靠发展生产力,但生产力的发展只是消除贫困的前提而非充分条件｡要从根本上消除老区农村贫困,就必须大力发展老区农村的基础教育和职业教育,提高老区农村人口的文化水平和科技水平,通过参与式人力资源开发扶贫模式和劳动力跨区流动就业的人力资源开发模式,开阔他们的眼界,增长他们的见识,使他们的专业技能受到训练,就业和竞争的心理素质和综合能力得到提高｡
4､加大国家扶贫资金的投入力度,通过市场机制,动员全社会的力量,多渠道､多途径地积累扶贫资金,以解决老区农村资金不足的问题｡投入不足是老区农村经济发展缓慢的重要原因,20多年来,随着国家财力的不断增强,中国政府安排的专项扶贫投入不断增加,但由于中央政府财力有限,要拿出足够的资金出来是不现实的,因此,必须采取多种手段､多种渠道来解决这个问题:①设立扶贫保税区｡以老区经济相对发达的城市和地区划出一定范围,建立“扶贫保税区”,在产业政策､金融政策等方面给予优惠,吸引发达地区企业前来投资,老区各级政府藉此可以取得一定的利税收入,积累基础设施建设的资金｡②发行扶贫股票｡扶贫股票是政府以一定的资本投入或以政府的信誉为担保,保证股票持有者利益,吸引社会资本投资于扶贫开发｡③设立扶贫股份公司｡政府在公司中占有一定的股份份额,公司通过招商方式寻求投资者,募集社会资金,公司优选老区有发展潜力的企业,包括扶贫保税区的企业或项目,进行投资,扶持老区经济发展｡
5､加强对扶贫资金分配和使用的管理,强化扶贫项目前期､实施和完成后的研究､监测和评审制度｡要完成老区农村扶贫开发战略目标,不仅要增加扶贫资金投入,而且还必须加强对扶贫资金的分配和监管,以减少和避免资金的流失､浪费和低效使用｡首先,扶贫资金分配的原则､传递路径和管理机构,必须公开透明,接受社会和公众的监督,比较好的办法是严格执行公示制和举报制,通过对扶贫项目和资金公示,能有效防止项目工程虚报和扶贫资金被挪用的现象发生;鼓励群众举报,对企图违规者有警示和震慑作用,对违规者有惩处作用｡其次,项目经费的使用应逐步借鉴国际机构的报帐制,只有经过审核的合理费用才能报帐｡在具体的管理环节上,需要完善和加强从项目立项到结束后的评估审计全套制度,主要有①建立项目前期可行性研究制度｡所有项目必须由政府经济､环保部门､专业技术等部门和老区贫困群众代表多方参与讨论论证｡②项目实施阶段的监测制度(包括项目实施部门的内部监测､审计､主管部门的外部监测､老区农村基层组织和贫困群众的参与性监测)｡③加强项目完成后的评估和验收制度｡④建立审计部门对扶贫项目的经常性审计制度等｡
6､扶贫项目要突出公共化,富有地方特色｡老区农村扶贫开发,应在进一步加强物质救济和区域发展援助的基础上,逐步改变扶贫投入过于集中于生产性投资的资源配置格局,从单纯通过区域开发或县域发展解决问题的思想转到全面改善贫困地区的基本生产､生活条件,通过基本农田建设､乡村道路建设､人畜饮水工程建设､教育卫生设施建设等,为贫困者脱贫创造条件､打好基础｡同时,老区农村要立足本地资源,突出地方特色,因地制宜,培植主导产业,组建龙头企业,形成规模,参与市场竞争｡由于龙头企业的公司化经营决策､管理方法､新技术采用､承担风险能力等方面都有明显优越于单个农户,因此,富有特色的龙头企业的公司化经营,既可以整合扶贫资金,防止扶贫资金的流失和分散,又可以壮大老区农村经济,提高贫困农民的收入｡(本文系江西省教育厅人文社科资助项目“全面建设小康社会与可持续发展战略研究”<项目编号:03ML08>阶段性研究成果｡)
〔责任编辑 徐永祥〕
第一,在扶贫战略和政策方面,基本上是按照传统的计划经济的思路来制定的,其实施在很大程度上依赖于地方政府,容易产生与计划经济相连的各种弊病,老区农村的基层组织和群众对扶贫的主动参与较少,整个操作是在行政机构封闭状况下进行的,立项前很少征求群众的意见,项目在实施过程中,一些基层组织和群众不知道扶贫项目的有关情况,无法吸引他们主动地参与到扶贫工作中去｡
第二,在相关扶贫制度建设方面,明显滞后,主要表现为:①没有建立穷人进入信贷市场的制度｡多年来,国家向老区农村投入的资金不少,但主要是以项目的方式注入的,一旦项目结束,老区农村贫困农民就无法获得所需的信贷资金｡②为老区农村农民进入劳务市场提供信息､培训等服务的组织制度没有建立起来,制约了老区农村劳动者合理有序转移,影响了他们收入的提高｡
第三,在扶贫观念方面,比较重视经济的扶贫,而对文化扶贫等方面重视不够｡在很多人(包括一些领导干部)看来,贫困就是缺吃少穿,认为解决了温饱就解决了贫困,这是很片面的｡目前老区农村贫困,就其表现形式来说是低收入､低生产率与低物质供给｡但透过现象,可发现隐藏着的是文化贫困,表现为教育水平低,文盲率高,科技水平低,思想观念落后,这些因素严重制约了老区农村经济发展和社会进步｡
第四,在扶贫资金的筹集和投入方面,过分依赖政府的资源投入,没有建立从市场和社会筹集资源的必要制度｡扶贫投入必须以政府为主,但并不等于完全由政府包办,政府财力有限,不可能全部承担扶贫任务｡
第五,在扶贫资金的分配和管理方面,制度不严,多头管理,导致资金分散,难以形成合力｡目前,老区财政扶贫资金由发展资金､新增财政扶贫资金､以工代赈资金､财政贴息资金和其它财政扶贫资金组成,不同类型的资金由不同的部门管理,使得扶贫项目和扶贫资金难以有效结合,导致扶贫资金利用效率低下｡
第六,在扶贫项目的规划方面,公共化不突出,地方特色不鲜明｡交通､能源､教育卫生､人畜饮水等公共基础设施落后,是导致老区农村贫困的重要因素,本应用来解决上述公共产品的扶贫资金,竟被一些地方政府挪作他用｡在很多地方,扶贫资金绝大部分流进了县城建设,流进了各类企业,这些地区的县城高楼林立､街道宽阔,而农村农民的生产､生活条件依然没有改观｡另外,一些老区农村上项目时没有立足本地资源,盲目跟风,严重脱离地方发展实际｡
鉴于此,我们必须从新时期老区扶贫工作面临的实际出发,充分认识到老区农村脱贫的长期性与艰巨性,调整扶贫战略和政策,健全扶贫制度,转变扶贫观念,采取一系列有效措施,提高扶贫效率,其建议是:
1､以政府为主导,以贫困群众为主体,调整扶贫战略和政策｡在扶贫过程中,老区地方政府要制定扶贫目标,做好扶贫规划,强化扶贫责任,做到把扶贫工作责任到村到户､领导干部定点扶贫到村到户､社会帮扶到村到户､扶贫资金到村到户｡为了激发广大贫困群众参与扶贫工作,老区地方政府要通过各种媒体广泛进行扶贫宣传,使广大群众了解国家的扶贫政策,为解困解贫打下坚实的思想基础,同时也为群众监督扶贫工作创造条件｡在此基础上,真正做到把扶贫发展权､决策权交给贫困群众,实行“四会制度”,即规划制定会､项目启动会､中期座谈会､项目总结会,通过“四会”,使老百姓参与项目规划､项目实施､项目管理､项目验收,从而最大限度地调动扶贫主体的主动性､积极性与创造性｡
2､加快相关扶贫制度的建设与完善｡首先,改革老区农村金融体制,不断扩大老区农村金融的发展空间,改进和完善农村金融服务,降低贫困农民小额贷款的门坎,以解决农户在生产中资金不足的问题｡其次,为适应新阶段老区农村剩余劳动力转移的需要,流出地方的政府有关部门必须建立一整套促进本地区劳动力跨地区流动的市场组织､调控和保障就业者权益的规章和制度体系,通过大力发展多种形式的劳动力就业中介组织,逐步形成包括就业信息､咨询､职业介绍､培训在内的社会性的就业服务体系｡
3､转变扶贫观念,既注重经济扶贫,又注重文化扶贫｡贫困的消除从根本上说要靠发展生产力,但生产力的发展只是消除贫困的前提而非充分条件｡要从根本上消除老区农村贫困,就必须大力发展老区农村的基础教育和职业教育,提高老区农村人口的文化水平和科技水平,通过参与式人力资源开发扶贫模式和劳动力跨区流动就业的人力资源开发模式,开阔他们的眼界,增长他们的见识,使他们的专业技能受到训练,就业和竞争的心理素质和综合能力得到提高｡
4､加大国家扶贫资金的投入力度,通过市场机制,动员全社会的力量,多渠道､多途径地积累扶贫资金,以解决老区农村资金不足的问题｡投入不足是老区农村经济发展缓慢的重要原因,20多年来,随着国家财力的不断增强,中国政府安排的专项扶贫投入不断增加,但由于中央政府财力有限,要拿出足够的资金出来是不现实的,因此,必须采取多种手段､多种渠道来解决这个问题:①设立扶贫保税区｡以老区经济相对发达的城市和地区划出一定范围,建立“扶贫保税区”,在产业政策､金融政策等方面给予优惠,吸引发达地区企业前来投资,老区各级政府藉此可以取得一定的利税收入,积累基础设施建设的资金｡②发行扶贫股票｡扶贫股票是政府以一定的资本投入或以政府的信誉为担保,保证股票持有者利益,吸引社会资本投资于扶贫开发｡③设立扶贫股份公司｡政府在公司中占有一定的股份份额,公司通过招商方式寻求投资者,募集社会资金,公司优选老区有发展潜力的企业,包括扶贫保税区的企业或项目,进行投资,扶持老区经济发展｡
5､加强对扶贫资金分配和使用的管理,强化扶贫项目前期､实施和完成后的研究､监测和评审制度｡要完成老区农村扶贫开发战略目标,不仅要增加扶贫资金投入,而且还必须加强对扶贫资金的分配和监管,以减少和避免资金的流失､浪费和低效使用｡首先,扶贫资金分配的原则､传递路径和管理机构,必须公开透明,接受社会和公众的监督,比较好的办法是严格执行公示制和举报制,通过对扶贫项目和资金公示,能有效防止项目工程虚报和扶贫资金被挪用的现象发生;鼓励群众举报,对企图违规者有警示和震慑作用,对违规者有惩处作用｡其次,项目经费的使用应逐步借鉴国际机构的报帐制,只有经过审核的合理费用才能报帐｡在具体的管理环节上,需要完善和加强从项目立项到结束后的评估审计全套制度,主要有①建立项目前期可行性研究制度｡所有项目必须由政府经济､环保部门､专业技术等部门和老区贫困群众代表多方参与讨论论证｡②项目实施阶段的监测制度(包括项目实施部门的内部监测､审计､主管部门的外部监测､老区农村基层组织和贫困群众的参与性监测)｡③加强项目完成后的评估和验收制度｡④建立审计部门对扶贫项目的经常性审计制度等｡
6､扶贫项目要突出公共化,富有地方特色｡老区农村扶贫开发,应在进一步加强物质救济和区域发展援助的基础上,逐步改变扶贫投入过于集中于生产性投资的资源配置格局,从单纯通过区域开发或县域发展解决问题的思想转到全面改善贫困地区的基本生产､生活条件,通过基本农田建设､乡村道路建设､人畜饮水工程建设､教育卫生设施建设等,为贫困者脱贫创造条件､打好基础｡同时,老区农村要立足本地资源,突出地方特色,因地制宜,培植主导产业,组建龙头企业,形成规模,参与市场竞争｡由于龙头企业的公司化经营决策､管理方法､新技术采用､承担风险能力等方面都有明显优越于单个农户,因此,富有特色的龙头企业的公司化经营,既可以整合扶贫资金,防止扶贫资金的流失和分散,又可以壮大老区农村经济,提高贫困农民的收入｡(本文系江西省教育厅人文社科资助项目“全面建设小康社会与可持续发展战略研究”<项目编号:03ML08>阶段性研究成果｡)
〔责任编辑 徐永祥〕