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抢抓“4·20”芦山地震灾后重建机遇，加快灾区城镇化进程，是四川省特别是雅安市未来经济社会发展的重要动力源。其核心是引导灾区有条件的农民进城居住、就业、发展、最终实现市民化，发挥城镇的集聚和扩散功能，为灾区的长远发展提供新动力。
地震对雅安城镇化的影响
居民住房受损多，重建居所任务重。“4·20”地震中，雅安市农村住房倒塌11.81万余间、涉及33745户，其中严重受损24.27万余间、涉及69368户；城镇住房倒塌7.07万余间、涉及23126户，严重受损10.81万余间、涉及37011户。
可用土地更少，城镇发展空间受限。“4·20”地震中，雅安本来就十分有限的耕地和建设用地又遭到大量损毁；同时，灾民自搭自建过渡房5.63万间，也占用了耕地和建设用地，使雅安可用土地更加紧张，城镇发展空间受限。
产业受到冲击，城镇就业岗位减少。“4·20”地震中，雅安产业受损严重。9个产业园区均不同程度受损，芦山、荥经、天全等县工业集中区企业直接损失68.5亿元，间接损失8.62亿元，园区内企业全部受损。此外，旅游等相关产业也遭受严重影响，就业岗位在短时间内急剧减少，使城市就业吸纳能力减弱。
灾后重建中推进城镇化的机遇
城镇重建和提升将会增加对灾区农民的吸引力。重大重建项目将会推动重点人群进入城镇。雅安就业人口占全市总人口的比重比全省、全国高，表明雅安市的青壮年劳动力比重更大，而青壮年劳动力是城镇化的重点对象。随着灾后重建政策的出台和重大重建项目的实施，这部分人将会在城镇获得更多的就业机会和更稳定的收入来源，定居城镇的可能性更大。同时，灾后恢复重建政策将会推动灾区农民进入城镇。
灾后重建中推进城镇化面临的问题
一是需对原有城镇体系规划布局进行调整及选择以何种类型城镇为主导推进城镇化、大中小城市比重以及城镇规模等问题。
二是灾区进城农民安置的问题。雅安是财政弱市，地方财政无法承担受灾区农民在城镇建房的资金补贴，如何建立住房重建资金筹集与分担机制将是一个突出问题。
三是重点产业培育和灾区农民技能培训的问题。这将在短期内造成灾区结构性失业，如果不能有效地加以解决，会极大地制约灾区农民进城。
四是灾区农民户籍和社会保障问题。目前农民向中小城镇迁移入户的障碍虽然不大，但农民迁移后其在农村的耕地、林地和宅基地如何处理仍无明确政策规定。特别是雅安地广人稀，农民从山林土地中获得收入的机会要大于其他农业地区。2012年，全市农村居民人均纯收入7187元，比全省平均水平高出185.6元。如果不能妥善解决此类问题，将会极大地影响灾区农民进城居住的积极性。
同时，随着城镇社会保障水平的提升，大量灾区农民城镇化将会带来巨大的财政压力，基础设施和公共服务能力面临严峻挑战。
在灾后重建中推进城镇化
科学规划，统筹布局，引导人口合理集聚
科学规划，抓好“1+6+5”重点城镇体系建设。即抓好1个中心城市（雅安市）的主城区建设，使之成为川西重要的大城市，发挥全市城镇化的龙头引领作用；抓好6个综合性城镇（6个城关镇）、5类（工业主导型、商贸主导型、矿区经济型、交通枢纽型、风景旅游型）特色专业镇建设，构建合理的城镇体系。
统筹布局，引导人口向小城镇集聚。根据雅安的市情和发展定位，按照大集中、小分散的布局原则，将重点城镇作为人口集聚的主要载体。引导灾区农民向东南部资源环境承载能力较好的适度开发区城镇集中，减少和控制限制开发区城镇的人口。严禁在高山高原、中山深谷地区照搬平原地区城镇发展模式。
加强整合，扩大城镇人口规模。据研究测算，人口规模至少达到3万人左右的城镇，才能比较合理地配备基础设施和公共服务系统，而雅安市许多小城镇的人口不到1万人。因此，有必要抓住灾后恢复重建特别是部分城镇异地重建的机遇，在城镇密集区加大整合力度，新建一批建制镇，引导人口集聚，发挥建制镇对城镇化的重要带动作用。
多渠道筹资，解决灾区进城农民住房保障问题
构建住房重建筹资体系。构建“政府主导、社会帮扶、灾民自救”的资金筹集机制，即省市县政府补贴一部分、社会机构帮扶一部分、灾民自己承担一部分。形成较强的住房保障供给能力和相对完整的梯度保障供应体系。
建立分级补贴政策，引导灾区农民向城镇集中。灾区住房重建补贴标准不应超过当地经济适用房平均价格的1/4。鼓励全省地方性金融机构增加灾后重建住房信贷，出台延长还贷期限和执行分段还贷的优惠利率政策。对于到城镇购房或建房的农民，给予房价2/5的补贴。住房重建信贷还贷期限可以在原有优惠政策基础上延长1年、政府给予10%的贴息。
尝试建立以耕地、林地换住房的政策。建立政府搭建-灾区农民-相关中介机构（或业主）-城镇住房置换平台体系，鼓励到城镇集中居住的灾区农民向城市居民和其他社会投资者租让自己的土地、林地、宅基地等权益，换取资金购置城镇安置房，但承接者不得改变耕地、林地的用途和属性。
建立灾区进城农民住房重建优惠制度。由政府为灾区农民在城镇组织建设的安居房免征城镇土地使用税，转让时免征土地增值税、印花税，3年内免征耕地占用税。3年内，灾区农民在雅安市内所有城镇购房免征契税。
允许灾区农民联合在政府规划建设的特色镇集中建住房。在政府统一规划和统一建设标准下，允许灾区农民联合在除雅安主城区外的城镇购地建设自用房，享受上述所有优惠政策。
振兴产业，提升城镇就业吸纳能力
调整灾区产业结构。围绕生态市建设，重点发展生态农业、绿色工业、生态旅游等产业，加速传统转型升级。符合要求的特色优势产业企业给予新建技改投资补助和银行贷款贴息支持；对地震中受损的落后产能予以淘汰。 优化灾区产业布局。根据雅安产业发展的区位及资源环境条件，构筑“一核两带”产业空间格局。“一核”即雨城-名山产业核心，以电子信息、建材等为主；“两带”包括天全-芦山-宝兴产业带，以能源、建材、石材加工为主，荥经-汉源-石棉产业带，以能源、化工、冶金、建材、农产品加工为主。
加快建设灾区产业园区。因地震造成房屋倒塌、毁损，需原址重建或异地重建的受灾园区，免收新增建设用地土地使用费。对于纳入灾后重建规划的受灾园区配套基础设施用地以及受灾园区企业搬迁用地，应单独下达用地指标，市、县人民政府可先行安排供地。支持芦山、宝兴、天全等重灾县建设“飞地园区”，发展工业，根据条件经按程序批准可增设或扩大部分省级开发区。
加大灾区企业扶持力度。3年内，省政府工业、旅游、商贸物流、科技等发展资金要切块重点支持灾区企业。积极帮助灾区企业争取国家资金和政策支持，优先安排灾区企业重大项目进入省政府重大建设项目目录。开辟灾区企业纳税通道，优先办理灾区企业各种政策退税。
加强指导，促进灾区农民进城就业
加强灾区农民技能培训。围绕雅安市特色优势产业发展需要，组织灾区农民参加“阳光工程”等培训，提高其专业技能和就业能力，促使其在城镇稳定就业。培训采取乡镇统一推荐和农民自愿报名相结合的方法，培训费用由省政府补贴。
完善人力资源市场及其管理。按照劳动者自主择业、市场引导就业和政府促进就业的原则，建立健全覆盖城乡的就业服务体系，打造功能完善、平等竞争、城乡统一的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业制度，努力增加就业机会。
鼓励企业吸纳灾区农民就业。芦山、宝兴、天全等重灾县的企业在新增加的就业岗位中，招用灾区农民，经县级劳动保障部门认定，按每人每年5000元定额标准（可上下浮动20%），予以依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。对吸纳灾区农民就业达到一定比例的中小微企业，参照下岗失业人员小额担保贷款政策执行。
鼓励灾区农民到城镇创业。芦山、宝兴、天全等重灾县农（下转第43页）（上接第45页）民到城镇从事个体私营经济的，按每户每年10000元的限额扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。3年内，每户给予3000元经营场所租金补贴。
加快改革，消除灾区农民进城的户籍和社会保障制度障碍
降低进城门槛。在主城区务工经商3年以上、购买50平米以上商品住房的雅安籍灾区农民本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申请迁移入户；灾区其他农民本着自愿原则，可就近就地转为城镇居民。大中专学生可在全市任何城镇（包括主城区）落户。
切实解决进城农民后顾之忧。灾区农民整户转为城镇居民的，允许自转户之日起至本轮土地承包期内继续保留承包地、林地的收益权或使用权。自转户之日起至原户主去世，享受宅基地、农房的收益权或使用权。对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照同时期区县征地政策对农村住房及其附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助，今后征地时不再享有补偿权利。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿，具体补偿标准和办法由灾区县人民政府制定。在市内就读的本市农村籍大中专学生，入学时户籍迁入学校集体户或就地转为城镇居民的，保留其个人征地补偿收益权，符合资助条件的继续享受学费、生活费补助，毕业后纳入公租房保障范围。
建立城镇新老居民统一的社会保障制度。灾区农村居民整户转为城镇居民，自愿退出宅基地、承包地，其年满16周岁以上的人员，可参照被征地农转非人员养老保险办法参加基本养老保险、医疗保险，参保所需资金由区县国土部门核准的退出宅基地、承包地的补偿费代缴。不足以缴纳的，差额部分由个人自筹资金缴纳。有剩余的，退还给转户居民。
灾区农村居民家庭部分成员转为城镇居民，没有用人单位的，可以灵活就业人员身份参保缴费；达到规定条件的，享受与城镇企业职工（居民）同等的养老保险、医疗保险待遇；不符合被征地农转非人员养老保险、城镇企业职工基本养老保险条件的，可自愿参加城乡居民社会养老保险或合作医疗。
加大投入，确保灾区农民进城后享受同等的公共服务
加大对灾区进城农民子女的教育保障。各灾区县人民政府要留足教育用地，按照城乡规划，在主城区、区县城、小城镇加快新建一批幼儿园、中小学。做好新增学校师资配备、师资专项培训等工作。灾区进城农民子女，按照就近入学的原则就读，享受与现有城镇学生的同等待遇，同等享受国家政策优惠。
加大对灾区进城农民的卫生服务保障。按照城镇人口规模，加快县级医院、乡镇卫生院、社区医疗卫生服务机构建设，逐步完善医疗服务基础设施、设备，保障灾区进城农民及其子女在城镇同等享有国家规定的公共卫生服务。
对灾区进城农民执行特殊的计划生育政策。在进城前结婚的灾区农民继续执行原户籍所在地农村居民的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。进城后结婚或进城前已育有1个子女的灾区农民，给予5年的政策过渡期。在政策过渡期内，转户居民继续执行原户籍所在地农村的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。
（作者单位：四川省社科院经济研究所）
地震对雅安城镇化的影响
居民住房受损多，重建居所任务重。“4·20”地震中，雅安市农村住房倒塌11.81万余间、涉及33745户，其中严重受损24.27万余间、涉及69368户；城镇住房倒塌7.07万余间、涉及23126户，严重受损10.81万余间、涉及37011户。
可用土地更少，城镇发展空间受限。“4·20”地震中，雅安本来就十分有限的耕地和建设用地又遭到大量损毁；同时，灾民自搭自建过渡房5.63万间，也占用了耕地和建设用地，使雅安可用土地更加紧张，城镇发展空间受限。
产业受到冲击，城镇就业岗位减少。“4·20”地震中，雅安产业受损严重。9个产业园区均不同程度受损，芦山、荥经、天全等县工业集中区企业直接损失68.5亿元，间接损失8.62亿元，园区内企业全部受损。此外，旅游等相关产业也遭受严重影响，就业岗位在短时间内急剧减少，使城市就业吸纳能力减弱。
灾后重建中推进城镇化的机遇
城镇重建和提升将会增加对灾区农民的吸引力。重大重建项目将会推动重点人群进入城镇。雅安就业人口占全市总人口的比重比全省、全国高，表明雅安市的青壮年劳动力比重更大，而青壮年劳动力是城镇化的重点对象。随着灾后重建政策的出台和重大重建项目的实施，这部分人将会在城镇获得更多的就业机会和更稳定的收入来源，定居城镇的可能性更大。同时，灾后恢复重建政策将会推动灾区农民进入城镇。
灾后重建中推进城镇化面临的问题
一是需对原有城镇体系规划布局进行调整及选择以何种类型城镇为主导推进城镇化、大中小城市比重以及城镇规模等问题。
二是灾区进城农民安置的问题。雅安是财政弱市，地方财政无法承担受灾区农民在城镇建房的资金补贴，如何建立住房重建资金筹集与分担机制将是一个突出问题。
三是重点产业培育和灾区农民技能培训的问题。这将在短期内造成灾区结构性失业，如果不能有效地加以解决，会极大地制约灾区农民进城。
四是灾区农民户籍和社会保障问题。目前农民向中小城镇迁移入户的障碍虽然不大，但农民迁移后其在农村的耕地、林地和宅基地如何处理仍无明确政策规定。特别是雅安地广人稀，农民从山林土地中获得收入的机会要大于其他农业地区。2012年，全市农村居民人均纯收入7187元，比全省平均水平高出185.6元。如果不能妥善解决此类问题，将会极大地影响灾区农民进城居住的积极性。
同时，随着城镇社会保障水平的提升，大量灾区农民城镇化将会带来巨大的财政压力，基础设施和公共服务能力面临严峻挑战。
在灾后重建中推进城镇化
科学规划，统筹布局，引导人口合理集聚
科学规划，抓好“1+6+5”重点城镇体系建设。即抓好1个中心城市（雅安市）的主城区建设，使之成为川西重要的大城市，发挥全市城镇化的龙头引领作用；抓好6个综合性城镇（6个城关镇）、5类（工业主导型、商贸主导型、矿区经济型、交通枢纽型、风景旅游型）特色专业镇建设，构建合理的城镇体系。
统筹布局，引导人口向小城镇集聚。根据雅安的市情和发展定位，按照大集中、小分散的布局原则，将重点城镇作为人口集聚的主要载体。引导灾区农民向东南部资源环境承载能力较好的适度开发区城镇集中，减少和控制限制开发区城镇的人口。严禁在高山高原、中山深谷地区照搬平原地区城镇发展模式。
加强整合，扩大城镇人口规模。据研究测算，人口规模至少达到3万人左右的城镇，才能比较合理地配备基础设施和公共服务系统，而雅安市许多小城镇的人口不到1万人。因此，有必要抓住灾后恢复重建特别是部分城镇异地重建的机遇，在城镇密集区加大整合力度，新建一批建制镇，引导人口集聚，发挥建制镇对城镇化的重要带动作用。
多渠道筹资，解决灾区进城农民住房保障问题
构建住房重建筹资体系。构建“政府主导、社会帮扶、灾民自救”的资金筹集机制，即省市县政府补贴一部分、社会机构帮扶一部分、灾民自己承担一部分。形成较强的住房保障供给能力和相对完整的梯度保障供应体系。
建立分级补贴政策，引导灾区农民向城镇集中。灾区住房重建补贴标准不应超过当地经济适用房平均价格的1/4。鼓励全省地方性金融机构增加灾后重建住房信贷，出台延长还贷期限和执行分段还贷的优惠利率政策。对于到城镇购房或建房的农民，给予房价2/5的补贴。住房重建信贷还贷期限可以在原有优惠政策基础上延长1年、政府给予10%的贴息。
尝试建立以耕地、林地换住房的政策。建立政府搭建-灾区农民-相关中介机构（或业主）-城镇住房置换平台体系，鼓励到城镇集中居住的灾区农民向城市居民和其他社会投资者租让自己的土地、林地、宅基地等权益，换取资金购置城镇安置房，但承接者不得改变耕地、林地的用途和属性。
建立灾区进城农民住房重建优惠制度。由政府为灾区农民在城镇组织建设的安居房免征城镇土地使用税，转让时免征土地增值税、印花税，3年内免征耕地占用税。3年内，灾区农民在雅安市内所有城镇购房免征契税。
允许灾区农民联合在政府规划建设的特色镇集中建住房。在政府统一规划和统一建设标准下，允许灾区农民联合在除雅安主城区外的城镇购地建设自用房，享受上述所有优惠政策。
振兴产业，提升城镇就业吸纳能力
调整灾区产业结构。围绕生态市建设，重点发展生态农业、绿色工业、生态旅游等产业，加速传统转型升级。符合要求的特色优势产业企业给予新建技改投资补助和银行贷款贴息支持；对地震中受损的落后产能予以淘汰。 优化灾区产业布局。根据雅安产业发展的区位及资源环境条件，构筑“一核两带”产业空间格局。“一核”即雨城-名山产业核心，以电子信息、建材等为主；“两带”包括天全-芦山-宝兴产业带，以能源、建材、石材加工为主，荥经-汉源-石棉产业带，以能源、化工、冶金、建材、农产品加工为主。
加快建设灾区产业园区。因地震造成房屋倒塌、毁损，需原址重建或异地重建的受灾园区，免收新增建设用地土地使用费。对于纳入灾后重建规划的受灾园区配套基础设施用地以及受灾园区企业搬迁用地，应单独下达用地指标，市、县人民政府可先行安排供地。支持芦山、宝兴、天全等重灾县建设“飞地园区”，发展工业，根据条件经按程序批准可增设或扩大部分省级开发区。
加大灾区企业扶持力度。3年内，省政府工业、旅游、商贸物流、科技等发展资金要切块重点支持灾区企业。积极帮助灾区企业争取国家资金和政策支持，优先安排灾区企业重大项目进入省政府重大建设项目目录。开辟灾区企业纳税通道，优先办理灾区企业各种政策退税。
加强指导，促进灾区农民进城就业
加强灾区农民技能培训。围绕雅安市特色优势产业发展需要，组织灾区农民参加“阳光工程”等培训，提高其专业技能和就业能力，促使其在城镇稳定就业。培训采取乡镇统一推荐和农民自愿报名相结合的方法，培训费用由省政府补贴。
完善人力资源市场及其管理。按照劳动者自主择业、市场引导就业和政府促进就业的原则，建立健全覆盖城乡的就业服务体系，打造功能完善、平等竞争、城乡统一的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业制度，努力增加就业机会。
鼓励企业吸纳灾区农民就业。芦山、宝兴、天全等重灾县的企业在新增加的就业岗位中，招用灾区农民，经县级劳动保障部门认定，按每人每年5000元定额标准（可上下浮动20%），予以依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。对吸纳灾区农民就业达到一定比例的中小微企业，参照下岗失业人员小额担保贷款政策执行。
鼓励灾区农民到城镇创业。芦山、宝兴、天全等重灾县农（下转第43页）（上接第45页）民到城镇从事个体私营经济的，按每户每年10000元的限额扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。3年内，每户给予3000元经营场所租金补贴。
加快改革，消除灾区农民进城的户籍和社会保障制度障碍
降低进城门槛。在主城区务工经商3年以上、购买50平米以上商品住房的雅安籍灾区农民本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申请迁移入户；灾区其他农民本着自愿原则，可就近就地转为城镇居民。大中专学生可在全市任何城镇（包括主城区）落户。
切实解决进城农民后顾之忧。灾区农民整户转为城镇居民的，允许自转户之日起至本轮土地承包期内继续保留承包地、林地的收益权或使用权。自转户之日起至原户主去世，享受宅基地、农房的收益权或使用权。对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照同时期区县征地政策对农村住房及其附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助，今后征地时不再享有补偿权利。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿，具体补偿标准和办法由灾区县人民政府制定。在市内就读的本市农村籍大中专学生，入学时户籍迁入学校集体户或就地转为城镇居民的，保留其个人征地补偿收益权，符合资助条件的继续享受学费、生活费补助，毕业后纳入公租房保障范围。
建立城镇新老居民统一的社会保障制度。灾区农村居民整户转为城镇居民，自愿退出宅基地、承包地，其年满16周岁以上的人员，可参照被征地农转非人员养老保险办法参加基本养老保险、医疗保险，参保所需资金由区县国土部门核准的退出宅基地、承包地的补偿费代缴。不足以缴纳的，差额部分由个人自筹资金缴纳。有剩余的，退还给转户居民。
灾区农村居民家庭部分成员转为城镇居民，没有用人单位的，可以灵活就业人员身份参保缴费；达到规定条件的，享受与城镇企业职工（居民）同等的养老保险、医疗保险待遇；不符合被征地农转非人员养老保险、城镇企业职工基本养老保险条件的，可自愿参加城乡居民社会养老保险或合作医疗。
加大投入，确保灾区农民进城后享受同等的公共服务
加大对灾区进城农民子女的教育保障。各灾区县人民政府要留足教育用地，按照城乡规划，在主城区、区县城、小城镇加快新建一批幼儿园、中小学。做好新增学校师资配备、师资专项培训等工作。灾区进城农民子女，按照就近入学的原则就读，享受与现有城镇学生的同等待遇，同等享受国家政策优惠。
加大对灾区进城农民的卫生服务保障。按照城镇人口规模，加快县级医院、乡镇卫生院、社区医疗卫生服务机构建设，逐步完善医疗服务基础设施、设备，保障灾区进城农民及其子女在城镇同等享有国家规定的公共卫生服务。
对灾区进城农民执行特殊的计划生育政策。在进城前结婚的灾区农民继续执行原户籍所在地农村居民的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。进城后结婚或进城前已育有1个子女的灾区农民，给予5年的政策过渡期。在政策过渡期内，转户居民继续执行原户籍所在地农村的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。
（作者单位：四川省社科院经济研究所）