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一、确立“四位一体”工作思路
深圳市政府提出“十二五”公共机构单位面积能耗下降20%。要完成这一节能目标，必须对全市1500万平方米既有建筑进行改造，需投入约15亿元。如何摆脱依赖财政资金实施节能改造成为面临的首要问题。他们没有等、靠、要，而是根据市场的实际情况，确立了“依靠市场、完善政策、建立标准、规划路径” 的“四位一体”工作思路，采取合同能源管理模式解决问题。
（一）依靠市场手段，推动公共机构节能
依靠市场手段解决公共机构节能改造难题，首选合同能源管理；实施合同能源管理，就必须依靠节能服务企业。率先启动市民中心合同能源管理项目试点，取得成功后在多家媒体宣传，并召开企业座谈会，听取对公共机构推行合同能源管理的意见建议。在此基础上，出台了《深圳市公共机构合同能源管理实施方案》，明确把合同能源管理作为公共机构开展节能改造的主要方法，提出了合同能源管理的招投标流程以及资金支付的具体办法，并分批向社会公布了公共机构拟改造的相关项目，激发了企业参与的积极性。为解决中小企业融资难的问题，搭建了企业—银行信贷平台，修改了合同中不允许抵押的规定，允许企业用合同向金融机构抵押贷款，促使多家银行和节能企业签订了战略合作协议。同时，根据市场的实际情况，出台相关文件，对设备供应、节能量审核、工程监理、审计等单位的选择，给予了规定，初步建立起较为完善的市场运行机制。
（二）发挥政府主导作用，提供节能政策保障
节能服务产业发展壮大离不开良好的政策环境驱动。深圳市委、市政府始终把推进合同能源管理摆在重要位置，王荣书记、许勤市长先后作出批示，要求市机关事务管理局在推广合同能源管理方面要“敢想敢干，先行先试”。陈彪副市长作为市公共机构节能工作联席会议召集人，多次主持召开会议研究合同能源管理相关政策。市发改、财政、采购等部门挑选专业骨干组成研究小组，一起研究制定促进公共机构合同能源管理实施的具体办法和规定，先后出台了公共机构节能管理办法、公共机构合同能源管理实施方案、公共机构“十二五”节能三年行动方案、合同能源管理采购招标模板、公共机构合同能源管理项目资金支付流程、公共机构“十二五”节能工作绩效考核评估办法等一系列文件，这些政策为公共机构推进合同能源管理提供了政策保障。
（三）建立标准体系，规范政府采购行为
以国家颁布的节能行业技术标准为基础，结合推行综合节能改造模式的实际和南方夏热冬暖的气候特点，提出了针对政府机关和医院、学校等不同类型既有建筑的改造需求标准；以项目基准能耗量为基础，根据项目大小不同，对参与投标企业的注册资金、融资能力、技术力量、案例个数等提出了不同的商务标准，形成阶梯档次，便于企业根据自身实力选择参与相应项目；针对办公、教学及其他建筑等照明的不同要求，编制了单项LED照明系统改造的一系列技术标准。参考国家和省市的节能技术标准，专门在招标模板中增加了技术创新的加分条件，鼓励企业加大创新力度，研发独有的核心技术，鼓励企业不断提升综合实力和竞争力。
（四）科学规划路径，保证项目有序推进
根据公共机构“十二五”节能目标要求，以能耗统计数据分析结果为基本依据，确立了“分批实施、分类指导”的工作原则，全市一盘棋，合理规划布局。把能耗排名前50名的能耗大户或能耗超过同类建筑平均水平的用能单位作为改造重点，区分项目大小、能耗高低和难易程度，按照先大后小、先易后难的顺序，分批推进。在具体实施过程中，将公共机构既有建筑分为机关、医院、学校三大类，抓好分类指导，每类先抓一至两个点，摸索路子，积累经验，再在相应系统内推广。为提高推广效率，解决同一系统内项目节能效益“贫富”不均的问题，采取“系统打包”的形式，难易搭配，统一招标，有效避免了好的项目企业抢着做、效益差的没人做的局面。
二、实现合同能源管理招标模式“四个突破”
（一）突破项目申报难的障碍
长期以来，公共机构的能耗支出实行实报实销的财政制度。开展节能改造不仅工程技术复杂，而且具有一定的风险，采用合同能源管理模式又不属于政府采购招标的范围，导致用能单位节能改造的热情始终不高，甚至还有抵触情绪。如何让用能单位自觉申报项目，成为公共机构开展合同能源管理的首要问题。深圳市从转变观念入手，首先，转变“不能采购招标”的观念。把合同能源管理作为工程、服务、货物之外的第四种模式纳入到政府招标采购中，并简化审批手续，开辟绿色通道，方便用能单位申报项目。其次，转变“申报难”、“立项难”、“审批难”的观念。积极向用能单位宣传合同能源管理知识，讲解新招标模式中立项招标、合同签订、监理检测等细节，让用能单位熟悉每个流程。最后，转变“干不干都一样”的观念，把节能改造任务作为市政府重大事项分指标到户，提出强制性改造要求，并实行问责制。通过转变观念激发了各单位的积极性，仅在第一期项目征集中，市直机关就申报了86个合同能源管理项目。
（二）突破传统工程立项审批程序
市发改委简政放权，将合同能源管理项目的审批权转移到机关事务管理部门，负责审核全市申报的项目，发改部门仅负责项目备案确认。财政部门也简化了采购计划下达程序，由过去的对口管理用能单位资金的处室分头下达采购计划，归口为一个处室集中批量下达。优化审批流程后，大大缩短了项目审批时间，提升了行政效率，使多个项目、多批次集中招标成为可能。
（三）突破固有的招评标模式
坚持公开招标的原则，把过去由企业主导的价格谈判变为通过市场竞争产生价格，增加了透明度，有利于发挥市场机制的作用。在项目招标的具体实施上，着重把握了以下几点：一是主推综合性节能改造。采用对用能单位进行整体改造的方法招标，不仅便于准确测定能耗基准，测算节能效益，也有利于不同技术优势节能企业之间的联合互补，推动节能产业由单一向综合发展。二是采用最优方案的形式招标。合同能源管理项目兼具工程与服务的特点，且各个节能公司技术千差万别，难以确定标底，明确由各节能公司自行制作“节能改造方案”，并以“方案”的形式进行招投标。这样既无需财政额外支付能源审计费用和编制标底预算费用，又能够通过市场竞争发挥企业优势，最终由节能专家评选出最优节能改造方案，确保节能效益最大化。三是建立合同能源管理采购招标模板。编制《公共机构合同能源管理采购模板》，采取综合评分法，设定了年综合节能率、节能效益分享年限、资金效率、节能效益分享比例四个核心指标来评价节能效果。四是实行“系统打包”项目招标。全市共有1700多家公共机构，项目多、能耗跨度大，若全部以“一事一招”的形式招标，会给政府采购部门造成极大压力，进度缓慢。为了提高项目招标效率，市机关事务管理局与发改、财政部门和采购中心采取以系统为单位整合项目，将同一系统的全部项目打包进行公开招标。
（四）突破财政支付瓶颈
财政支付难是节能企业对公共机构节能改造望而却步的最大障碍。首先，固化预算，由财政部门按项目业主单位改造前原有的预算标准或能耗定额全额拨付给项目业主单位，用于支付实际发生的水电费、节能效益和节能奖励资金，解决“无钱可付”的问题。其次，明确支付流程，由项目业主单位负责向财政部门申报节能效益，并向节能服务企业支付资金。这种支付方法不但有效地化解了财政预算和节能效益分配之间的矛盾，而且大大激发了各单位实行节能改造的积极性。
截止到今年上半年，全市采用合同能源管理方式签约改造面积达到700万平方米，完工420万平方米，年节电7600万度，相当于减少标准煤9340吨，减少二氧化碳排放2.3万吨，同时促进了当地节能服务企业的发展。深圳市在公共领域大力推行合同能源管理，在项目立项审核、集中采购、效益支付等关键环节取得突破，形成了适合深圳特区实际的操作模式。
（国家发展改革委环资司供稿）
深圳市政府提出“十二五”公共机构单位面积能耗下降20%。要完成这一节能目标，必须对全市1500万平方米既有建筑进行改造，需投入约15亿元。如何摆脱依赖财政资金实施节能改造成为面临的首要问题。他们没有等、靠、要，而是根据市场的实际情况，确立了“依靠市场、完善政策、建立标准、规划路径” 的“四位一体”工作思路，采取合同能源管理模式解决问题。
（一）依靠市场手段，推动公共机构节能
依靠市场手段解决公共机构节能改造难题，首选合同能源管理；实施合同能源管理，就必须依靠节能服务企业。率先启动市民中心合同能源管理项目试点，取得成功后在多家媒体宣传，并召开企业座谈会，听取对公共机构推行合同能源管理的意见建议。在此基础上，出台了《深圳市公共机构合同能源管理实施方案》，明确把合同能源管理作为公共机构开展节能改造的主要方法，提出了合同能源管理的招投标流程以及资金支付的具体办法，并分批向社会公布了公共机构拟改造的相关项目，激发了企业参与的积极性。为解决中小企业融资难的问题，搭建了企业—银行信贷平台，修改了合同中不允许抵押的规定，允许企业用合同向金融机构抵押贷款，促使多家银行和节能企业签订了战略合作协议。同时，根据市场的实际情况，出台相关文件，对设备供应、节能量审核、工程监理、审计等单位的选择，给予了规定，初步建立起较为完善的市场运行机制。
（二）发挥政府主导作用，提供节能政策保障
节能服务产业发展壮大离不开良好的政策环境驱动。深圳市委、市政府始终把推进合同能源管理摆在重要位置，王荣书记、许勤市长先后作出批示，要求市机关事务管理局在推广合同能源管理方面要“敢想敢干，先行先试”。陈彪副市长作为市公共机构节能工作联席会议召集人，多次主持召开会议研究合同能源管理相关政策。市发改、财政、采购等部门挑选专业骨干组成研究小组，一起研究制定促进公共机构合同能源管理实施的具体办法和规定，先后出台了公共机构节能管理办法、公共机构合同能源管理实施方案、公共机构“十二五”节能三年行动方案、合同能源管理采购招标模板、公共机构合同能源管理项目资金支付流程、公共机构“十二五”节能工作绩效考核评估办法等一系列文件，这些政策为公共机构推进合同能源管理提供了政策保障。
（三）建立标准体系，规范政府采购行为
以国家颁布的节能行业技术标准为基础，结合推行综合节能改造模式的实际和南方夏热冬暖的气候特点，提出了针对政府机关和医院、学校等不同类型既有建筑的改造需求标准；以项目基准能耗量为基础，根据项目大小不同，对参与投标企业的注册资金、融资能力、技术力量、案例个数等提出了不同的商务标准，形成阶梯档次，便于企业根据自身实力选择参与相应项目；针对办公、教学及其他建筑等照明的不同要求，编制了单项LED照明系统改造的一系列技术标准。参考国家和省市的节能技术标准，专门在招标模板中增加了技术创新的加分条件，鼓励企业加大创新力度，研发独有的核心技术，鼓励企业不断提升综合实力和竞争力。
（四）科学规划路径，保证项目有序推进
根据公共机构“十二五”节能目标要求，以能耗统计数据分析结果为基本依据，确立了“分批实施、分类指导”的工作原则，全市一盘棋，合理规划布局。把能耗排名前50名的能耗大户或能耗超过同类建筑平均水平的用能单位作为改造重点，区分项目大小、能耗高低和难易程度，按照先大后小、先易后难的顺序，分批推进。在具体实施过程中，将公共机构既有建筑分为机关、医院、学校三大类，抓好分类指导，每类先抓一至两个点，摸索路子，积累经验，再在相应系统内推广。为提高推广效率，解决同一系统内项目节能效益“贫富”不均的问题，采取“系统打包”的形式，难易搭配，统一招标，有效避免了好的项目企业抢着做、效益差的没人做的局面。
二、实现合同能源管理招标模式“四个突破”
（一）突破项目申报难的障碍
长期以来，公共机构的能耗支出实行实报实销的财政制度。开展节能改造不仅工程技术复杂，而且具有一定的风险，采用合同能源管理模式又不属于政府采购招标的范围，导致用能单位节能改造的热情始终不高，甚至还有抵触情绪。如何让用能单位自觉申报项目，成为公共机构开展合同能源管理的首要问题。深圳市从转变观念入手，首先，转变“不能采购招标”的观念。把合同能源管理作为工程、服务、货物之外的第四种模式纳入到政府招标采购中，并简化审批手续，开辟绿色通道，方便用能单位申报项目。其次，转变“申报难”、“立项难”、“审批难”的观念。积极向用能单位宣传合同能源管理知识，讲解新招标模式中立项招标、合同签订、监理检测等细节，让用能单位熟悉每个流程。最后，转变“干不干都一样”的观念，把节能改造任务作为市政府重大事项分指标到户，提出强制性改造要求，并实行问责制。通过转变观念激发了各单位的积极性，仅在第一期项目征集中，市直机关就申报了86个合同能源管理项目。
（二）突破传统工程立项审批程序
市发改委简政放权，将合同能源管理项目的审批权转移到机关事务管理部门，负责审核全市申报的项目，发改部门仅负责项目备案确认。财政部门也简化了采购计划下达程序，由过去的对口管理用能单位资金的处室分头下达采购计划，归口为一个处室集中批量下达。优化审批流程后，大大缩短了项目审批时间，提升了行政效率，使多个项目、多批次集中招标成为可能。
（三）突破固有的招评标模式
坚持公开招标的原则，把过去由企业主导的价格谈判变为通过市场竞争产生价格，增加了透明度，有利于发挥市场机制的作用。在项目招标的具体实施上，着重把握了以下几点：一是主推综合性节能改造。采用对用能单位进行整体改造的方法招标，不仅便于准确测定能耗基准，测算节能效益，也有利于不同技术优势节能企业之间的联合互补，推动节能产业由单一向综合发展。二是采用最优方案的形式招标。合同能源管理项目兼具工程与服务的特点，且各个节能公司技术千差万别，难以确定标底，明确由各节能公司自行制作“节能改造方案”，并以“方案”的形式进行招投标。这样既无需财政额外支付能源审计费用和编制标底预算费用，又能够通过市场竞争发挥企业优势，最终由节能专家评选出最优节能改造方案，确保节能效益最大化。三是建立合同能源管理采购招标模板。编制《公共机构合同能源管理采购模板》，采取综合评分法，设定了年综合节能率、节能效益分享年限、资金效率、节能效益分享比例四个核心指标来评价节能效果。四是实行“系统打包”项目招标。全市共有1700多家公共机构，项目多、能耗跨度大，若全部以“一事一招”的形式招标，会给政府采购部门造成极大压力，进度缓慢。为了提高项目招标效率，市机关事务管理局与发改、财政部门和采购中心采取以系统为单位整合项目，将同一系统的全部项目打包进行公开招标。
（四）突破财政支付瓶颈
财政支付难是节能企业对公共机构节能改造望而却步的最大障碍。首先，固化预算，由财政部门按项目业主单位改造前原有的预算标准或能耗定额全额拨付给项目业主单位，用于支付实际发生的水电费、节能效益和节能奖励资金，解决“无钱可付”的问题。其次，明确支付流程，由项目业主单位负责向财政部门申报节能效益，并向节能服务企业支付资金。这种支付方法不但有效地化解了财政预算和节能效益分配之间的矛盾，而且大大激发了各单位实行节能改造的积极性。
截止到今年上半年，全市采用合同能源管理方式签约改造面积达到700万平方米，完工420万平方米，年节电7600万度，相当于减少标准煤9340吨，减少二氧化碳排放2.3万吨，同时促进了当地节能服务企业的发展。深圳市在公共领域大力推行合同能源管理，在项目立项审核、集中采购、效益支付等关键环节取得突破，形成了适合深圳特区实际的操作模式。
（国家发展改革委环资司供稿）