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[摘 要]我国法治共识的构建历程就是我国农村土地改革进程的缩影。农村土地改革无论是理论困境还是实践困境从根本上来说，都是没有确立法治共识是改革的前提逻辑的结果。无论从国家层面，社会层面还是公民层面，都必须坚持践行法治共识。
[关键词]法治；农村土地改革；共识
[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）06 — 0025 — 02
农村土地问题一直是我党面临的重大理论与实践问题。农村土地问题已经成为制约我国经济、社会发展的瓶颈，关系到我国社会主义新农村建设、小康社会建设乃至整个社会主义现代化事业的成败。“三农”问题的核心和根源也是农村土地问题。随着我国经济社会不断发展，对农村土地制度进行改革的呼声也越来越高，如何进行土地改革，运用什么来凝聚和引导土地改革成了当今的热点问题。
一、十一届三中全会以来，农村土地制度改革的历程
我国农村土地制度历经了从政策主导到法治主导这样的思路变迁。农村改革是按照土地制度改革为主线进行的。但前两次农村土地改革无一例外都是政策引导下的产物，尤其是十一届三中全会土地改革的理论根源是党在十一届三中全会的决定，土地改革的进程在当时的历史条件下也没有相对完整的法律体系作支撑。当前，法治取代政策成为了党执政兴国新的理念与工具，农村土地改革有了新的契机。
（一）农村土地制度改革的政策主导时期（1978—2000）
这一时期处于新型农村土地制度的确立时期，土地改革的指导性文件一般是“中央一号文件”或者是党的决议文件。虽然在宪法的修正案中有所提及，但也只是一语带过，并未有完整的农村土地改革法律出台。这一时期，党通过政策初步构建了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。在2000年的宪法修正案中明确了土地征用可以采取征用和征收两种形式。正是在根本性大法宪法中的规定，使得我国农村土地改革进入了新的法制时期。
（二）农村土地制度改革的政策、法制并存的时期（2000—2007）
这一时期土地承包制度在立法上予以明确规范，但中央一号文件等政策规范继续在农村改革中发挥巨大主导作用，土地征用制度、农村建设用地制度中的矛盾随着城镇化进程的加快，农民收入结构变化、农民转型等一系列因素而日益凸显。《农村土地承包法》在2003年3月1日正式颁布实施，标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。在2004年第三次修订的《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
（三）农村土地制度改革的法治主导时期（2007—）
在2007年通过的《物权法》为农村土地改革的法治主导时期奠定了坚实的法律基础。2014年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》继续深化了农村土地改革。虽然我国农村土地改革在理论划分上进入了法治时期，但由于我国地域性差异以及法治时期的过程性差异的客观存在，进入了法治时期既不代表法治共识被所有人接受也不代表解决了所有的问题。这一时期，法治共识已经成为党和国家新的治理模式。法治共识取代政策、法制模式体现出自身的优越性，是最能统合改革分歧、最能为各界所认同的最大共识。改革需要法治共识，由于改革共识是针对当前和今后相当长一段时间内改革发展中的全局性和根本性问题而提出的战略方针，是一种获取绝大多数民众认可的指导思想和行动准则。
二、农村土地改革的困境
党引导农村土地改革将人民意志上升到国家意志的程序中面临着理论问题与实践问题。理论问题困境包含对农村集体所有权的虚位性的追问及法律的权威缺失等问题，实践问题困境包含土地政策的“有法不依”及相应的法律权益无法落实等问题。
（一）农村土地改革的理论困境
1.农村土地改革立法缺乏权威性
在我国，围绕着农村土地所产生的大量矛盾与利益博弈，都与相关法律不够完善、权威有关。涉及农村土地大多适用的是土地管理法和物权法之中的一些条款，但这些条款的可操作性还有待提高。在法律实践中，有些时候是靠地方政策运作，甚至可能是一村一政策。以农村确权颁证工作为例，据媒体报道，“十七届三中全会提过现有的承包关系保持稳定并长久不变，因此有些地方的承包证在承包期限一栏就写着‘长久不变’几个字，而这在法律和制度上都还没有具体规定”〔1〕
2.农村土地改革中土地所有权虚置
现行中国农村土地集体所有制，虽是兼顾国家、集体、农民各方利益的制度安排，但在中国的很多农村地区实际处于虚置状态。〔2〕因而，我国农村土地改革的理论困境主要体现在对土地所有权虚位的讨论上，即由于集体所有权的虚无对土地改革的理论发展产生了抑制。由于现行集体所有权利的虚化和权利主体的模糊性质，农村土地在集体所有的外衣掩盖下，成为政府和利益既得者权力寻租的后花园。〔3〕基于农村土地所有权设置的虚位性，必须改革土地的产权制度、完善土地所有权的改革方案。
（二）农村土地改革的实践困境
1.农村土地政策问题上的“有法不依”
在基层，人为因素导致的违法问题仍然大量存在。在现行的制度中，村集体仍然是农村基层政权的一级载体，拥有土地所有权的主体地位，享有土地所有权的法律权利，对全村土地的调整、分配、转换和负担等享有决定权。〔4〕虽然我国的《农村土地承包法》规定30年承包期内不允许进行土地调整，但事实上却是“一些乡村随意改变土地承包关系，强迫流转，侵犯了农民的承包经营权；有的把土地流转作为乡村收入的手段，与民争利，损害了农民的合法权益；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，影响了农民正常的生产生活；有的借土地流转之名，随意改变土地农业用途”。〔5〕 2.农村土地改革的法律新型权益无法落实
由于农村经济发展，农户自身产生了分化，新型的产权关系虽然建立了，但是土地流转市场等新型权益的无法得到有效的保护和实践层面的认可。在当前土地所有制的框架下，农村土地承包经营权是影响农业经济增长和农民收入的关键因素，也是地权是否稳定的关键因素。〔6〕现行的《农村土地承包法》在涉及土地流转的法规上限制性太强，缺少自愿性的谈判协调机制和利益激励机制，这就极大的打击了农民的积极性。
三、如何在农村土地改革中践行法治共识
未来农村土地制度改革的方向，必须考虑现有的现实条件，可操作性以及思维上的误区。农村土地改革的主逻辑应该是法治框架内的改革，法律是改革不能突破的底线。将法治共识贯彻到国家、社会及公民三个层面，势必对解决农村土地改革中的理论与实践困境，对推进农村土地改革的进程大有裨益。
（一）国家层面：围绕树立法律权威的法律共识
1.国家要贯彻共识树立法律权威
《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》虽然奠定了农村经济长久发展的法律基础，但是在涉及农村土地的转让权、使用权、收益权、处分权方面，需要制定更加清晰的土地产权法，对使用者、转让者、收益者、处分者的权利义务加以明确。只有明确的产权制度，才能优化资源配置，提高农民的积极性，促进土地利用率的提高和农村经济的发展。此外，国家还要整合土地资源，量化农民的土地财产权，制定《农村产权管理交易办法》，完善土地监管机制。制定完善的土地权利程序法和实体法，划分明确权利的界限，才能树立我国的法律权威。
2.中国语境下的探究集体所有权的共识
关于集体所有权的讨论，都要放在中国语境这个大前提下来讨论。中国农地集体所有权的塑造实践是一个试错过程，其基本的行动模式是“问题—回应”，通过社会问题反映出农地所有权制度与实践之间的冲突，通过调整相关政策回应实践需要；在实践中试验新的制度规则成效，再将成熟的制度规则转化为法律制度规则。〔7〕农地所有权形态的合理性判断标准不应该是理想化的理论模式，而应该是能否回应中国具体历史环境中的地权矛盾与调整诉求，能否解决面对的社会问题。〔8〕因此，大谈特谈集体所有权的理论问题而忽视对实践问题切实研究是国内理论界的通病，农民要得到真真切切的实惠，而不是口惠而实不至。
（二）社会层面：增强社会组织的福利保障功能
由于我国人口基数大、农村人口多、东中西部区域差异过大等因素导致的养老保险和医疗保险制度在广大的中西部地区并没有得到根本性的落实。社会保障体系的建立健全是与相应的市场经济发展水平相适应的，是一个历时性的过程。我国有9亿多农民，农村土地改革事关整个改革的成败与中华民族伟大复兴，因此，在农村土地改革中要坚持农民的主体地位，尊重农民利益，保障农民的权利。不可否认，农村土地制度改革实际上是利益的再分配，因而，在相关的社会福利保障制度的设计上应围绕农民土地权利的实现和社会公共政策之间的平衡而展开。
（三）公民层面：农民树立起依法保护自己土地权利的法律共识
1.农民要坚定法治信念、诉诸法律途径解决问题
在农村土地改革中坚持农民的主体地位，尊重农民利益，保障农民的权利才是当前农村土地改革的最大共识。只有将这个共识置于法治共识的大前提下，农民的权益才能得到最大保障。无论是相对于基层政府还是征地的利益集团或者组织，农民始终是弱势的一方，无论是动用社会资源的力量还是进行利益博弈的能力上都有很大的差异。但农民要坚定法治信念，要善于运用法律武器对侵犯自己合法权益的违法行为进行斗争。
2.农民要提高自身素质、锻造法治思维解决困境
农民土地改革问题，核心就是解决农民的生存权、发展权问题，农民的受教育权、就业权、土地的收益权等等都需要国家和社会凝聚法治共识并落实法治共识的成果。一方面，我国务农农民的职业化程度低，无法形成规模化经营。另一方面，非农农民希望市民化的愿望非常强烈。但是，我国农民的整体素质低是造成我国农民无法转型和融入市民化的重要原因。因此，就农民个人而言，应发挥自身的内在作用，勤奋学习，不断提高自身业务素质和综合素质，提升市场化水平，增强就业能力与自主创新能力。
〔参 考 文 献〕
〔1〕农村法治建设应该以土地为重点〔N〕.法制日报，2014.
〔2〕刘永佶.论中国农村土地制度的改革〔J〕.中国特色社会主义研究，2014，（01）.
〔3〕赖丽华.新中国成立以来农村土地权属制度的变迁及改革展望〔J〕.江西社会科学，2009，（10）.
〔4〕丁任重，倪英.我国农村土地制度改革问题研究〔J〕.学术研究，2008，（01）.
〔5〕中共中央关于做好承包地使用权流转工作的通知〔Z〕.新华社，2002.
〔6〕丁军，刘爱军.中国农村土地制度研究评述〔J〕.经济，2010，（07）.
〔7〕童列春.论中国农地集体所有权〔J〕.农业经济问题，2014，（10）.
〔8〕童列春.论中国农地集体所有权〔J〕.农业经济问题，2014，（10）.
〔责任编辑：陈玉荣〕
[关键词]法治；农村土地改革；共识
[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）06 — 0025 — 02
农村土地问题一直是我党面临的重大理论与实践问题。农村土地问题已经成为制约我国经济、社会发展的瓶颈，关系到我国社会主义新农村建设、小康社会建设乃至整个社会主义现代化事业的成败。“三农”问题的核心和根源也是农村土地问题。随着我国经济社会不断发展，对农村土地制度进行改革的呼声也越来越高，如何进行土地改革，运用什么来凝聚和引导土地改革成了当今的热点问题。
一、十一届三中全会以来，农村土地制度改革的历程
我国农村土地制度历经了从政策主导到法治主导这样的思路变迁。农村改革是按照土地制度改革为主线进行的。但前两次农村土地改革无一例外都是政策引导下的产物，尤其是十一届三中全会土地改革的理论根源是党在十一届三中全会的决定，土地改革的进程在当时的历史条件下也没有相对完整的法律体系作支撑。当前，法治取代政策成为了党执政兴国新的理念与工具，农村土地改革有了新的契机。
（一）农村土地制度改革的政策主导时期（1978—2000）
这一时期处于新型农村土地制度的确立时期，土地改革的指导性文件一般是“中央一号文件”或者是党的决议文件。虽然在宪法的修正案中有所提及，但也只是一语带过，并未有完整的农村土地改革法律出台。这一时期，党通过政策初步构建了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。在2000年的宪法修正案中明确了土地征用可以采取征用和征收两种形式。正是在根本性大法宪法中的规定，使得我国农村土地改革进入了新的法制时期。
（二）农村土地制度改革的政策、法制并存的时期（2000—2007）
这一时期土地承包制度在立法上予以明确规范，但中央一号文件等政策规范继续在农村改革中发挥巨大主导作用，土地征用制度、农村建设用地制度中的矛盾随着城镇化进程的加快，农民收入结构变化、农民转型等一系列因素而日益凸显。《农村土地承包法》在2003年3月1日正式颁布实施，标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。在2004年第三次修订的《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
（三）农村土地制度改革的法治主导时期（2007—）
在2007年通过的《物权法》为农村土地改革的法治主导时期奠定了坚实的法律基础。2014年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》继续深化了农村土地改革。虽然我国农村土地改革在理论划分上进入了法治时期，但由于我国地域性差异以及法治时期的过程性差异的客观存在，进入了法治时期既不代表法治共识被所有人接受也不代表解决了所有的问题。这一时期，法治共识已经成为党和国家新的治理模式。法治共识取代政策、法制模式体现出自身的优越性，是最能统合改革分歧、最能为各界所认同的最大共识。改革需要法治共识，由于改革共识是针对当前和今后相当长一段时间内改革发展中的全局性和根本性问题而提出的战略方针，是一种获取绝大多数民众认可的指导思想和行动准则。
二、农村土地改革的困境
党引导农村土地改革将人民意志上升到国家意志的程序中面临着理论问题与实践问题。理论问题困境包含对农村集体所有权的虚位性的追问及法律的权威缺失等问题，实践问题困境包含土地政策的“有法不依”及相应的法律权益无法落实等问题。
（一）农村土地改革的理论困境
1.农村土地改革立法缺乏权威性
在我国，围绕着农村土地所产生的大量矛盾与利益博弈，都与相关法律不够完善、权威有关。涉及农村土地大多适用的是土地管理法和物权法之中的一些条款，但这些条款的可操作性还有待提高。在法律实践中，有些时候是靠地方政策运作，甚至可能是一村一政策。以农村确权颁证工作为例，据媒体报道，“十七届三中全会提过现有的承包关系保持稳定并长久不变，因此有些地方的承包证在承包期限一栏就写着‘长久不变’几个字，而这在法律和制度上都还没有具体规定”〔1〕
2.农村土地改革中土地所有权虚置
现行中国农村土地集体所有制，虽是兼顾国家、集体、农民各方利益的制度安排，但在中国的很多农村地区实际处于虚置状态。〔2〕因而，我国农村土地改革的理论困境主要体现在对土地所有权虚位的讨论上，即由于集体所有权的虚无对土地改革的理论发展产生了抑制。由于现行集体所有权利的虚化和权利主体的模糊性质，农村土地在集体所有的外衣掩盖下，成为政府和利益既得者权力寻租的后花园。〔3〕基于农村土地所有权设置的虚位性，必须改革土地的产权制度、完善土地所有权的改革方案。
（二）农村土地改革的实践困境
1.农村土地政策问题上的“有法不依”
在基层，人为因素导致的违法问题仍然大量存在。在现行的制度中，村集体仍然是农村基层政权的一级载体，拥有土地所有权的主体地位，享有土地所有权的法律权利，对全村土地的调整、分配、转换和负担等享有决定权。〔4〕虽然我国的《农村土地承包法》规定30年承包期内不允许进行土地调整，但事实上却是“一些乡村随意改变土地承包关系，强迫流转，侵犯了农民的承包经营权；有的把土地流转作为乡村收入的手段，与民争利，损害了农民的合法权益；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，影响了农民正常的生产生活；有的借土地流转之名，随意改变土地农业用途”。〔5〕 2.农村土地改革的法律新型权益无法落实
由于农村经济发展，农户自身产生了分化，新型的产权关系虽然建立了，但是土地流转市场等新型权益的无法得到有效的保护和实践层面的认可。在当前土地所有制的框架下，农村土地承包经营权是影响农业经济增长和农民收入的关键因素，也是地权是否稳定的关键因素。〔6〕现行的《农村土地承包法》在涉及土地流转的法规上限制性太强，缺少自愿性的谈判协调机制和利益激励机制，这就极大的打击了农民的积极性。
三、如何在农村土地改革中践行法治共识
未来农村土地制度改革的方向，必须考虑现有的现实条件，可操作性以及思维上的误区。农村土地改革的主逻辑应该是法治框架内的改革，法律是改革不能突破的底线。将法治共识贯彻到国家、社会及公民三个层面，势必对解决农村土地改革中的理论与实践困境，对推进农村土地改革的进程大有裨益。
（一）国家层面：围绕树立法律权威的法律共识
1.国家要贯彻共识树立法律权威
《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》虽然奠定了农村经济长久发展的法律基础，但是在涉及农村土地的转让权、使用权、收益权、处分权方面，需要制定更加清晰的土地产权法，对使用者、转让者、收益者、处分者的权利义务加以明确。只有明确的产权制度，才能优化资源配置，提高农民的积极性，促进土地利用率的提高和农村经济的发展。此外，国家还要整合土地资源，量化农民的土地财产权，制定《农村产权管理交易办法》，完善土地监管机制。制定完善的土地权利程序法和实体法，划分明确权利的界限，才能树立我国的法律权威。
2.中国语境下的探究集体所有权的共识
关于集体所有权的讨论，都要放在中国语境这个大前提下来讨论。中国农地集体所有权的塑造实践是一个试错过程，其基本的行动模式是“问题—回应”，通过社会问题反映出农地所有权制度与实践之间的冲突，通过调整相关政策回应实践需要；在实践中试验新的制度规则成效，再将成熟的制度规则转化为法律制度规则。〔7〕农地所有权形态的合理性判断标准不应该是理想化的理论模式，而应该是能否回应中国具体历史环境中的地权矛盾与调整诉求，能否解决面对的社会问题。〔8〕因此，大谈特谈集体所有权的理论问题而忽视对实践问题切实研究是国内理论界的通病，农民要得到真真切切的实惠，而不是口惠而实不至。
（二）社会层面：增强社会组织的福利保障功能
由于我国人口基数大、农村人口多、东中西部区域差异过大等因素导致的养老保险和医疗保险制度在广大的中西部地区并没有得到根本性的落实。社会保障体系的建立健全是与相应的市场经济发展水平相适应的，是一个历时性的过程。我国有9亿多农民，农村土地改革事关整个改革的成败与中华民族伟大复兴，因此，在农村土地改革中要坚持农民的主体地位，尊重农民利益，保障农民的权利。不可否认，农村土地制度改革实际上是利益的再分配，因而，在相关的社会福利保障制度的设计上应围绕农民土地权利的实现和社会公共政策之间的平衡而展开。
（三）公民层面：农民树立起依法保护自己土地权利的法律共识
1.农民要坚定法治信念、诉诸法律途径解决问题
在农村土地改革中坚持农民的主体地位，尊重农民利益，保障农民的权利才是当前农村土地改革的最大共识。只有将这个共识置于法治共识的大前提下，农民的权益才能得到最大保障。无论是相对于基层政府还是征地的利益集团或者组织，农民始终是弱势的一方，无论是动用社会资源的力量还是进行利益博弈的能力上都有很大的差异。但农民要坚定法治信念，要善于运用法律武器对侵犯自己合法权益的违法行为进行斗争。
2.农民要提高自身素质、锻造法治思维解决困境
农民土地改革问题，核心就是解决农民的生存权、发展权问题，农民的受教育权、就业权、土地的收益权等等都需要国家和社会凝聚法治共识并落实法治共识的成果。一方面，我国务农农民的职业化程度低，无法形成规模化经营。另一方面，非农农民希望市民化的愿望非常强烈。但是，我国农民的整体素质低是造成我国农民无法转型和融入市民化的重要原因。因此，就农民个人而言，应发挥自身的内在作用，勤奋学习，不断提高自身业务素质和综合素质，提升市场化水平，增强就业能力与自主创新能力。
〔参 考 文 献〕
〔1〕农村法治建设应该以土地为重点〔N〕.法制日报，2014.
〔2〕刘永佶.论中国农村土地制度的改革〔J〕.中国特色社会主义研究，2014，（01）.
〔3〕赖丽华.新中国成立以来农村土地权属制度的变迁及改革展望〔J〕.江西社会科学，2009，（10）.
〔4〕丁任重，倪英.我国农村土地制度改革问题研究〔J〕.学术研究，2008，（01）.
〔5〕中共中央关于做好承包地使用权流转工作的通知〔Z〕.新华社，2002.
〔6〕丁军，刘爱军.中国农村土地制度研究评述〔J〕.经济，2010，（07）.
〔7〕童列春.论中国农地集体所有权〔J〕.农业经济问题，2014，（10）.
〔8〕童列春.论中国农地集体所有权〔J〕.农业经济问题，2014，（10）.
〔责任编辑：陈玉荣〕