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关键字：保障性住房，公共住房，韩国
从2000年至2006年，韩国住宅建设以年均20％以上的速度逐年增加，房价持续快速上涨，其中首尔作为首都更是成为高不可攀的“富人区”，与此同时房屋租赁价格上涨。经济高速发展、城市化过程往往伴随着大量中低收入群体无法支付高额的房价，特别是在首尔等地区出现大量的投资客、炒房群体，影响了社会稳定和金融秩序，因而韩国政府主导大力发展面向城市中低收入户的公共住房政策。
韩国公共住房政策通过建设中小型住房和租赁住房等公共住房，致力于解决中低收入户的住房问题，并且为此在财政、宅地、金融和税制等方面给予优厚支援。韩国公共住房的主要类型有：1.小型商品住房，针对拥有购买力的中低收入户而建设的小型公共住房，住房面积约为60平米以下。2.公共租赁住房，这是由国家或地方政府投入政府预算建设的，或者通过“国民住宅基金”的支援而建设的租赁住房。按照公共租赁住房概念，韩国政府采用了“永久租赁房”、“公共租赁房”和“国民租赁房”等措施。永久租赁房是专门针对城市贫困居民而设计建造的非营利性住房。其余几类住房是微利性的，供给对象仅限于中低收入者，资格审查制度非常严格。公共租赁住房的租赁期为5-50年，租赁期满后卖给租住者，供给对象为那些由于拆迁等原因造成的无房者等中低收入户。国民租赁房是现在韩国政府进行的最核心的公共租赁房制度，其租赁期为30年，求租对象为前一年收入不到城市工人家庭月平均收入50%～70%的无房者，并且是住房认购储蓄户。这些城市中低收入户公共住房政策实施以来，极大地缓解了韩国住宅供求矛盾，最大程度地保障了居民的住房需求，与此同时，极大地遏制了住宅市场投机泡沫，房价水平走向平稳。
分析韩国公共住房政策富有成效的原因主要为：首先，保障目标及范围明确。韩国政府进行了社会阶层细分化工程，如绝对支援阶层、部分支援阶层和自立阶层，对不同阶层实施不同的公共住房政策；其次，公共住房建设标准有合理性，严格面积控制，全部在85平米以下；再次，制定了相关法律确保立法保障，先后制定了如《住宅供应法》、《租赁住宅建设促进法》等；最后，韩国政府强化了在住房金融、宅地供给和有关租税的优惠，特别是为降低土地成本，由大韩住宅公社或土地开发公社等公共机构开发公共住房用地。对购买小型住宅、租赁住房者进行大幅度的税收优惠，比如在流通和保有住房环节上产生的取得税、登录税和转让所得税进行免税或减税的优惠政策。
中国须构建市场化的保障住房体系
2007年中国房价在全国范围内形成了新一轮的快速上涨势头，特别是深圳、广州等一线城市，分析此轮房价暴涨的原因：一方面是宏观经济形势、通货膨胀压力所致，国外热钱竞相涌入房地产，加剧了不动产价格的上升；另一方面，近年来深圳、北京等一线城市投资投机行为充斥市场，恶意炒作促使房地产市场存在相当的泡沫。
由此可见，中国在高速的城市化进程中必然面临类似韩国等国家所经历的房地产市场的问题。相关政府部门深刻意识到了住宅市场所存在的问题，2007年房地产市场调控政策导向发生了重大的转变，结合香港、新加坡保障性住房体系，增加中低价位保障性住房供应量成为政策主旋律，非保障性住房通过市场化手段调节，对于过度炒作投机，政府将通过紧缩金融政策予以打击。
目前中国一般城市的房价/家庭收入比大部分超过了12，远远高于国际上的3-5的标准，且房价过高还是建立在教育、医疗市场化和社会保障能力严重不足基础上的。韩国也曾经历这一过程，因此韩国政府在2000年以来一直强调重视针对中低收入户的公共住房政策，目前看，中国将逐步建立多形式、多层次城镇住房供应体系，稳定和平抑房价，高档商品房将主要依靠市场进行调节，但对恶意炒作投机将予以严厉打击。中国目前出台的多项金融紧缩政策就是为了防止中高档住宅市场的过度投机。
中国现行城镇住房保障制度中的问题
自20世纪90年代初以来，中国现行的城镇住房保障制度主要是公积金、经济适用房和廉租房制度。从当前的实施情况看，现行住房保障制度在一定程度上发挥了保障中低收入家庭住房、调控房价的积极作用，而且也在很大程度上消除了住房市场发展的障碍，有效地促进了住房市场以及住宅产业的发展。中国城镇居民人均住宅建筑面积，从1978年的6.7平方米提高到2005年的26平方米左右。但是，由于住房保障问题的提出时间相对较短，政策制度设计不可避免地会存在缺陷，伴随着住房保障制度的实施，同时也不断涌现出新问题。
公积金：惠及面十分有限，主要帮助了那些单位效益好、收入高且稳定的非低收入消费者，而真正需要扶持的低收入消费者却被排斥在住房公积金的受益对象之外，缴交模式拉大了贫富差距，管理存在较大的制度缺陷和漏洞。
经济适用房：购买主体范围偏大，对象定位于中低收入家庭的标准要细化，而在具体执行政策过程中，购买对象资格审查、房型建设标准和政府与开发商间监督环节失控。
廉租房：制度重视不足，覆盖面小。面临分配对象如何界定的难题，根据目前国家规定和各地的做法，其分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭，政策排斥了“夹心层（ 购买经济适用房有困难，又不符合廉租房条件的群体）”、流动人口、农村进城务工群体等住房弱势群体，不利于体现公平原则；另外还有资金来源问题，从理论上看，目前的资金来源渠道包括住房公积金增值收入、财政预算、直管公房出售或出租收入、社会捐赠等。但从已开展廉租房试点的城市的实际运作来看，各地都是以住房公积金增值收入和财政拨款为主的。而在一些经济欠发达的城市，由于经济发展水平不高，财政实力不足，无法提供足够的资金用于廉租房建设和租金补贴；在收入线划分标准问题上，随着廉租房分配对象范围的逐步扩大，根据各地居民收入情况划分一个合理的收入线并据此科学地确定廉租对象就变得日益紧迫，而且收入线划分后，还存在一个如何监督收入变化的问题。
韩国政策对中国保障性住房发展启示
中国现行住房保障制度还存在很多问题，这些问题的出现，表面看来是政策操作运用上的偏差等问题，实际上存在问题是制度设计思路的问题。依据韩国发展经验可清晰看到，政府强势地位和资金投入才能确保保障性住房，才能落到实效并持续下去。土地供应、商品住宅土地出让金真正用于保障性住房比例以及金融税收等相关政策的制定和实施，是中国保障性住房能否真正达到目标的关键。
明确界定和细化保障性住房供应对象，完善和建立收入统计制度。韩国在此方面首先进行社会阶层分化工程，收入、家庭状况、居住状况和信用状况都建立了完善并能够及时更新追踪的动态信息库，能明确定位收入水平下位的中低收入阶层的区间范围。这是中国政府目前非常缺失和需要完善的部分。
严控90平米以下户型面积建设标准。严守18亿耕地红线的情况下，可建设居住用地就非常有限，如何满足中国如此众多人口的住房需求，提高土地价值利用，控制单套户型面积，尽可能增加供应套数是住宅市场所倡导的方向。2006年建设部要求住宅供应90平米以下户型达到70%，而未来对于保障性住房应全部为90平米以下中小户型。
设立建设、运营保障性住房的专门机构。韩国公共性住房主要由三个层次的部门机构来完成，国际住房政策审议委员会制定、审批住房建设规划，建设部实施管理政策，韩国住宅公社和大韩土地开发公社等隶属政府的机构来专门负责建设公共住房。目前，中国政府在颁布政策以及建设部公布相关执行标准后，地方政府成为执行、落实政策的最关键环节。但近年来，由于对地方政府的考核完全是经济性指标，因而政府招商引资、高价出让土地，开发商、政府都成为利益驱动主体，保障性住房发展缓慢停滞。未来的改革措施，一方面上级政府应强调政策制定和地方监管，而另一方面，各地应成立专门建设和营运保障性住房的开发建设公司，推进保障性住房建设的步伐。
（作者单位：天津大学管理学院）
从2000年至2006年，韩国住宅建设以年均20％以上的速度逐年增加，房价持续快速上涨，其中首尔作为首都更是成为高不可攀的“富人区”，与此同时房屋租赁价格上涨。经济高速发展、城市化过程往往伴随着大量中低收入群体无法支付高额的房价，特别是在首尔等地区出现大量的投资客、炒房群体，影响了社会稳定和金融秩序，因而韩国政府主导大力发展面向城市中低收入户的公共住房政策。
韩国公共住房政策通过建设中小型住房和租赁住房等公共住房，致力于解决中低收入户的住房问题，并且为此在财政、宅地、金融和税制等方面给予优厚支援。韩国公共住房的主要类型有：1.小型商品住房，针对拥有购买力的中低收入户而建设的小型公共住房，住房面积约为60平米以下。2.公共租赁住房，这是由国家或地方政府投入政府预算建设的，或者通过“国民住宅基金”的支援而建设的租赁住房。按照公共租赁住房概念，韩国政府采用了“永久租赁房”、“公共租赁房”和“国民租赁房”等措施。永久租赁房是专门针对城市贫困居民而设计建造的非营利性住房。其余几类住房是微利性的，供给对象仅限于中低收入者，资格审查制度非常严格。公共租赁住房的租赁期为5-50年，租赁期满后卖给租住者，供给对象为那些由于拆迁等原因造成的无房者等中低收入户。国民租赁房是现在韩国政府进行的最核心的公共租赁房制度，其租赁期为30年，求租对象为前一年收入不到城市工人家庭月平均收入50%～70%的无房者，并且是住房认购储蓄户。这些城市中低收入户公共住房政策实施以来，极大地缓解了韩国住宅供求矛盾，最大程度地保障了居民的住房需求，与此同时，极大地遏制了住宅市场投机泡沫，房价水平走向平稳。
分析韩国公共住房政策富有成效的原因主要为：首先，保障目标及范围明确。韩国政府进行了社会阶层细分化工程，如绝对支援阶层、部分支援阶层和自立阶层，对不同阶层实施不同的公共住房政策；其次，公共住房建设标准有合理性，严格面积控制，全部在85平米以下；再次，制定了相关法律确保立法保障，先后制定了如《住宅供应法》、《租赁住宅建设促进法》等；最后，韩国政府强化了在住房金融、宅地供给和有关租税的优惠，特别是为降低土地成本，由大韩住宅公社或土地开发公社等公共机构开发公共住房用地。对购买小型住宅、租赁住房者进行大幅度的税收优惠，比如在流通和保有住房环节上产生的取得税、登录税和转让所得税进行免税或减税的优惠政策。
中国须构建市场化的保障住房体系
2007年中国房价在全国范围内形成了新一轮的快速上涨势头，特别是深圳、广州等一线城市，分析此轮房价暴涨的原因：一方面是宏观经济形势、通货膨胀压力所致，国外热钱竞相涌入房地产，加剧了不动产价格的上升；另一方面，近年来深圳、北京等一线城市投资投机行为充斥市场，恶意炒作促使房地产市场存在相当的泡沫。
由此可见，中国在高速的城市化进程中必然面临类似韩国等国家所经历的房地产市场的问题。相关政府部门深刻意识到了住宅市场所存在的问题，2007年房地产市场调控政策导向发生了重大的转变，结合香港、新加坡保障性住房体系，增加中低价位保障性住房供应量成为政策主旋律，非保障性住房通过市场化手段调节，对于过度炒作投机，政府将通过紧缩金融政策予以打击。
目前中国一般城市的房价/家庭收入比大部分超过了12，远远高于国际上的3-5的标准，且房价过高还是建立在教育、医疗市场化和社会保障能力严重不足基础上的。韩国也曾经历这一过程，因此韩国政府在2000年以来一直强调重视针对中低收入户的公共住房政策，目前看，中国将逐步建立多形式、多层次城镇住房供应体系，稳定和平抑房价，高档商品房将主要依靠市场进行调节，但对恶意炒作投机将予以严厉打击。中国目前出台的多项金融紧缩政策就是为了防止中高档住宅市场的过度投机。
中国现行城镇住房保障制度中的问题
自20世纪90年代初以来，中国现行的城镇住房保障制度主要是公积金、经济适用房和廉租房制度。从当前的实施情况看，现行住房保障制度在一定程度上发挥了保障中低收入家庭住房、调控房价的积极作用，而且也在很大程度上消除了住房市场发展的障碍，有效地促进了住房市场以及住宅产业的发展。中国城镇居民人均住宅建筑面积，从1978年的6.7平方米提高到2005年的26平方米左右。但是，由于住房保障问题的提出时间相对较短，政策制度设计不可避免地会存在缺陷，伴随着住房保障制度的实施，同时也不断涌现出新问题。
公积金：惠及面十分有限，主要帮助了那些单位效益好、收入高且稳定的非低收入消费者，而真正需要扶持的低收入消费者却被排斥在住房公积金的受益对象之外，缴交模式拉大了贫富差距，管理存在较大的制度缺陷和漏洞。
经济适用房：购买主体范围偏大，对象定位于中低收入家庭的标准要细化，而在具体执行政策过程中，购买对象资格审查、房型建设标准和政府与开发商间监督环节失控。
廉租房：制度重视不足，覆盖面小。面临分配对象如何界定的难题，根据目前国家规定和各地的做法，其分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭，政策排斥了“夹心层（ 购买经济适用房有困难，又不符合廉租房条件的群体）”、流动人口、农村进城务工群体等住房弱势群体，不利于体现公平原则；另外还有资金来源问题，从理论上看，目前的资金来源渠道包括住房公积金增值收入、财政预算、直管公房出售或出租收入、社会捐赠等。但从已开展廉租房试点的城市的实际运作来看，各地都是以住房公积金增值收入和财政拨款为主的。而在一些经济欠发达的城市，由于经济发展水平不高，财政实力不足，无法提供足够的资金用于廉租房建设和租金补贴；在收入线划分标准问题上，随着廉租房分配对象范围的逐步扩大，根据各地居民收入情况划分一个合理的收入线并据此科学地确定廉租对象就变得日益紧迫，而且收入线划分后，还存在一个如何监督收入变化的问题。
韩国政策对中国保障性住房发展启示
中国现行住房保障制度还存在很多问题，这些问题的出现，表面看来是政策操作运用上的偏差等问题，实际上存在问题是制度设计思路的问题。依据韩国发展经验可清晰看到，政府强势地位和资金投入才能确保保障性住房，才能落到实效并持续下去。土地供应、商品住宅土地出让金真正用于保障性住房比例以及金融税收等相关政策的制定和实施，是中国保障性住房能否真正达到目标的关键。
明确界定和细化保障性住房供应对象，完善和建立收入统计制度。韩国在此方面首先进行社会阶层分化工程，收入、家庭状况、居住状况和信用状况都建立了完善并能够及时更新追踪的动态信息库，能明确定位收入水平下位的中低收入阶层的区间范围。这是中国政府目前非常缺失和需要完善的部分。
严控90平米以下户型面积建设标准。严守18亿耕地红线的情况下，可建设居住用地就非常有限，如何满足中国如此众多人口的住房需求，提高土地价值利用，控制单套户型面积，尽可能增加供应套数是住宅市场所倡导的方向。2006年建设部要求住宅供应90平米以下户型达到70%，而未来对于保障性住房应全部为90平米以下中小户型。
设立建设、运营保障性住房的专门机构。韩国公共性住房主要由三个层次的部门机构来完成，国际住房政策审议委员会制定、审批住房建设规划，建设部实施管理政策，韩国住宅公社和大韩土地开发公社等隶属政府的机构来专门负责建设公共住房。目前，中国政府在颁布政策以及建设部公布相关执行标准后，地方政府成为执行、落实政策的最关键环节。但近年来，由于对地方政府的考核完全是经济性指标，因而政府招商引资、高价出让土地，开发商、政府都成为利益驱动主体，保障性住房发展缓慢停滞。未来的改革措施，一方面上级政府应强调政策制定和地方监管，而另一方面，各地应成立专门建设和营运保障性住房的开发建设公司，推进保障性住房建设的步伐。
（作者单位：天津大学管理学院）