论文部分内容阅读
县乡财政是我国的基层财政。自1984年设立乡级财政以来，县乡财政在收支总量上都有了大幅度地增长。但在我国社会经济转型过程中，县乡财政运行也出现诸多问题，如：县乡财政赤字严重，全国有40％以上的县级财政有赤字；财政支出结构失衡，存在大量“吃饭财政”现象；地方公共品有效供给不足，居民基本的生活费用和卫生医疗、市政基础设施等不能得到充分保障；县乡财政可支配财力有限等。概括起来说，就是县乡财政收支矛盾突出，运行效率较低。当前，县乡财政问题已直接影响到基层政权的建设，地方经济的发展和社会环境的稳定。加强对县乡财政问题的研究有着十分重要的现实意义。
分析：县乡财政困难的成因
(一)经济基础薄弱，产业结构单一，财政增收难度大
我国大部分的县乡经济结构，以农业为主。农业税占财政收入的比例也较高。据朱钢调查，陕西省某县税费改革后，农业税占财政收入比例达45.23％。由于农业是一个弱势产业，其产业增长速度和增长潜力都极为有限，且近年来农产品价格持续低迷，造成了以农业为基础的财政收入缺乏稳定性，增长难度大。同时，县乡经济中的第二产业规模普遍较小，在中央和省级政府拿走相应比例的税额后，地方留用财力所剩很少；而第三产业在县乡区域内发展滞后，对财政的贡献不大。因此，财源结构不合理制约了财政收入增长。
(二)政府间事权划分不清，职能交叉缺位、越位
1994年的分税制财政体制改革对税权在中央与地方政府间的划分是比较明确的。但事权划分却不够清晰。例如，农村公共品的投入和日常的开支基本由县乡财政承担。这些公共品包括：水电、道路等基础设施、基础教育、广播电视等方面。其中，基础教育的经费又占重大的比重，县乡财政支出中50％以上是教师工资和其它教育经费支出。其实，这些公共品本应由中央和省级政府来承担。而近年来，上级政府出政策，县乡政府出钱办事的情况频繁发生。另外，省以下政府间转移支付制度不规范，缺乏力度。这就造成县乡政府财权、财力与事权不匹配，形成收支矛盾。
(三)县乡政府机构臃肿，财政供养公职人员过多
一方面，行政管理体制要求县乡政府机构设置与上级政府匹配，造成县乡政府管理幅度很小，但机构设置仍然很齐全；另一方面，政府机构在人员分流尚未到位的情况下，因县乡政府必须解决转业复员军人安置、民办教师转公办教师和部分学生的就业等问题，致使供养人数不断增加。这种状况在基层普遍存在，也是造成县乡财政困难非常重要的因素。有的乡镇工资性支出占到总支出的80％，成了名符其实的“吃饭财政”。
(四)县乡财政管理不规范，增加预算平衡难度
由于受到县乡经济增长的制约，县乡财政收入实际增长难以达到一些地方官员的目标,于是，财政通过“空转”方式使收入虚增。这样，县乡财政的上解数增加或上级补助收入减少,而财政支出却没有半点虚的，该付的照付，从而扩大收支缺口。
预算在执行过程中约束弱化，预算追加和经费流用缺乏严肃性；财政支出标准不合理；政府的部门领导对财政资金使用的效率不承担责任，对公款的管理松散。这些都增加了预算平衡的难度。
(五)超财力办事业，加重县乡债务负担
有的县乡政府领导急于发展经济，让财政为企业建设项目提供担保。但由于建设项目没有获得相应的投资收益，借款无法收回，使财政承担了越来越重的债务。而还有一些地方领导出于个人因素，在任期间搞“形象工程”、“政绩工程”、“达标工程”，举债办事，造成财政“寅吃卯粮”，负债越来越重。
思路：县乡财政摆脱困境
当前，县乡财政的困境是多方面原因形成的结果，需要用系统的方法，在制度创新中寻求解决问题的途径。笔者认为可从以下几个方面考虑改革。
(一)优化经济结构，加强财源建设
县乡财政收入的健康增长，必须建立在经济发展的基础上。因此，当前解决财政收入不足问题的关键是发展地方经济。而农业的产业特点决定了它不应该是承担财政收入的主体。相比之下，工业的增长潜能大，附加值高，税利较丰厚应成为财源的基础。县乡财源建设要因地制宜，发挥自身优势：(1)坚持有所为,有所不为，集中力量抓好工业支柱企业，抓好骨干项目的技术改造工程，盘活国有企业，提高国有企业的竞争力；(2)推动经济民营化，在政策、资金、服务等方面给予支持，加大支持民营经济的力度是搞活和发展县乡经济的重要途径；(3)调整农产品结构，大力发展特色农业，形成比较优势，以特色来增效益，稳定增强农业基础财源；(4)利用国内区域产业结构调整的机遇，引进资金和技术，促进地区产业升级。
(二)界定县乡政府职能，调整财政支出结构
政府职能决定财政支出规模。在市场经济条件下，基层地方政府最基本的职能应该包括两个方面：(1)是提供各种不可少的地区性公共品，如：社会治安、公益性的基础设施等；(2)是为维护区域内的社会公平和公正而做出制度性安排，如：基础教育、基本社会保障等。地方政府应在较好地实现以上职能的基础上，根据能力来扩展和提升自身职能。参照这些对政府的规范性要求，可以看到目前县乡财政中政府职能缺位、越位的现象都存在。一方面，县乡政府向竞争性领域大量直接投资；另一方面，一些公共品领域供给严重短缺。因此，县乡政府应适时地退出竞争性领域，把不该花的钱减下来，将财政支出集中于实现政府的基本职能。
(三)完善转移支付制度，加大对县乡财政的转移支付力度
改革转移支付制度，增加资金分配透明度，增强政府的调节力度，努力实现均等化服务。目前，农民在东部地区打工，其创造的财富与税收统统归东部地区经济体系，农民却无法在东部城市落户，无法享受应有的东部城市的公共服务，而只能回西部安家，使用道路、学校。可通过建立跨区域的转移支付制度来解决此问题。
增加中央、省级政府对县乡的转移支付资金力度，重点保证农村义务教育经费的投入，特别要保证教师工资的发放和维持政府机构正常的公用经费。这将有效地缓解县乡财政困难，维护社会的稳定。
(四)规范财政管理，提高财政资金效益
改革预算管理，强化预算约束，建立预算追加和经费流用的听证制度，减少预算资金调度的中间环节，由省级财政直接对县级财政调度和结算，增强预算执行的严肃性，实现刚性预算。实行国库集中收付制度，清理政府各部门银行账户，取消收入过渡账户，将所有的财政性资金全部集中到国库账户，所有收缴的财政资金直接缴入国库，实行一个单位一个支出账户，财政支出都由预算安排，由国库直接支付，实现财政资金的统一管理、拨付和核算。从而加强对政府各部门的收支行为的监督，规范财政资金的使用，降低财政支出的随意性。
(五)深化行政体制改革，促进财政收支平衡
规范县乡机构设置，减少财政供养人员是当前县乡财政脱困的重要途径。基本办法有：合并乡镇；调整农村中小学校布局；清退超编人员，临时工；改革事业单位设置、将盈利性事业单位，推向市场。但由于县乡两级政府的机构设置、人员编制没有明确规定，缺乏硬性约束,这是县乡机构改革迟迟未到位的重要原因。这一原因还会造成，即使本轮机构改革完成，仍有再次反弹的可能。因此，就需要制定一部行政法规，把县乡两级政府的机构设置和人员编制明确化、程序化，以规范化的制度建设确保县乡机构改革的成功和成果的巩固。
行政体制上还应建立领导干部的离任审计制度，以确保作为财政资金的审批者，在任期间，能切实重视对财政资金的使用，加强对财政资金的管理和审核，减少财政资金浪费和滥用。
(作者单位：江西财经大学)
分析：县乡财政困难的成因
(一)经济基础薄弱，产业结构单一，财政增收难度大
我国大部分的县乡经济结构，以农业为主。农业税占财政收入的比例也较高。据朱钢调查，陕西省某县税费改革后，农业税占财政收入比例达45.23％。由于农业是一个弱势产业，其产业增长速度和增长潜力都极为有限，且近年来农产品价格持续低迷，造成了以农业为基础的财政收入缺乏稳定性，增长难度大。同时，县乡经济中的第二产业规模普遍较小，在中央和省级政府拿走相应比例的税额后，地方留用财力所剩很少；而第三产业在县乡区域内发展滞后，对财政的贡献不大。因此，财源结构不合理制约了财政收入增长。
(二)政府间事权划分不清，职能交叉缺位、越位
1994年的分税制财政体制改革对税权在中央与地方政府间的划分是比较明确的。但事权划分却不够清晰。例如，农村公共品的投入和日常的开支基本由县乡财政承担。这些公共品包括：水电、道路等基础设施、基础教育、广播电视等方面。其中，基础教育的经费又占重大的比重，县乡财政支出中50％以上是教师工资和其它教育经费支出。其实，这些公共品本应由中央和省级政府来承担。而近年来，上级政府出政策，县乡政府出钱办事的情况频繁发生。另外，省以下政府间转移支付制度不规范，缺乏力度。这就造成县乡政府财权、财力与事权不匹配，形成收支矛盾。
(三)县乡政府机构臃肿，财政供养公职人员过多
一方面，行政管理体制要求县乡政府机构设置与上级政府匹配，造成县乡政府管理幅度很小，但机构设置仍然很齐全；另一方面，政府机构在人员分流尚未到位的情况下，因县乡政府必须解决转业复员军人安置、民办教师转公办教师和部分学生的就业等问题，致使供养人数不断增加。这种状况在基层普遍存在，也是造成县乡财政困难非常重要的因素。有的乡镇工资性支出占到总支出的80％，成了名符其实的“吃饭财政”。
(四)县乡财政管理不规范，增加预算平衡难度
由于受到县乡经济增长的制约，县乡财政收入实际增长难以达到一些地方官员的目标,于是，财政通过“空转”方式使收入虚增。这样，县乡财政的上解数增加或上级补助收入减少,而财政支出却没有半点虚的，该付的照付，从而扩大收支缺口。
预算在执行过程中约束弱化，预算追加和经费流用缺乏严肃性；财政支出标准不合理；政府的部门领导对财政资金使用的效率不承担责任，对公款的管理松散。这些都增加了预算平衡的难度。
(五)超财力办事业，加重县乡债务负担
有的县乡政府领导急于发展经济，让财政为企业建设项目提供担保。但由于建设项目没有获得相应的投资收益，借款无法收回，使财政承担了越来越重的债务。而还有一些地方领导出于个人因素，在任期间搞“形象工程”、“政绩工程”、“达标工程”，举债办事，造成财政“寅吃卯粮”，负债越来越重。
思路：县乡财政摆脱困境
当前，县乡财政的困境是多方面原因形成的结果，需要用系统的方法，在制度创新中寻求解决问题的途径。笔者认为可从以下几个方面考虑改革。
(一)优化经济结构，加强财源建设
县乡财政收入的健康增长，必须建立在经济发展的基础上。因此，当前解决财政收入不足问题的关键是发展地方经济。而农业的产业特点决定了它不应该是承担财政收入的主体。相比之下，工业的增长潜能大，附加值高，税利较丰厚应成为财源的基础。县乡财源建设要因地制宜，发挥自身优势：(1)坚持有所为,有所不为，集中力量抓好工业支柱企业，抓好骨干项目的技术改造工程，盘活国有企业，提高国有企业的竞争力；(2)推动经济民营化，在政策、资金、服务等方面给予支持，加大支持民营经济的力度是搞活和发展县乡经济的重要途径；(3)调整农产品结构，大力发展特色农业，形成比较优势，以特色来增效益，稳定增强农业基础财源；(4)利用国内区域产业结构调整的机遇，引进资金和技术，促进地区产业升级。
(二)界定县乡政府职能，调整财政支出结构
政府职能决定财政支出规模。在市场经济条件下，基层地方政府最基本的职能应该包括两个方面：(1)是提供各种不可少的地区性公共品，如：社会治安、公益性的基础设施等；(2)是为维护区域内的社会公平和公正而做出制度性安排，如：基础教育、基本社会保障等。地方政府应在较好地实现以上职能的基础上，根据能力来扩展和提升自身职能。参照这些对政府的规范性要求，可以看到目前县乡财政中政府职能缺位、越位的现象都存在。一方面，县乡政府向竞争性领域大量直接投资；另一方面，一些公共品领域供给严重短缺。因此，县乡政府应适时地退出竞争性领域，把不该花的钱减下来，将财政支出集中于实现政府的基本职能。
(三)完善转移支付制度，加大对县乡财政的转移支付力度
改革转移支付制度，增加资金分配透明度，增强政府的调节力度，努力实现均等化服务。目前，农民在东部地区打工，其创造的财富与税收统统归东部地区经济体系，农民却无法在东部城市落户，无法享受应有的东部城市的公共服务，而只能回西部安家，使用道路、学校。可通过建立跨区域的转移支付制度来解决此问题。
增加中央、省级政府对县乡的转移支付资金力度，重点保证农村义务教育经费的投入，特别要保证教师工资的发放和维持政府机构正常的公用经费。这将有效地缓解县乡财政困难，维护社会的稳定。
(四)规范财政管理，提高财政资金效益
改革预算管理，强化预算约束，建立预算追加和经费流用的听证制度，减少预算资金调度的中间环节，由省级财政直接对县级财政调度和结算，增强预算执行的严肃性，实现刚性预算。实行国库集中收付制度，清理政府各部门银行账户，取消收入过渡账户，将所有的财政性资金全部集中到国库账户，所有收缴的财政资金直接缴入国库，实行一个单位一个支出账户，财政支出都由预算安排，由国库直接支付，实现财政资金的统一管理、拨付和核算。从而加强对政府各部门的收支行为的监督，规范财政资金的使用，降低财政支出的随意性。
(五)深化行政体制改革，促进财政收支平衡
规范县乡机构设置，减少财政供养人员是当前县乡财政脱困的重要途径。基本办法有：合并乡镇；调整农村中小学校布局；清退超编人员，临时工；改革事业单位设置、将盈利性事业单位，推向市场。但由于县乡两级政府的机构设置、人员编制没有明确规定，缺乏硬性约束,这是县乡机构改革迟迟未到位的重要原因。这一原因还会造成，即使本轮机构改革完成，仍有再次反弹的可能。因此，就需要制定一部行政法规，把县乡两级政府的机构设置和人员编制明确化、程序化，以规范化的制度建设确保县乡机构改革的成功和成果的巩固。
行政体制上还应建立领导干部的离任审计制度，以确保作为财政资金的审批者，在任期间，能切实重视对财政资金的使用，加强对财政资金的管理和审核，减少财政资金浪费和滥用。
(作者单位：江西财经大学)