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【摘 要】公众参与是环境保护法中的一项重要制度，对环境法可持续发展目标的实现有重要作用。然而我国环境法中公众参与制度尚未发挥其应有的作用。文章结合相关规定对完善公众参与制度提出了建议。
【关键词】公众参与制度；缺陷建议
1.公众参与制度概述
1.1环境保护公众参与制度的内容
公众参与制度是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与到与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合公众利益。在环境保护中确立公众参与制度，是民主主义理念在环境管理活动中的延伸，公众既是环境的破坏者，又是环境的受害者，更是环境的治理者，对于与维持自身生存息息相关的环境质量的改善享有当然的参与权利。环境的保护公众参与制度的内容包括：行政参与制度、立法参与制度、司法参与制度、环境信息知情制度等。
1.2我国公众参与制度的立法现状
公众参与制度在我国多部环境法中有所体现。我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”由此可见，《环境保护法》确立了公众参与环境保护的法律地位，并为公众参与到环境保护中来提供了渠道。《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》第13条也同样规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”《环境影响评价法》第5条、第21条进一步明确了公众在环境影响评价中的参与权。此外，一些行政性法规中也体现了这一制度基本精神。如《建设项目环境保护管理条例》和《国务院关于环境保护若干问题的决定》等。
2.当前我国在环境公众参与制定中存在的问题和缺陷
尽管环境法确认了公众参与制度，并在一定范围内贯彻了这一制度，但这项制度在实践中基本上没有得到落实。这主要原因还是因环境法制度的缺陷决定的。
2.1没有关于公民环境权的明确规定
世界上大多数国家在国家的根本法律中明确规定了公民的环境权，如韩国、美国、英国等。虽然我国《宪法》规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这可以认为是我国参与环境管理的宪法依据，但我国宪法并未明确规定公民的环境权，而只是原则性的规定。其他相关环境法律法规亦是如此，如《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”
2.2没有明确规定公民参与环保的具体程序
目前，环境法规定的公众参与环境管理的途径主要为征求意见和论证会、听证会的方式。如《环境噪音污染防治法》和《水污染防治法》规定的方式以及《环境影响评价法》中的规定。至于公众参与环境决策的途径则是通过人民代表大会制度由人民代表代为行使。除此之外，环境法并未规定其它途径来实现公众参与。这对我们这样一个人口大国、生态破坏和环境污染的形势又较为严重的发展中大国而言，显然是过于单一了，不利于公众充分行使参与权，也不利于充分发挥公众的积极性来保护和改善环境。
2.3环境信息公开内容范围过窄不利于公众参与实现
我国现行的环境公开制度公开的主要是公共信息，即向社会发布的环境信息，如环境状况公报，空气质量周（日）报等，但是这些内容范围过于狭窄，难以满足公众的需要，以企业为例。企业对环境行为的信息了解不足，我国没有企业环境信息披露制度的规定，企业虽然有义务向政府进行排污申报和登记，但没有法律规定这些申报的信息必须向社会公开。因此，公众对待这些企业是相对盲目的，信息若不公开，公众即使想做出行为，也会面临极高的交易成本，从而望而生畏，止步不前。环境信息的公开是公众参与环保的前提，是保障公众环境知情权的一项重要手段。只有把环境信息公开了，公众切实享有环境知情权，公众参与才有动力，公众参与才更具有针对性。
3.我国环境法公众参与制度的完善
3.1完善立法
由于法律对公众参与制度规定得过于原则、抽象，缺乏可操作性，我们必须通过修订相关法律来建立起完善的公众参与制度体系。通过立法确立环境权奠定公众参与法律基础。目前，我国法律并无环境权的规定，这不利于公众利用该项基本权利参与环境保护。宪法第2条明确规定了公众参与社会管理事务的参与权，但要行使环境参与权，环境权应当是前提。当务之急，一是要在宪法中明确环境权，从公民环境权这一基本权利出发，可以明确规定公民在有关环境事务方面的知情权，以及参与环境事务的讨论权，建议权等具体权利。二是应在《环境保护法》中明确规定环境权。尽管该法第6条规定了单位和个人有权对污染和破坏环境的行为进行检举和控告，但这不足以使环境权明示于众，更何况该项立法确认的是环境污染和生态破坏之后的参与，即末端参与。这与公众参与的性质及环境法的立法目的都相去甚远。我国应当通过修改《环境保护法》增设环境权条款，把第6条中的末端参与方式修改为全过程参与方式。
3.2使环境信息的公开明确化、制度化
如前所述，我国环境信息的公开力度还十分有限，公众获得环境信息的手段、途径仍然比较单一。1992年《里约环境与发展宣言》第10条规定：“环境问题只有在所有有关公民的参与下才能得到最好的解决。每一个人都应适宜的获得政府部门掌握的环境信息资料，包括关于他们所在社会危险物质和活动的资料，并有机会参与决策的过程。国家应当通过广泛地传播环境信息，促进和鼓励公众知情和参与，应使公众能够有效地利用司法、行政程序包括补偿和救济。”我国是《里约宣言》的缔约国，在这些方面业已做出了积极的努力，为了更好的履行公约义务，我国政府应将环境信息的公示以法律形式明确下来，并形成一整套的实施制度。制度化的环境信息至少应包括我国环境法所列举的14种环境因素的信息，《里约宣言》中所要求的危险物质和活动的资料、相关行政行为和环境法律法规的信息等。这些信息应分门别类地以日报、周报、月报、季报、年报信息的方式通过适宜的媒介公布于众。
3.3建立健全全过程的参与机制
全过程的参与机制包括预算参与、过程参与、末端参与和行为参与。预算参与，是公众参与环境保护的前提。它要求在进行环境管理和决策前征求公众的意见。过程参与是公众参与的关键。是公众对环境管理行为和执行环境决策行为的监督。末端参与是公众参与的保障，是在发生了环境污染和生态破坏后，对有关责任人提出检举、控告，是救济性的参与。行为参与是公众参与的根本，是公民自觉提高环境道德水平和意识，并以积极的行为保护和改善环境。全过程参与机制，应当明确公众在各个阶段中的权利义务以及享受权利、履行义务时应当遵循的程序和有关人员侵犯公众合法权益、违反程序要求时所应承担的法律责任等。此外，全过程参与机制中还应当包括各阶段中公民意见的征求方式、意见的表现形式及意见的反馈等方面的详细内容。
3.4加大环境教育宣传提高公民参与能力
环境保护知识和环境法律知识的多少，决定了公众参与环保能力的高低。因此，今后我国要加大对环境保护知识和环境法律知识的宣传和教育，使公众能够掌握环境常识，了解进行环境保护的意义，以及自己在环境保护方面拥有的权利、义务。在进行这项工作的过程中，应当积极发挥城市社区、居民委员会、农村村民委员会等基层组织的作用，还应该发挥各种环境保护民间团体的作用。
【参考文献】
[1]吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社，2000：257-259.
[2]叶俊荣.环保自力救济的制度因应：解决纠纷与强化参与[J].台湾大学论丛，1990，19（2）：103-107.
[3]燕娥，陆静.从《奥胡斯公约》的生效实施中能借鉴到什么——浅谈我国公众获得环境信息和参与决策的立法与实践[N].中国环境报，2002-2-9.
【关键词】公众参与制度；缺陷建议
1.公众参与制度概述
1.1环境保护公众参与制度的内容
公众参与制度是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与到与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合公众利益。在环境保护中确立公众参与制度，是民主主义理念在环境管理活动中的延伸，公众既是环境的破坏者，又是环境的受害者，更是环境的治理者，对于与维持自身生存息息相关的环境质量的改善享有当然的参与权利。环境的保护公众参与制度的内容包括：行政参与制度、立法参与制度、司法参与制度、环境信息知情制度等。
1.2我国公众参与制度的立法现状
公众参与制度在我国多部环境法中有所体现。我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”由此可见，《环境保护法》确立了公众参与环境保护的法律地位，并为公众参与到环境保护中来提供了渠道。《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》第13条也同样规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”《环境影响评价法》第5条、第21条进一步明确了公众在环境影响评价中的参与权。此外，一些行政性法规中也体现了这一制度基本精神。如《建设项目环境保护管理条例》和《国务院关于环境保护若干问题的决定》等。
2.当前我国在环境公众参与制定中存在的问题和缺陷
尽管环境法确认了公众参与制度，并在一定范围内贯彻了这一制度，但这项制度在实践中基本上没有得到落实。这主要原因还是因环境法制度的缺陷决定的。
2.1没有关于公民环境权的明确规定
世界上大多数国家在国家的根本法律中明确规定了公民的环境权，如韩国、美国、英国等。虽然我国《宪法》规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这可以认为是我国参与环境管理的宪法依据，但我国宪法并未明确规定公民的环境权，而只是原则性的规定。其他相关环境法律法规亦是如此，如《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”
2.2没有明确规定公民参与环保的具体程序
目前，环境法规定的公众参与环境管理的途径主要为征求意见和论证会、听证会的方式。如《环境噪音污染防治法》和《水污染防治法》规定的方式以及《环境影响评价法》中的规定。至于公众参与环境决策的途径则是通过人民代表大会制度由人民代表代为行使。除此之外，环境法并未规定其它途径来实现公众参与。这对我们这样一个人口大国、生态破坏和环境污染的形势又较为严重的发展中大国而言，显然是过于单一了，不利于公众充分行使参与权，也不利于充分发挥公众的积极性来保护和改善环境。
2.3环境信息公开内容范围过窄不利于公众参与实现
我国现行的环境公开制度公开的主要是公共信息，即向社会发布的环境信息，如环境状况公报，空气质量周（日）报等，但是这些内容范围过于狭窄，难以满足公众的需要，以企业为例。企业对环境行为的信息了解不足，我国没有企业环境信息披露制度的规定，企业虽然有义务向政府进行排污申报和登记，但没有法律规定这些申报的信息必须向社会公开。因此，公众对待这些企业是相对盲目的，信息若不公开，公众即使想做出行为，也会面临极高的交易成本，从而望而生畏，止步不前。环境信息的公开是公众参与环保的前提，是保障公众环境知情权的一项重要手段。只有把环境信息公开了，公众切实享有环境知情权，公众参与才有动力，公众参与才更具有针对性。
3.我国环境法公众参与制度的完善
3.1完善立法
由于法律对公众参与制度规定得过于原则、抽象，缺乏可操作性，我们必须通过修订相关法律来建立起完善的公众参与制度体系。通过立法确立环境权奠定公众参与法律基础。目前，我国法律并无环境权的规定，这不利于公众利用该项基本权利参与环境保护。宪法第2条明确规定了公众参与社会管理事务的参与权，但要行使环境参与权，环境权应当是前提。当务之急，一是要在宪法中明确环境权，从公民环境权这一基本权利出发，可以明确规定公民在有关环境事务方面的知情权，以及参与环境事务的讨论权，建议权等具体权利。二是应在《环境保护法》中明确规定环境权。尽管该法第6条规定了单位和个人有权对污染和破坏环境的行为进行检举和控告，但这不足以使环境权明示于众，更何况该项立法确认的是环境污染和生态破坏之后的参与，即末端参与。这与公众参与的性质及环境法的立法目的都相去甚远。我国应当通过修改《环境保护法》增设环境权条款，把第6条中的末端参与方式修改为全过程参与方式。
3.2使环境信息的公开明确化、制度化
如前所述，我国环境信息的公开力度还十分有限，公众获得环境信息的手段、途径仍然比较单一。1992年《里约环境与发展宣言》第10条规定：“环境问题只有在所有有关公民的参与下才能得到最好的解决。每一个人都应适宜的获得政府部门掌握的环境信息资料，包括关于他们所在社会危险物质和活动的资料，并有机会参与决策的过程。国家应当通过广泛地传播环境信息，促进和鼓励公众知情和参与，应使公众能够有效地利用司法、行政程序包括补偿和救济。”我国是《里约宣言》的缔约国，在这些方面业已做出了积极的努力，为了更好的履行公约义务，我国政府应将环境信息的公示以法律形式明确下来，并形成一整套的实施制度。制度化的环境信息至少应包括我国环境法所列举的14种环境因素的信息，《里约宣言》中所要求的危险物质和活动的资料、相关行政行为和环境法律法规的信息等。这些信息应分门别类地以日报、周报、月报、季报、年报信息的方式通过适宜的媒介公布于众。
3.3建立健全全过程的参与机制
全过程的参与机制包括预算参与、过程参与、末端参与和行为参与。预算参与，是公众参与环境保护的前提。它要求在进行环境管理和决策前征求公众的意见。过程参与是公众参与的关键。是公众对环境管理行为和执行环境决策行为的监督。末端参与是公众参与的保障，是在发生了环境污染和生态破坏后，对有关责任人提出检举、控告，是救济性的参与。行为参与是公众参与的根本，是公民自觉提高环境道德水平和意识，并以积极的行为保护和改善环境。全过程参与机制，应当明确公众在各个阶段中的权利义务以及享受权利、履行义务时应当遵循的程序和有关人员侵犯公众合法权益、违反程序要求时所应承担的法律责任等。此外，全过程参与机制中还应当包括各阶段中公民意见的征求方式、意见的表现形式及意见的反馈等方面的详细内容。
3.4加大环境教育宣传提高公民参与能力
环境保护知识和环境法律知识的多少，决定了公众参与环保能力的高低。因此，今后我国要加大对环境保护知识和环境法律知识的宣传和教育，使公众能够掌握环境常识，了解进行环境保护的意义，以及自己在环境保护方面拥有的权利、义务。在进行这项工作的过程中，应当积极发挥城市社区、居民委员会、农村村民委员会等基层组织的作用，还应该发挥各种环境保护民间团体的作用。
【参考文献】
[1]吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社，2000：257-259.
[2]叶俊荣.环保自力救济的制度因应：解决纠纷与强化参与[J].台湾大学论丛，1990，19（2）：103-107.
[3]燕娥，陆静.从《奥胡斯公约》的生效实施中能借鉴到什么——浅谈我国公众获得环境信息和参与决策的立法与实践[N].中国环境报，2002-2-9.