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提案人：马驰 方荣 张民权 俞亮鑫 汤明菊
※背景情况※
东方书报亭建设工程是上海市政府1998年的实事项目。18年来，东方书报亭积极销售党报党刊，占领思想文化阵地，先后解决了3000多名下岗失业人员的再就业，成为了传播先进文化的主渠道，成为了市民文化生活不可或缺的公共文化基础性设施，成为了党和政府联系群众的桥梁。但随着时代发展，市场环境变化，机制体制变革，东方书报亭的经营运营面临着严峻考验。2010年以来，报刊零售市场以每年20%—30%幅度下滑，以报刊零售为主业的东方书报亭经营陷入困境，东方公司的业务收入、营业员的销售酬金逐年下降。公司效益连年下降，2015年出现巨额亏损。随着人们阅读习惯的改变，主要报刊品种3年内跌幅大多超过50%，跌幅最大的《东方早报》甚至达到80%左右。作为主营业务的书报刊零售跌势不止，2014年，书报刊流转额已萎缩至2010年数据的40%左右。同时由于书报刊零售业态的不景气，有能力持续经营的书报亭日益减少，空亭日益增加无疑对报刊销售雪上加霜。东方书报亭广告出样业务是东方公司的主要收入来源之一，以亭体张贴画的形式为杂志社进行期刊出样宣传，近年来销售情况也呈现疲软状态，报刊社的出样业务也开始大幅萎缩。零售市场与广告业务的萎缩直接导致书报亭收入减少，营业员退出、空亭闲置与日俱增，形成恶性循环。
※问题及分析※
目前，东方书报亭经营与管理中存在的主要问题是：
1. 亭位优化缺乏长效合法机制
东方书报亭作为1998年市府实事项目，亭体落地后仅在1999至2000年办出了《上海市临时占用城市道路许可证》（临时占路证需每年重新审批办理，第一批办理完成后无法继续办理，造成长期无证占路），缺乏长期占用道路的合法依据，亭位布局未能与道路改造、市政需要以及城市发展同步更新、动态调整，书报亭无法进行科学合理的定位布点，也是造成书报亭空置的原因之一，空亭被擅自吊离情况时有发生。
2. 合规管理缺乏政府部门管理力量
东方公司运行保障部、分公司对东方书报亭的亭容亭貌、合规管理、扫黄打非工作进行监督检查。由于书报亭经营行为定性不明，相关政府部门职责未明确，与企业未能形成联合工作机制。从业人员的管理失控，公司督察部门不具有行政执法权力，开展督察工作力不从心，无法达到合规管理的要求。
3. 经营范围难以突破
作为主营业务的书报刊零售业绩连年下降，仅以此为主要收入已无法维持书报亭可持续发展，东方公司通过拓展经营范围、开拓兼营业务等，想方设法提高从业人员收入。然而，对于书报亭在销售书报刊之外，是否还能销售其他商品（如：饮料、食品等），引发了社会各界的争议。由于书报亭属于临时占路设施，无法逐亭办理营业执照，经营范围拓宽于法无据。
4. 公共文化服务体系难以落地
2012年市委专题会议明确，将东方书报亭网点纳入公共文化服务体系建设，各项规章制度尚未明确，各部门、各环节常态运行机制尚未建立，东方公司无法就落地的具体推进工作与有关部门进行进一步的探讨，至今毫无任何进展。
5. 属地化管理无法实施
非正规就业劳动组织终止后，从业人员未能明确身份关系，街道推荐机制也随之消失。根据市委专题会议精神，将东方书报亭服务人员由属地街道、社区有关部门推荐并登记管理。随后，东方公司与各区、街道多次沟通协商，无法实现属地化管理。
党的十八大和国家“十二五”时期文化改革发展规划，都提出“文化发展战略”：紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣。2012年，市委将东方书报亭网点及业务纳入公共文化服务体系建设。成为公共文化服务体系建设成员，如何提高文化产品和文化服务供给能力，更好地服务体系建设，东方书报亭一直探索却始终不得“入门”之法。
※建议※
2014年下半年，上海智慧城市新三年（2014-2016）行动计划发布。将东方书报亭纳入公共文化服务体系转型发展，不仅有利于文化产品更新、服务升级，也不仅是业务结构调整，而且是从生产服务方式为起点出发的一场变革，一场以“智慧化为引领”的变革。东方书报亭应突出文化内涵，变“报刊亭”为“文化亭”；融合互联网 ，变“便民综合亭”为“智慧民生亭”；同步城市发展，真正成为公共文化服务基础设施，才能实现更高更远的发展。具体做法为：
1. 以“四亭”为标志，构建城市文化新地标
以“文化亭”为核心，紧扣文化战略主题，坚守主流文化阵地，突出公共文化服务的核心地位，形成特色文化效应。
以“便民亭”为手段，结合智慧民生工程，强调融入社区、贴近市民，围绕“文化”，结合实际，因地制宜开展便民利民服务。
以“信息亭”为基础，有效运用互联网技术，通过多媒体终端设备安装、系统软件设计开发、云端数据服务应用等信息化手段广泛引入，实现内部管控与提供服务一体化信息平台管理与运营对接管理模式，实现多元叠加组合赢利。
以“综治亭”为依托，将东方书报亭的有关管理标准、要求纳入市政市容环境管理、城市道路设施管理、扫黄打非文化执法等工作的城市网格化管理，书报亭营业员行使网格监督员对责任网格的日常现场巡查职责，利用视频监控、报警系统等安全防范手段，通过城市网格化管理发现事件综合处置的联动机制、与现有执法体系的对接机制，为建设平安上海充分发挥基層网格化监管作用。
2. 重构连锁零售新业态，打造智慧民生平台
“经营书报刊零售业务”向“经营书报亭平台”转型，建设集文化便民商品零售、020互联网服务社区和信息发布平台为一体的综合服务平台。通过改造和建设新一代东方书报亭，重构连锁零售经营模式为核心的企业治理结构。实现书报亭规模规范运作，从业人员标准规范管理，基于互联网的集中运营，真正实现对东方书报亭“统一经营、统一进货、统一配送、统一规章、统一标识”的连锁经营方式和“集约连锁、集中统一、规模规范”的连锁零售新业态，实现政府满意、市民享便利的同时，书报亭从业人员有收益，企业有效益的四方满意结果。 3. 全市更新置换新一代东方书报亭
2015年底前东方书报亭经营方已对静安区内20个东方书报亭的升级改造，拟于2016年底前完成市区新一代东方书报亭软件开发完备、硬件设施更新置换工作，如条件允许或将一并完成郊区东方书报亭的升级改造更新工作。 在书报亭亭体更新改造升级的同时，公司拟同步实现东方书报亭新商业模式的初建及新运营体系的运行。
为实现上述目标，我们建议：
1. 东方书报亭的占路设施属性定位为“公共文化服务设施”，并纳入市公共文化服务体系统一规划
东方书报亭作为1998年市政府实事项目落地之后，由于在布局规划、亭位选址、亭点管控、优化调整等方面于法无据，长期以来，始终处于临时占路、临时管控、临时优化的“临时”状态。
东方书报亭现有设置布局与市民文化需求、城市道路规划不同步，无法实现动态性优化调整。
政府相关职能部门之间管理条线不明确，责任段落不清晰；东方公司与各政府职能部门之间缺乏管理对接机制，对东方书报亭整体管控产生较大障碍。
2012年，市委专题会议明确提出将东方书报亭网点及业务纳入全市公共文化服务体系进行统筹规划管理，纳入市政市容、城市道路设施管理的网格化管理。
由此契机，建议将新一代东方书报亭定位为“公共文化服务设施”，在市委市府主持下，市委宣传部、市文明办、市建交党委牵头文化管理、规划管理等部门建立新一代东方书报亭布局规划机制，制定东方书报亭亭位选择、亭体设置设施配置标准，完成新建书报亭的选址、落地合法化工作；建立常态运行管理机制，将书报亭布局规划纳入城市建设体系，与城市发展变化同步发展。
亭位落地后，请相关部门协调办理书报亭营业场地证明，确认辖区内新建书报亭设点位置，确定占路许可审批手续、期限（永久或阶段性审批）等，给予符合标准设置的已定位亭点占路许可，解决书报亭合法经营、合法占路、合理布局问题。
2. 明确拓宽东方书报亭经营范围
多年来，按照市委市政府的要求，东方书报亭一直以报刊零售为主业，由于近年传统书报刊零售逐渐下降，单一经营业态已经难以支持书报亭的持续发展。东方书报亭的创新转型，由单一业态向集文化便民零售、互联网O2O服务、信息发布三大业态进行战略转型。
目前，东方书报亭的经营许可范围仅限于报刊文化零售，无法支撑战略转型需求。从东方书报亭持续长远发展出发，建议上海有关部门对东方书报亭经营范围的相关资质审批给予支持。
3. 明确从业人员身份
目前东方书报亭从业人员从岗位上分为营业员、配送员、管理员，从身份上看，有自由职业、已退休、非户籍等多种身份人员。这些人员都存在与公司无任何劳动用工关系问题，原则上说这些问题都是属于2013年原非正规就业从业人员身份转换工作遗留问题。目前，书报亭从业人员从心理上已将东方书报亭视为个人私有财产，私自进货、超范围经营，转租转包，不服从公司管理现象及问题层出不穷。这些问题将有可能成为东方书报亭转型发展功能升级最大的制约与阻碍因素。对有遗留问题的本市户籍书报亭从业人员，可能需要属地政府部门配合妥善安置或清退。
4. 静安试点成功后全市范围新一代东方书报亭新模式的快速推广
鉴于东方书报亭要实现从报刊零售单一业态向集文化便民零售、互联网O2O、内容发布三大业态进行战略转型，没有现行经验可以参照，建议在2015年下半年静安区新一代书报亭试点工作的基础上，就制度规则、法律规范、政府服务、商業合作、运作模式等方面创造、积累经验，探索提供适合全市推广的新模式。从2016年1月起，本市地铁车站、超市的售报系统都已停止报刊零售，也意味着东方书报亭是上海唯一零售报纸的机构，我们希望东方书报亭在占领思想文化阵地中继续发挥好积极作用，在上海“十三五”规划建设智慧城市工作中发挥东方书报亭的新的作用。
编辑：成韵 [email protected]
※背景情况※
东方书报亭建设工程是上海市政府1998年的实事项目。18年来，东方书报亭积极销售党报党刊，占领思想文化阵地，先后解决了3000多名下岗失业人员的再就业，成为了传播先进文化的主渠道，成为了市民文化生活不可或缺的公共文化基础性设施，成为了党和政府联系群众的桥梁。但随着时代发展，市场环境变化，机制体制变革，东方书报亭的经营运营面临着严峻考验。2010年以来，报刊零售市场以每年20%—30%幅度下滑，以报刊零售为主业的东方书报亭经营陷入困境，东方公司的业务收入、营业员的销售酬金逐年下降。公司效益连年下降，2015年出现巨额亏损。随着人们阅读习惯的改变，主要报刊品种3年内跌幅大多超过50%，跌幅最大的《东方早报》甚至达到80%左右。作为主营业务的书报刊零售跌势不止，2014年，书报刊流转额已萎缩至2010年数据的40%左右。同时由于书报刊零售业态的不景气，有能力持续经营的书报亭日益减少，空亭日益增加无疑对报刊销售雪上加霜。东方书报亭广告出样业务是东方公司的主要收入来源之一，以亭体张贴画的形式为杂志社进行期刊出样宣传，近年来销售情况也呈现疲软状态，报刊社的出样业务也开始大幅萎缩。零售市场与广告业务的萎缩直接导致书报亭收入减少，营业员退出、空亭闲置与日俱增，形成恶性循环。
※问题及分析※
目前，东方书报亭经营与管理中存在的主要问题是：
1. 亭位优化缺乏长效合法机制
东方书报亭作为1998年市府实事项目，亭体落地后仅在1999至2000年办出了《上海市临时占用城市道路许可证》（临时占路证需每年重新审批办理，第一批办理完成后无法继续办理，造成长期无证占路），缺乏长期占用道路的合法依据，亭位布局未能与道路改造、市政需要以及城市发展同步更新、动态调整，书报亭无法进行科学合理的定位布点，也是造成书报亭空置的原因之一，空亭被擅自吊离情况时有发生。
2. 合规管理缺乏政府部门管理力量
东方公司运行保障部、分公司对东方书报亭的亭容亭貌、合规管理、扫黄打非工作进行监督检查。由于书报亭经营行为定性不明，相关政府部门职责未明确，与企业未能形成联合工作机制。从业人员的管理失控，公司督察部门不具有行政执法权力，开展督察工作力不从心，无法达到合规管理的要求。
3. 经营范围难以突破
作为主营业务的书报刊零售业绩连年下降，仅以此为主要收入已无法维持书报亭可持续发展，东方公司通过拓展经营范围、开拓兼营业务等，想方设法提高从业人员收入。然而，对于书报亭在销售书报刊之外，是否还能销售其他商品（如：饮料、食品等），引发了社会各界的争议。由于书报亭属于临时占路设施，无法逐亭办理营业执照，经营范围拓宽于法无据。
4. 公共文化服务体系难以落地
2012年市委专题会议明确，将东方书报亭网点纳入公共文化服务体系建设，各项规章制度尚未明确，各部门、各环节常态运行机制尚未建立，东方公司无法就落地的具体推进工作与有关部门进行进一步的探讨，至今毫无任何进展。
5. 属地化管理无法实施
非正规就业劳动组织终止后，从业人员未能明确身份关系，街道推荐机制也随之消失。根据市委专题会议精神，将东方书报亭服务人员由属地街道、社区有关部门推荐并登记管理。随后，东方公司与各区、街道多次沟通协商，无法实现属地化管理。
党的十八大和国家“十二五”时期文化改革发展规划，都提出“文化发展战略”：紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣。2012年，市委将东方书报亭网点及业务纳入公共文化服务体系建设。成为公共文化服务体系建设成员，如何提高文化产品和文化服务供给能力，更好地服务体系建设，东方书报亭一直探索却始终不得“入门”之法。
※建议※
2014年下半年，上海智慧城市新三年（2014-2016）行动计划发布。将东方书报亭纳入公共文化服务体系转型发展，不仅有利于文化产品更新、服务升级，也不仅是业务结构调整，而且是从生产服务方式为起点出发的一场变革，一场以“智慧化为引领”的变革。东方书报亭应突出文化内涵，变“报刊亭”为“文化亭”；融合互联网 ，变“便民综合亭”为“智慧民生亭”；同步城市发展，真正成为公共文化服务基础设施，才能实现更高更远的发展。具体做法为：
1. 以“四亭”为标志，构建城市文化新地标
以“文化亭”为核心，紧扣文化战略主题，坚守主流文化阵地，突出公共文化服务的核心地位，形成特色文化效应。
以“便民亭”为手段，结合智慧民生工程，强调融入社区、贴近市民，围绕“文化”，结合实际，因地制宜开展便民利民服务。
以“信息亭”为基础，有效运用互联网技术，通过多媒体终端设备安装、系统软件设计开发、云端数据服务应用等信息化手段广泛引入，实现内部管控与提供服务一体化信息平台管理与运营对接管理模式，实现多元叠加组合赢利。
以“综治亭”为依托，将东方书报亭的有关管理标准、要求纳入市政市容环境管理、城市道路设施管理、扫黄打非文化执法等工作的城市网格化管理，书报亭营业员行使网格监督员对责任网格的日常现场巡查职责，利用视频监控、报警系统等安全防范手段，通过城市网格化管理发现事件综合处置的联动机制、与现有执法体系的对接机制，为建设平安上海充分发挥基層网格化监管作用。
2. 重构连锁零售新业态，打造智慧民生平台
“经营书报刊零售业务”向“经营书报亭平台”转型，建设集文化便民商品零售、020互联网服务社区和信息发布平台为一体的综合服务平台。通过改造和建设新一代东方书报亭，重构连锁零售经营模式为核心的企业治理结构。实现书报亭规模规范运作，从业人员标准规范管理，基于互联网的集中运营，真正实现对东方书报亭“统一经营、统一进货、统一配送、统一规章、统一标识”的连锁经营方式和“集约连锁、集中统一、规模规范”的连锁零售新业态，实现政府满意、市民享便利的同时，书报亭从业人员有收益，企业有效益的四方满意结果。 3. 全市更新置换新一代东方书报亭
2015年底前东方书报亭经营方已对静安区内20个东方书报亭的升级改造，拟于2016年底前完成市区新一代东方书报亭软件开发完备、硬件设施更新置换工作，如条件允许或将一并完成郊区东方书报亭的升级改造更新工作。 在书报亭亭体更新改造升级的同时，公司拟同步实现东方书报亭新商业模式的初建及新运营体系的运行。
为实现上述目标，我们建议：
1. 东方书报亭的占路设施属性定位为“公共文化服务设施”，并纳入市公共文化服务体系统一规划
东方书报亭作为1998年市政府实事项目落地之后，由于在布局规划、亭位选址、亭点管控、优化调整等方面于法无据，长期以来，始终处于临时占路、临时管控、临时优化的“临时”状态。
东方书报亭现有设置布局与市民文化需求、城市道路规划不同步，无法实现动态性优化调整。
政府相关职能部门之间管理条线不明确，责任段落不清晰；东方公司与各政府职能部门之间缺乏管理对接机制，对东方书报亭整体管控产生较大障碍。
2012年，市委专题会议明确提出将东方书报亭网点及业务纳入全市公共文化服务体系进行统筹规划管理，纳入市政市容、城市道路设施管理的网格化管理。
由此契机，建议将新一代东方书报亭定位为“公共文化服务设施”，在市委市府主持下，市委宣传部、市文明办、市建交党委牵头文化管理、规划管理等部门建立新一代东方书报亭布局规划机制，制定东方书报亭亭位选择、亭体设置设施配置标准，完成新建书报亭的选址、落地合法化工作；建立常态运行管理机制，将书报亭布局规划纳入城市建设体系，与城市发展变化同步发展。
亭位落地后，请相关部门协调办理书报亭营业场地证明，确认辖区内新建书报亭设点位置，确定占路许可审批手续、期限（永久或阶段性审批）等，给予符合标准设置的已定位亭点占路许可，解决书报亭合法经营、合法占路、合理布局问题。
2. 明确拓宽东方书报亭经营范围
多年来，按照市委市政府的要求，东方书报亭一直以报刊零售为主业，由于近年传统书报刊零售逐渐下降，单一经营业态已经难以支持书报亭的持续发展。东方书报亭的创新转型，由单一业态向集文化便民零售、互联网O2O服务、信息发布三大业态进行战略转型。
目前，东方书报亭的经营许可范围仅限于报刊文化零售，无法支撑战略转型需求。从东方书报亭持续长远发展出发，建议上海有关部门对东方书报亭经营范围的相关资质审批给予支持。
3. 明确从业人员身份
目前东方书报亭从业人员从岗位上分为营业员、配送员、管理员，从身份上看，有自由职业、已退休、非户籍等多种身份人员。这些人员都存在与公司无任何劳动用工关系问题，原则上说这些问题都是属于2013年原非正规就业从业人员身份转换工作遗留问题。目前，书报亭从业人员从心理上已将东方书报亭视为个人私有财产，私自进货、超范围经营，转租转包，不服从公司管理现象及问题层出不穷。这些问题将有可能成为东方书报亭转型发展功能升级最大的制约与阻碍因素。对有遗留问题的本市户籍书报亭从业人员，可能需要属地政府部门配合妥善安置或清退。
4. 静安试点成功后全市范围新一代东方书报亭新模式的快速推广
鉴于东方书报亭要实现从报刊零售单一业态向集文化便民零售、互联网O2O、内容发布三大业态进行战略转型，没有现行经验可以参照，建议在2015年下半年静安区新一代书报亭试点工作的基础上，就制度规则、法律规范、政府服务、商業合作、运作模式等方面创造、积累经验，探索提供适合全市推广的新模式。从2016年1月起，本市地铁车站、超市的售报系统都已停止报刊零售，也意味着东方书报亭是上海唯一零售报纸的机构，我们希望东方书报亭在占领思想文化阵地中继续发挥好积极作用，在上海“十三五”规划建设智慧城市工作中发挥东方书报亭的新的作用。
编辑：成韵 [email protected]