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摘 要 我国银监会发展历史相对较短,发展速度很快。在发展过程中存在着许多问题,如监管的合法性受到质疑、监管受限制、监管缺位。银监会监管是金融市场监管的重要组成部分,为了防范风险、保持金融市场稳定,必须完善银监会的相关法律法规。
关键词 银监会监管 金融市场 独立性
中图分类号:F832文献标识码:A
一、我国银监会的立法背景
1986年1月7日国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》,确立了中央银行、专业银行和其他金融机构的法律地位、职责权限和管理要求,对货币发行管理、信贷资金管理、利率管理,以及违法处理等都作了明确规定。①90年代以后,银行体制改革力度逐步加大,把中国的银行办成真正的商业银行,加强监管,保障金融体系的稳健运行成了现实的呼声。在这种大背景下,1995年出台了《中华人民共和国中国人民银行法》(以下简称《人民银行法》)和《中华人民共和国商业银行法》(以下简称《商业银行法》)。 2003年4月28日,成立了中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会),同年12月27日,十届全国人大常委会第六次会议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》(以下简称《银行业监督管理法》)和对《人民银行法》、《商业银行法》两部法律的修改。《银行业监督管理法》是中国第一部较系统、较完整地规范银行业监管的法律。可以说,中国银监会的成立以及《银行业监督管理法》、《人民银行法》、《商业银行法》的制定和修改,标志着中国银行业监管法律体系的构建步入了一个崭新的发展阶段。②
二、我国银监会监管存在的问题
我国银监会的发展特点是起步慢、发展快、能充分借鉴外国的发展经验。虽然如此,银监会在发展过程中仍然存在许多问题,以下主要从银监会法律体系、地位、实践效果三方面来探讨它存在的问题。
(一)银监会法律体系不完善。
众所周知,我国第一部银行法是在清朝光绪年间发布的,而银监会的立法则在20世纪80年代,比银行法起步慢了很多。在银监会发展过程中存在许多问题,比如说银行监督管理系统不发达,不完善,缺乏独立性。特别是它的独立性受到了来自政府、利益集团的干预,发展尤为缓慢。《银行业监督管理法》的出台弥补银监会管理系统在立法方面的空白,发挥了一定的作用。但相比《巴塞尔协议》里规定的系统管理标准,我国的《银行业监督管理法》还是没有达到标准,并且有一定的差距。而且,单单一部管理金融系统法的出台,不能完全有效监管金融市场,《银行业监督管理法》显得有点单薄,力不从心。
(二)银监会的法律地位有争议。
1.银监会的合法性有待商榷。
一方面,目前银监会机构设置中只有主席,没有主任一职。根据《中华人民共和国宪法》第八十六条规定:“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”即各部门实行部长、主任负责制,言下之意,各部门,各委员会应当设立部长、主任负责制。银监会属于国务院的一个附属机构,根据宪法规定,应当设立部长、主任。实际上,银监会并没有设立主任职位,没有按照宪法的规定设立组织机构。银监会的设置显然不符合宪法的规定,其合法性令人质疑。另一方面,根据《中华人民共和国中国人民银行法》第四条规定:“中国人民银行履行下列职责:(四)按照规定监督管理金融市场;(五)发布有关金融监督管理和业务的命令和规章”由此可知,中国银行负有监督管理金融市场的职责,对金融市场实行统筹性的监督。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》总则第二条规定:“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。”以及第十五条:“国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。”这两条说明银监会具有监督全国金融机构的权力,同时也对金融市场进行监管,它和中国人民银行行使部分的职能一样,都可以对金融机构制定行政法规,规章。银监会的监督职能和中国人民银行的监督职能出现了交叉重叠、互相打架的现象。如果银监会和中国人民银行发布的命令规章有雷同,那么各金融机构应该按照谁的指令执行金融事务,听银监会的还是中国人民银行的?这就出现多头管理的现象,两者的金融监督权威性大大降低。既然银监会的监督职权与其他金融机构出现重叠,那么它的监督信誉受到质疑,其合法性地位也就存在争议。
2.银监会的独立性有待加强。
首先,银监会的财政不独立。银监会如果没有独立的财政收入,没有自主决定自己财政预算权,其行使监督职能的范围就会受到极大的限制。根据我国预算法和《预算法实施条例的规定》,作为中央预算的一部分,银监会预算的收入和支出项目的划分由国务院规定,预算和决算的草案由银监会具体编制,报财政部审核,并经财政部汇总由国务院提请全国人大或其常务委员会的审查和批准。③由此可知,银监会只拥有编制具体预算方案的权利,没有决定方案的权利,决定权由国务院和财政部把握,银监会只有申请的份,没有决定的权利,这实际上等于财政部、国务院控制了银监会监督活动范围,银监会只能在国务院、财政部认可的范围内行使监督权,监督权受到很大限制,具有极大的局限性。其独立自主行使职权的物质基础很不稳固。
其次,银监会的主要成员背景复杂。事实上,由于银监会是通过中国人民银行拆分组建起来的,其在人员组成上基本上吸收了中央金融工委和中国人民银行监管局的成员,另有一部分是从国有商业银行抽调的。因此,这种人员构成上的和政府、央行、被监管机构之间的千丝万缕的关系,使得银监会很难做到不受地方政府、各级政府部门、社会团体、个人的影响而独立行使监管职权。④从这里可以看出,银监会自成立之初已经参杂了许多影响其独立行使职权的因素,独立自主性受到极大的冲击,所以银监会不能称得上完全意义的监督机构。
(三)银监会的实践效果不显著。
银监会实施监督职能不到位。银监会从其成立之日起,便担负着完善金融机构运作,确保金融市场健康发展的重任。但是银监会的监督职能由于各种政治、经济、社会文化、地域多种因素的影响,并不能很好地发挥其监督作用。在实际运作中受到各种各样的干扰,出现各种各样的问题,如监管成本加大、风险控制不力、监管机构之间的协调性差、监管力度不够。⑤由于受到各种各样的干扰,导致银监会没能充分发挥其监管职能。在实际监管中往往是接受命令式监管,盲目监管,在监管中仅仅起着上传下达的作用。又因为银监会的监管职能与中国人民银行的监管职能有重复,交叉,所以造成了监管体系上的混乱。
三、完善我国银监会监管的若干法律建议
(一)完善银监会的法律体系。
首先,立法者必须有宏观立法的概念意识。把金融业监管的几大条块弄清楚后,立一个大框架的法律。法律法规及规章的创制者必须重视立法的整体规划。切忌发现“一事”便“一法”的流弊,避免引发相关规章之间的不协调和冲突;⑥同时,立法者应当具有预见性,在合理的范围内预见可能会发生的事情。立法者所立之法必须在事前、事中、事后都有所涉及。比如借鉴西方发达国家经过一百多年的金融监管实践建立起来的三道防线:预防性监督管理、存款保险制度和最后贷款抢救行为。⑦其次,基于银监会在金融监管中的重要地位,建议提高立法层次,统一由国务院制定有关的法律法规,提高法律的权威,维护民众心中的法律信仰。
(二)明确银监会的独立性法律地位。
1.明确银监会的独立性法律地位。
按照国际标准,银监会进行监管,必须具有独立的监管地位。当监管者不受到外在的势力集团的牵制时候,她才能把公平、公正的法律价值渗透到金融机构的监管当中。为此,巴塞尔银行监管委员会要求银行监管机构必须享有从事监管活动的独立性⑧为了明确银监会的重要作用,在1997年巴塞尔委员会发布的《有效银行监管的核心原则》确立的25项原则中,25项原则的第1条原则就规定有效银行监管的前提条件是每个参与银行监管的机构必须有明确的责任和目标,享有运行的独立性和充分的资源。⑨巴塞尔委员首先把银监会的独立性放在第一位,作为有效监管的前提,反复强调银监会的独立性。可见独立性对于监管机构来说是很重要的。银监会必须具有独立的法律地位,独立的施展职能的权利,她才能真正发挥其监管职能。我国《银行业监督管理法》第五条规定的地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得干涉。就表明我国立法者注意到银监会独立性的重要。为此,我国在强调银监会独立性的时候,一定要注意在实际当中保持其特性,不要为了部门利益而损害其独立行使监督的权利,这就需要制定有关的法律法规制约行政机关的权力,约束势力团体的干涉,必要的时候可以采取刑事措施,打击违法违规行为,确保银监会能够顺利开展监督工作。
2.明确银监会的合法地位。
要提高银监会的监管法律地位,确保其合法性,政府机关首先应当扩大银监会的权利,减少对银监会的干预。银监会是金融体系中监管者,充当维持金融秩序的警察,维护金融秩序需要银监会有力适度的监管。因此,通过健全法律去界定政府机关与银监会的边界,明确各自的职责和功能。
(三)加强银监会监管职能。
银监会应当积极发挥其监管职能,主动对银行进行监管。从法的角度来说,包括制定政策措施,规章规范金融机构的运行。银监会在监管银行运作过程中,应借鉴“法国兴业银行交易员欺诈交易案”。在这一件案子里,罗国强认为跨国银行风险监督法制应当从违法风险、声誉风险以及内控机制的监管三方面具体入手。笔者认为,这方面同样适用于国内的银行,对国内银行风险进行控制。银监会应高度重视为违法风险的监管,要求银行加强风险报告意识,“应要求职员向上级或内部安全部门报告可疑或出现问题的行为,而且应要求银行向监管者报告可疑行为和重大的欺诈行为”⑩为了保护银行的商业声誉,银行应在声誉风险方面下功夫,银监会可以要求银行针对自己实际情况建立完善的风险管理系统,防范风险。至于罗国强谈到的内控机制监管,笔者认为属于银行内部的操作,银行应明晰权责,完善独立的内外部审计制度。银监会应对其内控机制的合法性进行审查,确保银行没有违规操作。
(四)提高银监会的监管效率。
首先,以效率优先作为银行监管法制体系建设的立法理念。效率优先理念具体表现为:(1)建立以保证资源优化配置为主要目标的银行监管法制,提高法律运行的实际效益。(2)监管者在监管实践中必须重视成本——效益的比较,最大限度地提高监管的运转效益和监管后果的社会效益。经济全球化使得全球资源重新配置,资源整合度越来越紧密,资源加速融合。银监会只有重视监管效率,把效率理念深入实践当中,才能发挥监督职能,与国际接轨。
其次,加强三个金融监管机构的协调,降低协调成本。我国《银行业监督管理法》第六条已经明确“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其它金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”协调机制作为一种法律制度已经被确定下来了。随着金融业向纵深方向发展,各个机构之间相互交流合作越来越多,制定完善的协调机制十分必要,可以避免出现监管真空和重复监管、减少监管层次,降低监管成本,提高监管效率。金融市场的不可预测性决定投资有着极大的风险。监管者为了维护金融市场的稳健发展,必须加强协调合作、防范风险、减少不必要的内耗、提高效率。
(作者:华南理工大学法学院2008级法学硕士研究生,研究方向为商法学)
注释:
①李学平、黄卫.银行法.www1.chkd.cnki.net/kns50/XSearch.aspx.
②刘明康.刘明康主席在第22届世界法律大会上的演讲.finance.sina.com.
cn,2005-09-12
③周仲飞.银行监督机构独立性的法律保障机制.法学研究.2008年第1期.
④陈斐.中国银行业监管的法律问题研究.中国政法大学.2008年第20页.
⑤张秋娟.金融立法与我国金融监管.四川大学.2005年第22页.
⑥邓晓荣.我国银行监管法制存在的问题及解决对策 企业经济[J]2005年第6期 第183页.
⑦刘定华.金融法专题研究.北京大学出版社.2002年10月第1版 第67页.
⑧Basel committee on Banking Supervision, Core Principles on Effective Banking Supervision,, October 2006,http://www.bis.org/publ/bcbs129.htm. 转引自:周仲飞.银行监督机构独立性的法律保障机制.法学研究.2008年第1期第40页.
⑨周仲飞,郑晖.银行法原理 中信出版社 2004年9月第1版 第179页.
⑩罗国强. 跨国银行风险监管中的法律问题.法学2008年第3期 第30页.
关键词 银监会监管 金融市场 独立性
中图分类号:F832文献标识码:A
一、我国银监会的立法背景
1986年1月7日国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》,确立了中央银行、专业银行和其他金融机构的法律地位、职责权限和管理要求,对货币发行管理、信贷资金管理、利率管理,以及违法处理等都作了明确规定。①90年代以后,银行体制改革力度逐步加大,把中国的银行办成真正的商业银行,加强监管,保障金融体系的稳健运行成了现实的呼声。在这种大背景下,1995年出台了《中华人民共和国中国人民银行法》(以下简称《人民银行法》)和《中华人民共和国商业银行法》(以下简称《商业银行法》)。 2003年4月28日,成立了中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会),同年12月27日,十届全国人大常委会第六次会议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》(以下简称《银行业监督管理法》)和对《人民银行法》、《商业银行法》两部法律的修改。《银行业监督管理法》是中国第一部较系统、较完整地规范银行业监管的法律。可以说,中国银监会的成立以及《银行业监督管理法》、《人民银行法》、《商业银行法》的制定和修改,标志着中国银行业监管法律体系的构建步入了一个崭新的发展阶段。②
二、我国银监会监管存在的问题
我国银监会的发展特点是起步慢、发展快、能充分借鉴外国的发展经验。虽然如此,银监会在发展过程中仍然存在许多问题,以下主要从银监会法律体系、地位、实践效果三方面来探讨它存在的问题。
(一)银监会法律体系不完善。
众所周知,我国第一部银行法是在清朝光绪年间发布的,而银监会的立法则在20世纪80年代,比银行法起步慢了很多。在银监会发展过程中存在许多问题,比如说银行监督管理系统不发达,不完善,缺乏独立性。特别是它的独立性受到了来自政府、利益集团的干预,发展尤为缓慢。《银行业监督管理法》的出台弥补银监会管理系统在立法方面的空白,发挥了一定的作用。但相比《巴塞尔协议》里规定的系统管理标准,我国的《银行业监督管理法》还是没有达到标准,并且有一定的差距。而且,单单一部管理金融系统法的出台,不能完全有效监管金融市场,《银行业监督管理法》显得有点单薄,力不从心。
(二)银监会的法律地位有争议。
1.银监会的合法性有待商榷。
一方面,目前银监会机构设置中只有主席,没有主任一职。根据《中华人民共和国宪法》第八十六条规定:“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”即各部门实行部长、主任负责制,言下之意,各部门,各委员会应当设立部长、主任负责制。银监会属于国务院的一个附属机构,根据宪法规定,应当设立部长、主任。实际上,银监会并没有设立主任职位,没有按照宪法的规定设立组织机构。银监会的设置显然不符合宪法的规定,其合法性令人质疑。另一方面,根据《中华人民共和国中国人民银行法》第四条规定:“中国人民银行履行下列职责:(四)按照规定监督管理金融市场;(五)发布有关金融监督管理和业务的命令和规章”由此可知,中国银行负有监督管理金融市场的职责,对金融市场实行统筹性的监督。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》总则第二条规定:“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。”以及第十五条:“国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。”这两条说明银监会具有监督全国金融机构的权力,同时也对金融市场进行监管,它和中国人民银行行使部分的职能一样,都可以对金融机构制定行政法规,规章。银监会的监督职能和中国人民银行的监督职能出现了交叉重叠、互相打架的现象。如果银监会和中国人民银行发布的命令规章有雷同,那么各金融机构应该按照谁的指令执行金融事务,听银监会的还是中国人民银行的?这就出现多头管理的现象,两者的金融监督权威性大大降低。既然银监会的监督职权与其他金融机构出现重叠,那么它的监督信誉受到质疑,其合法性地位也就存在争议。
2.银监会的独立性有待加强。
首先,银监会的财政不独立。银监会如果没有独立的财政收入,没有自主决定自己财政预算权,其行使监督职能的范围就会受到极大的限制。根据我国预算法和《预算法实施条例的规定》,作为中央预算的一部分,银监会预算的收入和支出项目的划分由国务院规定,预算和决算的草案由银监会具体编制,报财政部审核,并经财政部汇总由国务院提请全国人大或其常务委员会的审查和批准。③由此可知,银监会只拥有编制具体预算方案的权利,没有决定方案的权利,决定权由国务院和财政部把握,银监会只有申请的份,没有决定的权利,这实际上等于财政部、国务院控制了银监会监督活动范围,银监会只能在国务院、财政部认可的范围内行使监督权,监督权受到很大限制,具有极大的局限性。其独立自主行使职权的物质基础很不稳固。
其次,银监会的主要成员背景复杂。事实上,由于银监会是通过中国人民银行拆分组建起来的,其在人员组成上基本上吸收了中央金融工委和中国人民银行监管局的成员,另有一部分是从国有商业银行抽调的。因此,这种人员构成上的和政府、央行、被监管机构之间的千丝万缕的关系,使得银监会很难做到不受地方政府、各级政府部门、社会团体、个人的影响而独立行使监管职权。④从这里可以看出,银监会自成立之初已经参杂了许多影响其独立行使职权的因素,独立自主性受到极大的冲击,所以银监会不能称得上完全意义的监督机构。
(三)银监会的实践效果不显著。
银监会实施监督职能不到位。银监会从其成立之日起,便担负着完善金融机构运作,确保金融市场健康发展的重任。但是银监会的监督职能由于各种政治、经济、社会文化、地域多种因素的影响,并不能很好地发挥其监督作用。在实际运作中受到各种各样的干扰,出现各种各样的问题,如监管成本加大、风险控制不力、监管机构之间的协调性差、监管力度不够。⑤由于受到各种各样的干扰,导致银监会没能充分发挥其监管职能。在实际监管中往往是接受命令式监管,盲目监管,在监管中仅仅起着上传下达的作用。又因为银监会的监管职能与中国人民银行的监管职能有重复,交叉,所以造成了监管体系上的混乱。
三、完善我国银监会监管的若干法律建议
(一)完善银监会的法律体系。
首先,立法者必须有宏观立法的概念意识。把金融业监管的几大条块弄清楚后,立一个大框架的法律。法律法规及规章的创制者必须重视立法的整体规划。切忌发现“一事”便“一法”的流弊,避免引发相关规章之间的不协调和冲突;⑥同时,立法者应当具有预见性,在合理的范围内预见可能会发生的事情。立法者所立之法必须在事前、事中、事后都有所涉及。比如借鉴西方发达国家经过一百多年的金融监管实践建立起来的三道防线:预防性监督管理、存款保险制度和最后贷款抢救行为。⑦其次,基于银监会在金融监管中的重要地位,建议提高立法层次,统一由国务院制定有关的法律法规,提高法律的权威,维护民众心中的法律信仰。
(二)明确银监会的独立性法律地位。
1.明确银监会的独立性法律地位。
按照国际标准,银监会进行监管,必须具有独立的监管地位。当监管者不受到外在的势力集团的牵制时候,她才能把公平、公正的法律价值渗透到金融机构的监管当中。为此,巴塞尔银行监管委员会要求银行监管机构必须享有从事监管活动的独立性⑧为了明确银监会的重要作用,在1997年巴塞尔委员会发布的《有效银行监管的核心原则》确立的25项原则中,25项原则的第1条原则就规定有效银行监管的前提条件是每个参与银行监管的机构必须有明确的责任和目标,享有运行的独立性和充分的资源。⑨巴塞尔委员首先把银监会的独立性放在第一位,作为有效监管的前提,反复强调银监会的独立性。可见独立性对于监管机构来说是很重要的。银监会必须具有独立的法律地位,独立的施展职能的权利,她才能真正发挥其监管职能。我国《银行业监督管理法》第五条规定的地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得干涉。就表明我国立法者注意到银监会独立性的重要。为此,我国在强调银监会独立性的时候,一定要注意在实际当中保持其特性,不要为了部门利益而损害其独立行使监督的权利,这就需要制定有关的法律法规制约行政机关的权力,约束势力团体的干涉,必要的时候可以采取刑事措施,打击违法违规行为,确保银监会能够顺利开展监督工作。
2.明确银监会的合法地位。
要提高银监会的监管法律地位,确保其合法性,政府机关首先应当扩大银监会的权利,减少对银监会的干预。银监会是金融体系中监管者,充当维持金融秩序的警察,维护金融秩序需要银监会有力适度的监管。因此,通过健全法律去界定政府机关与银监会的边界,明确各自的职责和功能。
(三)加强银监会监管职能。
银监会应当积极发挥其监管职能,主动对银行进行监管。从法的角度来说,包括制定政策措施,规章规范金融机构的运行。银监会在监管银行运作过程中,应借鉴“法国兴业银行交易员欺诈交易案”。在这一件案子里,罗国强认为跨国银行风险监督法制应当从违法风险、声誉风险以及内控机制的监管三方面具体入手。笔者认为,这方面同样适用于国内的银行,对国内银行风险进行控制。银监会应高度重视为违法风险的监管,要求银行加强风险报告意识,“应要求职员向上级或内部安全部门报告可疑或出现问题的行为,而且应要求银行向监管者报告可疑行为和重大的欺诈行为”⑩为了保护银行的商业声誉,银行应在声誉风险方面下功夫,银监会可以要求银行针对自己实际情况建立完善的风险管理系统,防范风险。至于罗国强谈到的内控机制监管,笔者认为属于银行内部的操作,银行应明晰权责,完善独立的内外部审计制度。银监会应对其内控机制的合法性进行审查,确保银行没有违规操作。
(四)提高银监会的监管效率。
首先,以效率优先作为银行监管法制体系建设的立法理念。效率优先理念具体表现为:(1)建立以保证资源优化配置为主要目标的银行监管法制,提高法律运行的实际效益。(2)监管者在监管实践中必须重视成本——效益的比较,最大限度地提高监管的运转效益和监管后果的社会效益。经济全球化使得全球资源重新配置,资源整合度越来越紧密,资源加速融合。银监会只有重视监管效率,把效率理念深入实践当中,才能发挥监督职能,与国际接轨。
其次,加强三个金融监管机构的协调,降低协调成本。我国《银行业监督管理法》第六条已经明确“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其它金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”协调机制作为一种法律制度已经被确定下来了。随着金融业向纵深方向发展,各个机构之间相互交流合作越来越多,制定完善的协调机制十分必要,可以避免出现监管真空和重复监管、减少监管层次,降低监管成本,提高监管效率。金融市场的不可预测性决定投资有着极大的风险。监管者为了维护金融市场的稳健发展,必须加强协调合作、防范风险、减少不必要的内耗、提高效率。
(作者:华南理工大学法学院2008级法学硕士研究生,研究方向为商法学)
注释:
①李学平、黄卫.银行法.www1.chkd.cnki.net/kns50/XSearch.aspx.
②刘明康.刘明康主席在第22届世界法律大会上的演讲.finance.sina.com.
cn,2005-09-12
③周仲飞.银行监督机构独立性的法律保障机制.法学研究.2008年第1期.
④陈斐.中国银行业监管的法律问题研究.中国政法大学.2008年第20页.
⑤张秋娟.金融立法与我国金融监管.四川大学.2005年第22页.
⑥邓晓荣.我国银行监管法制存在的问题及解决对策 企业经济[J]2005年第6期 第183页.
⑦刘定华.金融法专题研究.北京大学出版社.2002年10月第1版 第67页.
⑧Basel committee on Banking Supervision, Core Principles on Effective Banking Supervision,, October 2006,http://www.bis.org/publ/bcbs129.htm. 转引自:周仲飞.银行监督机构独立性的法律保障机制.法学研究.2008年第1期第40页.
⑨周仲飞,郑晖.银行法原理 中信出版社 2004年9月第1版 第179页.
⑩罗国强. 跨国银行风险监管中的法律问题.法学2008年第3期 第30页.