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摘 要：伴随我国农村经济的不断发展，农村劳动力大量转移，农户承包土地的经营权流转明显加快。而土地流转和适度规模经营是发展农业产业的必由之路，有利于供给侧改革和产业转型升级发展的规模。文章主要从当前的农村土地政策特别是甘肃省泾川县的土地流转现状分析研究了制约农业产业发展的因素。
关键词：农村土地政策;土地流转;农业产业;制约因素
近年来，泾川县以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，认真贯彻落实各项土地政策，大力开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，进一步稳定农村土地承包关系，在农业产业发展上取得了一定成效。但也不同程度存在各方面的一些制约因素，综合看来主要表现在土地流转方面。因流转方式、期限等问题制约了土地流转的规模，细碎化经营突出，从而制约了供给侧改革和产业转型升级发展的规模。
一、基本情况
根据调查，泾川县农村土地确权登记颁证面积62.58万亩，共涉及213个行政村，7.01万农户，33.8万块地块，户均承包耕地8.93亩。全县农业产业规模经营面积12.3万亩，其中农户合作经营面积达6.8万亩，占55.3%，通过土地流转实现规模经营5.5万亩，占44.7%。全县土地流转总面积14.61万亩，流转率23.3%，在流转方式上主要以出租为主，达到8.05万亩，占流转总面积的55.1%，而实现规模经营面积的5.5万亩仅占流转面积的37.6%，很大程度上制约了农业产业的发展。
二、存在问题
1.流转机制不健全。主要表现为流转程序不规范，流转双方以口头协议为主，统一规范具有法律效力的合同较少，双方的权责利没有明确约定，缺乏科学管理，容易引发纠纷;缺少有效的市场机制，市场化运作的土地流转机制不健全，“真种实养”的种养大户，规模化、集约化经营的农民专业专业合作社、农业龙头企业等较少;流转中介服务机制不健全，乡村流转服务机构只有牌子，无固定工作人員和办公设施，流转信息不畅，档案管理不完整，配套服务跟不上流转需求。
2.流转存在短期行为，形式单一。由于泾川县农民在二、三产业就业或外出经商务工的就业保障还不是稳定，农民对放弃土地还存在比较大的后顾之忧，因而流转期限往往比较短，3年已内较多，稳定性较差。另外，流转形式比较单一，主要以互换、出租为主，转让、股份合作等形式极少，对土地流转和规模经营形成一定的局限性，不能满足现代农业的生产需要。
3.土地集中成片流转难。在目前农村家庭联产承包体制下，土地分户经营的分散性、随意性与土地流转的计划性、规模性之间存在矛盾。在大面积调整农业产业结构、规划连片种植设施农业等生产需要的时候，往往因为一户或几户承包户不愿意流转，而使土地集中连片规模经营难以实现。
4.流转受小农思想束缚。土地是农民赖以生存的最基本的生产资料，特别是近年来征用土地频繁，大多数农民为了征地补偿款，不愿意流转。部分农民恋土情结较为严重，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。特别是取消农业税实行粮食补贴后，一些私下转出土地的农民，又开始收回原有承包地自己耕种。也存在着部分农民对土地流转政策心存误解，有的认为土地流转就是对土地的重新调整，怕流转后失去承包权;另外，多数农民小富即安思想比较严重，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守土经营或交亲友耕种比较放心。
三、对策及建议
由于农村土地流在农业现代化进程中的地位和作用，决定其价值取向应是规模化和规范化，为此，需要从以下几方面努力。
1.贯彻相关配套法规。切实加强对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》和中央一号文件的宣传贯彻，开展多种形式的农村土地承包管理和土地流转培训，使农村土地在依法、自愿、有偿的前提下规范流转。要积极采取贴广播电视、报刊、网络、微信公众号等近农村、贴近农民的多种方式加强宣传，使广大农村基层干部及群众从思想上深刻领会和掌握国家涉农法律、法规及党对农业尤其是土地方面的政策精神，通过对土地流转的正面宣传和正确引导，向农民讲清土地流转的积极作用。让农民了解政策，是农民真正得到流转的经济实惠。
2.给予资金项目扶持。建议财政设立土地流转奖励基金，对现有经营面积达到一定规模，流转程序规范，合同期在5年以上，经营符合农业化导向的农业企业、专业合作社、种粮大户，给予一定资金奖励。并在农田水利、粮食蔬菜生产、畜牧养殖等项目的安排上，进一步加强统筹，给予项目支持。
3.完善配套政策。一是推动劳动力转移。要坚持一二三产业融合发展，拓宽农村劳动力的就业渠道。二是要加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，形成有利于人口和产业向城镇集聚的政策环境，消除农民离土的后顾之忧。三是建立风险保障。结合农村“三变”，积极为流转大户探索政策性农业保险，建立农业风险防范机制，确保一旦灾情发生，及时足额理赔到位。四是积极探索用土地流转经营权证实施抵押贷款等办法，为流转大户破解融资难瓶颈。五是发挥现行农村粮食补贴政策，变按“地补贴”为按“商品补贴”充分调动种粮大户的生产积极性。
4.加强示范带动。泾川县是一个传统的雨养农业县，在鼓励支持龙头企业、专业合作社、家庭农场等新型经营主体围绕果、菜、蓄三大支柱产业发展多种形式的适度规模经营的同时建立高效农业示范园区，强化风险防控和纠纷调处，维护好经营主体和农民的合法权益，培育和扩大土地流转需求市场，提高土地流转效益，发挥示范带动作用。
作者简介：
刘严（1974-），男，甘肃泾川人，职称：农业经济师，主要从事农村土地承包管理工作。
关键词：农村土地政策;土地流转;农业产业;制约因素
近年来，泾川县以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，认真贯彻落实各项土地政策，大力开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，进一步稳定农村土地承包关系，在农业产业发展上取得了一定成效。但也不同程度存在各方面的一些制约因素，综合看来主要表现在土地流转方面。因流转方式、期限等问题制约了土地流转的规模，细碎化经营突出，从而制约了供给侧改革和产业转型升级发展的规模。
一、基本情况
根据调查，泾川县农村土地确权登记颁证面积62.58万亩，共涉及213个行政村，7.01万农户，33.8万块地块，户均承包耕地8.93亩。全县农业产业规模经营面积12.3万亩，其中农户合作经营面积达6.8万亩，占55.3%，通过土地流转实现规模经营5.5万亩，占44.7%。全县土地流转总面积14.61万亩，流转率23.3%，在流转方式上主要以出租为主，达到8.05万亩，占流转总面积的55.1%，而实现规模经营面积的5.5万亩仅占流转面积的37.6%，很大程度上制约了农业产业的发展。
二、存在问题
1.流转机制不健全。主要表现为流转程序不规范，流转双方以口头协议为主，统一规范具有法律效力的合同较少，双方的权责利没有明确约定，缺乏科学管理，容易引发纠纷;缺少有效的市场机制，市场化运作的土地流转机制不健全，“真种实养”的种养大户，规模化、集约化经营的农民专业专业合作社、农业龙头企业等较少;流转中介服务机制不健全，乡村流转服务机构只有牌子，无固定工作人員和办公设施，流转信息不畅，档案管理不完整，配套服务跟不上流转需求。
2.流转存在短期行为，形式单一。由于泾川县农民在二、三产业就业或外出经商务工的就业保障还不是稳定，农民对放弃土地还存在比较大的后顾之忧，因而流转期限往往比较短，3年已内较多，稳定性较差。另外，流转形式比较单一，主要以互换、出租为主，转让、股份合作等形式极少，对土地流转和规模经营形成一定的局限性，不能满足现代农业的生产需要。
3.土地集中成片流转难。在目前农村家庭联产承包体制下，土地分户经营的分散性、随意性与土地流转的计划性、规模性之间存在矛盾。在大面积调整农业产业结构、规划连片种植设施农业等生产需要的时候，往往因为一户或几户承包户不愿意流转，而使土地集中连片规模经营难以实现。
4.流转受小农思想束缚。土地是农民赖以生存的最基本的生产资料，特别是近年来征用土地频繁，大多数农民为了征地补偿款，不愿意流转。部分农民恋土情结较为严重，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。特别是取消农业税实行粮食补贴后，一些私下转出土地的农民，又开始收回原有承包地自己耕种。也存在着部分农民对土地流转政策心存误解，有的认为土地流转就是对土地的重新调整，怕流转后失去承包权;另外，多数农民小富即安思想比较严重，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守土经营或交亲友耕种比较放心。
三、对策及建议
由于农村土地流在农业现代化进程中的地位和作用，决定其价值取向应是规模化和规范化，为此，需要从以下几方面努力。
1.贯彻相关配套法规。切实加强对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》和中央一号文件的宣传贯彻，开展多种形式的农村土地承包管理和土地流转培训，使农村土地在依法、自愿、有偿的前提下规范流转。要积极采取贴广播电视、报刊、网络、微信公众号等近农村、贴近农民的多种方式加强宣传，使广大农村基层干部及群众从思想上深刻领会和掌握国家涉农法律、法规及党对农业尤其是土地方面的政策精神，通过对土地流转的正面宣传和正确引导，向农民讲清土地流转的积极作用。让农民了解政策，是农民真正得到流转的经济实惠。
2.给予资金项目扶持。建议财政设立土地流转奖励基金，对现有经营面积达到一定规模，流转程序规范，合同期在5年以上，经营符合农业化导向的农业企业、专业合作社、种粮大户，给予一定资金奖励。并在农田水利、粮食蔬菜生产、畜牧养殖等项目的安排上，进一步加强统筹，给予项目支持。
3.完善配套政策。一是推动劳动力转移。要坚持一二三产业融合发展，拓宽农村劳动力的就业渠道。二是要加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，形成有利于人口和产业向城镇集聚的政策环境，消除农民离土的后顾之忧。三是建立风险保障。结合农村“三变”，积极为流转大户探索政策性农业保险，建立农业风险防范机制，确保一旦灾情发生，及时足额理赔到位。四是积极探索用土地流转经营权证实施抵押贷款等办法，为流转大户破解融资难瓶颈。五是发挥现行农村粮食补贴政策，变按“地补贴”为按“商品补贴”充分调动种粮大户的生产积极性。
4.加强示范带动。泾川县是一个传统的雨养农业县，在鼓励支持龙头企业、专业合作社、家庭农场等新型经营主体围绕果、菜、蓄三大支柱产业发展多种形式的适度规模经营的同时建立高效农业示范园区，强化风险防控和纠纷调处，维护好经营主体和农民的合法权益，培育和扩大土地流转需求市场，提高土地流转效益，发挥示范带动作用。
作者简介：
刘严（1974-），男，甘肃泾川人，职称：农业经济师，主要从事农村土地承包管理工作。