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当前，我国的县乡两级政府，一方面承载着较长一段时期形成的财力和债务压力；另一方面在社会主义新农村建设中肩负着重要的责任。因此，县乡政府如何摆脱困境，谋求新农村建设的大发展，意义十分重大。解决这一问题的关键，在于其职能的转变与规模的优化。
一、县乡政府职能和规模的现状分析
（一）县乡政府职能的现状
从政府与市场的关系来看，由于存在以GDP为指标的政绩考核标准以及地方政府间竞争，当前县乡政府仍是把较多的力量放在经济增长方面，热衷于招商引资，搞开发，上项目；热衷于在解决市场失灵的旗号下侵占市场，财政职能迟迟不愿退出营利性领域，而用在社会发展和公共服务的力量却相对较少。从政府间财政职责的划分来看，普遍存在支出责任层层下移、支出责任的调整较为随意和多变、收入层层上移、转移支付均衡力度小等突出的问题。这种状况不适应县乡财政解困和新农村建设的要求。
（二）县乡政府规模的现状
一是无论经济发展水平差异如何，我国县级政府的直属机构普遍都在20个左右，这反映了政府组织设计上下对口的特点。与机构的数量众多相对应，县乡政府就业人员约占我国公务员总量的60%左右；县乡两级事业单位就业人员也占全部事业单位就业总量的60%。二是从财政支出来看，县级财政支出的近70%是由省以及省以下的各级地方政府安排的；在省政府中县级财政支出占地方政府支出中的1/3或更高。而且，大多数地区的县级政府在编制乡镇政府预算中发挥着主导作用。因此，县级政府实际上决定着地方政府大约一半的支出。但并不能由此得出县乡政府财政支出规模过大的结论。因为从目前城乡居民差距悬殊的基本公共服务（以教育、医疗卫生为主）看，目前8亿农村居民享受的公共服务不是多了，而是少了。三是目前地方政府层级多造成的行政管理费用高、治理效率低、地方保护严重等弊端，已成为政府的诟病。但着眼于减少政府层级而提出的“省直管县”、“乡财县管”等改革举措，尚有一些问题需要解决。
二、关于县乡政府职能转变的若干建议
推进社会主义新农村建设和摆脱财政困境，都需要一个富有效率和责任的县乡政府来支撑，县乡政府必须强化其公共服务和公共管理的职能。为实现上述职能定位目标，应当相应进行以下配套改革：
（一）积极稳妥地推进乡镇行政体制改革
这是巩固税费改革成果的关键。乡镇机构应切实转变职能，创新乡镇事业站所等运行机制，精简机构和人员，力争5年内乡镇机构编制只减不增。妥善安置分流人员，确保社会稳定。
（二）加快推进农村义务教育体制改革
通过调整财政教育支出结构，加大对农村地区和贫困地区的转移支付力度，对贫困地区实行完全免费的义务教育，逐步将政府义务教育经费投入占义务教育总经费的比重，由现在的60%提高到90%以上。
（三）加快推进县乡财政体制改革
逐步把不应该由农民负担的公共支出列入财政支出范围，不断增加财政对农村基础设施建设和社会事业发展的投入。
（四）完善农民职业技能培训制度
注重培育和造就新型农民，促进农村剩余劳动力转移，坚持以城带乡的新农村建设的方向。进一步完善村民自治机制，保障农民依法行使民主权利。
需要强调的是，农业税取消后相当部分县乡失去了主体税种，一些乡镇只能主要依靠上级财政的转移支付来维持机构运转，在制约其职能有效发挥的同时，也影响到了一级政府工作的主动性和积极性。因此，必须按照事权与财权统一的原则，适当调整县乡的事权，赋予其必要的财权，提高县乡财政的自我保障能力。一是从税权来看，应逐步建立以财产税为主体税种的地方税体系；二是作为税收的有效补充，应公平、合理地征收使用费；三是依法规范“因素法”，完善转移支付制度。
另一方面，鉴于各省内部财力的巨大差异，中央政府仅关注中央与省级政府之间的转移支付是不够的。中央政府必须通过支出责任划分和转移支付，确保各省内部的均等化，并要求各省明确用于均等化目标的收入来源。
三、关于县乡政府规模优化的若干建议
（一） 精简政府组织结构
不同地区可根据本地区的经济社会发展需要，来设置自己的政府组织结构，报中央政府备案就可。由此一些对于地方没有实质意义的政府机构就可以撤并，县乡政府组织结构规模可由此获得减负。缩减地方政府规模，还必须同时配套推进事业单位、行业协会的改革。
（二）加大对县乡公共支出的投入
鉴于县乡政府提供基本公共服务的不足和不公平，对教育和医疗卫生等重要的社会服务，高层级政府，尤其是中央或省政府，应明确其为最低标准公共服务提供资金的责任，以解决公共服务的城乡均等化问题。
（三） 进一步推进“省直管县”和“乡财县管”的改革
“省直管县”财政体制为县域发展创造了一种相对宽松和有利的制度环境，但这并不等于县域财政就从此一片坦途。这是因为，县级财政困难的形成，除与地级市财政的政策挤压、资金截留以及转移支付不到位等问题有关外，还有城乡二元财政结构以及政府间分税制不规范等更复杂的原因。因此，省管县体制的推行，仅化解了县级财政困难的关键一环，彻底解决这一问题还有较长的路要走。而且，在我国经济社会发展水平和条件千差万别的情况下，尊重地方的首创精神，允许多种不同的财政体制模式的存在，可能是合理的选择。
通过对“乡财县管”改革试点县的调查发现，“乡财县管”堵住了乡镇的乱收费、乱花钱、乱进人、乱举债和票据不合规、账户不规范、财务不透明的现象，规范了乡镇政府行为。但也应看到，“乡财县管”改革主要着眼于县乡两级财政管理权限的调整与改革，其总财力并没有增加。进一步的改革必须完善转移支付等配套措施。
（作者单位：中国社科院财贸所）
一、县乡政府职能和规模的现状分析
（一）县乡政府职能的现状
从政府与市场的关系来看，由于存在以GDP为指标的政绩考核标准以及地方政府间竞争，当前县乡政府仍是把较多的力量放在经济增长方面，热衷于招商引资，搞开发，上项目；热衷于在解决市场失灵的旗号下侵占市场，财政职能迟迟不愿退出营利性领域，而用在社会发展和公共服务的力量却相对较少。从政府间财政职责的划分来看，普遍存在支出责任层层下移、支出责任的调整较为随意和多变、收入层层上移、转移支付均衡力度小等突出的问题。这种状况不适应县乡财政解困和新农村建设的要求。
（二）县乡政府规模的现状
一是无论经济发展水平差异如何，我国县级政府的直属机构普遍都在20个左右，这反映了政府组织设计上下对口的特点。与机构的数量众多相对应，县乡政府就业人员约占我国公务员总量的60%左右；县乡两级事业单位就业人员也占全部事业单位就业总量的60%。二是从财政支出来看，县级财政支出的近70%是由省以及省以下的各级地方政府安排的；在省政府中县级财政支出占地方政府支出中的1/3或更高。而且，大多数地区的县级政府在编制乡镇政府预算中发挥着主导作用。因此，县级政府实际上决定着地方政府大约一半的支出。但并不能由此得出县乡政府财政支出规模过大的结论。因为从目前城乡居民差距悬殊的基本公共服务（以教育、医疗卫生为主）看，目前8亿农村居民享受的公共服务不是多了，而是少了。三是目前地方政府层级多造成的行政管理费用高、治理效率低、地方保护严重等弊端，已成为政府的诟病。但着眼于减少政府层级而提出的“省直管县”、“乡财县管”等改革举措，尚有一些问题需要解决。
二、关于县乡政府职能转变的若干建议
推进社会主义新农村建设和摆脱财政困境，都需要一个富有效率和责任的县乡政府来支撑，县乡政府必须强化其公共服务和公共管理的职能。为实现上述职能定位目标，应当相应进行以下配套改革：
（一）积极稳妥地推进乡镇行政体制改革
这是巩固税费改革成果的关键。乡镇机构应切实转变职能，创新乡镇事业站所等运行机制，精简机构和人员，力争5年内乡镇机构编制只减不增。妥善安置分流人员，确保社会稳定。
（二）加快推进农村义务教育体制改革
通过调整财政教育支出结构，加大对农村地区和贫困地区的转移支付力度，对贫困地区实行完全免费的义务教育，逐步将政府义务教育经费投入占义务教育总经费的比重，由现在的60%提高到90%以上。
（三）加快推进县乡财政体制改革
逐步把不应该由农民负担的公共支出列入财政支出范围，不断增加财政对农村基础设施建设和社会事业发展的投入。
（四）完善农民职业技能培训制度
注重培育和造就新型农民，促进农村剩余劳动力转移，坚持以城带乡的新农村建设的方向。进一步完善村民自治机制，保障农民依法行使民主权利。
需要强调的是，农业税取消后相当部分县乡失去了主体税种，一些乡镇只能主要依靠上级财政的转移支付来维持机构运转，在制约其职能有效发挥的同时，也影响到了一级政府工作的主动性和积极性。因此，必须按照事权与财权统一的原则，适当调整县乡的事权，赋予其必要的财权，提高县乡财政的自我保障能力。一是从税权来看，应逐步建立以财产税为主体税种的地方税体系；二是作为税收的有效补充，应公平、合理地征收使用费；三是依法规范“因素法”，完善转移支付制度。
另一方面，鉴于各省内部财力的巨大差异，中央政府仅关注中央与省级政府之间的转移支付是不够的。中央政府必须通过支出责任划分和转移支付，确保各省内部的均等化，并要求各省明确用于均等化目标的收入来源。
三、关于县乡政府规模优化的若干建议
（一） 精简政府组织结构
不同地区可根据本地区的经济社会发展需要，来设置自己的政府组织结构，报中央政府备案就可。由此一些对于地方没有实质意义的政府机构就可以撤并，县乡政府组织结构规模可由此获得减负。缩减地方政府规模，还必须同时配套推进事业单位、行业协会的改革。
（二）加大对县乡公共支出的投入
鉴于县乡政府提供基本公共服务的不足和不公平，对教育和医疗卫生等重要的社会服务，高层级政府，尤其是中央或省政府，应明确其为最低标准公共服务提供资金的责任，以解决公共服务的城乡均等化问题。
（三） 进一步推进“省直管县”和“乡财县管”的改革
“省直管县”财政体制为县域发展创造了一种相对宽松和有利的制度环境，但这并不等于县域财政就从此一片坦途。这是因为，县级财政困难的形成，除与地级市财政的政策挤压、资金截留以及转移支付不到位等问题有关外，还有城乡二元财政结构以及政府间分税制不规范等更复杂的原因。因此，省管县体制的推行，仅化解了县级财政困难的关键一环，彻底解决这一问题还有较长的路要走。而且，在我国经济社会发展水平和条件千差万别的情况下，尊重地方的首创精神，允许多种不同的财政体制模式的存在，可能是合理的选择。
通过对“乡财县管”改革试点县的调查发现，“乡财县管”堵住了乡镇的乱收费、乱花钱、乱进人、乱举债和票据不合规、账户不规范、财务不透明的现象，规范了乡镇政府行为。但也应看到，“乡财县管”改革主要着眼于县乡两级财政管理权限的调整与改革，其总财力并没有增加。进一步的改革必须完善转移支付等配套措施。
（作者单位：中国社科院财贸所）