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摘 要:
在城乡分割的二元经济体制下,农村土地承载着农民的社会保障功能,一旦失去了土地,农民就丧失了拥有土地所带来的社会保障权利。同时,由于相应的社会保障措施不到位,多数地区的失地农民不被纳入城市的社会保障体系,失地农民在就业、住房、医疗、子女受教育、養老等方面,得不到与市民同等的待遇,沦为新的城市边缘群体,因而由失地农民引发的越级上访和群体性事件逐年增多,严重影响了城市化进程和社会稳定与经济发展。如何有效地给予失地农民社会保障,尤其是建立失地农民养老保险制度就成为当前和今后一段时期党和政府的一项迫切任务。
关键词:
失地农民; 养老保险; 低水平;多层次
中图分类号:F840.67文献标识码:A文章编号:16723198(2009)21006402
1 失地农民养老保险现状分析
失地农民养老保险是指我国农村居民被征地拆迁失去土地后,在政府的组织引导下,由国家、征地单位或集体、个人共同出资,利用征地补偿安置经费,缴纳基本养老保险,达到法定退休年龄时从社会保障部门领取养老金,以保障基本生活需要的一种社会保险制度。它同我国城镇国有大中型企业、集体企业以及机关、事业单位的社会养老保险制度一样,都是社会保障制度的组成部分。
现阶段我国失地农民养老保险的特点有如下几个方面:
(1)保障基金主要来源于土地价值款项。目前,大多数地区失地农民的养老保险基金主要采取“政府出一点,集体补一点,个人缴一点”予以筹集。其中比较有代表性的试点单位浙江省在《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》中指出,政府出资部分不低于保障总额的30%,从土地出让金列支;集体承担部分不低于保障基金总额的40%,从土地补偿费中列支;个人承担部分从征地安置补助费中抵缴。表面看来,社会保障基金坚持了多元化和社会化原则,但实质上均是来自于土地价值款项。
(2)制度覆盖面窄且保障标准低。我国大多数地区对失地农民的安置目前主要采取一次性的货币补偿方式,许多失地农民并未纳入社会保障体系。
(3)制度可持续性差。一方面,现有土地征用补偿费大多采取的是一次性货币发放的办法,许多失地农民缺乏理性的保障计划,很容易“坐吃山空”,生活缺乏长久保障。另一方面,失地农民缴纳的社会保障金缺乏有效的监管,管理机构政出多门、权责不明,保障基金面临保值增值困境。
2 失地农民养老保险存在的问题
2.1 养老保险政策设计上的缺陷是失地农民参保率低的主要原因
(1)个人缴费比例过高。农民失地后,一方面由于非农就业技能缺乏等因素使收入水平下降;另一方面,由于粮食、蔬菜等自给条件丧失,生活支出普遍上升。失地农民的缴费能力极为有限。不少地方在设计失地农民缴费比例时认为个人负担部分可从安置补助费支付,但现行征地补偿标准普遍偏低,不足以支付养老保险费用。因此,各地在确定个人缴费比例时应充分考虑失地农民的现实,使他们不致因负担过高而无力投保。
(2)保障水平过低。目前各地的养老金发放标准多在二、三百元,有的地区不到一百元,这种养老金水平在当前农村消费水平较低的情况下刚刚能维持温饱。另外,农民失地后最终将随着城市化的推进转化为城市市民,城市消费水平远远高于农村,靠这点微薄的养老金要想在城市实现“养老无忧”几乎是不可能的。
(3)保险层次单一,满足不了失地农民不同层次的保险需求。比较富裕的失地农民希望将来的保障水平能高一些,希望能真正实现养老无忧;经济状况较差的失地农民则由于受个人缴费能力的制约,只求将来能保温饱。但目前各地养老保险大都缺乏层次性,致使部分失地农民因保险层次过低不愿投保,部分失地农民又因缴费负担过高无力投保。
2.2 实施过程中的不足降低了失地农民参保积极性
(1)宣传不到位,影响养老保障工作的开展。调查显示,有高达43.3%的失地农民不了解当地的养老保险政策,政策的实效性也就可想而知了。在对失地农民养老保险政策有所了解的人群中,通过“政府宣传”了解的仅占43.8%,近六成的人则是通过其他渠道了解的。
(2)养老金不能足额、准时发放,影响失地农民参保积极性。调查表明,参加了养老保险的失地农民有32.7%的人不能足额领到养老金, 40.5%的人不能准时领取到自己的养老金。这表明拖欠失地农民养老金已成为比较严重的问题,这种状况不仅会影响到老年失地农民的生活状况,而且会挫伤尚未参加养老保险的失地农民的投保积极性。
3 失地农民养老保险制度模式的选择
3.1 “分年龄、广覆盖、低水平、多层次”的保险模式
“分年龄”就是对不同年龄段的失地农民应区别对待,总的原则是“高龄优先”,即年龄段越高的群体享受越多的养老照顾。具体做法建议以分四段为宜:一是征地时已达退休年龄的,自我养老能力更弱,失地农民养老保险政策应向这部分老年人倾斜,由地方政府和集体经济组织为其一次性交纳15年养老保险统筹费,个人帐户部分以不超过安置补助费为限缴纳,从次月起开始按月发放养老保险金。二是处于“4045”(男45周岁、女40周岁)年龄段的,这部分失地农民由于学习新的劳动技能的能力下降,可由政府和集体经济组织为其一次性缴纳15年的养老保险统筹费,但个人账户不享受退休年龄段的待遇。三是18岁-“4045”段的,对这一部分失地农民应办理“农转非”,加强劳动技能培训,开拓新的就业途径,引导他们加入城镇职工养老保险体系。四是18周岁以下的,给予办理“农转非”,当其进入劳动年龄或学习毕业后,进入劳动力市场,作为城镇新生劳动力同等对待。
“广覆盖、低水平”就是要使失地农民养老保险惠及尽可能多的失地农民,但由于失地农民自身的投保能力和国家财政补贴能力有限,只能给他们提供较低水平的、能够保证其基本生活的养老保障。这种模式的优点在于既考虑了当前国家财政负担能力,又考虑了失地农民缴纳养老保险费的能力,有利于使更多的失地农民享受养老保险。但在实际操作中,必须把握好“低”的限度。“多层次”就是要针对失地农民的不同情况,制定不同的缴费标准和享受标准。
3.2 政府、集体、个人共同出资,筹措失地农民养老保险资金
政府出资部分可从以下几方面筹集:一是政府应在年度财政收支计划中确定一个固定比例用于支付失地农民的养老保险;二是国家发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益;三是政府土地出让金所得。
集体出资部分主要来源于以下两方面:一是征地过程中村集体经济组织获得的部分土地补偿费。二是乡村集体资产的收益,包括集体资产改制中收回的价值形态的资产及股权收益、租赁收益等。
个人出资部分主要来源于土地补偿款、安置补助费、青苗补助费等征地补偿所得和农民的日常经济积累。
3.3 “政府管理,统账结合”的资金管理模式
失地农民养老保险应实行“统账结合”的基金管理模式,政府投资部分计入统筹账户,用于最低养老保障和社会再分配,个人缴纳部分计入个人账户,集体缴纳部分按比例分别计入个人账户和统筹账户。在管理上,政府要积极参与,养老保险资金首先必须由政府专职部门统一管理,建立财政专户,确保专款专用;其次,要尽快改变我国目前养老保险费统筹层次偏低的现状,提高统筹层次,在更大范围内实现资金余缺调剂;再次,政府应建立相应的失地农民养老保障风险基金,用于应对紧急情况。
3.4 加强社会监管
社会监管就是要通过强化监管,最大可能的降低运营风险,实现养老保险基金的保值增值。监管主体应包括两方面,一是政府要设置专门的养老保险基金监管机构,加强对经营机构的监督,建立市场准入制度,建立财务公开、信用和绩效评级制度以及严格的经济处罚制度。二是应设立由投保人代表、村组集体代表和代表村组与个人利益的管理专家组成的监管理事会,理事会既监管经营机构的运作,又对政府监管机构进行监督,这既有利于保证失地农民的知情权、参与权和监督权,又有利于防止政府监管机构的失职行为。
参考文献
[1]陈信勇,蓝邓俊.我国城镇化进程中失地农民的补偿[J].经济理论与经济管理,2004,(5).
[2]杨翠迎.被征地农民养老保障制度的分析与评价——以浙江省10个市为例[J].中国农村经济,2004,(5).
[3]涂文明.城市化进程中失地农民社会保障模式的选择和构建[J].社会保障制度,2005,(3).
[4]徐秋花,侯仲华.构建失地农民养老保险制度探析[J].南昌大学学报,2006,(1).
[5]王洁芸,郭席四. 失地农民养老保险问题[J].实务,2006,(6).
[6]史先锋,曾贤贵.我国城市化进程中失地农民养老保险问题研究[J].经济纵横,2007,(1).
在城乡分割的二元经济体制下,农村土地承载着农民的社会保障功能,一旦失去了土地,农民就丧失了拥有土地所带来的社会保障权利。同时,由于相应的社会保障措施不到位,多数地区的失地农民不被纳入城市的社会保障体系,失地农民在就业、住房、医疗、子女受教育、養老等方面,得不到与市民同等的待遇,沦为新的城市边缘群体,因而由失地农民引发的越级上访和群体性事件逐年增多,严重影响了城市化进程和社会稳定与经济发展。如何有效地给予失地农民社会保障,尤其是建立失地农民养老保险制度就成为当前和今后一段时期党和政府的一项迫切任务。
关键词:
失地农民; 养老保险; 低水平;多层次
中图分类号:F840.67文献标识码:A文章编号:16723198(2009)21006402
1 失地农民养老保险现状分析
失地农民养老保险是指我国农村居民被征地拆迁失去土地后,在政府的组织引导下,由国家、征地单位或集体、个人共同出资,利用征地补偿安置经费,缴纳基本养老保险,达到法定退休年龄时从社会保障部门领取养老金,以保障基本生活需要的一种社会保险制度。它同我国城镇国有大中型企业、集体企业以及机关、事业单位的社会养老保险制度一样,都是社会保障制度的组成部分。
现阶段我国失地农民养老保险的特点有如下几个方面:
(1)保障基金主要来源于土地价值款项。目前,大多数地区失地农民的养老保险基金主要采取“政府出一点,集体补一点,个人缴一点”予以筹集。其中比较有代表性的试点单位浙江省在《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》中指出,政府出资部分不低于保障总额的30%,从土地出让金列支;集体承担部分不低于保障基金总额的40%,从土地补偿费中列支;个人承担部分从征地安置补助费中抵缴。表面看来,社会保障基金坚持了多元化和社会化原则,但实质上均是来自于土地价值款项。
(2)制度覆盖面窄且保障标准低。我国大多数地区对失地农民的安置目前主要采取一次性的货币补偿方式,许多失地农民并未纳入社会保障体系。
(3)制度可持续性差。一方面,现有土地征用补偿费大多采取的是一次性货币发放的办法,许多失地农民缺乏理性的保障计划,很容易“坐吃山空”,生活缺乏长久保障。另一方面,失地农民缴纳的社会保障金缺乏有效的监管,管理机构政出多门、权责不明,保障基金面临保值增值困境。
2 失地农民养老保险存在的问题
2.1 养老保险政策设计上的缺陷是失地农民参保率低的主要原因
(1)个人缴费比例过高。农民失地后,一方面由于非农就业技能缺乏等因素使收入水平下降;另一方面,由于粮食、蔬菜等自给条件丧失,生活支出普遍上升。失地农民的缴费能力极为有限。不少地方在设计失地农民缴费比例时认为个人负担部分可从安置补助费支付,但现行征地补偿标准普遍偏低,不足以支付养老保险费用。因此,各地在确定个人缴费比例时应充分考虑失地农民的现实,使他们不致因负担过高而无力投保。
(2)保障水平过低。目前各地的养老金发放标准多在二、三百元,有的地区不到一百元,这种养老金水平在当前农村消费水平较低的情况下刚刚能维持温饱。另外,农民失地后最终将随着城市化的推进转化为城市市民,城市消费水平远远高于农村,靠这点微薄的养老金要想在城市实现“养老无忧”几乎是不可能的。
(3)保险层次单一,满足不了失地农民不同层次的保险需求。比较富裕的失地农民希望将来的保障水平能高一些,希望能真正实现养老无忧;经济状况较差的失地农民则由于受个人缴费能力的制约,只求将来能保温饱。但目前各地养老保险大都缺乏层次性,致使部分失地农民因保险层次过低不愿投保,部分失地农民又因缴费负担过高无力投保。
2.2 实施过程中的不足降低了失地农民参保积极性
(1)宣传不到位,影响养老保障工作的开展。调查显示,有高达43.3%的失地农民不了解当地的养老保险政策,政策的实效性也就可想而知了。在对失地农民养老保险政策有所了解的人群中,通过“政府宣传”了解的仅占43.8%,近六成的人则是通过其他渠道了解的。
(2)养老金不能足额、准时发放,影响失地农民参保积极性。调查表明,参加了养老保险的失地农民有32.7%的人不能足额领到养老金, 40.5%的人不能准时领取到自己的养老金。这表明拖欠失地农民养老金已成为比较严重的问题,这种状况不仅会影响到老年失地农民的生活状况,而且会挫伤尚未参加养老保险的失地农民的投保积极性。
3 失地农民养老保险制度模式的选择
3.1 “分年龄、广覆盖、低水平、多层次”的保险模式
“分年龄”就是对不同年龄段的失地农民应区别对待,总的原则是“高龄优先”,即年龄段越高的群体享受越多的养老照顾。具体做法建议以分四段为宜:一是征地时已达退休年龄的,自我养老能力更弱,失地农民养老保险政策应向这部分老年人倾斜,由地方政府和集体经济组织为其一次性交纳15年养老保险统筹费,个人帐户部分以不超过安置补助费为限缴纳,从次月起开始按月发放养老保险金。二是处于“4045”(男45周岁、女40周岁)年龄段的,这部分失地农民由于学习新的劳动技能的能力下降,可由政府和集体经济组织为其一次性缴纳15年的养老保险统筹费,但个人账户不享受退休年龄段的待遇。三是18岁-“4045”段的,对这一部分失地农民应办理“农转非”,加强劳动技能培训,开拓新的就业途径,引导他们加入城镇职工养老保险体系。四是18周岁以下的,给予办理“农转非”,当其进入劳动年龄或学习毕业后,进入劳动力市场,作为城镇新生劳动力同等对待。
“广覆盖、低水平”就是要使失地农民养老保险惠及尽可能多的失地农民,但由于失地农民自身的投保能力和国家财政补贴能力有限,只能给他们提供较低水平的、能够保证其基本生活的养老保障。这种模式的优点在于既考虑了当前国家财政负担能力,又考虑了失地农民缴纳养老保险费的能力,有利于使更多的失地农民享受养老保险。但在实际操作中,必须把握好“低”的限度。“多层次”就是要针对失地农民的不同情况,制定不同的缴费标准和享受标准。
3.2 政府、集体、个人共同出资,筹措失地农民养老保险资金
政府出资部分可从以下几方面筹集:一是政府应在年度财政收支计划中确定一个固定比例用于支付失地农民的养老保险;二是国家发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益;三是政府土地出让金所得。
集体出资部分主要来源于以下两方面:一是征地过程中村集体经济组织获得的部分土地补偿费。二是乡村集体资产的收益,包括集体资产改制中收回的价值形态的资产及股权收益、租赁收益等。
个人出资部分主要来源于土地补偿款、安置补助费、青苗补助费等征地补偿所得和农民的日常经济积累。
3.3 “政府管理,统账结合”的资金管理模式
失地农民养老保险应实行“统账结合”的基金管理模式,政府投资部分计入统筹账户,用于最低养老保障和社会再分配,个人缴纳部分计入个人账户,集体缴纳部分按比例分别计入个人账户和统筹账户。在管理上,政府要积极参与,养老保险资金首先必须由政府专职部门统一管理,建立财政专户,确保专款专用;其次,要尽快改变我国目前养老保险费统筹层次偏低的现状,提高统筹层次,在更大范围内实现资金余缺调剂;再次,政府应建立相应的失地农民养老保障风险基金,用于应对紧急情况。
3.4 加强社会监管
社会监管就是要通过强化监管,最大可能的降低运营风险,实现养老保险基金的保值增值。监管主体应包括两方面,一是政府要设置专门的养老保险基金监管机构,加强对经营机构的监督,建立市场准入制度,建立财务公开、信用和绩效评级制度以及严格的经济处罚制度。二是应设立由投保人代表、村组集体代表和代表村组与个人利益的管理专家组成的监管理事会,理事会既监管经营机构的运作,又对政府监管机构进行监督,这既有利于保证失地农民的知情权、参与权和监督权,又有利于防止政府监管机构的失职行为。
参考文献
[1]陈信勇,蓝邓俊.我国城镇化进程中失地农民的补偿[J].经济理论与经济管理,2004,(5).
[2]杨翠迎.被征地农民养老保障制度的分析与评价——以浙江省10个市为例[J].中国农村经济,2004,(5).
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