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近代政府是建立在政治一行政二分的基本框架之上的，政府被设定为执行者角色。政府存在的合法性就是执行政治命令以履行有效管理社会的职能。随着社会进入后工业化进程，政府失灵的现象频频出现。当我们追根溯源思考这个问题时，我们发现其本质原因在于政府执行者角色已经不再适应后工业化社会的治理需求，政府的存在价值已不再局限于“回应”社会诉求的层面。面对社会其他组织日渐强烈的自治行动诉求，合作治理社会的模式逐渐成形，政府的服务者角色意识逐渐觉醒，政府从执行者向服务者的角色转型是从本质上解决政府失灵问题的重要方案。