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[摘要] 本文试图从反腐败视角，探索经济责任审计在建设廉洁、高效党政干部队伍中的作用。
[关键词] 经济责任审计；领导干部；影响
[中图分类号] D630.9 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）05-0010-03
一、经济责任审计的环境、背景
中国是一个典型官本位的古老国度。对官吏的财务责任审计监督古已有之，但它并不具有独立审计形态，而是寓于监察或审计之中。在当今中国，它作为政府审计框架内一种独立审计形态出现，有其特殊环境、背景。
在官本位日趋强化的今天，治国之本在于治官。历史已经证明，使官吏堕落和道德沦丧的一切原因中，权力是最永恒、最活跃的，而经济权力是一切权力的源泉。
历史转型期的中国社会、经济、政治复杂变革，市场经济幼稚，一切价值观都在混淆、动摇、改变。权力至上，金钱至上，成了时尚。在权力拜物教、金钱拜物教影响下，腐败几乎无处不在。据不完全统计，近10年来，在衡量世界各国腐败水平的名单上，中国已从第100多位上升到57位。在过去5年里，我国的法律惩处了83000名腐败官员。仅审计署向司法机关移送的重大违法违规案件就有6000件之多，移送并建议纪检监察机关给予党纪政纪处分的达4000多人。经查明，2003年，全国共36000名干部向境外转移资产，其总额达81亿美元，是年上半年，有8371名贪官逃往境外。
腐败是对权力的滥用和社会资本的侵蚀。目前，国际社会对于腐败的讨论，其焦点不仅限于道德或文化范围，并视其为一种社会癌症。它不断地侵蚀政权机关官员的廉政性和奉献精神，一些人越来越不把在政权机关就职视为服务国家和为人民谋利益的一种方式，而是日益将其作为获取特权和财富之手段。
同时，腐败严重损害国家制度的正当性，使许多关键领域的公共责任相当脆弱，降低了政府的有效性，造成社会责任感危机，甚至没有腐败行为的官员和社会成员对保持忠诚失去信心。
当政权机关官员的腐败活动以相当大规模出现时，必然会对社会的政治和经济生活造成极度危害。诸如：摧毁政权机关各种计划的潜在有效性；阻碍投资和经济增长。据不完全统计，在中国上世纪90年代后期，经济和金融犯罪造成的损失占国内生产总值的13%至17%。如若长此下去，中国每年经济增长将下降0.5%。
同时，牺牲国民利益，加剧两极分化，导致人民群众对政权及其党政领导干部信任危机，最终威胁到社会、政治稳定。
直面腐败之风盛行的社会环境背景，政权机关如何惩治腐败，优化党政干部的价值观和职能，保持廉洁和社会责任，显得尤为重要而成为一道严峻课题。对此，约束和内律就成为党政干部的一种必须。内律靠内部因素，约束靠外部因素。外部因素多多，其中，经济责任审计便成为制约党政干部经济权力的重要而不容忽视的良方。
二、经济责任审计的职能、目的、作用
（一）职能
经济责任审计是审计主体对审计客体——特定受托者履行财务责任或绩效责任情况的监督活动。监督是经济责任审计的基本职能。对特定受托者完成财务责任或绩效责任情况评价或鉴证，是经济责任审计的派生职能，是审计监督的另一种形式。监督、评价、鉴证三种职能相辅相成，反映并取决于审计质的规定性，监督职能是审计本质，同时，具备了评价和鉴证职能，才能更好地发挥其监督职能作用。
特定受托者指政权机构中的中国共产党的党务官员（或称政务官员）、政府官员（或称业务官员），国有企业、国有控股企业、金融机构、事业单位及使用财政资金单位的管理者。
（二）目的
在我国实行经济责任审计，旨在通过审计特定受托者的财务责任或绩效责任，判断其对受托责任履行情况如何，看其是否值得继续信赖，解除其财务责任或绩效责任，或确认特定受托者的经济不法、或不经济、不忠于职务的行为；旨在通过审核财务责任或绩效责任，促使特定受托者确保委托者的财产安全，创造高额回报率和高效管理水平；旨在为特定受托者提供实绩证明，为委托者提供客观公正的审计结论，作为特定受托责任人升迁和奖惩的依据。
这里所说的委托者，不是现代一般意义上的委托者，而是特定委托者，它可以是高一级政权机构或高一级管理当局，也可以是不同层次的政权机构或管理当局。
（三）作用
经济责任审计具有政权机构内部以官纠官的性质，但它却集中体现了国家整体利益与官员个别利益关系、中央与地方、官员与人民群众等诸多利益关系。从这个意义说，经济责任审计充当了这些关系的调解器和国家机器的制衡器。具体作用至少有如下几点：
1.制约经济权力。这种作用是直接的，主要是通过审计，对特定受托者资财管理权进行有效控制，引导它朝着安全、高效方向发展。
2.教育、警示、弹劾、治罪（间接）。这是审计主体对特定受托者审计结论所起的作用，它直接影响党内和政府官员的升迁和奖惩。这在客观上起到优化党政领导干部价值观和职能的作用。从这个意义上说，经济责任审计是打造官员廉政、勤政、高效氛围的催化剂。
3.优化政权职能。根据受托责任内容有可计量性原理，经济责任审计是受托责任内容的计量者、控制者，也可以说是受托责任关系中联系委托者和特定受托者的中介，通过审计，在客观上帮助委托者与特定受托者之间建立互信关系，促使政权机构或企业事业单位的职能得到优化，资源利用优化也成为可能。
4.经济责任审计的威慑力量，有助于营造廉政社会大环境。
经济责任审计能否发挥上述作用，从根本上说，取决于政权机构的清明与败坏；取决于政治改革、经济体制改革深化及民主化进程；取决于人民群众的公民意识。
三、经济责任审计走向
（一）审计客体视角
可以预见，未来的经济责任审计客体将从现行的县（市）、市（地）、省（区）、部各级党政领导干部扩大到中国共产党党务干部和政府公务员、国有独资企业、国有控股企业、金融机构、事业单位、财政资金资助部门的管理者。当然，要将中国政权机关的3600万政务干部和公务员、一定规模以上的15万个国有独资企业和控股企业及金融机构、事业单位管理者，全部纳入经济责任审计范围，不是一下子能够做到的，然而，这是经济责任审计发展必然趋势。当然，在未来的经济责任审计中，要把握重点，集中在对中、高层党政干部和企事业单位高层管理人的审计监督，尤其各级政权机构的一把手的审计监督。审计结论将影响到每个被审计者的职务升迁和奖惩。
（二）审计客体重点确认依据
一般说来，审计客体——党政领导干部和企业管理者如果发生腐败的话，其腐败程度取决于他（她）所拥有的垄断权和自由裁量权大小和数量及其对自身行为的责任感。
数学公式表示如下：
腐败=垄断权+自由裁量-责任感
垄断权在我国一些自然垄断行业中是很大的。诸如：能源、铁路、交通、电信、国家垄断性服务部门（如提供建筑许可证发放、土地规划决定、其他执照许可证发放）等等。尽管垄断权在变化，但仍具有控制力。
自由裁量权或自主决定权在一些部门或单位比较大。诸如：党务、人事机构、政府预算（尤其政府采购）、行政审批、财政税收、金融机关、司法、治安等。这个问题的解决需要一个过程。
至于责任感，如若其职业道德水准比较低，行政或财务制度比较脆弱、监督不力情况下，则责任感就会很低，其心灵往往被权力所颠覆，为金钱所扭曲，甚至丧失了责任感。
上述信息，应是经济责任主体确定审计客体重点的依据。
目前的审计实践中，根据常规，审计机关一般选择诸如：政府财政、税收部门、政府机关财务管理部门、被审计人分管或联系部门及单位，相关驻外机构，相关重点企业和部门。在实践中应根据确认重点的依据和授权，不时加以调整。
（三）审计内容视角
我们以高度抽象理念来规范经济责任审计内容及其重点。
1.财务责任审计。审查特定受托者履行财务责任情况，主要内容包括：决策质量，即对经济政策和重大经济事项的决策是否科学；财务收支的真实、合规、合法性；控制财务活动的风险情况，即遵守财经纪律情况，有无经济不法和不忠于职责行为。
2.绩效责任审计。审查特定受托者履行绩效责任情况，主要内容包括：决策质量，即对经济政策和重大经济事项的决策是否科学，是否富有成效或造成不经济；财务收支的效益性（保值、增值，实现效益最大化目标）；公共管理或企业管理（含经营）的效益、效率、效果；承担社会责任的有效性。
3.审计注意事项。审计主体在实施对特定受托者的财务责任和绩效责任审计中，一是要根据特定受托者的职权范围确定审计具体内容；二是分清责任，集体责任与个人责任，直接责任与间接责任。
（四）审计管理体制视角
实践证明，经济责任审计的出现，归根结底，是由社会需要所决定的．可以预见，随着社会对经济责任审计需求增强，及其自身发展需要，未来的经济责任审计有可能突破现行管理体制，走向独立，融入中国监督合力制度。这可能更有利于经济责任审计职能作用的发挥。
四、经济责任审计的保障条件
这是指外部条件。主要有以下七点：
（一）中国最高政权机构的领导集体要有坚定地强化监督，治理腐败的政治意志和战略计划。
（二）建立健全监督合力制度和运行机制。应以现行的中央六部委联席会议为基础，整合监督力量，使其形式一个监督合力，成为独立、可靠、有效的监督机构，领导和协调全国治理腐败工作。当然，其监督权力行使受制于政治体制改革及大环境条件变化，并不是监督制度自身可以解决的问题。
（三）深化经济体制改革，推进政治改革。
1.加大分权和授权，解决权力结构配置弊端。其弊端是：一是权力过分集中；二是各种不同性质的权力集中于中国共产党党内；三是低层权力集中于高层，集中于一把手，致使权力制衡机制缺失。
2.立规矩。一是制度性规矩：适度放松政府管制、深化行政管理制度、预算制度（包括政府采购制度）、财政税收制度、金融制度、国有企业制度、人事管理制度、司法制度、治安制度、新闻出版制度的改革。二是道德规范．最高政权领导及各级党政领导干部廉政表率意志；党务干部和政府公务员规范行为道德准则。
（四）通过国民教育，使人民群众当家作主人的公民意识复兴。
（五）保障和提高国家公务员的回报率。
现在的问题是公务员的权力与经济利益极不对称，即权力大而回报率低。工资制度改革，一方面要建立绩效工资制，使工资水平公允、透明、来源渠道专一（国家财政统一供给）、通畅；另一方面，要保障公务员的最低标准的回报率的兑现，同时，逐步向高薪养廉过度，以提升腐败成本，从而达到遏制腐败的作用。
（六）新闻媒体正确履行舆论监督职能，在媒体舆论监督下，把中国大地反腐败浪潮不断推向前方。
（七）增强社会公众反腐败力度。让人们把腐败视为极不正当、极不道德行为，既不是必要生存手段，更不是致富手段。腐败官员（不论其社会地位、政党派别和信仰）一旦落马，定叫他（她）倾家荡产，身败名裂，后悔莫及。
以上事宜做好了，建立健全约束权力使用、有效使用权力制度才有可能，权力相互间有了制衡机制，最终解决监督体制缺陷才有可能。中国成为具有一支优秀、廉洁、高效的党政干部队伍的廉政国度，将指日可待。
在建设监督制度，治理腐败，实现廉政国家目标过程中，不管遇到多么大的艰难险阻，我们将义无反顾，去战胜它，直到取得胜利。中国将以一个廉政大国形象，屹立于世界民族之林。
（本文作者：国家审计署研究员）
责任编辑许冬梅
[关键词] 经济责任审计；领导干部；影响
[中图分类号] D630.9 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）05-0010-03
一、经济责任审计的环境、背景
中国是一个典型官本位的古老国度。对官吏的财务责任审计监督古已有之，但它并不具有独立审计形态，而是寓于监察或审计之中。在当今中国，它作为政府审计框架内一种独立审计形态出现，有其特殊环境、背景。
在官本位日趋强化的今天，治国之本在于治官。历史已经证明，使官吏堕落和道德沦丧的一切原因中，权力是最永恒、最活跃的，而经济权力是一切权力的源泉。
历史转型期的中国社会、经济、政治复杂变革，市场经济幼稚，一切价值观都在混淆、动摇、改变。权力至上，金钱至上，成了时尚。在权力拜物教、金钱拜物教影响下，腐败几乎无处不在。据不完全统计，近10年来，在衡量世界各国腐败水平的名单上，中国已从第100多位上升到57位。在过去5年里，我国的法律惩处了83000名腐败官员。仅审计署向司法机关移送的重大违法违规案件就有6000件之多，移送并建议纪检监察机关给予党纪政纪处分的达4000多人。经查明，2003年，全国共36000名干部向境外转移资产，其总额达81亿美元，是年上半年，有8371名贪官逃往境外。
腐败是对权力的滥用和社会资本的侵蚀。目前，国际社会对于腐败的讨论，其焦点不仅限于道德或文化范围，并视其为一种社会癌症。它不断地侵蚀政权机关官员的廉政性和奉献精神，一些人越来越不把在政权机关就职视为服务国家和为人民谋利益的一种方式，而是日益将其作为获取特权和财富之手段。
同时，腐败严重损害国家制度的正当性，使许多关键领域的公共责任相当脆弱，降低了政府的有效性，造成社会责任感危机，甚至没有腐败行为的官员和社会成员对保持忠诚失去信心。
当政权机关官员的腐败活动以相当大规模出现时，必然会对社会的政治和经济生活造成极度危害。诸如：摧毁政权机关各种计划的潜在有效性；阻碍投资和经济增长。据不完全统计，在中国上世纪90年代后期，经济和金融犯罪造成的损失占国内生产总值的13%至17%。如若长此下去，中国每年经济增长将下降0.5%。
同时，牺牲国民利益，加剧两极分化，导致人民群众对政权及其党政领导干部信任危机，最终威胁到社会、政治稳定。
直面腐败之风盛行的社会环境背景，政权机关如何惩治腐败，优化党政干部的价值观和职能，保持廉洁和社会责任，显得尤为重要而成为一道严峻课题。对此，约束和内律就成为党政干部的一种必须。内律靠内部因素，约束靠外部因素。外部因素多多，其中，经济责任审计便成为制约党政干部经济权力的重要而不容忽视的良方。
二、经济责任审计的职能、目的、作用
（一）职能
经济责任审计是审计主体对审计客体——特定受托者履行财务责任或绩效责任情况的监督活动。监督是经济责任审计的基本职能。对特定受托者完成财务责任或绩效责任情况评价或鉴证，是经济责任审计的派生职能，是审计监督的另一种形式。监督、评价、鉴证三种职能相辅相成，反映并取决于审计质的规定性，监督职能是审计本质，同时，具备了评价和鉴证职能，才能更好地发挥其监督职能作用。
特定受托者指政权机构中的中国共产党的党务官员（或称政务官员）、政府官员（或称业务官员），国有企业、国有控股企业、金融机构、事业单位及使用财政资金单位的管理者。
（二）目的
在我国实行经济责任审计，旨在通过审计特定受托者的财务责任或绩效责任，判断其对受托责任履行情况如何，看其是否值得继续信赖，解除其财务责任或绩效责任，或确认特定受托者的经济不法、或不经济、不忠于职务的行为；旨在通过审核财务责任或绩效责任，促使特定受托者确保委托者的财产安全，创造高额回报率和高效管理水平；旨在为特定受托者提供实绩证明，为委托者提供客观公正的审计结论，作为特定受托责任人升迁和奖惩的依据。
这里所说的委托者，不是现代一般意义上的委托者，而是特定委托者，它可以是高一级政权机构或高一级管理当局，也可以是不同层次的政权机构或管理当局。
（三）作用
经济责任审计具有政权机构内部以官纠官的性质，但它却集中体现了国家整体利益与官员个别利益关系、中央与地方、官员与人民群众等诸多利益关系。从这个意义说，经济责任审计充当了这些关系的调解器和国家机器的制衡器。具体作用至少有如下几点：
1.制约经济权力。这种作用是直接的，主要是通过审计，对特定受托者资财管理权进行有效控制，引导它朝着安全、高效方向发展。
2.教育、警示、弹劾、治罪（间接）。这是审计主体对特定受托者审计结论所起的作用，它直接影响党内和政府官员的升迁和奖惩。这在客观上起到优化党政领导干部价值观和职能的作用。从这个意义上说，经济责任审计是打造官员廉政、勤政、高效氛围的催化剂。
3.优化政权职能。根据受托责任内容有可计量性原理，经济责任审计是受托责任内容的计量者、控制者，也可以说是受托责任关系中联系委托者和特定受托者的中介，通过审计，在客观上帮助委托者与特定受托者之间建立互信关系，促使政权机构或企业事业单位的职能得到优化，资源利用优化也成为可能。
4.经济责任审计的威慑力量，有助于营造廉政社会大环境。
经济责任审计能否发挥上述作用，从根本上说，取决于政权机构的清明与败坏；取决于政治改革、经济体制改革深化及民主化进程；取决于人民群众的公民意识。
三、经济责任审计走向
（一）审计客体视角
可以预见，未来的经济责任审计客体将从现行的县（市）、市（地）、省（区）、部各级党政领导干部扩大到中国共产党党务干部和政府公务员、国有独资企业、国有控股企业、金融机构、事业单位、财政资金资助部门的管理者。当然，要将中国政权机关的3600万政务干部和公务员、一定规模以上的15万个国有独资企业和控股企业及金融机构、事业单位管理者，全部纳入经济责任审计范围，不是一下子能够做到的，然而，这是经济责任审计发展必然趋势。当然，在未来的经济责任审计中，要把握重点，集中在对中、高层党政干部和企事业单位高层管理人的审计监督，尤其各级政权机构的一把手的审计监督。审计结论将影响到每个被审计者的职务升迁和奖惩。
（二）审计客体重点确认依据
一般说来，审计客体——党政领导干部和企业管理者如果发生腐败的话，其腐败程度取决于他（她）所拥有的垄断权和自由裁量权大小和数量及其对自身行为的责任感。
数学公式表示如下：
腐败=垄断权+自由裁量-责任感
垄断权在我国一些自然垄断行业中是很大的。诸如：能源、铁路、交通、电信、国家垄断性服务部门（如提供建筑许可证发放、土地规划决定、其他执照许可证发放）等等。尽管垄断权在变化，但仍具有控制力。
自由裁量权或自主决定权在一些部门或单位比较大。诸如：党务、人事机构、政府预算（尤其政府采购）、行政审批、财政税收、金融机关、司法、治安等。这个问题的解决需要一个过程。
至于责任感，如若其职业道德水准比较低，行政或财务制度比较脆弱、监督不力情况下，则责任感就会很低，其心灵往往被权力所颠覆，为金钱所扭曲，甚至丧失了责任感。
上述信息，应是经济责任主体确定审计客体重点的依据。
目前的审计实践中，根据常规，审计机关一般选择诸如：政府财政、税收部门、政府机关财务管理部门、被审计人分管或联系部门及单位，相关驻外机构，相关重点企业和部门。在实践中应根据确认重点的依据和授权，不时加以调整。
（三）审计内容视角
我们以高度抽象理念来规范经济责任审计内容及其重点。
1.财务责任审计。审查特定受托者履行财务责任情况，主要内容包括：决策质量，即对经济政策和重大经济事项的决策是否科学；财务收支的真实、合规、合法性；控制财务活动的风险情况，即遵守财经纪律情况，有无经济不法和不忠于职责行为。
2.绩效责任审计。审查特定受托者履行绩效责任情况，主要内容包括：决策质量，即对经济政策和重大经济事项的决策是否科学，是否富有成效或造成不经济；财务收支的效益性（保值、增值，实现效益最大化目标）；公共管理或企业管理（含经营）的效益、效率、效果；承担社会责任的有效性。
3.审计注意事项。审计主体在实施对特定受托者的财务责任和绩效责任审计中，一是要根据特定受托者的职权范围确定审计具体内容；二是分清责任，集体责任与个人责任，直接责任与间接责任。
（四）审计管理体制视角
实践证明，经济责任审计的出现，归根结底，是由社会需要所决定的．可以预见，随着社会对经济责任审计需求增强，及其自身发展需要，未来的经济责任审计有可能突破现行管理体制，走向独立，融入中国监督合力制度。这可能更有利于经济责任审计职能作用的发挥。
四、经济责任审计的保障条件
这是指外部条件。主要有以下七点：
（一）中国最高政权机构的领导集体要有坚定地强化监督，治理腐败的政治意志和战略计划。
（二）建立健全监督合力制度和运行机制。应以现行的中央六部委联席会议为基础，整合监督力量，使其形式一个监督合力，成为独立、可靠、有效的监督机构，领导和协调全国治理腐败工作。当然，其监督权力行使受制于政治体制改革及大环境条件变化，并不是监督制度自身可以解决的问题。
（三）深化经济体制改革，推进政治改革。
1.加大分权和授权，解决权力结构配置弊端。其弊端是：一是权力过分集中；二是各种不同性质的权力集中于中国共产党党内；三是低层权力集中于高层，集中于一把手，致使权力制衡机制缺失。
2.立规矩。一是制度性规矩：适度放松政府管制、深化行政管理制度、预算制度（包括政府采购制度）、财政税收制度、金融制度、国有企业制度、人事管理制度、司法制度、治安制度、新闻出版制度的改革。二是道德规范．最高政权领导及各级党政领导干部廉政表率意志；党务干部和政府公务员规范行为道德准则。
（四）通过国民教育，使人民群众当家作主人的公民意识复兴。
（五）保障和提高国家公务员的回报率。
现在的问题是公务员的权力与经济利益极不对称，即权力大而回报率低。工资制度改革，一方面要建立绩效工资制，使工资水平公允、透明、来源渠道专一（国家财政统一供给）、通畅；另一方面，要保障公务员的最低标准的回报率的兑现，同时，逐步向高薪养廉过度，以提升腐败成本，从而达到遏制腐败的作用。
（六）新闻媒体正确履行舆论监督职能，在媒体舆论监督下，把中国大地反腐败浪潮不断推向前方。
（七）增强社会公众反腐败力度。让人们把腐败视为极不正当、极不道德行为，既不是必要生存手段，更不是致富手段。腐败官员（不论其社会地位、政党派别和信仰）一旦落马，定叫他（她）倾家荡产，身败名裂，后悔莫及。
以上事宜做好了，建立健全约束权力使用、有效使用权力制度才有可能，权力相互间有了制衡机制，最终解决监督体制缺陷才有可能。中国成为具有一支优秀、廉洁、高效的党政干部队伍的廉政国度，将指日可待。
在建设监督制度，治理腐败，实现廉政国家目标过程中，不管遇到多么大的艰难险阻，我们将义无反顾，去战胜它，直到取得胜利。中国将以一个廉政大国形象，屹立于世界民族之林。
（本文作者：国家审计署研究员）
责任编辑许冬梅