论文部分内容阅读
摘要：城乡差距、区域差距、贫富差距等三大差距是制约中国经济社会协调发展的难题。公共服务对缩小三大差距具有突出的贡献作用，其中，城乡公共服务的有限均等化是现阶段缩小城乡差距的重要举措；基本公共服务均等化是缩小区域差距的核。举措；公共服务适度倾斜是控制贫富差距和调整阶层关系的重要推力。以服务型政府建设为契机，充分发挥公共服务对限制差距的重要作用，努力提高公共服务水平，是政府破解“三大差距”难题的关键。
关键词：城乡差距；区域差距；贫富差距；公共服务；服务型政府
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003—1502(2010)04—0011—08
处于工业化发展中期的中国所面临的“三大差距”问题，严重地影响着中国社会的持续均衡发展。差距本身具有的阶段性、长期性见效特征，使得现有举措对缩小差距难以见效。值得注意的是，公共服务对现阶段限制“三大差距”具有突出贡献。充分发挥公共服务对限制差距的重要作用，以公共服务为着力点来限制差距是政府破解“三大差距”难题的关键。
一、城乡公共服务的有限均等化是现阶段缩小城乡差距的重要举措
城乡发展失衡是当今制约中国经济社会发展的突出矛盾之一，城乡差距的显著扩大已成为中国现代化进程中的重大难题。这集中体现在城乡居民的收入差距扩大、消费水平差距扩大及城乡居民所享有的公共服务严重不均衡等方面。在经济尚不发达、城市化进程要加快步伐的现有国情下，发挥公共服务对限制城乡差距的重要作用，努力实现城乡公共服务的有限均等化是缩小城乡差距的重要举措。
(一)一系列的统计数据、理论模型和衡量指标显示了城乡差距的严重性
1.从城乡居民收入比率的变动可以看出城乡居民的收入差距呈扩大趋势。改革开放以来，中国城乡居民收入分配差别状况的变动经历了两个上升的“v”字型变化格局。在改革开放之初，中国城乡居民人均收入差距比率曾一度从1978年的2.57％降至1983年的1.82％，但是随着改革开放的深入，城乡居民的人均收入差距逐步回升，1994年达到改革以来的最高点2.86％。随后这一比率又呈现小幅度下降的态势，1997年降至2.47％。之后又呈上升趋势，2007年已到达3.33％。值得注意的是，第二次v字型变化不仅持续的周期短，下降幅度小，并且在2001年(比率为2.90％)已突破历史上的最高点(1994年为2.86％)并继续呈上升趋势，致使城乡差距保持在高水平上持续扩大。
2.城乡居民的消费水平差距持续扩大。“消费水平”是比较城乡差距程度的一个理想指标。利用恩格尔系数能够在很大程度上真实反映城乡居民生活的消费水平。一般而言，随着收入水平的提高，恩格尔系数呈减小的趋势。从整体上看，改革开放以来，城乡居民恩格尔系数都呈下降态势。城镇恩格尔系数在整个转型期都呈稳定下降的趋势，几乎没有什么反弹。农村恩格尔系数在1978年～1989年间下降很快，但在之后的8年内，恩格尔系数都高出1989年54.09％的统计值。从1998年开始，才有所下降。到2007年，农村家庭恩格尔系数下降到43.1％，但相比城镇，这个数值仍高出近7个百分点，生活水准不在同一个层级。
3城乡居民享有的公共服务水平差异巨大。长期以来，中国在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等公共服务供给方面，城乡之间基本是“一国两策”，财政投入倾向城市十分明显，公共服务供给在城乡之间非均衡发展。例如在教育方面城乡师资力量配备极不均衡，2007年全国小学中高级职称教师所占比例为48.2％，城市高于农村9.5个百分点以上。全国初中中高级职称教师所占比例为48.7％，城市高于农村19.2个百分点。又如在医疗服务与公共卫生方面，医疗卫生资源分布很不合理，占总人口30％的城市人口享有70％的卫生资源配置，占总人口70％的农村人口仅享有30％的卫生资源配置。城乡之间公共服务供给的不均衡拉大了城乡居民生活水平的差距。
(二)城乡差距具有多面性
1.城乡居民的收入来源结构差异显著。在劳动性收入上，城镇居民的劳动性收入比重多年来呈下降趋势，2007年约占总收入的75％，而农村居民收入中，劳动性收入比重占绝大部分，且较稳定，约占总收入的93％；在转移性收入比重上，城镇居民多年来呈上升趋势，2007年达到23％，而农村居民转移性收入占总收入的比重较小且上升缓慢，约占总收入的5％。城乡居民收入来源的显著差异不仅说明了农村居民收入来源单一、社会保障水平低，更揭示了农民增收困难的深层次原因。在“行政主导型”城乡二元结构逐步向“市场主导型”城乡二元结构转型的条件下，“城市和农村之间的联系越来越少，城市对于农村的依赖性越来越小，城市越来越和国际市场联系在一起并成为一个体系，而农村越来越成为这个体系中一个多余的、甚至多少有些负担的部分。”因此，在人们的社会生活从“生活必需品”(以农业或以农业为原料的工业品的消费)时代向“耐用消费品”时代转型，而农民的收入来源结构没有太大调整的情况下，农村居民面临着“如何对耐用消费品消费有所贡献”的难题。新的形势变化和农民的“不变化”(或“有限变化”)加剧了缩小城乡差距的难度。
2.城乡居民的消费支出结构差距显著。从食品、衣着、居住、家庭设备用品及服务、医疗保健、交通通讯、文教娱乐等几个指标所占支出比重来衡量，农村居民食品消费支出最多，大约占总收入的50％，且其比重始终高于城镇，1985年高出5.54个百分点，2000年高出9.69个百分点，2007年高出7.51个百分点；城镇文化教育支出、交通通讯支出和医疗保健支出是增长速度最快的项目，文化教育支出近几年甚至高于居住支出，而农村文化教育支出相比之下相差很远，远低于居住支出。由此可见，农村居民的消费支出结构仍倾向于低端的仅满足生活必需品的“衣食型”水平，而城镇居民的消费结构明显要比农村居民高一个层级，目前处于“文教和住行型”水平。
3.城乡居民所享有的公共服务水平差距显著。其主要体现在：教育方面，仅就义务教育而言，虽在全国基本实现，但在教育经费、办学条件和师资水平上还存在巨大差别；公共卫生和基本医疗服务方面，城乡医疗卫生资源分配不合理、医疗条件差别严重，新型农村合作医疗制度不完善，农民仍需自费负担高额医疗费用，农民看病难看病贵、因病致贫返贫等现象仍在相当程度上存在；社会保障方面，城乡社会保障差距悬殊，一直以来国家实行的社会保障制度仅覆盖了属于正规部门的部分城镇居民，而农村普遍实行的是以家庭保障为主，政府、社区适当扶助的制度，由此导致中国农村社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障体系很不健全。 城乡差距的严重性和多面性决定了中国在现阶段缩小城乡差距的紧迫性和艰巨性。在面临“现代化”与“后现代化”双重挑战的大背景下，应尽可能地整合各种资源，促进城乡协调发展。在影响城乡差距的诸多因素中，公共服务对城乡差距的贡献作用明显。从城乡分割到城乡融合，公共服务起着重要的“桥梁”作用。有研究显示，城乡基本公共服务差距对城乡居民人均实际收入差距的影响度在30％～40％左右。因此，在受生产力发展水平制约的现有条件下，提高城乡基本公共服务的均等化水平应成为缩小城乡差距的“着力点”。
近几年，中国在缩小城乡差距方面做了不少努力。继2005年党的十六届五中全会做出加快社会主义新农村建设重大战略部署之后，在取消农业税，实行农业直补、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等政策方面都有了重大进展。但由于目前农村所面临的是“市场主导型”和“行政主导型”双重二元结构叠加下的积重难返的艰巨任务，因此要加快提高农村公共服务水平，推进城乡基本公共服务均等化，以公共服务限制城乡差距。就目前所面临的制度环境而言，应从如下方面加快推进城乡公共服务有限均等化的实现：(1)构建有利于农村发展的公共财政体制。要在“多予、少取、放活”方针的指导下，将农村公共产品的供给纳入各级财政负担的范围，建立财权与事权相匹配的公共财政体制，支持农村、农业的发展。(2)全面推进以建立落实教育经费机制为重点的农村义务教育改革。要建立满足办学基本需要的义务教育基准，制定相应的目标、责任、调整程序以及监控办法。另外，要合理配置教师资源，尝试在贫困地区的农村中小学设立“国家教师岗位”，由中央设立专项资金进行补贴。(3)全面推行和完善新型合作医疗制度。2007年底，新农合的参与率高达86.2％，但高参合率并不必然意味着农民医疗保障水平的提高。新型合作医疗是一项系统工程，政府要从继续增加财政投入、进一步完善保障方法、扩大定点医疗机构、加强对新农合基金的管理和监督等几个方面不断加大改革力度。(4)积极建立“低标准、广覆盖”的全国性社会保障体系，积极进行“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的新型农村社会养老保险制度的试点和全面推广工作。这对统筹城乡发展、缩小城乡差距具有关键性意义。
二、实现基本公共服务均等化是缩小区域差距的核心举措
中国是一个地域辽阔但资源分配不均、区域发展不平衡的国家。这种不均衡不仅体现在东部、中部、西部三大地区之间，还体现在同一地区的不同省市区之间，甚至同一省区的不同地域之间。有学者研究，在“一个中国”存在着“四个世界”。在短期内难以有效缩小区域经济发展差距的客观条件下，以基本公共服务均等化“平衡”区域差距，是缩小区域差距的核心举措和现实选择。
(一)区域差距的严重性决定了缩小区域差距的紧迫性
中国的区域差距主要体现在区域间经济发展水平差距、居民收入水平差距、基本公共服务水平差距等方面。
1.区域经济发展水平差距过大，且呈继续扩大态势。1979年～2005年，按可比价格计算，东部地区10省市生产总值年均增速为11.9％，中部6省为10.1％，西部12省(区、市)为9.9％，东北3省为8.8％。到2005年，东部、中部、西部和东北四大区域生产总值占全国国内生产总值的比重分别由1978年43．3％、21．7％、20.9％和14.1％变为55.6％、18.8％、16.9％和8.7％，东部地区提高12.3个百分点，中部、西部和东北地区分别下降2.9、4.0和5.4个百分点，东部地区比重不断上升，中部、西部相对下降，东北地区下降最多。区域间人均生产总值差距也不断扩大。1978年东部地区人均生产总值是西部地区的1.8倍、是中部地区的1.7倍，2005年分别扩大到2.6倍和2.2倍。
2.区域间居民收水平的差距呈扩大态势。1978年，东部地区城镇居民人均可支配收入是西部地区的1.1倍，是中部地区的1．2倍，到2005年，东部地区城镇居民人均可支配收入与中西部地区相比均扩大到1.5倍；同期，东部农村居民人均纯收入与西部、中部的差距，均由1.2倍分别扩大到1.9倍和1.5倍。可见，区域间农民收入差距是区域差距的主要方面。
3.基本公共服务水平区域差距显著。2005年西部地区农村中小学生均教育仪器设备值只相当于全国平均水平的75％左右，不到东部地区的60％；西部地区县级综合医院拥有的专业技术设备原值只相当于全国平均水平的60％左右。西部地区参加农村社会养老保险人数不到全国的20％，农业人口覆盖率不到5％，只有全国平均水平的一半，东部地区的1／10。西部地区社会救助覆盖面远低于东中部地区，享受社会保障的对象仍然是“五保户”、遭受重大自然灾害的灾民、特困群体及优抚安置人员，西部地区绝对贫困人数超过全国的一半，而享受低保救助的人数仅占全国的1／6，只有东部地区的1／4。
(二)区域差距的复杂性决定了缩小区域差距的长期性
中国区域差距扩大是多种因素综合作用的结果。
1.自然资源和区位禀赋静态分布的不可逆性，是区域差距形成的自然基础。在社会发展中，良好的自然资源与空间区位的动态分布，始终是较高社会生产力的基础性因素。研究显示，以平原地貌和湿润条件为主体的自然地理单元对GDP总量空间分异的影响最大。另有分析表明，各省市区经济增长活力与区位条件相关性很高(相关系数为0.75)，并且在全球化的趋势下，与主要出海口和经济核心区的相对位置关系成为决定地区区位优势的主要因素。因此，在区域经济发展中，自然条件优越且区位便利的东部沿海地区，其经济发展的总体优势，要优于资源缺乏且区位条件处于劣势的中西部地区。
2.改革开放后采取的“非均衡”区域发展战略是区域差距扩大的宏观因素。党的十一届三中全会后，邓小平提出了“先富后富”论和“两个大局”的战略构想。为了增强整体经济活力和宏观经济效益，中国的区域发展战略进行了重大调整，即由原来的“均衡布局战略”转变为“非均衡发展战略”。该战略确定以后，国家从财政、金融、产业政策、投资等方面都着力向东部地区倾斜，如在东部沿海地区建立5个经济特区，开放14个沿海港口城市；在财政体制改革上赋予广东、福建、江苏等省以特殊的财政优惠，使其可支配财力大大增加；等等。这些优惠政策促进了东部沿海地区生产要素的流动和重新配置，出现了人、财、物以及产品利润和效益为动力的聚集、交流和再分配，实现了该地区经济的超高速发展。“非均衡”区域发展战略强调以发展为重点，以发展经济促进区域间关系的相互协调。该战略的调整符合经济起飞期区域非均衡发展的国际经验，是符合特殊历史时期的正确选择。但是非均衡发展战略客观上也造成了东中西部经济发展差 距的扩大。
3.公共服务供给的不均衡是促使区域间经济社会发展差距扩大的重要因素。公共服务是一个地区发展的“软环境”，它直接影响着该地区吸引生产要素流入的能力。“如果一个地区的政府没有能力提供足够的、优质的公共服务和物品，那么依据‘以足投票’法则，资源就会离开或者不进入该地区，而是流向有利于不同类型资源有机结合且能创造更大价值的地区。”西部地区由于经济发展水平比较低，地方政府财政能力有限和政府发展偏好“重经济建设、轻公共服务”，其公共服务水平与全国特别是东部地区相比有很大差距，与自身的发展需求相比也有不少缺口。尤其是西部农村地区的公共服务，更是差距悬殊。公共服务的差距在一定程度上剥夺了西部地区的公平发展权，制约了西部地区的自我发展能力和活力。
缩小区域差距的紧迫性和长期性是一个矛盾的统一体，是一个问题的两个方面。“两性”共同构成了解决区域差距问题的基本框架，即中国的区域差距将在未来较长一段时期里存在，应重新调整思路，争取在有限的时间里实现“空间”的转变。党的十七大报告在强调继续支持欠发达地区加快发展的同时，明确提出了“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”。该思路是对上世纪90年代中期以来区域发展战略的重要创新与完善，体现了中国对区域协调发展认识的进一步深化和推进。它明确提出公共服务在缩小区域差距中的重大作用，指出在短期内难以有效缩小区域经济发展差距的客观条件下，以基本公共服务均等化“平衡”区域差距，是缩小区域差距的核心举措和现实选择。
推进区域间基本公共服务均等化，要从中央政府和地方政府两方面人手。
对中央政府而言：(1)要改革和完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。“转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府政策目标的重要手段”。从政府间财政关系看。目前的非对称性财政结构不利于实现基本公共服务均等化，中央财政收入和支出占整个国家财政投入和支出的比重缺乏合理的制度安排，因此，建议在评估各地财力和支付能力的基础上，由中央建立一套全国基本公共服务的最低标准，明确各级政府间基本公共服务的供给责任。在中国的公共财政支出结构中，还存在具有财政能力均等化作用的“一般性转移支付”规模不合理的问题。2007年中央财政安排专项转移支付6891.5亿元，占转移支付总额的49.2％，而一般性转移支付仅2503.82亿元，占转移支付总额的17.9％。因此，建议逐步取消税收返还(通过立法将其列入一般性转移支付)，建立起“一般性转移支付与专项转移支付相结合”的模式。加大中央财政，尤其是新增财政收入对西部地区公共服务转移支付的力度，提高西部地区地方政府公共服务供给能力，最终建立适应基本公共服务均等化的财政管理体制。
(2)中央政府在加大对西部地区转移支付力度的同时，可以考虑把相当一部分转移支付直接支付给县级政府，特别是贫困县政府，用以改善县级辖区范围内的基本公共服务状况。“缩小地区间基本公共服务差距，实现公共服务均等化，难点、重点都在西部农村。”中央不断加大对西部地区转移支付的力度，最直接的受益方是城市。由于转移支付逐级截留，层层“缩水”，最后真正投向农村的资金少之又少。“均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区，至少应该主要针对县级辖区，尤其是贫困县。”从某种意义上讲，这种直接转移支付的方式能够更好地平衡西部地区城乡公共服务投入，更有效地改善西部地区农村公共服务现状。
对地方政府而言：(1)西部地区地方政府要进一步调整财政支出结构，将新增财政收入更多地投向公共服务领域。调查研究显示，地区公共服务差距主要表现为投入差距。在西部地区财政基数太小的情况下，西部地区地方政府应更多地将新增财力投向公共服务领域，以弥补人均财力差距大的问题。(2)西部地区地方政府要平衡公共服务投入的城乡配给。提高西部农村地区公共服务水平是加强西部地区公共服务的关键。西部地区地方政府要在不断增加公共服务投入的同时，更多地考虑向农村倾斜，同时应通过工业化和城镇化进程，引导和促进农村剩余劳动力合理、有序地向周边城镇转移，重点抓好小城镇和中心村的公共服务设施建设，提高公共服务的规模效应，增强农村公共服务的自我供给能力。(3)加强地方政府之间的合作，制定具有协作互补功能的地区发展战略。一方面，西部地区地方政府要明确各自的区域定位，加强地区分工协作，发挥比较优势，优先发展特色经济，培育各具特色的产业，促进地区经济与公共服务快速发展；另一方面，东部地区地方政府应主动承担起一定的社会责任，建立对西部地区的长效帮扶机制。可以考虑“在不影响自身发展的前提下，将现行东部沿海地区各省市对西部省区的对口帮扶政策规范化，建立有中国特色的地区间横向财政转移支付制度，实现对西部地区对口支援的制度化、法制化。”
三、公共服务适度倾斜是控制贫富差距和调整阶层关系的重要推力
中国所处的社会转型期、体制转轨期的时代特点决定了贫富差距拉大和阶层矛盾凸显的不可避免性。国际经验表明，人均国民生产总值从1000美元向3000美元迈进时期，是决定一个国家现代化进程的关键时期，也是一个国家社会矛盾易于激化的高风险期。因此，如何控制贫富差距、调整阶层关系已成为中国经济和社会发展不可回避的焦点问题。
有关中国贫富差距的程度，不同的学者、研究机构的统计数据不尽相同，但结论基本一致，即目前中国的贫富差距比改革开放前有所扩大，且随着改革的深入呈上升趋势，其产生的问题值得关注。据2006年中共中央党校社会主义和谐社会研究课题组对300位地厅级及以上领导干部的调查显示，“人民内部物质利益矛盾”是排在首位的突出矛盾(占调查人数的51％)，此外，60.8％的被调查者认为“贫富悬殊”是应特别注意防范的社会风险。也是说，贫富差距的扩大致使劳资矛盾、贫富矛盾上升，加剧了阶层关系的复杂性，对政治、经济、社会均产生了消极影响。需要注意的是，在中国这样一个人口、幅员、区位与其他国家大不相同的条件下分析和解决贫富差距问题，不能简单化。其一，现存的诸种贫富差距现象成因复杂，它是自然、历史因素，体制、政策因素综合作用的结果；其二，在分析和解决贫富差距问题时，不能脱离中国的具体国情和现代化进程。在理性分析各个要素的基础上。充分调动各种可利用资源。
以对贫富差距复杂成因的分析为基础，在对一个政府面对贫富差距所可能采取的诸多政策进行系统分析之后可以发现，关于解决贫富差距问题的对策是将“控制贫富差距的程度”(即“控制性政策”)和“限制贫富差距在社会生活中的副作用”(即“限制性政策”)两个方面组合起来。其中，公共服务适度向弱势群体 倾斜是控制贫富差距政策的一个有效组合。
(一)教育、公共医疗卫生、就业服务、社会保障等发展人的能力的公共服务适度向弱势群体倾斜，可以间接控制贫富差距的程度
联合国开发计划署(UNDP)认为，现代意义的贫困不仅在于收入水平低下，更重要的是人的发展能力不足。贫困的实质是人的发展所必需的最基本的机会和选择被排斥。因此，政府为满足人的能力发展所提供的公共服务具有反贫困的功能。
1．教育对于人的能力的拓展具有显著价值。“在当今世界上，没有任何一国受过良好教育的人民是贫穷的，也没有任何一国愚昧无知的人民是不贫穷的。在民智开启的地方，经济发展自然水到渠成。”因此，增加对弱势群体教育的投入，提高他们的文化教育素质和职业技能素质，增强其市场竞争力，可以使其获得相对较高的收入。需要注意的是，增加对教育的投入，必须辅之以调整教育投入的结构。数据显示，初等教育的收益率高于中等和高等教育。因此，从控制贫富差距的角度看，投入的重点应是普通教育，要首先增加对义务教育的投入，投入要向农村倾斜，而且确确实实做到不收费，包括“择校费”、“择班费”等等名目的收费。除此以外，建议发展高等职业教育而非简单地普及12年义务教育，鼓励建立民办公助的高等职业教育院校以适应就业市场的需求。
2．公共卫生和医疗服务、就业服务和社会保障对维护和发展人的能力具有重要贡献。(1)良好的健康状况既是人类发展最根本的目标，又是加快发展的手段，也是增进国民福利的一个有效方式，发展人的健康能力对反贫困的意义不可忽视。许多发达国家都通过公共卫生和医疗服务、医疗保险或不同形式的医疗救助计划调节收入分配，实现对穷人或贫困地区的转移支付，弥补因收入差距导致的医疗服务获得上的差异。(2)政府所提供的就业服务可以提高低收入群体获得就业信息和就业能力。由于人的个体之间存在差异，受先天因素的影响，缺乏劳动技能和有身体、智力障碍者普遍不擅长对利益的追求。而后天教育因素的制约也使一部分群体文化、技术素质处于较低水平。这些个体差异在市场机制优胜劣汰的竞争法则下会使这部分群体逐步走向贫困，从而拉大贫富差距。而政府所提供的就业技能培训等就业服务的适度倾斜，可以增加其就业机会，从而大大增加其抵御贫困风险的能力，有效缓解贫富差距。(3)住房、养老、医疗、失业、最低生活保障等社会保障服务的适度倾斜是调节贫富差距、缓和阶层矛盾的重要手段。社会保障具有再分配功能和风险分散功能。发达国家的实践表明，社会保险可以有效调节劳资关系，缓和劳资矛盾和社会冲突；社会救助能够起到缩小贫富差距，缓和贫富阶层对抗的作用；社会福利可以普遍性地增进国民福利，实现共享发展成果的目标。住房、养老、医疗都是关乎人的生存的基本社会保障，在这些方面向低收入群体和贫困地区的适度倾斜，可以有力调节初次收入分配，降低贫困风险。
(二)公共事业、公共行政与监管、公共文化、公共安全等改善人的生活状况的公共服务适度向弱势群体倾斜，可以限制贫富差距的副作用
贫富差距所产生的副作用主要体现在：经济上，有效需求不足，消费结构不合理，制约经济持久健康发展；政治上，金钱因素的介入不利于民主的成长(尤其是基层民主，贿选现象日益严重)，损害人民群众对党和政府的信任；文化上，扭曲民众的价值观、人生观，“一切向钱看”思想严重；社会秩序上，犯罪率上升，妨碍社会安定团结。基于贫富差距的副作用，政府可以而且应当通过提供一定的社会管理和公共服务，抵制过度“金钱化”取向的行为对社会产生的负面效应。
具体而言：(1)公共事业类服务具有改善居民的生产和生活状况的效用。公共事业服务向低收入人群和贫困地区倾斜不仅可以改善生产条件，促进经济发展，而且可以缓解弱势群体的不平等感受，缓解贫富差距的副作用。目前，公共事业类服务急需向农村倾斜，农村道路、供电、供水、通讯等基础设施建设落后都限制了农民对耐用消费品的消费，公共财政支出要加大对农村(尤其是西部农村)公共基础设施的投入。(2)公共行政与监管服务对于抵制金钱因素对弱势群体的侵害意义重大。所谓金钱因素，“究其实质，就是贫富差距的因素，就是一部分拥有较多财富的人利用自己的优势地位干预政治生活，以维护自己的既得利益和争取获得更多的利益。”目前在中国已出现了贫富差距影响政治生活的迹象，例如明显的“富者为官”的迹象；买卖选票，贿赂选举；赞助政务活动；利用财产优势(甚至叠加上“权利因素”)侵害公民的合法权益等。因此，重视并加强对这些领域的公共行政与监管，对保护弱势群体的合法权益，抑制“仇富”心理具有积极作用。(3)政府要充分发挥文化事业产品的社会功能，使公共文化事业产品供给适度向低收入群体和贫困地区倾斜。文化事业产品具有很强的外部收益性，公众在消费文化事业产品后，可以使其精神文明需求得到满足，在提高文化素质的同时，也激发了创造性和积极性，促进了自身全面发展，在一定程度上制约了“一切向钱看”扭曲人生观的形成。(4)公共安全类服务对维护社会稳定具有重要作用。“蔑视社会秩序最明显最极端的表现就是犯罪”，“一个社会只是贫穷或者只是富裕均不产生犯罪，但一个社会贫富差别悬殊就会产生大量犯罪。”据统计，1981年～2004年，全国居民收入差距的基尼系数从0．278迅速上升到0．462，居民收入差距不平等程度扩大了66．2％。与此同时，以公安机关立案的刑事犯罪案件为例，1981年～2004年，全国犯罪率从89起／10万人上升到363起／10万人，增加了3倍，犯罪率以6．3％的年均增长速度在快速上升。如果参照国外许多国家的做法把治安案件作为轻罪案件纳入犯罪统计中，那么中国的犯罪问题将更为严重。因此，贫富差距问题是影响社会稳定的经济根源，加强在贫富差距悬殊地区的司法和公共治安等公共安全类服务，可以有效控制犯罪率，缓解贫富差距的副作用。
基于公共服务的适度倾斜对控制贫富差距和化解阶层矛盾的重要作用，中国应加大对弱势群体公共服务的投入，促进社会和谐发展。目前中国的弱势群体主要是从事传统耕种的农民(尤其是失地无业农民)、外出打工的农民工、“留守家庭”，以及仅仅依靠社会救济的五保户等等，应加强对这部分群体及其聚居地的公共服务提供力度，以有效缓解贫富差距，化解各阶层问的矛盾，以公共服务平衡贫富差距。
四、小结
服务型政府建设，为“三大差距”的缩小提供了重要契机。以公共服务为着力点缩小“三大差距”是服务型政府建设的突出社会价值。基于今后相当长时间内中国政府工作的主要重心是妥善处理经济发展与差距扩大的关系、寻求经济社会协调发展之路，充分利用公共服务对限制“三大差距”的作用应成为缩小差距的重要突破口，大力提高农村和不发达区域的公共 服务水平应成为破解“三大差距”难题的关键。公共服务是政府破解“三大差距”难题的重要着力点
孙 爽
摘要：城乡差距、区域差距、贫富差距等三大差距是制约中国经济社会协调发展的难题。公共服务对缩小三大差距具有突出的贡献作用，其中，城乡公共服务的有限均等化是现阶段缩小城乡差距的重要举措；基本公共服务均等化是缩小区域差距的核。举措；公共服务适度倾斜是控制贫富差距和调整阶层关系的重要推力。以服务型政府建设为契机，充分发挥公共服务对限制差距的重要作用，努力提高公共服务水平，是政府破解“三大差距”难题的关键。
关键词：城乡差距；区域差距；贫富差距；公共服务；服务型政府
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003—1502(2010)04—0011—08
处于工业化发展中期的中国所面临的“三大差距”问题，严重地影响着中国社会的持续均衡发展。差距本身具有的阶段性、长期性见效特征，使得现有举措对缩小差距难以见效。值得注意的是，公共服务对现阶段限制“三大差距”具有突出贡献。充分发挥公共服务对限制差距的重要作用，以公共服务为着力点来限制差距是政府破解“三大差距”难题的关键。
一、城乡公共服务的有限均等化是现阶段缩小城乡差距的重要举措
城乡发展失衡是当今制约中国经济社会发展的突出矛盾之一，城乡差距的显著扩大已成为中国现代化进程中的重大难题。这集中体现在城乡居民的收入差距扩大、消费水平差距扩大及城乡居民所享有的公共服务严重不均衡等方面。在经济尚不发达、城市化进程要加快步伐的现有国情下，发挥公共服务对限制城乡差距的重要作用，努力实现城乡公共服务的有限均等化是缩小城乡差距的重要举措。
(一)一系列的统计数据、理论模型和衡量指标显示了城乡差距的严重性
1.从城乡居民收入比率的变动可以看出城乡居民的收入差距呈扩大趋势。改革开放以来，中国城乡居民收入分配差别状况的变动经历了两个上升的“v”字型变化格局。在改革开放之初，中国城乡居民人均收入差距比率曾一度从1978年的2.57％降至1983年的1.82％，但是随着改革开放的深入，城乡居民的人均收入差距逐步回升，1994年达到改革以来的最高点2.86％。随后这一比率又呈现小幅度下降的态势，1997年降至2.47％。之后又呈上升趋势，2007年已到达3.33％。值得注意的是，第二次v字型变化不仅持续的周期短，下降幅度小，并且在2001年(比率为2.90％)已突破历史上的最高点(1994年为2.86％)并继续呈上升趋势，致使城乡差距保持在高水平上持续扩大。
2.城乡居民的消费水平差距持续扩大。“消费水平”是比较城乡差距程度的一个理想指标。利用恩格尔系数能够在很大程度上真实反映城乡居民生活的消费水平。一般而言，随着收入水平的提高，恩格尔系数呈减小的趋势。从整体上看，改革开放以来，城乡居民恩格尔系数都呈下降态势。城镇恩格尔系数在整个转型期都呈稳定下降的趋势，几乎没有什么反弹。农村恩格尔系数在1978年～1989年间下降很快，但在之后的8年内，恩格尔系数都高出1989年54.09％的统计值。从1998年开始，才有所下降。到2007年，农村家庭恩格尔系数下降到43.1％，但相比城镇，这个数值仍高出近7个百分点，生活水准不在同一个层级。
3城乡居民享有的公共服务水平差异巨大。长期以来，中国在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等公共服务供给方面，城乡之间基本是“一国两策”，财政投入倾向城市十分明显，公共服务供给在城乡之间非均衡发展。例如在教育方面城乡师资力量配备极不均衡，2007年全国小学中高级职称教师所占比例为48.2％，城市高于农村9.5个百分点以上。全国初中中高级职称教师所占比例为48.7％，城市高于农村19.2个百分点。又如在医疗服务与公共卫生方面，医疗卫生资源分布很不合理，占总人口30％的城市人口享有70％的卫生资源配置，占总人口70％的农村人口仅享有30％的卫生资源配置。城乡之间公共服务供给的不均衡拉大了城乡居民生活水平的差距。
(二)城乡差距具有多面性
1.城乡居民的收入来源结构差异显著。在劳动性收入上，城镇居民的劳动性收入比重多年来呈下降趋势，2007年约占总收入的75％，而农村居民收入中，劳动性收入比重占绝大部分，且较稳定，约占总收入的93％；在转移性收入比重上，城镇居民多年来呈上升趋势，2007年达到23％，而农村居民转移性收入占总收入的比重较小且上升缓慢，约占总收入的5％。城乡居民收入来源的显著差异不仅说明了农村居民收入来源单一、社会保障水平低，更揭示了农民增收困难的深层次原因。在“行政主导型”城乡二元结构逐步向“市场主导型”城乡二元结构转型的条件下，“城市和农村之间的联系越来越少，城市对于农村的依赖性越来越小，城市越来越和国际市场联系在一起并成为一个体系，而农村越来越成为这个体系中一个多余的、甚至多少有些负担的部分。”因此，在人们的社会生活从“生活必需品”(以农业或以农业为原料的工业品的消费)时代向“耐用消费品”时代转型，而农民的收入来源结构没有太大调整的情况下，农村居民面临着“如何对耐用消费品消费有所贡献”的难题。新的形势变化和农民的“不变化”(或“有限变化”)加剧了缩小城乡差距的难度。
2.城乡居民的消费支出结构差距显著。从食品、衣着、居住、家庭设备用品及服务、医疗保健、交通通讯、文教娱乐等几个指标所占支出比重来衡量，农村居民食品消费支出最多，大约占总收入的50％，且其比重始终高于城镇，1985年高出5.54个百分点，2000年高出9.69个百分点，2007年高出7.51个百分点；城镇文化教育支出、交通通讯支出和医疗保健支出是增长速度最快的项目，文化教育支出近几年甚至高于居住支出，而农村文化教育支出相比之下相差很远，远低于居住支出。由此可见，农村居民的消费支出结构仍倾向于低端的仅满足生活必需品的“衣食型”水平，而城镇居民的消费结构明显要比农村居民高一个层级，目前处于“文教和住行型”水平。
3.城乡居民所享有的公共服务水平差距显著。其主要体现在：教育方面，仅就义务教育而言，虽在全国基本实现，但在教育经费、办学条件和师资水平上还存在巨大差别；公共卫生和基本医疗服务方面，城乡医疗卫生资源分配不合理、医疗条件差别严重，新型农村合作医疗制度不完善，农民仍需自费负担高额医疗费用，农民看病难看病贵、因病致贫返贫等现象仍在相当程度上存在；社会保障方面，城乡社会保障差距悬殊，一直以来国家实行的社会保障制度仅覆盖了属于正规部门的部分城镇居民，而农村普遍实行的是以家庭保障为主，政府、社区适当扶助的制度，由此导致中国农村 社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障体系很不健全。
城乡差距的严重性和多面性决定了中国在现阶段缩小城乡差距的紧迫性和艰巨性。在面临“现代化”与“后现代化”双重挑战的大背景下，应尽可能地整合各种资源，促进城乡协调发展。在影响城乡差距的诸多因素中，公共服务对城乡差距的贡献作用明显。从城乡分割到城乡融合，公共服务起着重要的“桥梁”作用。有研究显示，城乡基本公共服务差距对城乡居民人均实际收入差距的影响度在30％～40％左右。因此，在受生产力发展水平制约的现有条件下，提高城乡基本公共服务的均等化水平应成为缩小城乡差距的“着力点”。
近几年，中国在缩小城乡差距方面做了不少努力。继2005年党的十六届五中全会做出加快社会主义新农村建设重大战略部署之后，在取消农业税，实行农业直补、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等政策方面都有了重大进展。但由于目前农村所面临的是“市场主导型”和“行政主导型”双重二元结构叠加下的积重难返的艰巨任务，因此要加快提高农村公共服务水平，推进城乡基本公共服务均等化，以公共服务限制城乡差距。就目前所面临的制度环境而言，应从如下方面加快推进城乡公共服务有限均等化的实现：(1)构建有利于农村发展的公共财政体制。要在“多予、少取、放活”方针的指导下，将农村公共产品的供给纳入各级财政负担的范围，建立财权与事权相匹配的公共财政体制，支持农村、农业的发展。(2)全面推进以建立落实教育经费机制为重点的农村义务教育改革。要建立满足办学基本需要的义务教育基准，制定相应的目标、责任、调整程序以及监控办法。另外，要合理配置教师资源，尝试在贫困地区的农村中小学设立“国家教师岗位”，由中央设立专项资金进行补贴。(3)全面推行和完善新型合作医疗制度。2007年底，新农合的参与率高达86.2％，但高参合率并不必然意味着农民医疗保障水平的提高。新型合作医疗是一项系统工程，政府要从继续增加财政投入、进一步完善保障方法、扩大定点医疗机构、加强对新农合基金的管理和监督等几个方面不断加大改革力度。(4)积极建立“低标准、广覆盖”的全国性社会保障体系，积极进行“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的新型农村社会养老保险制度的试点和全面推广工作。这对统筹城乡发展、缩小城乡差距具有关键性意义。
二、实现基本公共服务均等化是缩小区域差距的核心举措
中国是一个地域辽阔但资源分配不均、区域发展不平衡的国家。这种不均衡不仅体现在东部、中部、西部三大地区之间，还体现在同一地区的不同省市区之间，甚至同一省区的不同地域之间。有学者研究，在“一个中国”存在着“四个世界”。在短期内难以有效缩小区域经济发展差距的客观条件下，以基本公共服务均等化“平衡”区域差距，是缩小区域差距的核心举措和现实选择。
(一)区域差距的严重性决定了缩小区域差距的紧迫性
中国的区域差距主要体现在区域间经济发展水平差距、居民收入水平差距、基本公共服务水平差距等方面。
1.区域经济发展水平差距过大，且呈继续扩大态势。1979年～2005年，按可比价格计算，东部地区10省市生产总值年均增速为11.9％，中部6省为10.1％，西部12省(区、市)为9.9％，东北3省为8.8％。到2005年，东部、中部、西部和东北四大区域生产总值占全国国内生产总值的比重分别由1978年43．3％、21．7％、20.9％和14.1％变为55.6％、18.8％、16.9％和8.7％，东部地区提高12.3个百分点，中部、西部和东北地区分别下降2.9、4.0和5.4个百分点，东部地区比重不断上升，中部、西部相对下降，东北地区下降最多。区域间人均生产总值差距也不断扩大。1978年东部地区人均生产总值是西部地区的1.8倍、是中部地区的1.7倍，2005年分别扩大到2.6倍和2.2倍。
2.区域间居民收水平的差距呈扩大态势。1978年，东部地区城镇居民人均可支配收入是西部地区的1.1倍，是中部地区的1．2倍，到2005年，东部地区城镇居民人均可支配收入与中西部地区相比均扩大到1.5倍；同期，东部农村居民人均纯收入与西部、中部的差距，均由1.2倍分别扩大到1.9倍和1.5倍。可见，区域间农民收入差距是区域差距的主要方面。
3.基本公共服务水平区域差距显著。2005年西部地区农村中小学生均教育仪器设备值只相当于全国平均水平的75％左右，不到东部地区的60％；西部地区县级综合医院拥有的专业技术设备原值只相当于全国平均水平的60％左右。西部地区参加农村社会养老保险人数不到全国的20％，农业人口覆盖率不到5％，只有全国平均水平的一半，东部地区的1／10。西部地区社会救助覆盖面远低于东中部地区，享受社会保障的对象仍然是“五保户”、遭受重大自然灾害的灾民、特困群体及优抚安置人员，西部地区绝对贫困人数超过全国的一半，而享受低保救助的人数仅占全国的1／6，只有东部地区的1／4。
(二)区域差距的复杂性决定了缩小区域差距的长期性
中国区域差距扩大是多种因素综合作用的结果。
1.自然资源和区位禀赋静态分布的不可逆性，是区域差距形成的自然基础。在社会发展中，良好的自然资源与空间区位的动态分布，始终是较高社会生产力的基础性因素。研究显示，以平原地貌和湿润条件为主体的自然地理单元对GDP总量空间分异的影响最大。另有分析表明，各省市区经济增长活力与区位条件相关性很高(相关系数为0.75)，并且在全球化的趋势下，与主要出海口和经济核心区的相对位置关系成为决定地区区位优势的主要因素。因此，在区域经济发展中，自然条件优越且区位便利的东部沿海地区，其经济发展的总体优势，要优于资源缺乏且区位条件处于劣势的中西部地区。
2.改革开放后采取的“非均衡”区域发展战略是区域差距扩大的宏观因素。党的十一届三中全会后，邓小平提出了“先富后富”论和“两个大局”的战略构想。为了增强整体经济活力和宏观经济效益，中国的区域发展战略进行了重大调整，即由原来的“均衡布局战略”转变为“非均衡发展战略”。该战略确定以后，国家从财政、金融、产业政策、投资等方面都着力向东部地区倾斜，如在东部沿海地区建立5个经济特区，开放14个沿海港口城市；在财政体制改革上赋予广东、福建、江苏等省以特殊的财政优惠，使其可支配财力大大增加；等等。这些优惠政策促进了东部沿海地区生产要素的流动和重新配置，出现了人、财、物以及产品利润和效益为动力的聚集、交流和再分配，实现了该地区经济的超高速发展。“非均衡”区域发展战略强调以发展为重点，以发展经济促进区域间关系的相互协调。该战略的调整符合经济起飞期区域非均衡发展的 国际经验，是符合特殊历史时期的正确选择。但是非均衡发展战略客观上也造成了东中西部经济发展差距的扩大。
3.公共服务供给的不均衡是促使区域间经济社会发展差距扩大的重要因素。公共服务是一个地区发展的“软环境”，它直接影响着该地区吸引生产要素流入的能力。“如果一个地区的政府没有能力提供足够的、优质的公共服务和物品，那么依据‘以足投票’法则，资源就会离开或者不进入该地区，而是流向有利于不同类型资源有机结合且能创造更大价值的地区。”西部地区由于经济发展水平比较低，地方政府财政能力有限和政府发展偏好“重经济建设、轻公共服务”，其公共服务水平与全国特别是东部地区相比有很大差距，与自身的发展需求相比也有不少缺口。尤其是西部农村地区的公共服务，更是差距悬殊。公共服务的差距在一定程度上剥夺了西部地区的公平发展权，制约了西部地区的自我发展能力和活力。
缩小区域差距的紧迫性和长期性是一个矛盾的统一体，是一个问题的两个方面。“两性”共同构成了解决区域差距问题的基本框架，即中国的区域差距将在未来较长一段时期里存在，应重新调整思路，争取在有限的时间里实现“空间”的转变。党的十七大报告在强调继续支持欠发达地区加快发展的同时，明确提出了“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”。该思路是对上世纪90年代中期以来区域发展战略的重要创新与完善，体现了中国对区域协调发展认识的进一步深化和推进。它明确提出公共服务在缩小区域差距中的重大作用，指出在短期内难以有效缩小区域经济发展差距的客观条件下，以基本公共服务均等化“平衡”区域差距，是缩小区域差距的核心举措和现实选择。
推进区域间基本公共服务均等化，要从中央政府和地方政府两方面人手。
对中央政府而言：(1)要改革和完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。“转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府政策目标的重要手段”。从政府间财政关系看。目前的非对称性财政结构不利于实现基本公共服务均等化，中央财政收入和支出占整个国家财政投入和支出的比重缺乏合理的制度安排，因此，建议在评估各地财力和支付能力的基础上，由中央建立一套全国基本公共服务的最低标准，明确各级政府间基本公共服务的供给责任。在中国的公共财政支出结构中，还存在具有财政能力均等化作用的“一般性转移支付”规模不合理的问题。2007年中央财政安排专项转移支付6891.5亿元，占转移支付总额的49.2％，而一般性转移支付仅2503.82亿元，占转移支付总额的17.9％。因此，建议逐步取消税收返还(通过立法将其列入一般性转移支付)，建立起“一般性转移支付与专项转移支付相结合”的模式。加大中央财政，尤其是新增财政收入对西部地区公共服务转移支付的力度，提高西部地区地方政府公共服务供给能力，最终建立适应基本公共服务均等化的财政管理体制。
(2)中央政府在加大对西部地区转移支付力度的同时，可以考虑把相当一部分转移支付直接支付给县级政府，特别是贫困县政府，用以改善县级辖区范围内的基本公共服务状况。“缩小地区间基本公共服务差距，实现公共服务均等化，难点、重点都在西部农村。”中央不断加大对西部地区转移支付的力度，最直接的受益方是城市。由于转移支付逐级截留，层层“缩水”，最后真正投向农村的资金少之又少。“均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区，至少应该主要针对县级辖区，尤其是贫困县。”从某种意义上讲，这种直接转移支付的方式能够更好地平衡西部地区城乡公共服务投入，更有效地改善西部地区农村公共服务现状。
对地方政府而言：(1)西部地区地方政府要进一步调整财政支出结构，将新增财政收入更多地投向公共服务领域。调查研究显示，地区公共服务差距主要表现为投入差距。在西部地区财政基数太小的情况下，西部地区地方政府应更多地将新增财力投向公共服务领域，以弥补人均财力差距大的问题。(2)西部地区地方政府要平衡公共服务投入的城乡配给。提高西部农村地区公共服务水平是加强西部地区公共服务的关键。西部地区地方政府要在不断增加公共服务投入的同时，更多地考虑向农村倾斜，同时应通过工业化和城镇化进程，引导和促进农村剩余劳动力合理、有序地向周边城镇转移，重点抓好小城镇和中心村的公共服务设施建设，提高公共服务的规模效应，增强农村公共服务的自我供给能力。(3)加强地方政府之间的合作，制定具有协作互补功能的地区发展战略。一方面，西部地区地方政府要明确各自的区域定位，加强地区分工协作，发挥比较优势，优先发展特色经济，培育各具特色的产业，促进地区经济与公共服务快速发展；另一方面，东部地区地方政府应主动承担起一定的社会责任，建立对西部地区的长效帮扶机制。可以考虑“在不影响自身发展的前提下，将现行东部沿海地区各省市对西部省区的对口帮扶政策规范化，建立有中国特色的地区间横向财政转移支付制度，实现对西部地区对口支援的制度化、法制化。”
三、公共服务适度倾斜是控制贫富差距和调整阶层关系的重要推力
中国所处的社会转型期、体制转轨期的时代特点决定了贫富差距拉大和阶层矛盾凸显的不可避免性。国际经验表明，人均国民生产总值从1000美元向3000美元迈进时期，是决定一个国家现代化进程的关键时期，也是一个国家社会矛盾易于激化的高风险期。因此，如何控制贫富差距、调整阶层关系已成为中国经济和社会发展不可回避的焦点问题。
有关中国贫富差距的程度，不同的学者、研究机构的统计数据不尽相同，但结论基本一致，即目前中国的贫富差距比改革开放前有所扩大，且随着改革的深入呈上升趋势，其产生的问题值得关注。据2006年中共中央党校社会主义和谐社会研究课题组对300位地厅级及以上领导干部的调查显示，“人民内部物质利益矛盾”是排在首位的突出矛盾(占调查人数的51％)，此外，60.8％的被调查者认为“贫富悬殊”是应特别注意防范的社会风险。也是说，贫富差距的扩大致使劳资矛盾、贫富矛盾上升，加剧了阶层关系的复杂性，对政治、经济、社会均产生了消极影响。需要注意的是，在中国这样一个人口、幅员、区位与其他国家大不相同的条件下分析和解决贫富差距问题，不能简单化。其一，现存的诸种贫富差距现象成因复杂，它是自然、历史因素，体制、政策因素综合作用的结果；其二，在分析和解决贫富差距问题时，不能脱离中国的具体国情和现代化进程。在理性分析各个要素的基础上。充分调动各种可利用资源。
以对贫富差距复杂成因的分析为基础，在对一个政府面对贫富差距所可能采取的诸多政策进行系统分析之后可以发现，关于解决贫富差距问题的对策是将“控制贫富差距的程度”(即“控制性政策”)和“限制贫富差距在社会生活中的副作用”(即“限制性政策”)两 个方面组合起来。其中，公共服务适度向弱势群体倾斜是控制贫富差距政策的一个有效组合。
(一)教育、公共医疗卫生、就业服务、社会保障等发展人的能力的公共服务适度向弱势群体倾斜，可以间接控制贫富差距的程度
联合国开发计划署(UNDP)认为，现代意义的贫困不仅在于收入水平低下，更重要的是人的发展能力不足。贫困的实质是人的发展所必需的最基本的机会和选择被排斥。因此，政府为满足人的能力发展所提供的公共服务具有反贫困的功能。
1．教育对于人的能力的拓展具有显著价值。“在当今世界上，没有任何一国受过良好教育的人民是贫穷的，也没有任何一国愚昧无知的人民是不贫穷的。在民智开启的地方，经济发展自然水到渠成。”因此，增加对弱势群体教育的投入，提高他们的文化教育素质和职业技能素质，增强其市场竞争力，可以使其获得相对较高的收入。需要注意的是，增加对教育的投入，必须辅之以调整教育投入的结构。数据显示，初等教育的收益率高于中等和高等教育。因此，从控制贫富差距的角度看，投入的重点应是普通教育，要首先增加对义务教育的投入，投入要向农村倾斜，而且确确实实做到不收费，包括“择校费”、“择班费”等等名目的收费。除此以外，建议发展高等职业教育而非简单地普及12年义务教育，鼓励建立民办公助的高等职业教育院校以适应就业市场的需求。
2．公共卫生和医疗服务、就业服务和社会保障对维护和发展人的能力具有重要贡献。(1)良好的健康状况既是人类发展最根本的目标，又是加快发展的手段，也是增进国民福利的一个有效方式，发展人的健康能力对反贫困的意义不可忽视。许多发达国家都通过公共卫生和医疗服务、医疗保险或不同形式的医疗救助计划调节收入分配，实现对穷人或贫困地区的转移支付，弥补因收入差距导致的医疗服务获得上的差异。(2)政府所提供的就业服务可以提高低收入群体获得就业信息和就业能力。由于人的个体之间存在差异，受先天因素的影响，缺乏劳动技能和有身体、智力障碍者普遍不擅长对利益的追求。而后天教育因素的制约也使一部分群体文化、技术素质处于较低水平。这些个体差异在市场机制优胜劣汰的竞争法则下会使这部分群体逐步走向贫困，从而拉大贫富差距。而政府所提供的就业技能培训等就业服务的适度倾斜，可以增加其就业机会，从而大大增加其抵御贫困风险的能力，有效缓解贫富差距。(3)住房、养老、医疗、失业、最低生活保障等社会保障服务的适度倾斜是调节贫富差距、缓和阶层矛盾的重要手段。社会保障具有再分配功能和风险分散功能。发达国家的实践表明，社会保险可以有效调节劳资关系，缓和劳资矛盾和社会冲突；社会救助能够起到缩小贫富差距，缓和贫富阶层对抗的作用；社会福利可以普遍性地增进国民福利，实现共享发展成果的目标。住房、养老、医疗都是关乎人的生存的基本社会保障，在这些方面向低收入群体和贫困地区的适度倾斜，可以有力调节初次收入分配，降低贫困风险。
(二)公共事业、公共行政与监管、公共文化、公共安全等改善人的生活状况的公共服务适度向弱势群体倾斜，可以限制贫富差距的副作用
贫富差距所产生的副作用主要体现在：经济上，有效需求不足，消费结构不合理，制约经济持久健康发展；政治上，金钱因素的介入不利于民主的成长(尤其是基层民主，贿选现象日益严重)，损害人民群众对党和政府的信任；文化上，扭曲民众的价值观、人生观，“一切向钱看”思想严重；社会秩序上，犯罪率上升，妨碍社会安定团结。基于贫富差距的副作用，政府可以而且应当通过提供一定的社会管理和公共服务，抵制过度“金钱化”取向的行为对社会产生的负面效应。
具体而言：(1)公共事业类服务具有改善居民的生产和生活状况的效用。公共事业服务向低收入人群和贫困地区倾斜不仅可以改善生产条件，促进经济发展，而且可以缓解弱势群体的不平等感受，缓解贫富差距的副作用。目前，公共事业类服务急需向农村倾斜，农村道路、供电、供水、通讯等基础设施建设落后都限制了农民对耐用消费品的消费，公共财政支出要加大对农村(尤其是西部农村)公共基础设施的投入。(2)公共行政与监管服务对于抵制金钱因素对弱势群体的侵害意义重大。所谓金钱因素，“究其实质，就是贫富差距的因素，就是一部分拥有较多财富的人利用自己的优势地位干预政治生活，以维护自己的既得利益和争取获得更多的利益。”目前在中国已出现了贫富差距影响政治生活的迹象，例如明显的“富者为官”的迹象；买卖选票，贿赂选举；赞助政务活动；利用财产优势(甚至叠加上“权利因素”)侵害公民的合法权益等。因此，重视并加强对这些领域的公共行政与监管，对保护弱势群体的合法权益，抑制“仇富”心理具有积极作用。(3)政府要充分发挥文化事业产品的社会功能，使公共文化事业产品供给适度向低收入群体和贫困地区倾斜。文化事业产品具有很强的外部收益性，公众在消费文化事业产品后，可以使其精神文明需求得到满足，在提高文化素质的同时，也激发了创造性和积极性，促进了自身全面发展，在一定程度上制约了“一切向钱看”扭曲人生观的形成。(4)公共安全类服务对维护社会稳定具有重要作用。“蔑视社会秩序最明显最极端的表现就是犯罪”，“一个社会只是贫穷或者只是富裕均不产生犯罪，但一个社会贫富差别悬殊就会产生大量犯罪。”据统计，1981年～2004年，全国居民收入差距的基尼系数从0．278迅速上升到0．462，居民收入差距不平等程度扩大了66．2％。与此同时，以公安机关立案的刑事犯罪案件为例，1981年～2004年，全国犯罪率从89起／10万人上升到363起／10万人，增加了3倍，犯罪率以6．3％的年均增长速度在快速上升。如果参照国外许多国家的做法把治安案件作为轻罪案件纳入犯罪统计中，那么中国的犯罪问题将更为严重。因此，贫富差距问题是影响社会稳定的经济根源，加强在贫富差距悬殊地区的司法和公共治安等公共安全类服务，可以有效控制犯罪率，缓解贫富差距的副作用。
基于公共服务的适度倾斜对控制贫富差距和化解阶层矛盾的重要作用，中国应加大对弱势群体公共服务的投入，促进社会和谐发展。目前中国的弱势群体主要是从事传统耕种的农民(尤其是失地无业农民)、外出打工的农民工、“留守家庭”，以及仅仅依靠社会救济的五保户等等，应加强对这部分群体及其聚居地的公共服务提供力度，以有效缓解贫富差距，化解各阶层问的矛盾，以公共服务平衡贫富差距。
四、小结
服务型政府建设，为“三大差距”的缩小提供了重要契机。以公共服务为着力点缩小“三大差距”是服务型政府建设的突出社会价值。基于今后相当长时间内中国政府工作的主要重心是妥善处理经济发展与差距扩大的关系、寻求经济社会协调发展之路，充分利用公共服务对限制“三大差距”的作用应成为缩小差距的重要突破口，大力提高农村和不发达区域的公共服务水平应成为破解“三大差距”难题的关键。
关键词：城乡差距；区域差距；贫富差距；公共服务；服务型政府
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003—1502(2010)04—0011—08
处于工业化发展中期的中国所面临的“三大差距”问题，严重地影响着中国社会的持续均衡发展。差距本身具有的阶段性、长期性见效特征，使得现有举措对缩小差距难以见效。值得注意的是，公共服务对现阶段限制“三大差距”具有突出贡献。充分发挥公共服务对限制差距的重要作用，以公共服务为着力点来限制差距是政府破解“三大差距”难题的关键。
一、城乡公共服务的有限均等化是现阶段缩小城乡差距的重要举措
城乡发展失衡是当今制约中国经济社会发展的突出矛盾之一，城乡差距的显著扩大已成为中国现代化进程中的重大难题。这集中体现在城乡居民的收入差距扩大、消费水平差距扩大及城乡居民所享有的公共服务严重不均衡等方面。在经济尚不发达、城市化进程要加快步伐的现有国情下，发挥公共服务对限制城乡差距的重要作用，努力实现城乡公共服务的有限均等化是缩小城乡差距的重要举措。
(一)一系列的统计数据、理论模型和衡量指标显示了城乡差距的严重性
1.从城乡居民收入比率的变动可以看出城乡居民的收入差距呈扩大趋势。改革开放以来，中国城乡居民收入分配差别状况的变动经历了两个上升的“v”字型变化格局。在改革开放之初，中国城乡居民人均收入差距比率曾一度从1978年的2.57％降至1983年的1.82％，但是随着改革开放的深入，城乡居民的人均收入差距逐步回升，1994年达到改革以来的最高点2.86％。随后这一比率又呈现小幅度下降的态势，1997年降至2.47％。之后又呈上升趋势，2007年已到达3.33％。值得注意的是，第二次v字型变化不仅持续的周期短，下降幅度小，并且在2001年(比率为2.90％)已突破历史上的最高点(1994年为2.86％)并继续呈上升趋势，致使城乡差距保持在高水平上持续扩大。
2.城乡居民的消费水平差距持续扩大。“消费水平”是比较城乡差距程度的一个理想指标。利用恩格尔系数能够在很大程度上真实反映城乡居民生活的消费水平。一般而言，随着收入水平的提高，恩格尔系数呈减小的趋势。从整体上看，改革开放以来，城乡居民恩格尔系数都呈下降态势。城镇恩格尔系数在整个转型期都呈稳定下降的趋势，几乎没有什么反弹。农村恩格尔系数在1978年～1989年间下降很快，但在之后的8年内，恩格尔系数都高出1989年54.09％的统计值。从1998年开始，才有所下降。到2007年，农村家庭恩格尔系数下降到43.1％，但相比城镇，这个数值仍高出近7个百分点，生活水准不在同一个层级。
3城乡居民享有的公共服务水平差异巨大。长期以来，中国在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等公共服务供给方面，城乡之间基本是“一国两策”，财政投入倾向城市十分明显，公共服务供给在城乡之间非均衡发展。例如在教育方面城乡师资力量配备极不均衡，2007年全国小学中高级职称教师所占比例为48.2％，城市高于农村9.5个百分点以上。全国初中中高级职称教师所占比例为48.7％，城市高于农村19.2个百分点。又如在医疗服务与公共卫生方面，医疗卫生资源分布很不合理，占总人口30％的城市人口享有70％的卫生资源配置，占总人口70％的农村人口仅享有30％的卫生资源配置。城乡之间公共服务供给的不均衡拉大了城乡居民生活水平的差距。
(二)城乡差距具有多面性
1.城乡居民的收入来源结构差异显著。在劳动性收入上，城镇居民的劳动性收入比重多年来呈下降趋势，2007年约占总收入的75％，而农村居民收入中，劳动性收入比重占绝大部分，且较稳定，约占总收入的93％；在转移性收入比重上，城镇居民多年来呈上升趋势，2007年达到23％，而农村居民转移性收入占总收入的比重较小且上升缓慢，约占总收入的5％。城乡居民收入来源的显著差异不仅说明了农村居民收入来源单一、社会保障水平低，更揭示了农民增收困难的深层次原因。在“行政主导型”城乡二元结构逐步向“市场主导型”城乡二元结构转型的条件下，“城市和农村之间的联系越来越少，城市对于农村的依赖性越来越小，城市越来越和国际市场联系在一起并成为一个体系，而农村越来越成为这个体系中一个多余的、甚至多少有些负担的部分。”因此，在人们的社会生活从“生活必需品”(以农业或以农业为原料的工业品的消费)时代向“耐用消费品”时代转型，而农民的收入来源结构没有太大调整的情况下，农村居民面临着“如何对耐用消费品消费有所贡献”的难题。新的形势变化和农民的“不变化”(或“有限变化”)加剧了缩小城乡差距的难度。
2.城乡居民的消费支出结构差距显著。从食品、衣着、居住、家庭设备用品及服务、医疗保健、交通通讯、文教娱乐等几个指标所占支出比重来衡量，农村居民食品消费支出最多，大约占总收入的50％，且其比重始终高于城镇，1985年高出5.54个百分点，2000年高出9.69个百分点，2007年高出7.51个百分点；城镇文化教育支出、交通通讯支出和医疗保健支出是增长速度最快的项目，文化教育支出近几年甚至高于居住支出，而农村文化教育支出相比之下相差很远，远低于居住支出。由此可见，农村居民的消费支出结构仍倾向于低端的仅满足生活必需品的“衣食型”水平，而城镇居民的消费结构明显要比农村居民高一个层级，目前处于“文教和住行型”水平。
3.城乡居民所享有的公共服务水平差距显著。其主要体现在：教育方面，仅就义务教育而言，虽在全国基本实现，但在教育经费、办学条件和师资水平上还存在巨大差别；公共卫生和基本医疗服务方面，城乡医疗卫生资源分配不合理、医疗条件差别严重，新型农村合作医疗制度不完善，农民仍需自费负担高额医疗费用，农民看病难看病贵、因病致贫返贫等现象仍在相当程度上存在；社会保障方面，城乡社会保障差距悬殊，一直以来国家实行的社会保障制度仅覆盖了属于正规部门的部分城镇居民，而农村普遍实行的是以家庭保障为主，政府、社区适当扶助的制度，由此导致中国农村社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障体系很不健全。 城乡差距的严重性和多面性决定了中国在现阶段缩小城乡差距的紧迫性和艰巨性。在面临“现代化”与“后现代化”双重挑战的大背景下，应尽可能地整合各种资源，促进城乡协调发展。在影响城乡差距的诸多因素中，公共服务对城乡差距的贡献作用明显。从城乡分割到城乡融合，公共服务起着重要的“桥梁”作用。有研究显示，城乡基本公共服务差距对城乡居民人均实际收入差距的影响度在30％～40％左右。因此，在受生产力发展水平制约的现有条件下，提高城乡基本公共服务的均等化水平应成为缩小城乡差距的“着力点”。
近几年，中国在缩小城乡差距方面做了不少努力。继2005年党的十六届五中全会做出加快社会主义新农村建设重大战略部署之后，在取消农业税，实行农业直补、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等政策方面都有了重大进展。但由于目前农村所面临的是“市场主导型”和“行政主导型”双重二元结构叠加下的积重难返的艰巨任务，因此要加快提高农村公共服务水平，推进城乡基本公共服务均等化，以公共服务限制城乡差距。就目前所面临的制度环境而言，应从如下方面加快推进城乡公共服务有限均等化的实现：(1)构建有利于农村发展的公共财政体制。要在“多予、少取、放活”方针的指导下，将农村公共产品的供给纳入各级财政负担的范围，建立财权与事权相匹配的公共财政体制，支持农村、农业的发展。(2)全面推进以建立落实教育经费机制为重点的农村义务教育改革。要建立满足办学基本需要的义务教育基准，制定相应的目标、责任、调整程序以及监控办法。另外，要合理配置教师资源，尝试在贫困地区的农村中小学设立“国家教师岗位”，由中央设立专项资金进行补贴。(3)全面推行和完善新型合作医疗制度。2007年底，新农合的参与率高达86.2％，但高参合率并不必然意味着农民医疗保障水平的提高。新型合作医疗是一项系统工程，政府要从继续增加财政投入、进一步完善保障方法、扩大定点医疗机构、加强对新农合基金的管理和监督等几个方面不断加大改革力度。(4)积极建立“低标准、广覆盖”的全国性社会保障体系，积极进行“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的新型农村社会养老保险制度的试点和全面推广工作。这对统筹城乡发展、缩小城乡差距具有关键性意义。
二、实现基本公共服务均等化是缩小区域差距的核心举措
中国是一个地域辽阔但资源分配不均、区域发展不平衡的国家。这种不均衡不仅体现在东部、中部、西部三大地区之间，还体现在同一地区的不同省市区之间，甚至同一省区的不同地域之间。有学者研究，在“一个中国”存在着“四个世界”。在短期内难以有效缩小区域经济发展差距的客观条件下，以基本公共服务均等化“平衡”区域差距，是缩小区域差距的核心举措和现实选择。
(一)区域差距的严重性决定了缩小区域差距的紧迫性
中国的区域差距主要体现在区域间经济发展水平差距、居民收入水平差距、基本公共服务水平差距等方面。
1.区域经济发展水平差距过大，且呈继续扩大态势。1979年～2005年，按可比价格计算，东部地区10省市生产总值年均增速为11.9％，中部6省为10.1％，西部12省(区、市)为9.9％，东北3省为8.8％。到2005年，东部、中部、西部和东北四大区域生产总值占全国国内生产总值的比重分别由1978年43．3％、21．7％、20.9％和14.1％变为55.6％、18.8％、16.9％和8.7％，东部地区提高12.3个百分点，中部、西部和东北地区分别下降2.9、4.0和5.4个百分点，东部地区比重不断上升，中部、西部相对下降，东北地区下降最多。区域间人均生产总值差距也不断扩大。1978年东部地区人均生产总值是西部地区的1.8倍、是中部地区的1.7倍，2005年分别扩大到2.6倍和2.2倍。
2.区域间居民收水平的差距呈扩大态势。1978年，东部地区城镇居民人均可支配收入是西部地区的1.1倍，是中部地区的1．2倍，到2005年，东部地区城镇居民人均可支配收入与中西部地区相比均扩大到1.5倍；同期，东部农村居民人均纯收入与西部、中部的差距，均由1.2倍分别扩大到1.9倍和1.5倍。可见，区域间农民收入差距是区域差距的主要方面。
3.基本公共服务水平区域差距显著。2005年西部地区农村中小学生均教育仪器设备值只相当于全国平均水平的75％左右，不到东部地区的60％；西部地区县级综合医院拥有的专业技术设备原值只相当于全国平均水平的60％左右。西部地区参加农村社会养老保险人数不到全国的20％，农业人口覆盖率不到5％，只有全国平均水平的一半，东部地区的1／10。西部地区社会救助覆盖面远低于东中部地区，享受社会保障的对象仍然是“五保户”、遭受重大自然灾害的灾民、特困群体及优抚安置人员，西部地区绝对贫困人数超过全国的一半，而享受低保救助的人数仅占全国的1／6，只有东部地区的1／4。
(二)区域差距的复杂性决定了缩小区域差距的长期性
中国区域差距扩大是多种因素综合作用的结果。
1.自然资源和区位禀赋静态分布的不可逆性，是区域差距形成的自然基础。在社会发展中，良好的自然资源与空间区位的动态分布，始终是较高社会生产力的基础性因素。研究显示，以平原地貌和湿润条件为主体的自然地理单元对GDP总量空间分异的影响最大。另有分析表明，各省市区经济增长活力与区位条件相关性很高(相关系数为0.75)，并且在全球化的趋势下，与主要出海口和经济核心区的相对位置关系成为决定地区区位优势的主要因素。因此，在区域经济发展中，自然条件优越且区位便利的东部沿海地区，其经济发展的总体优势，要优于资源缺乏且区位条件处于劣势的中西部地区。
2.改革开放后采取的“非均衡”区域发展战略是区域差距扩大的宏观因素。党的十一届三中全会后，邓小平提出了“先富后富”论和“两个大局”的战略构想。为了增强整体经济活力和宏观经济效益，中国的区域发展战略进行了重大调整，即由原来的“均衡布局战略”转变为“非均衡发展战略”。该战略确定以后，国家从财政、金融、产业政策、投资等方面都着力向东部地区倾斜，如在东部沿海地区建立5个经济特区，开放14个沿海港口城市；在财政体制改革上赋予广东、福建、江苏等省以特殊的财政优惠，使其可支配财力大大增加；等等。这些优惠政策促进了东部沿海地区生产要素的流动和重新配置，出现了人、财、物以及产品利润和效益为动力的聚集、交流和再分配，实现了该地区经济的超高速发展。“非均衡”区域发展战略强调以发展为重点，以发展经济促进区域间关系的相互协调。该战略的调整符合经济起飞期区域非均衡发展的国际经验，是符合特殊历史时期的正确选择。但是非均衡发展战略客观上也造成了东中西部经济发展差 距的扩大。
3.公共服务供给的不均衡是促使区域间经济社会发展差距扩大的重要因素。公共服务是一个地区发展的“软环境”，它直接影响着该地区吸引生产要素流入的能力。“如果一个地区的政府没有能力提供足够的、优质的公共服务和物品，那么依据‘以足投票’法则，资源就会离开或者不进入该地区，而是流向有利于不同类型资源有机结合且能创造更大价值的地区。”西部地区由于经济发展水平比较低，地方政府财政能力有限和政府发展偏好“重经济建设、轻公共服务”，其公共服务水平与全国特别是东部地区相比有很大差距，与自身的发展需求相比也有不少缺口。尤其是西部农村地区的公共服务，更是差距悬殊。公共服务的差距在一定程度上剥夺了西部地区的公平发展权，制约了西部地区的自我发展能力和活力。
缩小区域差距的紧迫性和长期性是一个矛盾的统一体，是一个问题的两个方面。“两性”共同构成了解决区域差距问题的基本框架，即中国的区域差距将在未来较长一段时期里存在，应重新调整思路，争取在有限的时间里实现“空间”的转变。党的十七大报告在强调继续支持欠发达地区加快发展的同时，明确提出了“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”。该思路是对上世纪90年代中期以来区域发展战略的重要创新与完善，体现了中国对区域协调发展认识的进一步深化和推进。它明确提出公共服务在缩小区域差距中的重大作用，指出在短期内难以有效缩小区域经济发展差距的客观条件下，以基本公共服务均等化“平衡”区域差距，是缩小区域差距的核心举措和现实选择。
推进区域间基本公共服务均等化，要从中央政府和地方政府两方面人手。
对中央政府而言：(1)要改革和完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。“转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府政策目标的重要手段”。从政府间财政关系看。目前的非对称性财政结构不利于实现基本公共服务均等化，中央财政收入和支出占整个国家财政投入和支出的比重缺乏合理的制度安排，因此，建议在评估各地财力和支付能力的基础上，由中央建立一套全国基本公共服务的最低标准，明确各级政府间基本公共服务的供给责任。在中国的公共财政支出结构中，还存在具有财政能力均等化作用的“一般性转移支付”规模不合理的问题。2007年中央财政安排专项转移支付6891.5亿元，占转移支付总额的49.2％，而一般性转移支付仅2503.82亿元，占转移支付总额的17.9％。因此，建议逐步取消税收返还(通过立法将其列入一般性转移支付)，建立起“一般性转移支付与专项转移支付相结合”的模式。加大中央财政，尤其是新增财政收入对西部地区公共服务转移支付的力度，提高西部地区地方政府公共服务供给能力，最终建立适应基本公共服务均等化的财政管理体制。
(2)中央政府在加大对西部地区转移支付力度的同时，可以考虑把相当一部分转移支付直接支付给县级政府，特别是贫困县政府，用以改善县级辖区范围内的基本公共服务状况。“缩小地区间基本公共服务差距，实现公共服务均等化，难点、重点都在西部农村。”中央不断加大对西部地区转移支付的力度，最直接的受益方是城市。由于转移支付逐级截留，层层“缩水”，最后真正投向农村的资金少之又少。“均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区，至少应该主要针对县级辖区，尤其是贫困县。”从某种意义上讲，这种直接转移支付的方式能够更好地平衡西部地区城乡公共服务投入，更有效地改善西部地区农村公共服务现状。
对地方政府而言：(1)西部地区地方政府要进一步调整财政支出结构，将新增财政收入更多地投向公共服务领域。调查研究显示，地区公共服务差距主要表现为投入差距。在西部地区财政基数太小的情况下，西部地区地方政府应更多地将新增财力投向公共服务领域，以弥补人均财力差距大的问题。(2)西部地区地方政府要平衡公共服务投入的城乡配给。提高西部农村地区公共服务水平是加强西部地区公共服务的关键。西部地区地方政府要在不断增加公共服务投入的同时，更多地考虑向农村倾斜，同时应通过工业化和城镇化进程，引导和促进农村剩余劳动力合理、有序地向周边城镇转移，重点抓好小城镇和中心村的公共服务设施建设，提高公共服务的规模效应，增强农村公共服务的自我供给能力。(3)加强地方政府之间的合作，制定具有协作互补功能的地区发展战略。一方面，西部地区地方政府要明确各自的区域定位，加强地区分工协作，发挥比较优势，优先发展特色经济，培育各具特色的产业，促进地区经济与公共服务快速发展；另一方面，东部地区地方政府应主动承担起一定的社会责任，建立对西部地区的长效帮扶机制。可以考虑“在不影响自身发展的前提下，将现行东部沿海地区各省市对西部省区的对口帮扶政策规范化，建立有中国特色的地区间横向财政转移支付制度，实现对西部地区对口支援的制度化、法制化。”
三、公共服务适度倾斜是控制贫富差距和调整阶层关系的重要推力
中国所处的社会转型期、体制转轨期的时代特点决定了贫富差距拉大和阶层矛盾凸显的不可避免性。国际经验表明，人均国民生产总值从1000美元向3000美元迈进时期，是决定一个国家现代化进程的关键时期，也是一个国家社会矛盾易于激化的高风险期。因此，如何控制贫富差距、调整阶层关系已成为中国经济和社会发展不可回避的焦点问题。
有关中国贫富差距的程度，不同的学者、研究机构的统计数据不尽相同，但结论基本一致，即目前中国的贫富差距比改革开放前有所扩大，且随着改革的深入呈上升趋势，其产生的问题值得关注。据2006年中共中央党校社会主义和谐社会研究课题组对300位地厅级及以上领导干部的调查显示，“人民内部物质利益矛盾”是排在首位的突出矛盾(占调查人数的51％)，此外，60.8％的被调查者认为“贫富悬殊”是应特别注意防范的社会风险。也是说，贫富差距的扩大致使劳资矛盾、贫富矛盾上升，加剧了阶层关系的复杂性，对政治、经济、社会均产生了消极影响。需要注意的是，在中国这样一个人口、幅员、区位与其他国家大不相同的条件下分析和解决贫富差距问题，不能简单化。其一，现存的诸种贫富差距现象成因复杂，它是自然、历史因素，体制、政策因素综合作用的结果；其二，在分析和解决贫富差距问题时，不能脱离中国的具体国情和现代化进程。在理性分析各个要素的基础上。充分调动各种可利用资源。
以对贫富差距复杂成因的分析为基础，在对一个政府面对贫富差距所可能采取的诸多政策进行系统分析之后可以发现，关于解决贫富差距问题的对策是将“控制贫富差距的程度”(即“控制性政策”)和“限制贫富差距在社会生活中的副作用”(即“限制性政策”)两个方面组合起来。其中，公共服务适度向弱势群体 倾斜是控制贫富差距政策的一个有效组合。
(一)教育、公共医疗卫生、就业服务、社会保障等发展人的能力的公共服务适度向弱势群体倾斜，可以间接控制贫富差距的程度
联合国开发计划署(UNDP)认为，现代意义的贫困不仅在于收入水平低下，更重要的是人的发展能力不足。贫困的实质是人的发展所必需的最基本的机会和选择被排斥。因此，政府为满足人的能力发展所提供的公共服务具有反贫困的功能。
1．教育对于人的能力的拓展具有显著价值。“在当今世界上，没有任何一国受过良好教育的人民是贫穷的，也没有任何一国愚昧无知的人民是不贫穷的。在民智开启的地方，经济发展自然水到渠成。”因此，增加对弱势群体教育的投入，提高他们的文化教育素质和职业技能素质，增强其市场竞争力，可以使其获得相对较高的收入。需要注意的是，增加对教育的投入，必须辅之以调整教育投入的结构。数据显示，初等教育的收益率高于中等和高等教育。因此，从控制贫富差距的角度看，投入的重点应是普通教育，要首先增加对义务教育的投入，投入要向农村倾斜，而且确确实实做到不收费，包括“择校费”、“择班费”等等名目的收费。除此以外，建议发展高等职业教育而非简单地普及12年义务教育，鼓励建立民办公助的高等职业教育院校以适应就业市场的需求。
2．公共卫生和医疗服务、就业服务和社会保障对维护和发展人的能力具有重要贡献。(1)良好的健康状况既是人类发展最根本的目标，又是加快发展的手段，也是增进国民福利的一个有效方式，发展人的健康能力对反贫困的意义不可忽视。许多发达国家都通过公共卫生和医疗服务、医疗保险或不同形式的医疗救助计划调节收入分配，实现对穷人或贫困地区的转移支付，弥补因收入差距导致的医疗服务获得上的差异。(2)政府所提供的就业服务可以提高低收入群体获得就业信息和就业能力。由于人的个体之间存在差异，受先天因素的影响，缺乏劳动技能和有身体、智力障碍者普遍不擅长对利益的追求。而后天教育因素的制约也使一部分群体文化、技术素质处于较低水平。这些个体差异在市场机制优胜劣汰的竞争法则下会使这部分群体逐步走向贫困，从而拉大贫富差距。而政府所提供的就业技能培训等就业服务的适度倾斜，可以增加其就业机会，从而大大增加其抵御贫困风险的能力，有效缓解贫富差距。(3)住房、养老、医疗、失业、最低生活保障等社会保障服务的适度倾斜是调节贫富差距、缓和阶层矛盾的重要手段。社会保障具有再分配功能和风险分散功能。发达国家的实践表明，社会保险可以有效调节劳资关系，缓和劳资矛盾和社会冲突；社会救助能够起到缩小贫富差距，缓和贫富阶层对抗的作用；社会福利可以普遍性地增进国民福利，实现共享发展成果的目标。住房、养老、医疗都是关乎人的生存的基本社会保障，在这些方面向低收入群体和贫困地区的适度倾斜，可以有力调节初次收入分配，降低贫困风险。
(二)公共事业、公共行政与监管、公共文化、公共安全等改善人的生活状况的公共服务适度向弱势群体倾斜，可以限制贫富差距的副作用
贫富差距所产生的副作用主要体现在：经济上，有效需求不足，消费结构不合理，制约经济持久健康发展；政治上，金钱因素的介入不利于民主的成长(尤其是基层民主，贿选现象日益严重)，损害人民群众对党和政府的信任；文化上，扭曲民众的价值观、人生观，“一切向钱看”思想严重；社会秩序上，犯罪率上升，妨碍社会安定团结。基于贫富差距的副作用，政府可以而且应当通过提供一定的社会管理和公共服务，抵制过度“金钱化”取向的行为对社会产生的负面效应。
具体而言：(1)公共事业类服务具有改善居民的生产和生活状况的效用。公共事业服务向低收入人群和贫困地区倾斜不仅可以改善生产条件，促进经济发展，而且可以缓解弱势群体的不平等感受，缓解贫富差距的副作用。目前，公共事业类服务急需向农村倾斜，农村道路、供电、供水、通讯等基础设施建设落后都限制了农民对耐用消费品的消费，公共财政支出要加大对农村(尤其是西部农村)公共基础设施的投入。(2)公共行政与监管服务对于抵制金钱因素对弱势群体的侵害意义重大。所谓金钱因素，“究其实质，就是贫富差距的因素，就是一部分拥有较多财富的人利用自己的优势地位干预政治生活，以维护自己的既得利益和争取获得更多的利益。”目前在中国已出现了贫富差距影响政治生活的迹象，例如明显的“富者为官”的迹象；买卖选票，贿赂选举；赞助政务活动；利用财产优势(甚至叠加上“权利因素”)侵害公民的合法权益等。因此，重视并加强对这些领域的公共行政与监管，对保护弱势群体的合法权益，抑制“仇富”心理具有积极作用。(3)政府要充分发挥文化事业产品的社会功能，使公共文化事业产品供给适度向低收入群体和贫困地区倾斜。文化事业产品具有很强的外部收益性，公众在消费文化事业产品后，可以使其精神文明需求得到满足，在提高文化素质的同时，也激发了创造性和积极性，促进了自身全面发展，在一定程度上制约了“一切向钱看”扭曲人生观的形成。(4)公共安全类服务对维护社会稳定具有重要作用。“蔑视社会秩序最明显最极端的表现就是犯罪”，“一个社会只是贫穷或者只是富裕均不产生犯罪，但一个社会贫富差别悬殊就会产生大量犯罪。”据统计，1981年～2004年，全国居民收入差距的基尼系数从0．278迅速上升到0．462，居民收入差距不平等程度扩大了66．2％。与此同时，以公安机关立案的刑事犯罪案件为例，1981年～2004年，全国犯罪率从89起／10万人上升到363起／10万人，增加了3倍，犯罪率以6．3％的年均增长速度在快速上升。如果参照国外许多国家的做法把治安案件作为轻罪案件纳入犯罪统计中，那么中国的犯罪问题将更为严重。因此，贫富差距问题是影响社会稳定的经济根源，加强在贫富差距悬殊地区的司法和公共治安等公共安全类服务，可以有效控制犯罪率，缓解贫富差距的副作用。
基于公共服务的适度倾斜对控制贫富差距和化解阶层矛盾的重要作用，中国应加大对弱势群体公共服务的投入，促进社会和谐发展。目前中国的弱势群体主要是从事传统耕种的农民(尤其是失地无业农民)、外出打工的农民工、“留守家庭”，以及仅仅依靠社会救济的五保户等等，应加强对这部分群体及其聚居地的公共服务提供力度，以有效缓解贫富差距，化解各阶层问的矛盾，以公共服务平衡贫富差距。
四、小结
服务型政府建设，为“三大差距”的缩小提供了重要契机。以公共服务为着力点缩小“三大差距”是服务型政府建设的突出社会价值。基于今后相当长时间内中国政府工作的主要重心是妥善处理经济发展与差距扩大的关系、寻求经济社会协调发展之路，充分利用公共服务对限制“三大差距”的作用应成为缩小差距的重要突破口，大力提高农村和不发达区域的公共 服务水平应成为破解“三大差距”难题的关键。公共服务是政府破解“三大差距”难题的重要着力点
孙 爽
摘要：城乡差距、区域差距、贫富差距等三大差距是制约中国经济社会协调发展的难题。公共服务对缩小三大差距具有突出的贡献作用，其中，城乡公共服务的有限均等化是现阶段缩小城乡差距的重要举措；基本公共服务均等化是缩小区域差距的核。举措；公共服务适度倾斜是控制贫富差距和调整阶层关系的重要推力。以服务型政府建设为契机，充分发挥公共服务对限制差距的重要作用，努力提高公共服务水平，是政府破解“三大差距”难题的关键。
关键词：城乡差距；区域差距；贫富差距；公共服务；服务型政府
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003—1502(2010)04—0011—08
处于工业化发展中期的中国所面临的“三大差距”问题，严重地影响着中国社会的持续均衡发展。差距本身具有的阶段性、长期性见效特征，使得现有举措对缩小差距难以见效。值得注意的是，公共服务对现阶段限制“三大差距”具有突出贡献。充分发挥公共服务对限制差距的重要作用，以公共服务为着力点来限制差距是政府破解“三大差距”难题的关键。
一、城乡公共服务的有限均等化是现阶段缩小城乡差距的重要举措
城乡发展失衡是当今制约中国经济社会发展的突出矛盾之一，城乡差距的显著扩大已成为中国现代化进程中的重大难题。这集中体现在城乡居民的收入差距扩大、消费水平差距扩大及城乡居民所享有的公共服务严重不均衡等方面。在经济尚不发达、城市化进程要加快步伐的现有国情下，发挥公共服务对限制城乡差距的重要作用，努力实现城乡公共服务的有限均等化是缩小城乡差距的重要举措。
(一)一系列的统计数据、理论模型和衡量指标显示了城乡差距的严重性
1.从城乡居民收入比率的变动可以看出城乡居民的收入差距呈扩大趋势。改革开放以来，中国城乡居民收入分配差别状况的变动经历了两个上升的“v”字型变化格局。在改革开放之初，中国城乡居民人均收入差距比率曾一度从1978年的2.57％降至1983年的1.82％，但是随着改革开放的深入，城乡居民的人均收入差距逐步回升，1994年达到改革以来的最高点2.86％。随后这一比率又呈现小幅度下降的态势，1997年降至2.47％。之后又呈上升趋势，2007年已到达3.33％。值得注意的是，第二次v字型变化不仅持续的周期短，下降幅度小，并且在2001年(比率为2.90％)已突破历史上的最高点(1994年为2.86％)并继续呈上升趋势，致使城乡差距保持在高水平上持续扩大。
2.城乡居民的消费水平差距持续扩大。“消费水平”是比较城乡差距程度的一个理想指标。利用恩格尔系数能够在很大程度上真实反映城乡居民生活的消费水平。一般而言，随着收入水平的提高，恩格尔系数呈减小的趋势。从整体上看，改革开放以来，城乡居民恩格尔系数都呈下降态势。城镇恩格尔系数在整个转型期都呈稳定下降的趋势，几乎没有什么反弹。农村恩格尔系数在1978年～1989年间下降很快，但在之后的8年内，恩格尔系数都高出1989年54.09％的统计值。从1998年开始，才有所下降。到2007年，农村家庭恩格尔系数下降到43.1％，但相比城镇，这个数值仍高出近7个百分点，生活水准不在同一个层级。
3城乡居民享有的公共服务水平差异巨大。长期以来，中国在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等公共服务供给方面，城乡之间基本是“一国两策”，财政投入倾向城市十分明显，公共服务供给在城乡之间非均衡发展。例如在教育方面城乡师资力量配备极不均衡，2007年全国小学中高级职称教师所占比例为48.2％，城市高于农村9.5个百分点以上。全国初中中高级职称教师所占比例为48.7％，城市高于农村19.2个百分点。又如在医疗服务与公共卫生方面，医疗卫生资源分布很不合理，占总人口30％的城市人口享有70％的卫生资源配置，占总人口70％的农村人口仅享有30％的卫生资源配置。城乡之间公共服务供给的不均衡拉大了城乡居民生活水平的差距。
(二)城乡差距具有多面性
1.城乡居民的收入来源结构差异显著。在劳动性收入上，城镇居民的劳动性收入比重多年来呈下降趋势，2007年约占总收入的75％，而农村居民收入中，劳动性收入比重占绝大部分，且较稳定，约占总收入的93％；在转移性收入比重上，城镇居民多年来呈上升趋势，2007年达到23％，而农村居民转移性收入占总收入的比重较小且上升缓慢，约占总收入的5％。城乡居民收入来源的显著差异不仅说明了农村居民收入来源单一、社会保障水平低，更揭示了农民增收困难的深层次原因。在“行政主导型”城乡二元结构逐步向“市场主导型”城乡二元结构转型的条件下，“城市和农村之间的联系越来越少，城市对于农村的依赖性越来越小，城市越来越和国际市场联系在一起并成为一个体系，而农村越来越成为这个体系中一个多余的、甚至多少有些负担的部分。”因此，在人们的社会生活从“生活必需品”(以农业或以农业为原料的工业品的消费)时代向“耐用消费品”时代转型，而农民的收入来源结构没有太大调整的情况下，农村居民面临着“如何对耐用消费品消费有所贡献”的难题。新的形势变化和农民的“不变化”(或“有限变化”)加剧了缩小城乡差距的难度。
2.城乡居民的消费支出结构差距显著。从食品、衣着、居住、家庭设备用品及服务、医疗保健、交通通讯、文教娱乐等几个指标所占支出比重来衡量，农村居民食品消费支出最多，大约占总收入的50％，且其比重始终高于城镇，1985年高出5.54个百分点，2000年高出9.69个百分点，2007年高出7.51个百分点；城镇文化教育支出、交通通讯支出和医疗保健支出是增长速度最快的项目，文化教育支出近几年甚至高于居住支出，而农村文化教育支出相比之下相差很远，远低于居住支出。由此可见，农村居民的消费支出结构仍倾向于低端的仅满足生活必需品的“衣食型”水平，而城镇居民的消费结构明显要比农村居民高一个层级，目前处于“文教和住行型”水平。
3.城乡居民所享有的公共服务水平差距显著。其主要体现在：教育方面，仅就义务教育而言，虽在全国基本实现，但在教育经费、办学条件和师资水平上还存在巨大差别；公共卫生和基本医疗服务方面，城乡医疗卫生资源分配不合理、医疗条件差别严重，新型农村合作医疗制度不完善，农民仍需自费负担高额医疗费用，农民看病难看病贵、因病致贫返贫等现象仍在相当程度上存在；社会保障方面，城乡社会保障差距悬殊，一直以来国家实行的社会保障制度仅覆盖了属于正规部门的部分城镇居民，而农村普遍实行的是以家庭保障为主，政府、社区适当扶助的制度，由此导致中国农村 社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障体系很不健全。
城乡差距的严重性和多面性决定了中国在现阶段缩小城乡差距的紧迫性和艰巨性。在面临“现代化”与“后现代化”双重挑战的大背景下，应尽可能地整合各种资源，促进城乡协调发展。在影响城乡差距的诸多因素中，公共服务对城乡差距的贡献作用明显。从城乡分割到城乡融合，公共服务起着重要的“桥梁”作用。有研究显示，城乡基本公共服务差距对城乡居民人均实际收入差距的影响度在30％～40％左右。因此，在受生产力发展水平制约的现有条件下，提高城乡基本公共服务的均等化水平应成为缩小城乡差距的“着力点”。
近几年，中国在缩小城乡差距方面做了不少努力。继2005年党的十六届五中全会做出加快社会主义新农村建设重大战略部署之后，在取消农业税，实行农业直补、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等政策方面都有了重大进展。但由于目前农村所面临的是“市场主导型”和“行政主导型”双重二元结构叠加下的积重难返的艰巨任务，因此要加快提高农村公共服务水平，推进城乡基本公共服务均等化，以公共服务限制城乡差距。就目前所面临的制度环境而言，应从如下方面加快推进城乡公共服务有限均等化的实现：(1)构建有利于农村发展的公共财政体制。要在“多予、少取、放活”方针的指导下，将农村公共产品的供给纳入各级财政负担的范围，建立财权与事权相匹配的公共财政体制，支持农村、农业的发展。(2)全面推进以建立落实教育经费机制为重点的农村义务教育改革。要建立满足办学基本需要的义务教育基准，制定相应的目标、责任、调整程序以及监控办法。另外，要合理配置教师资源，尝试在贫困地区的农村中小学设立“国家教师岗位”，由中央设立专项资金进行补贴。(3)全面推行和完善新型合作医疗制度。2007年底，新农合的参与率高达86.2％，但高参合率并不必然意味着农民医疗保障水平的提高。新型合作医疗是一项系统工程，政府要从继续增加财政投入、进一步完善保障方法、扩大定点医疗机构、加强对新农合基金的管理和监督等几个方面不断加大改革力度。(4)积极建立“低标准、广覆盖”的全国性社会保障体系，积极进行“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的新型农村社会养老保险制度的试点和全面推广工作。这对统筹城乡发展、缩小城乡差距具有关键性意义。
二、实现基本公共服务均等化是缩小区域差距的核心举措
中国是一个地域辽阔但资源分配不均、区域发展不平衡的国家。这种不均衡不仅体现在东部、中部、西部三大地区之间，还体现在同一地区的不同省市区之间，甚至同一省区的不同地域之间。有学者研究，在“一个中国”存在着“四个世界”。在短期内难以有效缩小区域经济发展差距的客观条件下，以基本公共服务均等化“平衡”区域差距，是缩小区域差距的核心举措和现实选择。
(一)区域差距的严重性决定了缩小区域差距的紧迫性
中国的区域差距主要体现在区域间经济发展水平差距、居民收入水平差距、基本公共服务水平差距等方面。
1.区域经济发展水平差距过大，且呈继续扩大态势。1979年～2005年，按可比价格计算，东部地区10省市生产总值年均增速为11.9％，中部6省为10.1％，西部12省(区、市)为9.9％，东北3省为8.8％。到2005年，东部、中部、西部和东北四大区域生产总值占全国国内生产总值的比重分别由1978年43．3％、21．7％、20.9％和14.1％变为55.6％、18.8％、16.9％和8.7％，东部地区提高12.3个百分点，中部、西部和东北地区分别下降2.9、4.0和5.4个百分点，东部地区比重不断上升，中部、西部相对下降，东北地区下降最多。区域间人均生产总值差距也不断扩大。1978年东部地区人均生产总值是西部地区的1.8倍、是中部地区的1.7倍，2005年分别扩大到2.6倍和2.2倍。
2.区域间居民收水平的差距呈扩大态势。1978年，东部地区城镇居民人均可支配收入是西部地区的1.1倍，是中部地区的1．2倍，到2005年，东部地区城镇居民人均可支配收入与中西部地区相比均扩大到1.5倍；同期，东部农村居民人均纯收入与西部、中部的差距，均由1.2倍分别扩大到1.9倍和1.5倍。可见，区域间农民收入差距是区域差距的主要方面。
3.基本公共服务水平区域差距显著。2005年西部地区农村中小学生均教育仪器设备值只相当于全国平均水平的75％左右，不到东部地区的60％；西部地区县级综合医院拥有的专业技术设备原值只相当于全国平均水平的60％左右。西部地区参加农村社会养老保险人数不到全国的20％，农业人口覆盖率不到5％，只有全国平均水平的一半，东部地区的1／10。西部地区社会救助覆盖面远低于东中部地区，享受社会保障的对象仍然是“五保户”、遭受重大自然灾害的灾民、特困群体及优抚安置人员，西部地区绝对贫困人数超过全国的一半，而享受低保救助的人数仅占全国的1／6，只有东部地区的1／4。
(二)区域差距的复杂性决定了缩小区域差距的长期性
中国区域差距扩大是多种因素综合作用的结果。
1.自然资源和区位禀赋静态分布的不可逆性，是区域差距形成的自然基础。在社会发展中，良好的自然资源与空间区位的动态分布，始终是较高社会生产力的基础性因素。研究显示，以平原地貌和湿润条件为主体的自然地理单元对GDP总量空间分异的影响最大。另有分析表明，各省市区经济增长活力与区位条件相关性很高(相关系数为0.75)，并且在全球化的趋势下，与主要出海口和经济核心区的相对位置关系成为决定地区区位优势的主要因素。因此，在区域经济发展中，自然条件优越且区位便利的东部沿海地区，其经济发展的总体优势，要优于资源缺乏且区位条件处于劣势的中西部地区。
2.改革开放后采取的“非均衡”区域发展战略是区域差距扩大的宏观因素。党的十一届三中全会后，邓小平提出了“先富后富”论和“两个大局”的战略构想。为了增强整体经济活力和宏观经济效益，中国的区域发展战略进行了重大调整，即由原来的“均衡布局战略”转变为“非均衡发展战略”。该战略确定以后，国家从财政、金融、产业政策、投资等方面都着力向东部地区倾斜，如在东部沿海地区建立5个经济特区，开放14个沿海港口城市；在财政体制改革上赋予广东、福建、江苏等省以特殊的财政优惠，使其可支配财力大大增加；等等。这些优惠政策促进了东部沿海地区生产要素的流动和重新配置，出现了人、财、物以及产品利润和效益为动力的聚集、交流和再分配，实现了该地区经济的超高速发展。“非均衡”区域发展战略强调以发展为重点，以发展经济促进区域间关系的相互协调。该战略的调整符合经济起飞期区域非均衡发展的 国际经验，是符合特殊历史时期的正确选择。但是非均衡发展战略客观上也造成了东中西部经济发展差距的扩大。
3.公共服务供给的不均衡是促使区域间经济社会发展差距扩大的重要因素。公共服务是一个地区发展的“软环境”，它直接影响着该地区吸引生产要素流入的能力。“如果一个地区的政府没有能力提供足够的、优质的公共服务和物品，那么依据‘以足投票’法则，资源就会离开或者不进入该地区，而是流向有利于不同类型资源有机结合且能创造更大价值的地区。”西部地区由于经济发展水平比较低，地方政府财政能力有限和政府发展偏好“重经济建设、轻公共服务”，其公共服务水平与全国特别是东部地区相比有很大差距，与自身的发展需求相比也有不少缺口。尤其是西部农村地区的公共服务，更是差距悬殊。公共服务的差距在一定程度上剥夺了西部地区的公平发展权，制约了西部地区的自我发展能力和活力。
缩小区域差距的紧迫性和长期性是一个矛盾的统一体，是一个问题的两个方面。“两性”共同构成了解决区域差距问题的基本框架，即中国的区域差距将在未来较长一段时期里存在，应重新调整思路，争取在有限的时间里实现“空间”的转变。党的十七大报告在强调继续支持欠发达地区加快发展的同时，明确提出了“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”。该思路是对上世纪90年代中期以来区域发展战略的重要创新与完善，体现了中国对区域协调发展认识的进一步深化和推进。它明确提出公共服务在缩小区域差距中的重大作用，指出在短期内难以有效缩小区域经济发展差距的客观条件下，以基本公共服务均等化“平衡”区域差距，是缩小区域差距的核心举措和现实选择。
推进区域间基本公共服务均等化，要从中央政府和地方政府两方面人手。
对中央政府而言：(1)要改革和完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。“转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府政策目标的重要手段”。从政府间财政关系看。目前的非对称性财政结构不利于实现基本公共服务均等化，中央财政收入和支出占整个国家财政投入和支出的比重缺乏合理的制度安排，因此，建议在评估各地财力和支付能力的基础上，由中央建立一套全国基本公共服务的最低标准，明确各级政府间基本公共服务的供给责任。在中国的公共财政支出结构中，还存在具有财政能力均等化作用的“一般性转移支付”规模不合理的问题。2007年中央财政安排专项转移支付6891.5亿元，占转移支付总额的49.2％，而一般性转移支付仅2503.82亿元，占转移支付总额的17.9％。因此，建议逐步取消税收返还(通过立法将其列入一般性转移支付)，建立起“一般性转移支付与专项转移支付相结合”的模式。加大中央财政，尤其是新增财政收入对西部地区公共服务转移支付的力度，提高西部地区地方政府公共服务供给能力，最终建立适应基本公共服务均等化的财政管理体制。
(2)中央政府在加大对西部地区转移支付力度的同时，可以考虑把相当一部分转移支付直接支付给县级政府，特别是贫困县政府，用以改善县级辖区范围内的基本公共服务状况。“缩小地区间基本公共服务差距，实现公共服务均等化，难点、重点都在西部农村。”中央不断加大对西部地区转移支付的力度，最直接的受益方是城市。由于转移支付逐级截留，层层“缩水”，最后真正投向农村的资金少之又少。“均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区，至少应该主要针对县级辖区，尤其是贫困县。”从某种意义上讲，这种直接转移支付的方式能够更好地平衡西部地区城乡公共服务投入，更有效地改善西部地区农村公共服务现状。
对地方政府而言：(1)西部地区地方政府要进一步调整财政支出结构，将新增财政收入更多地投向公共服务领域。调查研究显示，地区公共服务差距主要表现为投入差距。在西部地区财政基数太小的情况下，西部地区地方政府应更多地将新增财力投向公共服务领域，以弥补人均财力差距大的问题。(2)西部地区地方政府要平衡公共服务投入的城乡配给。提高西部农村地区公共服务水平是加强西部地区公共服务的关键。西部地区地方政府要在不断增加公共服务投入的同时，更多地考虑向农村倾斜，同时应通过工业化和城镇化进程，引导和促进农村剩余劳动力合理、有序地向周边城镇转移，重点抓好小城镇和中心村的公共服务设施建设，提高公共服务的规模效应，增强农村公共服务的自我供给能力。(3)加强地方政府之间的合作，制定具有协作互补功能的地区发展战略。一方面，西部地区地方政府要明确各自的区域定位，加强地区分工协作，发挥比较优势，优先发展特色经济，培育各具特色的产业，促进地区经济与公共服务快速发展；另一方面，东部地区地方政府应主动承担起一定的社会责任，建立对西部地区的长效帮扶机制。可以考虑“在不影响自身发展的前提下，将现行东部沿海地区各省市对西部省区的对口帮扶政策规范化，建立有中国特色的地区间横向财政转移支付制度，实现对西部地区对口支援的制度化、法制化。”
三、公共服务适度倾斜是控制贫富差距和调整阶层关系的重要推力
中国所处的社会转型期、体制转轨期的时代特点决定了贫富差距拉大和阶层矛盾凸显的不可避免性。国际经验表明，人均国民生产总值从1000美元向3000美元迈进时期，是决定一个国家现代化进程的关键时期，也是一个国家社会矛盾易于激化的高风险期。因此，如何控制贫富差距、调整阶层关系已成为中国经济和社会发展不可回避的焦点问题。
有关中国贫富差距的程度，不同的学者、研究机构的统计数据不尽相同，但结论基本一致，即目前中国的贫富差距比改革开放前有所扩大，且随着改革的深入呈上升趋势，其产生的问题值得关注。据2006年中共中央党校社会主义和谐社会研究课题组对300位地厅级及以上领导干部的调查显示，“人民内部物质利益矛盾”是排在首位的突出矛盾(占调查人数的51％)，此外，60.8％的被调查者认为“贫富悬殊”是应特别注意防范的社会风险。也是说，贫富差距的扩大致使劳资矛盾、贫富矛盾上升，加剧了阶层关系的复杂性，对政治、经济、社会均产生了消极影响。需要注意的是，在中国这样一个人口、幅员、区位与其他国家大不相同的条件下分析和解决贫富差距问题，不能简单化。其一，现存的诸种贫富差距现象成因复杂，它是自然、历史因素，体制、政策因素综合作用的结果；其二，在分析和解决贫富差距问题时，不能脱离中国的具体国情和现代化进程。在理性分析各个要素的基础上。充分调动各种可利用资源。
以对贫富差距复杂成因的分析为基础，在对一个政府面对贫富差距所可能采取的诸多政策进行系统分析之后可以发现，关于解决贫富差距问题的对策是将“控制贫富差距的程度”(即“控制性政策”)和“限制贫富差距在社会生活中的副作用”(即“限制性政策”)两 个方面组合起来。其中，公共服务适度向弱势群体倾斜是控制贫富差距政策的一个有效组合。
(一)教育、公共医疗卫生、就业服务、社会保障等发展人的能力的公共服务适度向弱势群体倾斜，可以间接控制贫富差距的程度
联合国开发计划署(UNDP)认为，现代意义的贫困不仅在于收入水平低下，更重要的是人的发展能力不足。贫困的实质是人的发展所必需的最基本的机会和选择被排斥。因此，政府为满足人的能力发展所提供的公共服务具有反贫困的功能。
1．教育对于人的能力的拓展具有显著价值。“在当今世界上，没有任何一国受过良好教育的人民是贫穷的，也没有任何一国愚昧无知的人民是不贫穷的。在民智开启的地方，经济发展自然水到渠成。”因此，增加对弱势群体教育的投入，提高他们的文化教育素质和职业技能素质，增强其市场竞争力，可以使其获得相对较高的收入。需要注意的是，增加对教育的投入，必须辅之以调整教育投入的结构。数据显示，初等教育的收益率高于中等和高等教育。因此，从控制贫富差距的角度看，投入的重点应是普通教育，要首先增加对义务教育的投入，投入要向农村倾斜，而且确确实实做到不收费，包括“择校费”、“择班费”等等名目的收费。除此以外，建议发展高等职业教育而非简单地普及12年义务教育，鼓励建立民办公助的高等职业教育院校以适应就业市场的需求。
2．公共卫生和医疗服务、就业服务和社会保障对维护和发展人的能力具有重要贡献。(1)良好的健康状况既是人类发展最根本的目标，又是加快发展的手段，也是增进国民福利的一个有效方式，发展人的健康能力对反贫困的意义不可忽视。许多发达国家都通过公共卫生和医疗服务、医疗保险或不同形式的医疗救助计划调节收入分配，实现对穷人或贫困地区的转移支付，弥补因收入差距导致的医疗服务获得上的差异。(2)政府所提供的就业服务可以提高低收入群体获得就业信息和就业能力。由于人的个体之间存在差异，受先天因素的影响，缺乏劳动技能和有身体、智力障碍者普遍不擅长对利益的追求。而后天教育因素的制约也使一部分群体文化、技术素质处于较低水平。这些个体差异在市场机制优胜劣汰的竞争法则下会使这部分群体逐步走向贫困，从而拉大贫富差距。而政府所提供的就业技能培训等就业服务的适度倾斜，可以增加其就业机会，从而大大增加其抵御贫困风险的能力，有效缓解贫富差距。(3)住房、养老、医疗、失业、最低生活保障等社会保障服务的适度倾斜是调节贫富差距、缓和阶层矛盾的重要手段。社会保障具有再分配功能和风险分散功能。发达国家的实践表明，社会保险可以有效调节劳资关系，缓和劳资矛盾和社会冲突；社会救助能够起到缩小贫富差距，缓和贫富阶层对抗的作用；社会福利可以普遍性地增进国民福利，实现共享发展成果的目标。住房、养老、医疗都是关乎人的生存的基本社会保障，在这些方面向低收入群体和贫困地区的适度倾斜，可以有力调节初次收入分配，降低贫困风险。
(二)公共事业、公共行政与监管、公共文化、公共安全等改善人的生活状况的公共服务适度向弱势群体倾斜，可以限制贫富差距的副作用
贫富差距所产生的副作用主要体现在：经济上，有效需求不足，消费结构不合理，制约经济持久健康发展；政治上，金钱因素的介入不利于民主的成长(尤其是基层民主，贿选现象日益严重)，损害人民群众对党和政府的信任；文化上，扭曲民众的价值观、人生观，“一切向钱看”思想严重；社会秩序上，犯罪率上升，妨碍社会安定团结。基于贫富差距的副作用，政府可以而且应当通过提供一定的社会管理和公共服务，抵制过度“金钱化”取向的行为对社会产生的负面效应。
具体而言：(1)公共事业类服务具有改善居民的生产和生活状况的效用。公共事业服务向低收入人群和贫困地区倾斜不仅可以改善生产条件，促进经济发展，而且可以缓解弱势群体的不平等感受，缓解贫富差距的副作用。目前，公共事业类服务急需向农村倾斜，农村道路、供电、供水、通讯等基础设施建设落后都限制了农民对耐用消费品的消费，公共财政支出要加大对农村(尤其是西部农村)公共基础设施的投入。(2)公共行政与监管服务对于抵制金钱因素对弱势群体的侵害意义重大。所谓金钱因素，“究其实质，就是贫富差距的因素，就是一部分拥有较多财富的人利用自己的优势地位干预政治生活，以维护自己的既得利益和争取获得更多的利益。”目前在中国已出现了贫富差距影响政治生活的迹象，例如明显的“富者为官”的迹象；买卖选票，贿赂选举；赞助政务活动；利用财产优势(甚至叠加上“权利因素”)侵害公民的合法权益等。因此，重视并加强对这些领域的公共行政与监管，对保护弱势群体的合法权益，抑制“仇富”心理具有积极作用。(3)政府要充分发挥文化事业产品的社会功能，使公共文化事业产品供给适度向低收入群体和贫困地区倾斜。文化事业产品具有很强的外部收益性，公众在消费文化事业产品后，可以使其精神文明需求得到满足，在提高文化素质的同时，也激发了创造性和积极性，促进了自身全面发展，在一定程度上制约了“一切向钱看”扭曲人生观的形成。(4)公共安全类服务对维护社会稳定具有重要作用。“蔑视社会秩序最明显最极端的表现就是犯罪”，“一个社会只是贫穷或者只是富裕均不产生犯罪，但一个社会贫富差别悬殊就会产生大量犯罪。”据统计，1981年～2004年，全国居民收入差距的基尼系数从0．278迅速上升到0．462，居民收入差距不平等程度扩大了66．2％。与此同时，以公安机关立案的刑事犯罪案件为例，1981年～2004年，全国犯罪率从89起／10万人上升到363起／10万人，增加了3倍，犯罪率以6．3％的年均增长速度在快速上升。如果参照国外许多国家的做法把治安案件作为轻罪案件纳入犯罪统计中，那么中国的犯罪问题将更为严重。因此，贫富差距问题是影响社会稳定的经济根源，加强在贫富差距悬殊地区的司法和公共治安等公共安全类服务，可以有效控制犯罪率，缓解贫富差距的副作用。
基于公共服务的适度倾斜对控制贫富差距和化解阶层矛盾的重要作用，中国应加大对弱势群体公共服务的投入，促进社会和谐发展。目前中国的弱势群体主要是从事传统耕种的农民(尤其是失地无业农民)、外出打工的农民工、“留守家庭”，以及仅仅依靠社会救济的五保户等等，应加强对这部分群体及其聚居地的公共服务提供力度，以有效缓解贫富差距，化解各阶层问的矛盾，以公共服务平衡贫富差距。
四、小结
服务型政府建设，为“三大差距”的缩小提供了重要契机。以公共服务为着力点缩小“三大差距”是服务型政府建设的突出社会价值。基于今后相当长时间内中国政府工作的主要重心是妥善处理经济发展与差距扩大的关系、寻求经济社会协调发展之路，充分利用公共服务对限制“三大差距”的作用应成为缩小差距的重要突破口，大力提高农村和不发达区域的公共服务水平应成为破解“三大差距”难题的关键。