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内容提要：本文以东莞仙桃籍农民工为例，运用博弈论分析方法，对东莞与仙桃之间关于农民工医保统筹基金、人力资源之间的争夺进行了探讨。然后，分析了区域利益分割的成因，并对东莞与仙桃之间医保统筹的经济基础进行了展望。最后，提出了化解区域利益分割的对策。
关键词：农民工医保；转移接续；缴费年限；区域利益分割
中图分类号：F249.21 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2011)04-0094-04
2010年10月通过的《社会保险法》第三章第三十二条规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算”。这虽然首次从法律上明确了需要保护流动参保人员的医疗权益，但从操作性层面看，在当前还没有实现全国统筹前提下，要实现缴费年限累计计算，必须以化解不同区域之间的利益分割为前提，但目前还没有一部政策法规对这一问题进行过较为明确的规定。人力资源和社会保障部、卫生部和财政部出台的《关于印发流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法的通知》(人社部发[2009]191号)中，对统筹基金账户转移接续问题只字未提。这表明真正实现流动人口缴费年限的累计计算目标仍然是任重道远。本文拟以东莞湖北仙桃籍农民工为例，对医保关系转移接续中的区域利益分割问题进行探讨，并对区域利益协调的经济基础进行预测与展望，在此基础上，提出相应的化解对策。
一、东莞与仙桃关于农民工医保及统筹基金的相关规定
在东莞市打工的农民工可以以职工身份参加东莞市社会基本医疗保险，在仙桃打工的具有本地农村户籍的农民工既可以参加仙桃市城镇职工医疗保险，也可以参加新型农村合作医疗(以下简称“新农合”)。两地由用人单位办理参加城镇职工医疗保险(或社会基本医疗保险)的，单位缴费费率为2％，其中，70％纳入统筹基金，30％纳入个人账户。同时，两地都规定，城镇医保必须缴满15年之后，才能享受退休待遇。如果仙桃籍农民工在仙桃参加当地的新农合，以家庭为单位参合的，每人每年缴纳30元。
二、医保关系转移接续中，东莞仙桃籍农民工医疗权益变化
东莞作为中国经济最发达的地区之一，经济实力与工资水平比湖北仙桃要高得多。为了研究问题的方便，我们不妨假设仙桃籍农民工在东莞企业打工的月工资为2500元，而在仙桃企业打工的月工资为1500元。
随着仙桃籍农民工工作地点的变化，农民工的医疗权益也会发生变化，分为以下两种情况：
(一)东莞市社会医疗保险与仙桃市城镇职工医疗保险的转移接续
农民工在东莞与仙桃之间来回转换工作，并在仙桃城镇职工医保与东莞市社会医疗保险之间进行转移。假如他在东莞找到一份工作，单位为他缴纳了1年的东莞社会医疗保险，但由于种种原因，他又回到仙桃工作与生活。在这种情况下，按现行东莞与仙桃两地的政策，他的医疗权益就会受到损害。具体表现为：一是农民工在东莞缴纳的社会医疗保险中，他可以领回他的个人账户资金，但统筹基金只能留在东莞。二是他在东莞缴纳的东莞社会医疗保险缴费年限全部归零，他必须在仙桃重新缴费达15年，才能在退休之后，像一个正常的仙桃城镇职工一样获得医疗保险。
反之，如果农民工在仙桃的企业中工作1年，并缴纳了1年城镇职工医保，他意图转移到东莞工作，他的医疗权益也会受到相同情况的损害。
从以上案例中，我们可以看到，农民工医疗权益损害主要体现在统筹基金与是否承认缴费年限两个方面，但是否承认缴费年限是根本原因，因为一方一旦承认了农民工在另一方的缴费年限，统筹基金转移将不再是难事。
(二)东莞市社会医疗保险与仙桃市新农合转移接续
如果农民工由东莞返回仙桃之后，仍然参加新农合，因为新农合不需要缴费年限(但要终身缴费)，此时，对于农民工而言，今后的医疗保障倒是有了依靠，但统筹基金只能留在东莞。
如果农民工由仙桃转移到东莞打工，因为新农合不存在缴费年限问题，东莞当然也不存在是否认定缴费年限的问题。因此，如果农民工退出新农合而参加东莞社会医疗保险，那么，在东莞缴费年限必须从零开始。如果农民工到了退休年龄之后，还没有达到15年的法定缴费期限规定，则农民工退休之后的医疗保险就缺失了，因此，农民工退休之后就无法像一个正常东莞人一样享受正常的退休医疗权益。
通过以上的分析，我们可以发现，由于医保关系缴费年限无法互认，统筹基金无法转移，这在一定程度上影响到了农民工的医疗权益与城市化问题。
三、农民工医保关系转移接续中的区域利益博弈
两地政府为什么不愿意承认农民工在其他地方缴纳医保的缴费年限呢?从长远看，承认农民工异地缴费年限是否就一定对本地经济不利呢?当前的研究文献中，几乎很少有对区域政府之间经济行为主体的行为进行互动分析的，以下本文采用博弈论方法，对东莞仙桃籍农民工在医保关系转移接续中，医保关系的主体——农民工、东莞市、仙桃市三者的行为进行分析。
医保关系转移接续中，各个主体行为博弈的基本要素包括以下几个方面：(1)局中人。局中人是指博弈中独立决策、独立承担结果的个人或组织。本研究中的当事人就是仙桃市、东莞市两方，他们是博弈的决策主体和策略的制定者。为了研究的方便，我们将局中人假设为“经济人”，即每位局中人都希望在一定的条件下，实现自己的效用最大化目标。(2)策略集合。策略是局中人进行博弈的手段和工具，策略集合是指局中人可能采取的全部策略的集合。每位局中人在进行决策时可以选择多种方法，每个策略集合至少应该有两种不同的策略。本研究中的各主体都有各自的策略集合。东莞与仙桃在争夺统筹基金方面的策略集合是：当它们作为转出地时，它们的选择集是：转出统筹基金，不转出统筹基金；当它们作为转入地时，它们的选择集是：认定对方的缴费年限；不认定对方的缴费年限。东莞与仙桃在争夺仙桃籍农民工的策略集合是：保护农民工医疗权益，不保护农民工医疗权益。(3)支付函数。当所有的局中人所采取的策略确定以后，他们各自就会得到相应的“收益”。对博弈结果的评判分析只能通过对数量大小的比较来进行，这里采用支付函数表示局中人从博弈中获得的收益或效用水平。
从参与医保关系转移接续博弈的主体来看，本文的博弈分析涉及转入地、转出地两方，属于“二人博弈”。从博弈主体的得益来看，由于本研究在不同的策略组合下各博弈方的利益并不相同，因此，本文的博弈属于“变和博弈”。
当农民工医保关系转移时，我们可以将东莞与仙桃的利益进行一下博弈。
(一)短期利益博弈：东莞与仙桃之间关于统筹基金的争夺
1 当东莞作为转出地、仙桃作为转入地时的博弈
此博弈可以分为以下两种情况分别进行探讨。
一是东莞市社会医疗保险与仙桃市城镇职工医保转移接续
根据研究的需要，本文对博弈中的有关得益情况做一规定， 表1中的第一个数字表示左边的行为主体的得益情况，第二个数字表示上边的行为主体得益情况(下同)。
农民工医保关系转移接续中，不同区域之间博弈的焦点是统筹基金。假定农民工在东莞工作了1年，单位为他缴纳了1年东莞市社会医疗保险共600元(每月缴纳2500元*2％=50元，其中，35元划入统筹账户，15元划入个人账户。1年划入统筹账户共420元)。当他离开东莞回仙桃工作时，东莞与仙桃之间的利益博弈就出现了。
东莞方面：农民工医保关系转出时，如果东莞方面转出农民工在东莞城镇职工医保上的1年统筹基金420元，它将损失420元，如果东莞方面不转出农民工在东莞城镇职工医保上的1年统筹基金420元，这420元将被截留在东莞市医疗基金账户上，而东莞则不需要为农民工付出任何代价，即，东莞不仅不需要负担农民工退休以后的医疗问题，还可以净收入420元。因此，东莞作为一个理性的“经济人”，具有较强的截留统筹基金的积极性。
仙桃方面：农民工的城镇职工医保转入仙桃之后，仙桃就面临两种选择，一是认定他在东莞的1年缴费年限；另一种选择是不认定。但两种选择对仙桃利益影响并不相同。如果仙桃认定了农民工在东莞的1年的缴费年限，农民工在仙桃则只需再缴14城镇职工医保即可，这也就意味着，仙桃在没有收到以前统筹基金的基础上，要为农民工按照仙桃的标准垫付252元统筹基金(1500*2％*70％*12=252元)。这样，农民工的医疗权益得到了保护，但仙桃医保基金账户上却凭空亏损了252元，显然，仙桃是不愿意做认定农民工这1年的缴费年限的。而如果仙桃选择不认定，则仙桃没有任何损失，但农民工1年的医疗权益就全部受损了。因此，仙桃作为一个理性“经济人”，具有较强的不认定的积极性。
通过以上分析，东莞与仙桃博弈的纳什均衡结果必然是，东莞不转出农民工的统筹基金，仙桃不认定农民工在东莞的缴费年限。
二是东莞市社会医疗保险与仙桃市新农合转移接续
当农民工从东莞返回仙桃，没有参加仙桃城镇职工医保，而是选择参加仙桃当地的新农合，东莞与仙桃之间的利益博弈如下：
东莞方面：东莞是否愿意转移统筹基金，与以前分析过程相同，即，东莞的理性选择仍然是不愿意转移。
仙桃方面：仙桃的新农合是按身份加入的，即，只要农民工拥有仙桃市农村户口，都可以无条件加入新农合，因此，即使东莞方面愿意转移统筹基金，仙桃也无法接纳，这样，仙桃市新农合就不存在缴费年限的认定问题。
2 当仙桃作为转出地、东莞作为转入地时的博弈
一是仙桃城镇职工医保与东莞市社会医疗保险转移接续
类似地，假定农民工在仙桃工作了1年，单位为他缴纳了1年东莞市社会医疗保障(每月缴纳1500元*2％=30元，其中，21元划入统筹账户，1年后，划入农民工统筹基金共252元)。在表2中，当他离开仙桃到东莞工作时，东莞与仙桃博弈的纳什均衡结果必然是，仙桃不转出农民工在仙桃的统筹基金，东莞不认定农民工在仙桃的缴费年限。
二是仙桃市新农合与东莞市社会医疗保险转移接续
农民工从仙桃转入东莞时，由于新农合不存在缴费年限与统筹基金问题，因此，东莞无法认定以前的缴费年限，也不存在转移统筹基金问题。
(二)长期利益博弈：东莞与仙桃关于农民工人力资源的争夺
如果仅从统筹基金角度看，仙桃与东莞之间似乎没有统筹协调的余地，但事实并非如此。因为随着人口老年化的步伐日益加快，以前的“民工潮”也逐渐演变为“民工荒”，农民工的劳动力资源逐渐成为各个地区争夺的焦点。因此，从长期看，在是否保护农民工医疗权益方面，东莞与仙桃之间必然存在博弈，并有可能采取一些共同行动与措施。
显然，如果区域政府主动采取保护农民工医疗福利的政策(即，农民工医保统筹基金与个人账户一样，是便携式的)，这有助于吸引外来农民工到本地工作。在争夺仙桃籍农民工的人力资源方面，假定在东莞与仙桃之间进行流动的仙桃籍农民工为10个单位，可以从如下过程进行分析(如表3所示)：①如果东莞与仙桃都同时采取不保护农民工医疗权益的政策，东莞吸引到的农民工为7个单位，而仙桃由于经济实力与工资水平都相对较差，只能吸引到3个单位的农民工。②如果东莞采取不保护，而仙桃采取保护农民工医疗权益的政策，东莞只能吸引到4个单位的农民工，而仙桃则可以吸引到6个单位的农民工。③如果东莞采取保护、而仙桃采取不保护农民工医疗权益的政策，东莞可以吸引到8个单位的农民工，而仙桃只能吸引到2个单位的农民工。④如果东莞与仙桃都采取保护农民工医疗权益的政策，东莞可以吸引到6个单位的农民工，而仙桃只能吸引到4个单位的农民工。
东莞与仙桃作为局中人，其决策的根本原则都是非常明确的，那就是使自己能够吸引到的农民工数量尽可能多。但他的得益不仅取决于自己所选择的策略或行为，还必须看另一方局中人选择什么样的策略，因此，每位局中人在决策时必须考虑到其他局中人的存在和他们的反应。据此，我们可以求出东莞与仙桃关于农民工人力资源博弈的纳什均衡解为：(保护，保护)，即，双方都采取保护农民工医疗权益的政策，以吸引到更多的农民工来为本地的经济建设服务。这就为东莞与仙桃之间实现医保关系统筹奠定了经济基础。
(三)基本结论
通过以上的分析，我们可以得出以下两点基本结论：
1 在短期博弈中，东莞区域利益分割倾向强于湖北仙桃
虽然两地在转入农民工医保方面都有利益分割倾向，但东莞利益分割倾向要强于湖北仙桃，因为东莞作为经济发达地区，比仙桃要多承担二重风险：其一，统筹账户因素。由于东莞工资水平高，医保缴费水平高，统筹基金也高，如果东莞与仙桃之间互相认定对方的缴费年限，即，东莞与仙桃之间统筹账户可以畅通无阻地转移了，那么，东莞仙桃籍农民工每发生一次互相转移接续，从东莞转出的统筹基金每月就要比在仙桃转入的统筹账户多14元，即，东莞每月就要亏损14元。这显然是东莞作为一个富裕地区所不愿意作出的牺牲。其二，治疗风险因素。由于东莞医保水平高，医疗条件好，如果东莞认定了仙桃农民工的缴费年限，就会有一些农民工(尤其是身体需要得到更好治疗的农民工)投机医保，打起“到东莞之类的富裕地区办理医保，以得到更好治疗”的主意，这样，东莞的医保基金就要面临更高的治疗风险。
比较东莞与仙桃两地医保关系转移接续中的利益分割情况，我们可以发现，从仙桃转入东莞的农民工更多，也就比仙桃面临更高的压力。
2 农民工医保关系转移接续中的区域利益分割行为是一种目光短浅的行为
从以上的博弈分析中可见，从长远看，东莞与仙桃采取保护农民工医疗权益的政策实际上是有利于自身经济建设的，因此，东莞与仙桃采取保护农民工医疗权益的政策措施是大势所趋。当前在各地普遍存在的区域利益分割行为，实质上只是一种害人害己的短期行为。
四、农民工医保关系转移接续中区域利益分割的成因
为什么农民工医保关系转移接续中两地政府都倾向于采取分割性政策，主要原因可以从以下几个方面进行分析：
(一)政府行为中的“政绩工程”意识使区域政府不愿意在农民工医保关系转移接续中进行长期投资。一些劳务转入地政府从本地政绩出发，一味追求本地居民的高“参保率”，片面维持本地医保基金的稳定性。因此，相当多的劳务转入地政府存在排斥外来农民工的心理倾向。加之长期投资在短期内见效不明显，这就使得一些政府官员更加缺乏转移统农民工筹基金的积极性。
(二)区域经济差距使东莞作为富裕地区不愿意实现农民工医保关系转移接续。东莞市经济水平高，为农民工缴纳的统筹基金也较高，如果实现了全国一体的医保关系转移接续，东莞市作出的利益牺牲较仙桃要高，所承担的风险也高，所以，东莞从自身利益出发，是不愿意实现农民工医保关系转移接续的。
(三)城乡制度分割使农民工医保关系无法接续。新农合是按身份参保的一项制度，即，只要农民工拥有仙桃市农村居民户籍，即可以无条件加入(不存在缴费年限限制)。而城镇职工医保(或者东莞市社会医疗保险)是按农民工工作状态参保的一项制度，即，只要农民工与企业之间存在用工合同，即可参保。这就使得农民工医保关系转移接续时，城镇职工医保与新农合之间无法进行有效接续。
(四)国家财政协调职能缺位致使农民工医保关系转移接续缺乏制度基础。市场经济作为一种资源广泛流动的经济体制，本质上要求国家财政政策既具有调动主体积极性又能充分协调不同区域主体之间利益冲突等两方面的职能，尤其是在未实现全国医保统筹时，协调区域之间的利益尤为重要。但我国当前实行的是“分灶吃饭”的财政体制，这种体制片面注重了调动地方发展本地经济的积极性，而不重视不同区域之间的经济冲突与利益协调，政策缺失使得农民工医保关系转移接续双方都无所适从，从而，不得不采取一系列的地方保护主义政策。
五、农民工医保关系转移接续中区域利益分割的化解对策
结合当前异地就医即时报销的政策规定，我们就进一步化解当前农民工医保关系转移接续中的区域利益分割提出如下建议：
(一)积极创造条件，进一步提高医保基金的统筹层次
统筹区域的划分无疑为医保基金圈定了带有地域色彩的“势力范围”，只要没有实现全国医保统筹，医保关系转移接续所涉及的跨统筹区域的利益变动，阻碍转移的分割动力就会一直存在。因此，解决医保关系转移接续中的区域利益分割的根本途径是实现全国统筹。可以说，统筹层次越高，农民工医保转移接续的阻力就越少。
(二)在没有实现全国统筹时，应在中央建立农民工医保统筹基金调剂机构，实现区域之间利益协调
现阶段虽然一些统筹区域之间实行了区域合作，但各统筹地区之间的横向关系不具备指令性权威，要化解区域利益分割，必须有一个权威部门对这项工作进行总协调。可以在中央成立一个区域间农民工医保统筹基金调剂机构，专门负责农民工异地就医利益冲突的协管。作为一个常设机构，进行不同区域之间有关资金的结算与划转，实现区域之间利益的协调。
(三)明确中央、地方、个人的医保责任，采取循序渐进的思路落实农民工医疗权益
在目前条件还不十分成熟的情况下，实现医保全国统筹难度较大，因此，设计一套兼顾各方利益、循序渐进的制度框架，以促成区域之间的合作。其一，在各地缴费年限不能完全互认的前提下，可以根据农民工在当地所做的贡献，采取折算的方式，先认定部分年限，最终实现全部认定。其二，对于统筹账户，也可以先转移部分基金，最终实现全部转移。其三，根据我国地区梯度发展态势，可以考虑允许实行在经济依赖程度高、经济水平接近的区域首先实行区域性统筹，打破地方行政区划界限，提高社会化管理水平。在条件成熟时，再实行全国统筹。
(四)以城镇居民医保与新农合合并为起点，逐步实现“三险舍一”，确保农民工医保的唯一性
城镇职工医保与新农合之间标准与规定不统一使得统筹基金无法接续，应将制度间的协调和整合提上日程，首先尝试城镇居民医保与新农合的合并，在时机成熟的时候，实现三项制度可合并为一，通过确保农民工医保的唯一性，提高农民工医保转移接续的效率。
基金项目：教育部人文社科基金(09YJA790160)资助项目；湖北省社科基金([2010]348)；湖北省教育厅科研项目(D20111104)。
[作者简介]熊吉峰(1967-)，男。湖北潜江人，博士(后)，武汉科技大学文法与经济学院授。
[收稿日期]2011-07-03
责编：汪金平； 校对：正融
关键词：农民工医保；转移接续；缴费年限；区域利益分割
中图分类号：F249.21 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2011)04-0094-04
2010年10月通过的《社会保险法》第三章第三十二条规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算”。这虽然首次从法律上明确了需要保护流动参保人员的医疗权益，但从操作性层面看，在当前还没有实现全国统筹前提下，要实现缴费年限累计计算，必须以化解不同区域之间的利益分割为前提，但目前还没有一部政策法规对这一问题进行过较为明确的规定。人力资源和社会保障部、卫生部和财政部出台的《关于印发流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法的通知》(人社部发[2009]191号)中，对统筹基金账户转移接续问题只字未提。这表明真正实现流动人口缴费年限的累计计算目标仍然是任重道远。本文拟以东莞湖北仙桃籍农民工为例，对医保关系转移接续中的区域利益分割问题进行探讨，并对区域利益协调的经济基础进行预测与展望，在此基础上，提出相应的化解对策。
一、东莞与仙桃关于农民工医保及统筹基金的相关规定
在东莞市打工的农民工可以以职工身份参加东莞市社会基本医疗保险，在仙桃打工的具有本地农村户籍的农民工既可以参加仙桃市城镇职工医疗保险，也可以参加新型农村合作医疗(以下简称“新农合”)。两地由用人单位办理参加城镇职工医疗保险(或社会基本医疗保险)的，单位缴费费率为2％，其中，70％纳入统筹基金，30％纳入个人账户。同时，两地都规定，城镇医保必须缴满15年之后，才能享受退休待遇。如果仙桃籍农民工在仙桃参加当地的新农合，以家庭为单位参合的，每人每年缴纳30元。
二、医保关系转移接续中，东莞仙桃籍农民工医疗权益变化
东莞作为中国经济最发达的地区之一，经济实力与工资水平比湖北仙桃要高得多。为了研究问题的方便，我们不妨假设仙桃籍农民工在东莞企业打工的月工资为2500元，而在仙桃企业打工的月工资为1500元。
随着仙桃籍农民工工作地点的变化，农民工的医疗权益也会发生变化，分为以下两种情况：
(一)东莞市社会医疗保险与仙桃市城镇职工医疗保险的转移接续
农民工在东莞与仙桃之间来回转换工作，并在仙桃城镇职工医保与东莞市社会医疗保险之间进行转移。假如他在东莞找到一份工作，单位为他缴纳了1年的东莞社会医疗保险，但由于种种原因，他又回到仙桃工作与生活。在这种情况下，按现行东莞与仙桃两地的政策，他的医疗权益就会受到损害。具体表现为：一是农民工在东莞缴纳的社会医疗保险中，他可以领回他的个人账户资金，但统筹基金只能留在东莞。二是他在东莞缴纳的东莞社会医疗保险缴费年限全部归零，他必须在仙桃重新缴费达15年，才能在退休之后，像一个正常的仙桃城镇职工一样获得医疗保险。
反之，如果农民工在仙桃的企业中工作1年，并缴纳了1年城镇职工医保，他意图转移到东莞工作，他的医疗权益也会受到相同情况的损害。
从以上案例中，我们可以看到，农民工医疗权益损害主要体现在统筹基金与是否承认缴费年限两个方面，但是否承认缴费年限是根本原因，因为一方一旦承认了农民工在另一方的缴费年限，统筹基金转移将不再是难事。
(二)东莞市社会医疗保险与仙桃市新农合转移接续
如果农民工由东莞返回仙桃之后，仍然参加新农合，因为新农合不需要缴费年限(但要终身缴费)，此时，对于农民工而言，今后的医疗保障倒是有了依靠，但统筹基金只能留在东莞。
如果农民工由仙桃转移到东莞打工，因为新农合不存在缴费年限问题，东莞当然也不存在是否认定缴费年限的问题。因此，如果农民工退出新农合而参加东莞社会医疗保险，那么，在东莞缴费年限必须从零开始。如果农民工到了退休年龄之后，还没有达到15年的法定缴费期限规定，则农民工退休之后的医疗保险就缺失了，因此，农民工退休之后就无法像一个正常东莞人一样享受正常的退休医疗权益。
通过以上的分析，我们可以发现，由于医保关系缴费年限无法互认，统筹基金无法转移，这在一定程度上影响到了农民工的医疗权益与城市化问题。
三、农民工医保关系转移接续中的区域利益博弈
两地政府为什么不愿意承认农民工在其他地方缴纳医保的缴费年限呢?从长远看，承认农民工异地缴费年限是否就一定对本地经济不利呢?当前的研究文献中，几乎很少有对区域政府之间经济行为主体的行为进行互动分析的，以下本文采用博弈论方法，对东莞仙桃籍农民工在医保关系转移接续中，医保关系的主体——农民工、东莞市、仙桃市三者的行为进行分析。
医保关系转移接续中，各个主体行为博弈的基本要素包括以下几个方面：(1)局中人。局中人是指博弈中独立决策、独立承担结果的个人或组织。本研究中的当事人就是仙桃市、东莞市两方，他们是博弈的决策主体和策略的制定者。为了研究的方便，我们将局中人假设为“经济人”，即每位局中人都希望在一定的条件下，实现自己的效用最大化目标。(2)策略集合。策略是局中人进行博弈的手段和工具，策略集合是指局中人可能采取的全部策略的集合。每位局中人在进行决策时可以选择多种方法，每个策略集合至少应该有两种不同的策略。本研究中的各主体都有各自的策略集合。东莞与仙桃在争夺统筹基金方面的策略集合是：当它们作为转出地时，它们的选择集是：转出统筹基金，不转出统筹基金；当它们作为转入地时，它们的选择集是：认定对方的缴费年限；不认定对方的缴费年限。东莞与仙桃在争夺仙桃籍农民工的策略集合是：保护农民工医疗权益，不保护农民工医疗权益。(3)支付函数。当所有的局中人所采取的策略确定以后，他们各自就会得到相应的“收益”。对博弈结果的评判分析只能通过对数量大小的比较来进行，这里采用支付函数表示局中人从博弈中获得的收益或效用水平。
从参与医保关系转移接续博弈的主体来看，本文的博弈分析涉及转入地、转出地两方，属于“二人博弈”。从博弈主体的得益来看，由于本研究在不同的策略组合下各博弈方的利益并不相同，因此，本文的博弈属于“变和博弈”。
当农民工医保关系转移时，我们可以将东莞与仙桃的利益进行一下博弈。
(一)短期利益博弈：东莞与仙桃之间关于统筹基金的争夺
1 当东莞作为转出地、仙桃作为转入地时的博弈
此博弈可以分为以下两种情况分别进行探讨。
一是东莞市社会医疗保险与仙桃市城镇职工医保转移接续
根据研究的需要，本文对博弈中的有关得益情况做一规定， 表1中的第一个数字表示左边的行为主体的得益情况，第二个数字表示上边的行为主体得益情况(下同)。
农民工医保关系转移接续中，不同区域之间博弈的焦点是统筹基金。假定农民工在东莞工作了1年，单位为他缴纳了1年东莞市社会医疗保险共600元(每月缴纳2500元*2％=50元，其中，35元划入统筹账户，15元划入个人账户。1年划入统筹账户共420元)。当他离开东莞回仙桃工作时，东莞与仙桃之间的利益博弈就出现了。
东莞方面：农民工医保关系转出时，如果东莞方面转出农民工在东莞城镇职工医保上的1年统筹基金420元，它将损失420元，如果东莞方面不转出农民工在东莞城镇职工医保上的1年统筹基金420元，这420元将被截留在东莞市医疗基金账户上，而东莞则不需要为农民工付出任何代价，即，东莞不仅不需要负担农民工退休以后的医疗问题，还可以净收入420元。因此，东莞作为一个理性的“经济人”，具有较强的截留统筹基金的积极性。
仙桃方面：农民工的城镇职工医保转入仙桃之后，仙桃就面临两种选择，一是认定他在东莞的1年缴费年限；另一种选择是不认定。但两种选择对仙桃利益影响并不相同。如果仙桃认定了农民工在东莞的1年的缴费年限，农民工在仙桃则只需再缴14城镇职工医保即可，这也就意味着，仙桃在没有收到以前统筹基金的基础上，要为农民工按照仙桃的标准垫付252元统筹基金(1500*2％*70％*12=252元)。这样，农民工的医疗权益得到了保护，但仙桃医保基金账户上却凭空亏损了252元，显然，仙桃是不愿意做认定农民工这1年的缴费年限的。而如果仙桃选择不认定，则仙桃没有任何损失，但农民工1年的医疗权益就全部受损了。因此，仙桃作为一个理性“经济人”，具有较强的不认定的积极性。
通过以上分析，东莞与仙桃博弈的纳什均衡结果必然是，东莞不转出农民工的统筹基金，仙桃不认定农民工在东莞的缴费年限。
二是东莞市社会医疗保险与仙桃市新农合转移接续
当农民工从东莞返回仙桃，没有参加仙桃城镇职工医保，而是选择参加仙桃当地的新农合，东莞与仙桃之间的利益博弈如下：
东莞方面：东莞是否愿意转移统筹基金，与以前分析过程相同，即，东莞的理性选择仍然是不愿意转移。
仙桃方面：仙桃的新农合是按身份加入的，即，只要农民工拥有仙桃市农村户口，都可以无条件加入新农合，因此，即使东莞方面愿意转移统筹基金，仙桃也无法接纳，这样，仙桃市新农合就不存在缴费年限的认定问题。
2 当仙桃作为转出地、东莞作为转入地时的博弈
一是仙桃城镇职工医保与东莞市社会医疗保险转移接续
类似地，假定农民工在仙桃工作了1年，单位为他缴纳了1年东莞市社会医疗保障(每月缴纳1500元*2％=30元，其中，21元划入统筹账户，1年后，划入农民工统筹基金共252元)。在表2中，当他离开仙桃到东莞工作时，东莞与仙桃博弈的纳什均衡结果必然是，仙桃不转出农民工在仙桃的统筹基金，东莞不认定农民工在仙桃的缴费年限。
二是仙桃市新农合与东莞市社会医疗保险转移接续
农民工从仙桃转入东莞时，由于新农合不存在缴费年限与统筹基金问题，因此，东莞无法认定以前的缴费年限，也不存在转移统筹基金问题。
(二)长期利益博弈：东莞与仙桃关于农民工人力资源的争夺
如果仅从统筹基金角度看，仙桃与东莞之间似乎没有统筹协调的余地，但事实并非如此。因为随着人口老年化的步伐日益加快，以前的“民工潮”也逐渐演变为“民工荒”，农民工的劳动力资源逐渐成为各个地区争夺的焦点。因此，从长期看，在是否保护农民工医疗权益方面，东莞与仙桃之间必然存在博弈，并有可能采取一些共同行动与措施。
显然，如果区域政府主动采取保护农民工医疗福利的政策(即，农民工医保统筹基金与个人账户一样，是便携式的)，这有助于吸引外来农民工到本地工作。在争夺仙桃籍农民工的人力资源方面，假定在东莞与仙桃之间进行流动的仙桃籍农民工为10个单位，可以从如下过程进行分析(如表3所示)：①如果东莞与仙桃都同时采取不保护农民工医疗权益的政策，东莞吸引到的农民工为7个单位，而仙桃由于经济实力与工资水平都相对较差，只能吸引到3个单位的农民工。②如果东莞采取不保护，而仙桃采取保护农民工医疗权益的政策，东莞只能吸引到4个单位的农民工，而仙桃则可以吸引到6个单位的农民工。③如果东莞采取保护、而仙桃采取不保护农民工医疗权益的政策，东莞可以吸引到8个单位的农民工，而仙桃只能吸引到2个单位的农民工。④如果东莞与仙桃都采取保护农民工医疗权益的政策，东莞可以吸引到6个单位的农民工，而仙桃只能吸引到4个单位的农民工。
东莞与仙桃作为局中人，其决策的根本原则都是非常明确的，那就是使自己能够吸引到的农民工数量尽可能多。但他的得益不仅取决于自己所选择的策略或行为，还必须看另一方局中人选择什么样的策略，因此，每位局中人在决策时必须考虑到其他局中人的存在和他们的反应。据此，我们可以求出东莞与仙桃关于农民工人力资源博弈的纳什均衡解为：(保护，保护)，即，双方都采取保护农民工医疗权益的政策，以吸引到更多的农民工来为本地的经济建设服务。这就为东莞与仙桃之间实现医保关系统筹奠定了经济基础。
(三)基本结论
通过以上的分析，我们可以得出以下两点基本结论：
1 在短期博弈中，东莞区域利益分割倾向强于湖北仙桃
虽然两地在转入农民工医保方面都有利益分割倾向，但东莞利益分割倾向要强于湖北仙桃，因为东莞作为经济发达地区，比仙桃要多承担二重风险：其一，统筹账户因素。由于东莞工资水平高，医保缴费水平高，统筹基金也高，如果东莞与仙桃之间互相认定对方的缴费年限，即，东莞与仙桃之间统筹账户可以畅通无阻地转移了，那么，东莞仙桃籍农民工每发生一次互相转移接续，从东莞转出的统筹基金每月就要比在仙桃转入的统筹账户多14元，即，东莞每月就要亏损14元。这显然是东莞作为一个富裕地区所不愿意作出的牺牲。其二，治疗风险因素。由于东莞医保水平高，医疗条件好，如果东莞认定了仙桃农民工的缴费年限，就会有一些农民工(尤其是身体需要得到更好治疗的农民工)投机医保，打起“到东莞之类的富裕地区办理医保，以得到更好治疗”的主意，这样，东莞的医保基金就要面临更高的治疗风险。
比较东莞与仙桃两地医保关系转移接续中的利益分割情况，我们可以发现，从仙桃转入东莞的农民工更多，也就比仙桃面临更高的压力。
2 农民工医保关系转移接续中的区域利益分割行为是一种目光短浅的行为
从以上的博弈分析中可见，从长远看，东莞与仙桃采取保护农民工医疗权益的政策实际上是有利于自身经济建设的，因此，东莞与仙桃采取保护农民工医疗权益的政策措施是大势所趋。当前在各地普遍存在的区域利益分割行为，实质上只是一种害人害己的短期行为。
四、农民工医保关系转移接续中区域利益分割的成因
为什么农民工医保关系转移接续中两地政府都倾向于采取分割性政策，主要原因可以从以下几个方面进行分析：
(一)政府行为中的“政绩工程”意识使区域政府不愿意在农民工医保关系转移接续中进行长期投资。一些劳务转入地政府从本地政绩出发，一味追求本地居民的高“参保率”，片面维持本地医保基金的稳定性。因此，相当多的劳务转入地政府存在排斥外来农民工的心理倾向。加之长期投资在短期内见效不明显，这就使得一些政府官员更加缺乏转移统农民工筹基金的积极性。
(二)区域经济差距使东莞作为富裕地区不愿意实现农民工医保关系转移接续。东莞市经济水平高，为农民工缴纳的统筹基金也较高，如果实现了全国一体的医保关系转移接续，东莞市作出的利益牺牲较仙桃要高，所承担的风险也高，所以，东莞从自身利益出发，是不愿意实现农民工医保关系转移接续的。
(三)城乡制度分割使农民工医保关系无法接续。新农合是按身份参保的一项制度，即，只要农民工拥有仙桃市农村居民户籍，即可以无条件加入(不存在缴费年限限制)。而城镇职工医保(或者东莞市社会医疗保险)是按农民工工作状态参保的一项制度，即，只要农民工与企业之间存在用工合同，即可参保。这就使得农民工医保关系转移接续时，城镇职工医保与新农合之间无法进行有效接续。
(四)国家财政协调职能缺位致使农民工医保关系转移接续缺乏制度基础。市场经济作为一种资源广泛流动的经济体制，本质上要求国家财政政策既具有调动主体积极性又能充分协调不同区域主体之间利益冲突等两方面的职能，尤其是在未实现全国医保统筹时，协调区域之间的利益尤为重要。但我国当前实行的是“分灶吃饭”的财政体制，这种体制片面注重了调动地方发展本地经济的积极性，而不重视不同区域之间的经济冲突与利益协调，政策缺失使得农民工医保关系转移接续双方都无所适从，从而，不得不采取一系列的地方保护主义政策。
五、农民工医保关系转移接续中区域利益分割的化解对策
结合当前异地就医即时报销的政策规定，我们就进一步化解当前农民工医保关系转移接续中的区域利益分割提出如下建议：
(一)积极创造条件，进一步提高医保基金的统筹层次
统筹区域的划分无疑为医保基金圈定了带有地域色彩的“势力范围”，只要没有实现全国医保统筹，医保关系转移接续所涉及的跨统筹区域的利益变动，阻碍转移的分割动力就会一直存在。因此，解决医保关系转移接续中的区域利益分割的根本途径是实现全国统筹。可以说，统筹层次越高，农民工医保转移接续的阻力就越少。
(二)在没有实现全国统筹时，应在中央建立农民工医保统筹基金调剂机构，实现区域之间利益协调
现阶段虽然一些统筹区域之间实行了区域合作，但各统筹地区之间的横向关系不具备指令性权威，要化解区域利益分割，必须有一个权威部门对这项工作进行总协调。可以在中央成立一个区域间农民工医保统筹基金调剂机构，专门负责农民工异地就医利益冲突的协管。作为一个常设机构，进行不同区域之间有关资金的结算与划转，实现区域之间利益的协调。
(三)明确中央、地方、个人的医保责任，采取循序渐进的思路落实农民工医疗权益
在目前条件还不十分成熟的情况下，实现医保全国统筹难度较大，因此，设计一套兼顾各方利益、循序渐进的制度框架，以促成区域之间的合作。其一，在各地缴费年限不能完全互认的前提下，可以根据农民工在当地所做的贡献，采取折算的方式，先认定部分年限，最终实现全部认定。其二，对于统筹账户，也可以先转移部分基金，最终实现全部转移。其三，根据我国地区梯度发展态势，可以考虑允许实行在经济依赖程度高、经济水平接近的区域首先实行区域性统筹，打破地方行政区划界限，提高社会化管理水平。在条件成熟时，再实行全国统筹。
(四)以城镇居民医保与新农合合并为起点，逐步实现“三险舍一”，确保农民工医保的唯一性
城镇职工医保与新农合之间标准与规定不统一使得统筹基金无法接续，应将制度间的协调和整合提上日程，首先尝试城镇居民医保与新农合的合并，在时机成熟的时候，实现三项制度可合并为一，通过确保农民工医保的唯一性，提高农民工医保转移接续的效率。
基金项目：教育部人文社科基金(09YJA790160)资助项目；湖北省社科基金([2010]348)；湖北省教育厅科研项目(D20111104)。
[作者简介]熊吉峰(1967-)，男。湖北潜江人，博士(后)，武汉科技大学文法与经济学院授。
[收稿日期]2011-07-03
责编：汪金平； 校对：正融