行政事业性资产指由行政事业单位占有使用的,依法确认为国家所有、能以货币计量的经济资源的总和,是行政事业单位履行行政事业职能的物质基础。其主要来源包括国家拨给单位的各种财政性资金形成的资产,单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其他依据法律法规等确认为国家所有的资产。其具体表现形态包括:流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。行政事业性资产是国有资产的重要组成部分,也是我国政权建设、教育发展、科技进步以及各项社会事业发展的物质保障。因此对行政事业性资产的管理开展绩效评价工作,是确保国有资产的安全完整、保值增值,提高国有资产的利用效果,最大限度地防止国有资产的流失的一种重要手段,是政府、财政部门以及各使用单位的共同职责。
　　
　　1、行政事业性资产管理绩效评价的必要性
　　
　　1.1解决行政事业性资产管理中的利益矛盾的需要
　　资源总是稀缺的,要使有限的资源得到合理的配置与使用,就需要在几个相关利益中进行选择。稀缺性这个事实引起了谨慎地权衡比较资产各种可能的用途并加以选择的必要性。社会建设的需求是无限的,但有轻重缓急之分;资源是有限的,但可以有多种用途。选择的原则就是效用最大化,其对应问题或衡量标准是机会成本最小化。机会成本的概念表述了稀缺与选择二者之间的关系。从这个意义上讲,行政事业性资产优化配置问题就是如何选择最佳投入点的问题。正是由于客观上存在着稀缺性,所以研究行政事业性资产管理问题才具有现实意义。也正因为稀缺性的客观存在,各利益主体在整体利益与局部利益、长远利益与近期利益之间必然会产生种种矛盾,如何有效地解决这些矛盾的过程,也就成为行政事业性资产管理效益提高的实现过程。
　　因此,要在行政事业性资产总量紧缺的条件下优化资产的管理,不仅仅在于我们技术层面的改革与完善,其深层次的原因还在于利益结构的调整与利益关系的适度调节。利益结构是行政事业性资产管理的深层结构,特别是市场经济条件下资产运行的框架、状态、方式以及调控都是由利益主体及其关系决定的。通过展开绩效评价工作,确实掌握行政事业性资产在各个单位和部门的配置和使用情况,把握利益主体间格局的演变,才能深刻理解行政事业性资产管理中存在或新出现的各种问题,并有针对性地探索改革的途径与方法,从而为行政事业性资产有效管理提供重要的依据。
　　1.2促进资产合理配置,提高使用效益的需要
　　行政事业性资产管理的目标就是要建立资产运行的合理秩序,实现有限资产的优化配置与合理使用。行政事业性资产的运行过程包含着资源的初次配置和再配置过程。首先,行政性支出流量向行政事业性资产存量的转化,是资源的初次配置过程。这个过程决定着行政性支出流量在不同的用途之间的分配,也决定着行政事业性资产被各个单位、部门、组织的占用状况。其次,在行政事业性资产存量向行政事业性资产流量的转化过程中,会对各个单位占有使用的行政事业性资产进行调整、调剂、组合,即对行政事业性资产的存量进行再配置。所谓配置最优是指这样一种状态,即其它因素既定的前提下,配置在每一个部门的行政事业性资产都会得到充分利用,调整任何一个部门的行政事业性资产规模或结构都会影响事业单位或部门的工作绩效。资源配置最优表现为两个方面:一是资产增量规模的合理性;二是资产存量在不同部门的取舍,所带来的资产结构的合理性。
　　长期以来的“单位所有制”使得各单位对行政事业性资产的需求缺乏预见性,不仅造成了行政事业性资产的存量不能合理地在各个单位或部门之间分配,而且造成配置结构上的不合理,使一部分行政事业性资产闲置。编制体制变革、计划不周、政府工作重点转移等因素进一步导致了行政事业性资产的积压、闲置。开展行政事业性资产管理的绩效评价,可以在掌握资产存量总数和结构分布的基础上,优化资产存量结构,大力挖掘内部潜力,盘活资产,以达到对资产存量配置现状的各个方面进行合理的调节和再配置的目的。而且通过行政事业性资产管理绩效评价指标体系可以建立行政事业性资产管理定性和定量指标,系统分析和反映资产规模结构和使用效益,了解配置需求,预测发展趋势,用综合模型来计量行政事业性资产管理总体效益,来评价不同区域、不同单位、不同类别行政事业性资产管理效益的高低,从而做出合理的决策,为提高行政事业性资产管理效益提供直观的科学的量化依据。
　　
　　2、行政事业性资产管理绩效评价的可行性
　　
　　2.1日益成熟的绩效评价理论研究奠定了坚实的理论基础
　　对绩效的研究,是行政管理学和公共管理学研究的核心命题之一。近30年来,全世界的行政学家都把目光投向了绩效评价。英国、美国、新西兰、澳大利亚等许多国家把绩效评价作为政府工作效益的突破口和利剑。90年代,世界经济一体化和信息时代的来临导致全球竞争日趋激烈,战略管理的思想在很多跨国公司中广泛运用。这就要求企业对原有的业绩评价体系进行革命性的改革。1992年的罗伯特·S·卡普兰和戴维·P·诺顿在《哈佛商业评论》上发表的《平衡计分卡——业绩衡量与驱动的新方法》,1993年由美国斯腾斯特咨询公司提出的EVA等[27],这些都是绩效评价理论的重大发展。90年代的绩效评价也融入了新的公共管理概念,策略规划被引入绩效评价,财政开始注重以绩效、结果为基础来引导预算。以美国为首的西方各国政府开展绩效评价已有十几年的发展历史,期间他们在绩效理论研究方面投入了大量的精力,绩效评价理论也随着公共管理理论在地方财政预算支出管理上的实践发展而逐渐成熟。在我国,关于绩效评价的理论研究也早有涉及。1997年彭和平和竹立家主编的《国外公共行政理论精选》比较全面地介绍了国外行政管理的动态,其中就包括绩效评价的内容。2009年9月财政部在兰州组织召开的《行政单位国有资产绩效评价体系研究》课题研讨会中提出,要通过编制和执行行政单位国有资产绩效评价体系,寻找资产管理与预算管理相结合的途径,以期实现增量管理和存量管理的协调发展。会议讨论了绩效评价的组织实施和监督、评价的对象和标准、指标体系的构建、制度规范、工作流程和评价结果的分析等。从现阶段来看,随着系统论、信息论、控制论等绩效基础理论的快速发展,绩效评价理论更加成熟,使其运用于行政事业性资产管理绩效评价工作成为可能。
　　2.2评价方法和信息技术的发展给予了良好的技术支持
　　行政事业性资产管理绩效评价内容复杂、难度较大,人员素质、评价指标、评价方法等要素制约着绩效评价工作的开展。绩效评价工作作为一项跨学科、跨层次的综合性工作,它既要求社会科学与自然科学的结合,人文科学与工程技术的结合,又要求研究层、决策层与执行层的结合。20世纪30年代以来,国内外各个学派已经提出了20余种绩效评价的方法,比如与组织年度发展计划相联系的目标管理法、以提高组织核心竞争力的关键业绩指标法、以全面平衡组织发展能力的平衡计分卡法、对企业经营业绩进行全面评价的层次分析法和模糊综合评价法等[28]。这些方法为行政事业性资产管理绩效评价的开展提供了有利的技术基础。另外,现代科学技术和管理方法的发展使制约行政事业性资产管理绩效评价的因素开始松动,主要表现为现代信息技术的发展在极大程度上提高信息传递及时性和准确性的同时拓宽了信息渠道,现代管理学、概率论、规划论、对策论、统计学、计量经济学等学科的飞速发展使绩效评价的技术方法体系更加完善,应用于行政事业性资产管理绩效评价工作的时机基本成熟。
　　2.3地方资产管理绩效评价的实践提供了宝贵的经验借鉴
　　我国资产绩效评价工作早在20世纪70年代以前就已经开展了,1978年12月召开的党的十一届三中全会是我国历史上的一个转折点,这次会议做出了把工作重点转移到我国现代化建设的战略决策,决定进行经济管理体制改革,相应地,企业绩效评价体系开始出台。财政部于1995年制定了《财政部企业经济效益评价指标体系》。1999年财政部、国家经贸委、人事部和国家计委联合发布了《国有资本金绩效评价规则》及《国有资本金绩效评价操作细则》[29]。经过三年多的评价试点和试行,财政部、国家经贸委、中央企业工委、劳动保障部和国家计委在总结实践经验的基础上,对《国有资本金绩效评价操作细则》进行了修订,并于2002年重新颁布了《国有资本金绩效评价操作细则(修订)》。2003年国资委成立时,国务院在“三定”规定和《企业国有资产监督管理暂行条例》中明确规定,要建立企业绩效评价体系,开展企业综合绩效评价工作。经过三年的实践,国有资产绩效评价体系框架已初步建立,各项基础管理制度日益完善。这种以资产管理绩效评价为依托,以定性评价与定量评价相结合为手段,初步形成了以基本指标、修正指标、评议指标为主体的评价指标体系,为我们开展行政事业性资产管理绩效评价工作提供了宝贵的借鉴经验。我们可以从中借鉴适合的东西,大胆改革,不断创新,结合行政事业单位现阶段资产管理特点,建立具有特色的行政事业性资产管理绩效评价模式,并且在实践中逐步推广运用,进一步丰富和发展行政事业性资产管理绩效评价制度。