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一、混业经营趋势下的金融监管改革背景
“十三五”规划建议对加快金融体制改革提出了纲领性意见，明确要求“加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖”。[]中国经济改革已经走到了关键的十字路口，作为经济改革的重要组成部分，金融制度的改革自然也是应有之义，复杂的金融活动使得现代金融的系统性风险防范问题愈发凸显，更使得改革愈发迫切。前不久的中央经济工作会议明确指出要对中国现行的金融监管框架进行改革，“加强全方位监管”。习近平主席在对“十三五”规划的说明时进一步指出，要“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”，以“加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线”。无论是改革信号的释放，抑或是现实金融活动的需求，都意味着中国现行的金融监管模式必须由分业监管向统一监管进行跨越。
在确立了统一监管的改革目标后，随之而来的问题就变成，统一的金融监管机构究竟如何设立？目前监管融合有三个思路：一、合并为一个“大金融监管局”；二、仍各自分开，但在它们之上再设上一级的统一机构，管理一行三会；第三种，只设一行一会。其中，设一行一会的思路得到的支持最多，有两种思路：一、保留目前三会，在三会之上设统一协调委员会；二、把三会融合为一会。
二、统一监管模式的法經济学分析
长期以来，中国对金融机构的监管都是遵循着“分业经营，分业监管”的原则进行的，即在央行负责货币政策制定、宏观经济调控与金融秩序稳定的同时，由银监会、证监会、保监会“三会”分别对银行、证券、保险等三类金融机构进行归口监管，彼此互不干涉。分业监管的模式曾较为成功地运行了十几年，但已经无法适应中国的金融现状。
（一）统一监管模式的供给——需求分析
1、需求分析
第一，我国自改革开放以来金融业经过迅速发展，国内银行、保险、证券机构的业务合作已日趋加强，初步形成了三者之间业务渗透、优势互补、共同利用市场资源的新格局。金融创新使得传统分业监管下形成的机构监管模式不断受到挑战，银行信贷产品进行资产证券化处理、打包、在发行，将股票、债券和信贷之间的界线模糊；保险公司提供类似投资和储蓄的保险产品；证券衍生品又可能带有保险的特征；还有信托公司、基金、银行、证券公司、保险公司都涉及的“保底理财”产品。这些现象反映出银行、证券、保险之间的业务和产品的个性差别正在淡化，而其中的共性被挖掘出来。
第二，金融集团的出现，其规模的庞大、从事业务的复杂性，也是机构监管模式难以应对的。金融集团的业务涉及多个金融行业、业务遍及国际领域，风险比普通金融机构更加分散和难以监控。基于对全部金融业务实施监管职权的统一监管模式，可能会对金融集团的整体风险以及金融体系的系统性风险进行更有效的管控。普遍认为，在监管金融集团问题上，统一监管模式比机构监管更具优势，能够更好的识别和监管那些在不同金融子公司或部门之间转移的风险，更好的评估宏观因素对金融体系内所有领域可能造成的影响。作为统一监管者，可以更有针对性的按照金融集团混业经营的特点，制定针对金融集团整体经营风险的监管政策和监管方法。
2、供给分析
为了适应金融机构发展的要求，自1999年始，我国政府相继颁布了《证券公司进入银行间同业市场管理规定》、《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》等政策措施，开启了我国金融混业经营的政策闸门，此后我国的金融综合化取得了飞速发展，集中表现在金融组织的综合化和业务范围的多元化、综合化。2003 年 9 月中国证监会、中国银监会、中国保监会召开的监管联席会议，议论并通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》以及在 2004 年 6 月中国证监会、中国银监会、中国保监会再次签署的《在金融监管方面分工合作的备忘录》旨在明确三方在金融监管方面的职责，为三家机构协调配合，避免监管真空和重复监管。
3、统一监管的供需平衡分析
从法经济学的法律的供求均衡理论分析，法律的供求均衡意味着：法律的价值都能够通过立法和实施过程顺利实现，法律的需求得到满足，法律的供给适应法律需求，既不存在法律过剩也不存在法律短缺。人们对既定法律的内容和结构安排十分满意，因而无需也无力改变现行制度。[]而当法律的供过于求时，法律的供给不能完全的实现，（如被束之高阁，不被实施），处于数量的约束状态，或者是给被监管者带来更大的守法成本，使其自身行为效率降低。当法律的需求大于供给时，法律的需求不能完全得到满足，就会存在监管的真空和由于没有得到正式法律确认而给被监管者带来的行为的约束，形成法律制度的非均衡状况。从我国目前金融业混业经营监管的现象来看，正是出现了监管制度的供求非均衡现象，迫切需要建立适应我国现代金融市场发展的金融监管框架和规则。
（二）统一监管的成本——收益分析
1、成本分析
一般而言，监管引起的成本分为两大类：一是监管引起的直接资源成本，包括监管机构执行监管过程中所耗费的资源与被监管者因遵守监管条例而耗费的资源。前者为行政成本，指的是监管需要由政府设立监管部门来专门负责制定和实施有关条例和细则，在这一过程中耗费的人力和物力。后者为执行成本，从被监管一方看，因执行监管条例而付出的直接成本包括：为按照规定保留记录而雇佣专人，提供办公设施和材料等方面的费用，聘请专门律师的费用，按照规定交纳各种费用等。二是监管引起的间接效率损失，主要指因被监管者改变了原来的行为方式而造成的福利损失。包括道德风险；来自监管的削弱竞争，导致静态低效率；妨碍金融中介的创新，导致动态低效率；以及来自监管过于严厉而引起的金融机构重新选址等。 （1）统一监管的直接成本
统一监管的直接成本即行政成本和执行成本包括金融监管当局制定和实施统一监督体制需要耗费的人力和物力资源，以及被监督对象因遵守统一监管法规而需建立新的制度、提供培训、花费时间和资金。行政成本是由政府负担的实施监管的一切可以用货币来计量的经济资源。比如，政府设立特定的监管部门，需要人力成本，这些人在制定和实施有关政策时，需要物质资源。这种行政成本往往数量是较大的。执行成本如商业银行为了满足其监管者的需要，必须额外增加除了正常营运的开支，构成了执行成本。这些支出有：为按照规定保留记录而雇用专人，提供办公设施和材料等方面的费用；聘请专门律师的费用；按照规定缴纳的各种费用等等。我国长期以来对金融机构的监管都是遵循着“分业经营，分业监管”的原则进行的，即在央行负责货币政策制定、宏观经济调控与金融秩序稳定的同时，由银监会、证监会、保监会“三会”分别对银行、证券、保险等三类金融机构进行归口监管，彼此互不干涉。从分业经营下的机构监管模式走向混业经营下的统一监管模式绝不是加减算术的问题，这里面涉及到机构组织安排，规则重新制定、人员安置等诸多困难，整合过程充满复杂性。原有的金融法律不适应统一监管要求，需要大面积修改或者重新立法；监管机构合并中，一批富有监管经验的工作人员通过“旋转门”进入金融服务业，留下的工作人员专业技能水平和工作积极性可能都不高；新成立的统一监管机构可能在基础建设和信息集成系统上尚未完工，影响监管工作效率；对监管对象认识不明确，不了解应当由谁来具体负责。建立统一监管模式无论是合并“一行三会”，建立一个大的金融监管委员会，还是保持央行独立性，由“三会”組成金融监管总局均是对现行行政及执法模式的改变，需要耗费大量的行政成本和执法成本。
（2）统一监管的间接成本
金融监管行为可能会干扰市场机制对资源的自动配置作用，限制充分竞争，抑制了金融创新，影响市场激励机制而导致有关经济行为主体改变其行为方式而造成的间接效率损失，使整个社会的福利水平下降。产生间接成本的渠道有：有些监管措施的存在可能会引发道德风险，比如因为存款保险制度的存在，银行的经营管理者可能会趋向于冒更大的风险去进行贷款或投资，因为他知道即使投资失败也会有存款保险机构在最后关头进行救助；有些监管措施较为严厉，有可能阻碍金融创新，削弱竞争并导致金融服务产品单一而价格提高，如利率管制措施等；而金融监管中的歧视性措施会使某些金融机构处于不利地位。
统一监管如果不能对类似金融业务建立一致的监管标准，还是会存在监管缺失和监管套利。许多单一监管模式的批评者认为，行业的不同其监管的目标也不尽相同，因为虽然统一监管有应对复杂金融产品监管之意，但并不意味单纯功能的金融商品不复存在。
2、收益分析
第一，统一监管可以适应全球化的混业经营趋势，尽管长期以来，中国的金融机构只被允许分业经营，但是现实中的金融实践却早已突破了这一限制。但与国外不同的是，中国的混业经营是通过企业集团，而不是通过金融（或银行） 控股集团进行的。因此，有关商业银行、信托投资公司、证券公司、保险公司通过集团公司运作实行混业经营，而以机构性管理为特点的分业监管困难重重，监管效率低下。统一监管可以实现银行、证券、保险在同类功能产品监管上的标准化运作，提高监管效率。
第二，在分业监管模式下，难以综合评估混业金融机构的风险。在目前的“一行三会”体制下，各监管机构在法律上是独立平级主体，不存在上下级关系，难以及时有效采取协作行动开展监管活动。特别是对于国内混业金融集团中，某一实体的风险受其他实体影响很大，而且各种风险相互传染，只对集团某一实体有监管权的机构很难评估该实体的真实风险以及集团整体风险状况。而统一监管能够实现对系统性风险的有效监管。
第三，在统一监管模式下，监管当局有更广泛的权力，可以为金融创新提供良好的金融环境，不会把金融创新严格地限制在狭小的业务范围内，同时可以对创新提供保护和激励机制，扩大金融创新的有效空间。
三、统一监管路径选择的成本——收益分析
目前主流的两类改革思路：一是合并“一行三会”，建立一个大的金融监管
委员会，这种意见的代表即为全国人大常委会委员、财经委副主任委员尹中卿；二是保持央行独立性，由“三会”组成金融监管总局。
如果合并一行三会，以我们目前的公共治理系统，出的问题比能够解决的问题多很多，超级监管系统的出现可能会让市场无所适从。监管的信息链条很长，传递的过程中有可能出现问题，容易出现信息失真。金融监管和货币政策是并不能简单的合并。当初银监会从央行分离，就是为了防止“同步震荡”，即防止银根与监管同步缩放，由于监管力度直接影响货币乘数，若基础货币与货币乘数同步放大或缩小，容易引起过度调节。一行三会合并还将将面临非常强大的现实阻力，因为这等同将监管部门格局完全打破重来，将导致利益重新分配及裁撤冗员等结果。
四、结论
从成本——收益的角度，现阶段，保持央行独立性，由“三会”组成金融监管总局的模式更加适应我国现状。但监管的问题不是简单合并能够解决的，关键是要转变理念，理顺机制。监管形式应服务于内容，监管框架和监管组织的设计要服从于监管理念。而且，并非成立了金融监管总局，实现了“三会”合并，就能够达到保障国家金融稳定，实现国家金融安全的目的。同时，还需依赖国家各项安全制度的，实现全面的金融安全网制度。
参考文献：
中央财经大学法学院2014级硕士研究生。
2新平：《借鉴成熟市场经验 推进金融监管改革》，《上海证券报》2015年12月23日第A03版。
3 刘纪鹏、林蔚然：《统一监管方向下金融改革的路径选择》，《证券日报》2015年12月26日第A03版。
4刘纪鹏、林蔚然：《统一监管方向下金融改革的路径选择》，《证券日报》2015年12月26日第A03版。
5杨东、陆徐元：《我国金融业统合监管体制的实现路径分析》，《社会科学研究》2010年第6期。
6于永宁：《后危机时代的金融监管变革之道》，法律出版社2013年版，第41页。
7于永宁：《后危机时代的金融监管变革之道》，法律出版社2013年版，第41页。
8杨东、陆徐元：《我国金融业统合监管体制的实现路径分析》，《社会科学研究》2010年第6期。
作者简介：
闫若冰 女 中央财经大学 法学院 金融服务法专业 三年级硕士研究生
“十三五”规划建议对加快金融体制改革提出了纲领性意见，明确要求“加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖”。[]中国经济改革已经走到了关键的十字路口，作为经济改革的重要组成部分，金融制度的改革自然也是应有之义，复杂的金融活动使得现代金融的系统性风险防范问题愈发凸显，更使得改革愈发迫切。前不久的中央经济工作会议明确指出要对中国现行的金融监管框架进行改革，“加强全方位监管”。习近平主席在对“十三五”规划的说明时进一步指出，要“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”，以“加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线”。无论是改革信号的释放，抑或是现实金融活动的需求，都意味着中国现行的金融监管模式必须由分业监管向统一监管进行跨越。
在确立了统一监管的改革目标后，随之而来的问题就变成，统一的金融监管机构究竟如何设立？目前监管融合有三个思路：一、合并为一个“大金融监管局”；二、仍各自分开，但在它们之上再设上一级的统一机构，管理一行三会；第三种，只设一行一会。其中，设一行一会的思路得到的支持最多，有两种思路：一、保留目前三会，在三会之上设统一协调委员会；二、把三会融合为一会。
二、统一监管模式的法經济学分析
长期以来，中国对金融机构的监管都是遵循着“分业经营，分业监管”的原则进行的，即在央行负责货币政策制定、宏观经济调控与金融秩序稳定的同时，由银监会、证监会、保监会“三会”分别对银行、证券、保险等三类金融机构进行归口监管，彼此互不干涉。分业监管的模式曾较为成功地运行了十几年，但已经无法适应中国的金融现状。
（一）统一监管模式的供给——需求分析
1、需求分析
第一，我国自改革开放以来金融业经过迅速发展，国内银行、保险、证券机构的业务合作已日趋加强，初步形成了三者之间业务渗透、优势互补、共同利用市场资源的新格局。金融创新使得传统分业监管下形成的机构监管模式不断受到挑战，银行信贷产品进行资产证券化处理、打包、在发行，将股票、债券和信贷之间的界线模糊；保险公司提供类似投资和储蓄的保险产品；证券衍生品又可能带有保险的特征；还有信托公司、基金、银行、证券公司、保险公司都涉及的“保底理财”产品。这些现象反映出银行、证券、保险之间的业务和产品的个性差别正在淡化，而其中的共性被挖掘出来。
第二，金融集团的出现，其规模的庞大、从事业务的复杂性，也是机构监管模式难以应对的。金融集团的业务涉及多个金融行业、业务遍及国际领域，风险比普通金融机构更加分散和难以监控。基于对全部金融业务实施监管职权的统一监管模式，可能会对金融集团的整体风险以及金融体系的系统性风险进行更有效的管控。普遍认为，在监管金融集团问题上，统一监管模式比机构监管更具优势，能够更好的识别和监管那些在不同金融子公司或部门之间转移的风险，更好的评估宏观因素对金融体系内所有领域可能造成的影响。作为统一监管者，可以更有针对性的按照金融集团混业经营的特点，制定针对金融集团整体经营风险的监管政策和监管方法。
2、供给分析
为了适应金融机构发展的要求，自1999年始，我国政府相继颁布了《证券公司进入银行间同业市场管理规定》、《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》等政策措施，开启了我国金融混业经营的政策闸门，此后我国的金融综合化取得了飞速发展，集中表现在金融组织的综合化和业务范围的多元化、综合化。2003 年 9 月中国证监会、中国银监会、中国保监会召开的监管联席会议，议论并通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》以及在 2004 年 6 月中国证监会、中国银监会、中国保监会再次签署的《在金融监管方面分工合作的备忘录》旨在明确三方在金融监管方面的职责，为三家机构协调配合，避免监管真空和重复监管。
3、统一监管的供需平衡分析
从法经济学的法律的供求均衡理论分析，法律的供求均衡意味着：法律的价值都能够通过立法和实施过程顺利实现，法律的需求得到满足，法律的供给适应法律需求，既不存在法律过剩也不存在法律短缺。人们对既定法律的内容和结构安排十分满意，因而无需也无力改变现行制度。[]而当法律的供过于求时，法律的供给不能完全的实现，（如被束之高阁，不被实施），处于数量的约束状态，或者是给被监管者带来更大的守法成本，使其自身行为效率降低。当法律的需求大于供给时，法律的需求不能完全得到满足，就会存在监管的真空和由于没有得到正式法律确认而给被监管者带来的行为的约束，形成法律制度的非均衡状况。从我国目前金融业混业经营监管的现象来看，正是出现了监管制度的供求非均衡现象，迫切需要建立适应我国现代金融市场发展的金融监管框架和规则。
（二）统一监管的成本——收益分析
1、成本分析
一般而言，监管引起的成本分为两大类：一是监管引起的直接资源成本，包括监管机构执行监管过程中所耗费的资源与被监管者因遵守监管条例而耗费的资源。前者为行政成本，指的是监管需要由政府设立监管部门来专门负责制定和实施有关条例和细则，在这一过程中耗费的人力和物力。后者为执行成本，从被监管一方看，因执行监管条例而付出的直接成本包括：为按照规定保留记录而雇佣专人，提供办公设施和材料等方面的费用，聘请专门律师的费用，按照规定交纳各种费用等。二是监管引起的间接效率损失，主要指因被监管者改变了原来的行为方式而造成的福利损失。包括道德风险；来自监管的削弱竞争，导致静态低效率；妨碍金融中介的创新，导致动态低效率；以及来自监管过于严厉而引起的金融机构重新选址等。 （1）统一监管的直接成本
统一监管的直接成本即行政成本和执行成本包括金融监管当局制定和实施统一监督体制需要耗费的人力和物力资源，以及被监督对象因遵守统一监管法规而需建立新的制度、提供培训、花费时间和资金。行政成本是由政府负担的实施监管的一切可以用货币来计量的经济资源。比如，政府设立特定的监管部门，需要人力成本，这些人在制定和实施有关政策时，需要物质资源。这种行政成本往往数量是较大的。执行成本如商业银行为了满足其监管者的需要，必须额外增加除了正常营运的开支，构成了执行成本。这些支出有：为按照规定保留记录而雇用专人，提供办公设施和材料等方面的费用；聘请专门律师的费用；按照规定缴纳的各种费用等等。我国长期以来对金融机构的监管都是遵循着“分业经营，分业监管”的原则进行的，即在央行负责货币政策制定、宏观经济调控与金融秩序稳定的同时，由银监会、证监会、保监会“三会”分别对银行、证券、保险等三类金融机构进行归口监管，彼此互不干涉。从分业经营下的机构监管模式走向混业经营下的统一监管模式绝不是加减算术的问题，这里面涉及到机构组织安排，规则重新制定、人员安置等诸多困难，整合过程充满复杂性。原有的金融法律不适应统一监管要求，需要大面积修改或者重新立法；监管机构合并中，一批富有监管经验的工作人员通过“旋转门”进入金融服务业，留下的工作人员专业技能水平和工作积极性可能都不高；新成立的统一监管机构可能在基础建设和信息集成系统上尚未完工，影响监管工作效率；对监管对象认识不明确，不了解应当由谁来具体负责。建立统一监管模式无论是合并“一行三会”，建立一个大的金融监管委员会，还是保持央行独立性，由“三会”組成金融监管总局均是对现行行政及执法模式的改变，需要耗费大量的行政成本和执法成本。
（2）统一监管的间接成本
金融监管行为可能会干扰市场机制对资源的自动配置作用，限制充分竞争，抑制了金融创新，影响市场激励机制而导致有关经济行为主体改变其行为方式而造成的间接效率损失，使整个社会的福利水平下降。产生间接成本的渠道有：有些监管措施的存在可能会引发道德风险，比如因为存款保险制度的存在，银行的经营管理者可能会趋向于冒更大的风险去进行贷款或投资，因为他知道即使投资失败也会有存款保险机构在最后关头进行救助；有些监管措施较为严厉，有可能阻碍金融创新，削弱竞争并导致金融服务产品单一而价格提高，如利率管制措施等；而金融监管中的歧视性措施会使某些金融机构处于不利地位。
统一监管如果不能对类似金融业务建立一致的监管标准，还是会存在监管缺失和监管套利。许多单一监管模式的批评者认为，行业的不同其监管的目标也不尽相同，因为虽然统一监管有应对复杂金融产品监管之意，但并不意味单纯功能的金融商品不复存在。
2、收益分析
第一，统一监管可以适应全球化的混业经营趋势，尽管长期以来，中国的金融机构只被允许分业经营，但是现实中的金融实践却早已突破了这一限制。但与国外不同的是，中国的混业经营是通过企业集团，而不是通过金融（或银行） 控股集团进行的。因此，有关商业银行、信托投资公司、证券公司、保险公司通过集团公司运作实行混业经营，而以机构性管理为特点的分业监管困难重重，监管效率低下。统一监管可以实现银行、证券、保险在同类功能产品监管上的标准化运作，提高监管效率。
第二，在分业监管模式下，难以综合评估混业金融机构的风险。在目前的“一行三会”体制下，各监管机构在法律上是独立平级主体，不存在上下级关系，难以及时有效采取协作行动开展监管活动。特别是对于国内混业金融集团中，某一实体的风险受其他实体影响很大，而且各种风险相互传染，只对集团某一实体有监管权的机构很难评估该实体的真实风险以及集团整体风险状况。而统一监管能够实现对系统性风险的有效监管。
第三，在统一监管模式下，监管当局有更广泛的权力，可以为金融创新提供良好的金融环境，不会把金融创新严格地限制在狭小的业务范围内，同时可以对创新提供保护和激励机制，扩大金融创新的有效空间。
三、统一监管路径选择的成本——收益分析
目前主流的两类改革思路：一是合并“一行三会”，建立一个大的金融监管
委员会，这种意见的代表即为全国人大常委会委员、财经委副主任委员尹中卿；二是保持央行独立性，由“三会”组成金融监管总局。
如果合并一行三会，以我们目前的公共治理系统，出的问题比能够解决的问题多很多，超级监管系统的出现可能会让市场无所适从。监管的信息链条很长，传递的过程中有可能出现问题，容易出现信息失真。金融监管和货币政策是并不能简单的合并。当初银监会从央行分离，就是为了防止“同步震荡”，即防止银根与监管同步缩放，由于监管力度直接影响货币乘数，若基础货币与货币乘数同步放大或缩小，容易引起过度调节。一行三会合并还将将面临非常强大的现实阻力，因为这等同将监管部门格局完全打破重来，将导致利益重新分配及裁撤冗员等结果。
四、结论
从成本——收益的角度，现阶段，保持央行独立性，由“三会”组成金融监管总局的模式更加适应我国现状。但监管的问题不是简单合并能够解决的，关键是要转变理念，理顺机制。监管形式应服务于内容，监管框架和监管组织的设计要服从于监管理念。而且，并非成立了金融监管总局，实现了“三会”合并，就能够达到保障国家金融稳定，实现国家金融安全的目的。同时，还需依赖国家各项安全制度的，实现全面的金融安全网制度。
参考文献：
中央财经大学法学院2014级硕士研究生。
2新平：《借鉴成熟市场经验 推进金融监管改革》，《上海证券报》2015年12月23日第A03版。
3 刘纪鹏、林蔚然：《统一监管方向下金融改革的路径选择》，《证券日报》2015年12月26日第A03版。
4刘纪鹏、林蔚然：《统一监管方向下金融改革的路径选择》，《证券日报》2015年12月26日第A03版。
5杨东、陆徐元：《我国金融业统合监管体制的实现路径分析》，《社会科学研究》2010年第6期。
6于永宁：《后危机时代的金融监管变革之道》，法律出版社2013年版，第41页。
7于永宁：《后危机时代的金融监管变革之道》，法律出版社2013年版，第41页。
8杨东、陆徐元：《我国金融业统合监管体制的实现路径分析》，《社会科学研究》2010年第6期。
作者简介：
闫若冰 女 中央财经大学 法学院 金融服务法专业 三年级硕士研究生